год 2010-й - более 30.000.000 обращений

1 августа 2000 года Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) отметила 25-ю годовщину подписания Хельсинкского заключительного акта, который может рассматриваться как своего рода свидетельство о рождении.

С начала хельсинского процесса в начале 70-х годов данная международная структура претерпела значительные изменения. Заявив о себе как об организации, подготовившей Хельсинкское совещание 1975 г., СБСЕ внесла свой вклад в развитие общеевропейских этических стандартов и новых взаимоотношений стран Востока и Запада. СБСЕ превратилась в оперативную общеевропейскую организацию, которая заботится о предотвращении и о регулировании конфликтов в регионах, простирающихся от Ванкувера на западе до Владивостоке на востоке.

Так называемое "человеческое измерение" понятия безопасности с самого начала играло ключевую роль в деятельности СБСЕ/ОБСЕ. ОБСЕ исходила из того, что безопасность и уважение к правам человека неразрывно связаны между собой - эта взаимосвязь в очередной раз была подтверждена последним конфликтом в Косово. Политические и общественные потрясения прошедших лет отчетливо показали, что верховенство закона, уважение к правам человека, к действующим демократическим структурам - необходимые условия стабильности во внутренней и внешней жизни общества.

Хельсинкский процесс 1975-1991: "разрядка напряженности" и установление норм

1 августа 1975 года главами государств и правительств тридцати трех стран Европы, а также США и Канады, был подписан Хельсинкский заключительный акт. Тогда немногие наблюдатели поняли, какое значение приобретет этот документ, принятый после тридцати двух месяцев переговоров. Более того, в западных средствах массовой информации это соглашение горячо критиковалось за то, что Запад позволил СССР ввести себя в заблуждение.

Идея созыва общеевропейской конференции по безопасности была предложена Советским Союзом еще в 50-е годы. Но эта идея десятилетиями не имела шансов на реализацию из-за конфронтации между военными блоками. Советский Союз, предложив созвать конференцию, ожидал прежде всего, что Запад признает территориальный, политический, послевоенный status quo, а также, что удастся вытеснить США из европейских структур безопасности. Только в конце 60-х годов западный альянс согласился на созыв конференции по безопасности, но при условии, что США и Канада имели бы право на участие, а вопросы прав человека стали частью повестки дня.

Документом, подписанным несколько лет спустя в Хельсинки, могли быть довольны все участники. Советский Союз добился формального признания послевоенных границ в Европе, тем самым и признания советской гегемонии в Восточной Европе. Нейтральным же государствам было предоставлено право сидеть за столом вместе с представителями военных блоков в качестве равноправных партнеров при обсуждении безопасности в Европе. А Запад смог, наконец, добиться того, что по вопросам прав человека были приняты постановления, которые "заложили мину" под коммунистическое господство в Восточной Европе, сделав, тем самым, "железный занавес" более проницаемым.

Хельсинкский заключительный акт представляет собой некий политический обязательный кодекс поведения, регулирующий не только отношения государств-участников между собой, но и отношения между государствами и их гражданами. Три части Заключительного акта содержали, помимо декларации принципов (так называемые "десять принципов"), ряд постановлений, касающихся мероприятий, способствующих установлению доверия в военной сфере, совместной работы в области экономики, науки и защиты окружающей среды. А также были написаны положения, которые регулировали дальнейший процесс переговоров и контроль над выполнением взятых на себя государствами - участниками обязательств. Учитывая понятие "человеческое измерение", особое значение имели седьмой принцип и третья часть Заключительного акта, поскольку государства-участники договорились уважать права человека и облегчать гуманитарные контакты.

Создание СБСЕ, опирающееся на Хельсинкский заключительный акт, было во многих отношениях единственным в своем роде явлением. В период конфронтации между военными блоками СБСЕ служила постоянным форумом для обмена информацией и ведения переговоров, где в качестве равноправных партнеров могли участвовать все государства Европы и Северной Америки. Принцип консенсуса (принятый на заседаниях СБСЕ), благодаря которому уже сам процесс переговоров приобретал важное значение, также оказал стабилизирующее влияние на взаимоотношения между странами. Поскольку обязательства СБСЕ, в противоположность классическим договорам, касающимся межгосударственных правовых норм, не были юридически обязательными, они допускали значительное расширение объектов, регулируемых до этого момента многосторонними соглашениями. Тем самым стала возможной, вероятно, самая важная и действенная инновация СБСЕ: развитие всестороннего, выходящего за классическую военно-политическую сферу, понятия безопасности, включающего, помимо экономических и экологических аспектов, также и вопросы прав человека. Хельсинкский заключительный акт - первое многостороннее соглашение по безопасности, в котором обязательство уважать права человека упомянуто в одном ряду с традиционными принципами межгосударственного права, такими как принцип невмешательства во внутренние дела или принцип уважения территориальной целостности.

Благодаря соглашениям, подписанным в Хельсинки, права человека достигли уровня законного субъекта межгосударственных отношений, критика нарушений прав человека больше не могла быть отклонена как "вмешательство во внутренние дела". Коммунистические правительства в Восточной Европе больше не могли запретить задавать им неприятные вопросы - не только государствам Запада, но и своим гражданам. Диссиденты и правозащитные организации (такие как, например, "Хартия-77" в Чехословакии) могли, ссылаясь на Хельсинкские соглашения, обратить внимание на очевидное расхождение между принятыми их правительствами обязательствами и действительной политикой в области прав человека в их странах. Думается, что Хельсинкский документ оказался, несмотря на свой чисто политический характер, много действеннее, чем все юридически обязательные нормы.

Конец конфронтации Восток - Запад открыл возможность дальнейшего развития отношений между государствами-участниками в области прав человека. Уже перед падением "берлинской стены" третья Хельсинкская конференция приняла решение о введении механизма, который обязывал бы государства-участники предоставлять по желанию других государств-участников информацию по вопросам прав человека. Большой прорыв произошел на встрече СБСЕ в верхах в Париже в 1990 году, где государства-участники объявили в "Хартии для Новой Европы" наступление новой эры демократии, мира и единства. Прошли конференции в Копенгагене (1990г.) и в Москве (1991г.).

Копенгагенский заключительный документ содержит единственные в своем роде обязательства в сфере "человеческого измерения", касающиеся не только взаимоотношений правительств и граждан, но и детально регулирующие вопросы взаимодействия государственных институтов. В этом контексте нашла яркое отражение и концепция правового государства, являющаяся обязательной предпосылкой соблюдения прав человека. Копенгагенский документ содержит всесторонние обязательства, позволяющие реализовать минимальные демократические нормы проведения электоральных кампаний и защиты национальных меньшинств. В Московском документе, очевидно, под впечатлением неудавшегося московского путча 1991 года, впервые была отчетливо подтверждена еще одна инновационная особенность деятельности СБСЕ: обязательства в сфере "человеческого измерения" отражают непосредственное и обоснованное желание всех государств-участников и относятся поэтому не только к сфере их внутренних дел. Иначе говоря, государства-участники СБСЕ взаимно признали друг за другом право вмешиваться, если где-то в пространстве СБСЕ нарушаются права человека.

СБСЕ/ОБСЕ после окончания "холодной войны": разработка структур управления и их внедрение

Однако раздел Европы, распад Югославии и Советского Союза вскрыли старые конфликты, породили новые проблемы - создалась новая серьезная угроза европейской безопасности. С учетом требований времени центр тяжести работы СБСЕ с установки норм был перенесен на создание структур управления. В течение нескольких лет СБСЕ превратилась в оперативную международную организацию с прочной структурой. В 1994 году на Будапештской встрече СБСЕ была переименована в Организацию по Безопасности и Сотрудничеству в Европе (ОБСЕ).

Сегодня целый ряд учреждений внутри новой развившейся структуры ОБСЕ занимаются дальнейшим развитием принципов концепции "человеческого измерения", разработкой структур управления и контролем. Сюда относятся: центральные политические руководящие и исполнительные комитеты ОБСЕ, еженедельно заседающий в Вене Постоянный Совет, представляющий собой постоянный форум. Каждый год проходят встречи министров иностранных дел. Регулярно - встречи в верхах, семинары. Нормы ОБСЕ по "человеческому измерению" раз в год подвергаются экспертизе на так называемой "встрече по выполнению обязательств". При поддержке неправительственных организаций, которые могут принимать активное участие в упомянутых мероприятиях, вырабатываются конкретные предложения о том, как государства-участники, наравне с ОБСЕ как организацией, могут дальше работать над переориентацией обязательств ОБСЕ.

Структурные подразделения ОБСЕ, в частности Бюро по вопросам демократических институтов и правам человека в Варшаве, Верховный Комиссар по национальным меньшинствам в Гааге и Уполномоченный ОБСЕ по средствам массовой информации призваны оказывать поддержку государствам-участникам при развитии норм ОБСЕ. Правление ОБСЕ может поставить вопрос на самом высоком политическом уровне, если события, происходящие в одном из государств-участников в сфере "человеческого измерения", вызывают тревогу. И, наконец, в Центральной и Восточной Европе, в Юго-Восточной Европе, на Кавказе и в Центральной Азии появились 18 миссий ОБСЕ, которые являются важным инструментом для предотвращения конфликтов, для преодоления кризисов, для оказания поддержки государствам-участникам при условии выполнения их обязательств.

ОБСЕ в начале XXI века: время перемен

События начала XXI века предъявляют к системе европейской безопасности новые требования, ставят мир перед новой ситуацией. Локальные конфликты, нередко возникающие из-за несоблюдения прав человека, все чаще занимают место классических международных конфликтов. Религиозные и этнические очаги напряженности, международный терроризм, экстремизм с применением насилия и бесконтрольное распространение легкого оружия дестабилизируют процессы демократизации, происходящие во многих государствах-участниках. Торговля людьми, организованная преступность, контрабанда наркотиков побуждают международное сообщество к решительным действиям. Продолжающиеся конфликты в Нагорном Карабахе и Приднестровье должны быть, наконец, разрешены. Требуются большие усилия, чтобы преодолеть последствия военных конфликтов на Балканах и на Кавказе.

Как в период принятия Хельсинкского заключительного акта, так и в настоящее время ОБСЕ снова подвергается критике. Ей ставятся в упрек бездействие и недостаточная эффективность. При всей частично справедливой критике нельзя не отметить, что ОБСЕ с ее 54 полноправными государствами-участниками (Югославия была временно отстранена от участия в 1992 году) может быть достаточно полезной для решения спорных вопросов. Без ОБСЕ возникла бы ощутимая брешь в системе европейской безопасности.

ОБСЕ отличается от других международных организаций (НАТО, ЕС, ЗЕС, Совет Европы или СНГ) всесторонней концепцией безопасности, широким географическим охватом стран-участников, но главное, что ОБСЕ основана на принципах равноправного сотрудничества и согласия. Ввиду своего чисто политического характера и малого бюрократического аппарата ОБСЕ оказалась способной быстро и гибко реагировать на изменения ситуации. Это утверждение справедливо и применительно к выработке норм.

По отношению к внутренним конфликтам, происходящим в странах-участниках, ОБСЕ располагает целым рядом преимуществ, в частности, считает незаконным запрет на вмешательство во внутренние дела государства. Преимуществом также является и то, что в основе деятельности организации лежит политика сотрудничества, а не конфронтации. Благодаря своим представительствам на местах ОБСЕ способна быстрее предотвращать, улаживать конфликты или помогать преодолевать их последствия.

Упомянутые структуры ОБСЕ развились со временем в оперативный политический аппарат. В первую очередь, это Бюро по вопросам демократических институтов и правам человека (БДИПЧ) - центральное учреждение ОБСЕ по правам человека. БДИПЧ поддерживает процессы демократизации во многих странах Восточной и Юго-Восточной Европы, Центральной Азии и Кавказа с помощью внедрения различных проектов по вопросам права, миграции, равноправия полов, поддержки гражданского общества и интеграции народа и власти. В сотрудничестве с Парламентской Ассамблеей ОБСЕ БДИПЧ наблюдает за проведением выборов в государствах-участниках и оказывает им техническую помощь в проведении выборов. В рамках своих полномочий БДИПЧ следит за ситуацией в странах-участниках, связанной с правами человека, обращает внимание председателя ОБСЕ на случаи их нарушения. Верховный Комиссар по вопросам национальных меньшинств с помощью средств превентивной дипломатии, содействующих разрядке потенциальных конфликтов в многонациональных государствах, и уполномоченный по вопросам свободы средств массовой информации также взяли на себя важные функции в области "человеческого измерения".

В каком направлении будет развиваться ОБСЕ дальше, учитывая требования времени? Прежде всего, обязателен дальнейший рост профессионализма персонала. Решение о создании группы быстрого реагирования по экспертной помощи и сотрудничеству (REACT) на последней встрече ОБСЕ в верхах в Стамбуле в ноябре 1999 года было важным шагом по созданию резерва квалифицированных специалистов в государствах-участниках, к которым ОБСЕ может прибегнуть в кризисном случае. ОБСЕ должна делать все, чтобы сохранить свою гибкость - одно из самых больших своих преимуществ, умение обойтись небольшим эффективным бюрократическим аппаратом и способность оперативно использовать свои децентрализованные структуры с относительно автономными миссиями и учреждениями. Необходимо далее устанавливать и развивать международные контакты для предотвращения конфликтов и преодоления кризисов в странах-участниках, эффективнее использовать имеющиеся для этого ресурсы. В этих целях на встрече в Стамбуле была принята "Платформа по совместной безопасности".

Углубилось сотрудничество с финансовыми и экономическими учреждениями, например с Европейским банком реконструкции и развития. В настоящее время эти структуры признают "принцип обусловленности" и поддерживают те государства, где соблюдаются права человека и другие демократические и правовые принципы.

С момента своего основания СБСЕ/ОБСЕ, формируя обязательные правила политической игры, внесла весомый вклад в создание современной нормативной базы, регулирующей сферу "человеческого измерения". Тем не менее, остается ряд нерешенных вопросов, таких, например, как соблюдение прав детей и борьба с торговлей людьми.

Хотя со дня подписания Хельсинкского заключительного акта и прошло уже 25 лет, ОБСЕ осталась молодой, динамичной и гибкой организацией. Если она сохранит эти черты, то и в дальнейшем будет в состоянии находить эффективные решения в ответ на новые требования, связанные с европейской безопасностью.