|
Для экономистов, занимающихся проблемами глобализации, давно стало общим местом утверждение о том, что растущая глобализация хозяйственных связей радикально ограничивает автономию национальных правительств в определении и проведении в жизнь мероприятий экономической политики. Вместе с тем, несмотря на дискуссии последних десятилетий, среди экономистов так и не сформировалось устойчивого консенсуса относительно комплекса мер, которые могли бы компенси-ровать действие данного фактора, обеспечив необходимую координацию экономической политики национальных государств и гарантировав стабильность мировой хозяйственной системы. Речь при этом идет не столько об отсутствии теоретически обоснованных проектов совершенствования мирового хозяйственного порядка, сколько о том, что подобного рода проекты отличаются, как правило, весьма малой степенью реализма и носят скорее характер изощренных логических конструкций, чем практически выполнимых рекомендаций.
Причину сложившейся ситуации следует искать, по-видимому, в том, что влияния глобализации на механизмы формирования экономической политики до сих пор не получило адекватного объяснения.
С одной стороны, экономисты в большинстве случаев склонны сводить вопрос об автономии правительства лишь к двум проблемам: наличия/отсутствия у него выбора между альтернативными инструментами экономической политики, а также эффективности и сравнительных издержек использования этих инструментов. Таким образом, имплицитно предполагается, что цели экономической политики правительство формулирует самостоятельно и уменьшение его автономии затрагивает лишь выбор средств. С другой стороны, традиционный взгляд на последствия глобализации фокусирует внимание лишь на одном - экономическом - аспекте этого процесса, в то время как задача анализа его политических последствий чаще всего делегируется политологам и специалистам в области международных отношений. Такая позиция кажется вполне приемлемой с точки зрения традиционных представлений о разделении труда в рамках социальных наук. Однако не приходится сомневаться и в том, что она существенно снижает способность экономистов составить адекватную картину перемен, происходящих в международной экономико-политической системе.
Так или иначе возникает необходимость учета политических факторов в экономических исследованиях при изучении любых вопросов, связанных с ролью механизмов принятия решений в области экономической политики. Применительно к проблеме глобализации данная необходимость тем более настоятельна, что в современных условиях на формирование экономической политики оказывают влияние не только внутринациональные, но и наднациональные (если угодно, глобальные) факторы.
Существенную помощь в разрешении соответствующих вопросов может оказать использование аналитического инструментария, разработанного в рамках экономико-политического подхода к изучению проблем экономической политики. Данный подход эксплицитно признает тот факт, что правительство формулирует экономическую политику не на основе непосредственного учета интересов граждан или собственных представлений об общественном благе, а в первую очередь под влиянием запросов заинтересованных групп давления, максимизирующих свое благосостояние.
Хотя мнение, что деятельность правительства в значительной степени ориен-тирована на учет интересов поддерживающих его групп, общепринято в современной политической науке, преимущества экономико-политического подхода заключаются в возможностях использования формальных методов экономической науки для описания в единых терминах процессов, протекающих как в хозяйственной, так и в политической сферах. Такая позиция, разумеется, не может претендовать на универсальность. Очевидно, что сам характер используемых аналитических методов существенно ограничивает круг явлений реальности, которые может принимать во внимание исследователь. Поэтому акцент на экспансии методов экономической науки неизбежно обусловливает некоторую односторонность анализа. В то же время несомненно, что экономико-политический подход является для экономистов лучшей альтернативой "обскурантистской" позиции, в рамках которой роль реальных политических механизмов формирования экономической политики либо игнорируется, либо принимается как исходная данность, анализом которой должны заниматься политологи, а не экономисты.
Экономико-политический подход позволяет преодолеть два указанных недостатка традиционных представлений о влиянии глобализации на автономию правительства в сфере экономической политики.
Во-первых, он акцентирует внимание на внутрисистемном характере определения не только инструментов, но и целей экономической политики государства. Процесс выработки этой политики рассматривается в терминах своеобразного рыночного взаимодействия, где спрос на ее мероприятия предъявляют избиратели, индивидуальные лоббисты или члены организованных групп давления, а предложение этих мероприятий - субъекты принятия политических решений, то есть политики и чиновники. Благодаря этому механизмы выработки государственных решений можно моделировать в терминах политических рынков, где меры экономической политики обмениваются на факторы политической поддержки. Максимизируя собственное благосостояние, экономические субъекты стремятся найти оптимальное распределение имеющихся в их распоряжении ресурсов между деятельностью на экономических рынках (где они выступают в качестве продавцов и покупателей товаров и ус-луг) и на политических рынках, где они лоббируют выгодный им курс экономической политики.
Как следствие, функционирование политических рынков может рассматриваться в качестве мощного ограничителя автономии правительства при разработке и проведении им экономической политики. Принимая решения, оно неизбежно должно находить баланс между различными (нередко противоречивыми) запросами экономических субъектов; в противном случае оно рискует утратить поддержку и дать шансы оппозиционным силам прийти к власти. Крайним выражением рассматриваемого феномена может служить "парадокс бессилия политиков", когда субъекты принятия политических решений в условиях острой политической конкуренции вынуждены строго придерживаться политического курса, выгодного поддерживающим их силам, отказываясь следовать собственным политическим приоритетам (если та-ковые, впрочем, имеются).
Во-вторых, в рамках экономико-политического подхода находит признание тот факт, что на протяжении последних десятилетий активно идет глобализация не только экономических, но и политических рынков. Это выражается прежде всего в расширении круга экономических субъектов, на запросы которых вынуждены реагировать как национальные правительства, так и международные экономические организации. Применительно к национальным государствам уже не приходится говорить об исключительной "национальной" или "территориальной" принадлежности экономических субъектов, интересы которых принимают во внимание правительства. В широком смысле речь идет о том, что круг источников политической поддержки правительства - а значит, и субъектов, в чьих интересах формулируется экономическая политика, - выходит за рамки территориально-государственных границ. Применительно же к международным экономическим организациям глобализация политических рынков означает появление многочисленных новых "игроков" мирохозяйственной системы (в первую очередь неправительственных организаций), влияние которых по ряду параметров сравнимо с влиянием национальных правительств.
Экономико-политический подход дает экономистам возможность по-новому взглянуть на проблему координации выработки экономической политики в глобальном масштабе. Главным катализатором современных дебатов о роли экономической политики в структуре международных отношений стал международный финансовый кризис, который, хотя и получил при зарождении название "азиатского", вскоре дал о себе знать и в других регионах мира. Быстрое распространение кризиса, продемонстрировавшее нестабильность существующей системы международных финансовых отношений, а также низкая эффективность антикризисных мер, предпринятых международными финансовыми институтами, стимулировали осознание потребности в построении концептуально нового фундамента международного экономического порядка, предполагающего переход на новый уровень управления мирохозяйственными процессами.
Проблема снижения "дееспособности" национальных государств в сфере решения экономических проблем, связанная с ростом хозяйственной взаимозависимости, была объектом пристального внимания исследователей (как экономистов, так и политологов-международников) и субъектов принятия политических решений по крайней мере с 60-х годов ХХ в. Однако сегодня большинство ранее предлагавшихся концепций управления международной экономической системой уже не могут рассматриваться в качестве серьезных альтернатив существующему положению вещей.
Тезис о "глобальном правительстве" - будь то в вариантах, отражающих интересы экономически развитых стран (где на его роль в разное время претендовали "Большая семерка", структуры ОЭСР и МВФ), или в варианте развивающихся стран (где его роль отводилась руководящим структурам "Нового международного экономического порядка") - на протяжении последних десятилетий потерял свою привлекательность. По сути, этот тезис изначально носил чисто экстраполяционный характер: если национальные правительства не справляются с функциями, на них возложенными, то эти функции должно выполнять наднациональное правительство. При этом экономисты склонны были делегировать право разрабатывать конкретные механизмы глобального правительства политологам и специалистам в области международных отношений, а те, увлеченные близкими им проблемами часто "забывали" о вопросах практической реализуемости предлагаемых ими проектов. Вместе с тем эти вопросы были весьма актуальны в условиях острых конфликтов экономических интересов даже в рамках группировок экономически развитых и развивающихся стран (не говоря уже о противоречиях между этими группировками). Как следствие, построения в рамках доктрины глобального правительства всегда носили скорее умозрительный, чем реалистический характер; поэтому признание нереалистичности данной доктрины в современном мире было не более чем возвращением к здравому смыслу.
Аналогичная судьба постигла логические конструкции, основанные на гегемонистской теории стабильности. Конечно, утверждение о том, что для нормального развития мировой экономики необходима "держава-стабилизатор", несущая ответственность за поддержание либерального мирохозяйственного режима, само по себе достаточно привлекательно (по крайней мере с точки зрения представителей этой державы-гегемона). Однако и с экономической, и с политической точек зрения очевидно, что эмпирическое обоснование данной теории опирается на крайне малое число наблюдений. Из того, что в условиях Pax Britannica и послевоенного Pax Americana имела место стабилизация либерального режима, логически отнюдь не следует, невозможность стабилизации в отсутствие ярко выраженного гегемона; об обратном свидетельствует лишь единственное наблюдение, относящееся к периоду между двумя мировыми войнами. Нынешняя стадия развития международных отношений, которую только с большой натяжкой можно охарактеризовать как стадию продолжающейся экономической гегемонии США, отнюдь не дает оснований ожи-дать сползания мира в пучину протекционизма и торговых войн. Ставшая реальностью экономическая многополярность делает маловероятным установление новой экономической гегемонии - по крайней мере в том отношении, что аргументы о возможной гегемонии "Большой Триады" явно занижают степень различий экономических интересов ее участников.
Осознание неадекватности традиционных представлений о возможных стабилизаторах мировой экономической системы привело к своего рода интеллектуальному замешательству. Что же идет на смену этим представлениям, ставшим за последние десятилетия в некотором смысле неотъемлемыми элементами "экономической картины мира", разделяемой едва ли не большинством специалистов в области международных отношений?
Необходимость нового решения данной проблемы привела экономическое сообщество к идее, суть которой выражается лозунгом "Глобальное управление без глобального правительства" ("Global governance, not global government"). Для экономистов либерального толка безусловно привлекательна логическая близость данной доктрины к доктрине рыночного управления экономическими процессами, которая также ориентирована на поиск эффективной альтернативы "глобальному" (а равно и всякому иному) правительству. Международные финансовые институты, столкнувшись недавно с шокирующим феноменом распространения кризиса в регионах, которые долгое время служили "витриной" достижений рыночного прогресса, активно подчеркивают актуальность этого лозунга и важность поиска адекватных механизмов глобального управления.
В настоящее время идея "глобального управления без глобального правительства" еще не приобрела сколько-нибудь четких очертаний. Это, впрочем, неудивительно. Проблема глобального управления (причем не только в экономической, но и в политической сфере) занимала умы исследователей международных отношений примерно с начала 60-х годов ХХ в., но разброс предлагавшихся выводов и рекомендаций заблокировал нахождение какого-либо устойчивого консенсуса по этому во-просу. Учитывая интенсивность происходящих в мирохозяйственной системе изменений, кажется маловероятным, что консенсус по вопросам глобального управления мировой экономикой сможет сформироваться еще до того, как возникнет необходимость нового пересмотра соответствующих экономических и политических представлений.
Этим, впрочем, проблемы поиска эффективных структур глобального управления отнюдь не исчерпываются. Как представляется, увлечение значительной части экономического сообщества идеями глобального управления являет собой очередной пример "поиска под фонарем". Специалисты используют уже готовые концепции (или уже имеющиеся методологические подходы для разработки новых концепций) вместо того, чтобы критически пересмотреть свой концептуально-методологический инструментарий и обратиться к новым подходам, позволяющими сделать более реалистичным анализ и рекомендации.
Рассмотрение особенностей складывающихся в настоящее время механизмов принятия ключевых решений в сфере экономической политики приводит к выводу, что в современных условиях перспективы создания эффективной системы управления мирохозяйственными процессами определяются тремя ключевыми проблемами. Они связаны в первую очередь с сужением автономии субъектов, разрабатывающих экономическую политику в рамках как национальных государств, так и международных организаций и могут быть суммированы следующим образом.
1. Расширяется круг субъектов политического рынка, влияющих на принятие решений правительств и международных организаций. Тем самым ослабляются традиционные механизмы репрезентации и агрегирования экономических интересов.
2. В последнее десятилетие сложились многочисленные региональные экономические группировки, которые, при общей ориентации на ценности открытой мировой экономики, представляют собой мощные инструменты защиты специфических интересов субъектов, оказывающих решающее влияние на выработку экономической политики в данных группировках.
3. Происходит диффузия автономии международных экономических организаций, выражающаяся в подмене координации экономической политики в международном масштабе борьбой отдельных стран, их группировок и собственно аппарата соответствующих организаций за влияние на принятие глобально значимых экономических решений.
Начиная с 80-х годов ХХ в. исследователи, работающие в традициях экономико-политического подхода, активно стремились теоретически осмыслить новые условия функционирования международных политических рынков в контексте растущей глобализации хозяйственных связей. Основные усилия по изучению роли новых субъектов политических рынков были сконцентрированы на проблеме влияния ТНК на экономическую политику принимающих стран и стран базирования. Одной из наиболее заметных теоретических инноваций стала "quid pro quo концепция иностранных инвестиций", подчеркивающая стремление ТНК инвестировать в принимающей стране, чтобы снизить риск введения повышенных торговых барьеров против экспортируемой ими продукции. В последние годы были созданы модели, которые объединяют элементы "quid pro quo концепции" и более традиционного экономико-политического подхода к анализу процессов иностранного инвестирования , подчеркивающего факт влияния этих процессов на формирование "либеральных" и "протекционистских" групп давления. Предположения, на которых основываются подобного рода формальные модели , обычно являются достаточно жесткими, и это ограничивает возможности их использования для анализа конкретных проблем экономической политики. Тем не менее они дают развернутое представление о том, в какой мере присутствие ТНК на политических рынках оказывает влияние на преференции субъектов принятия политических решений.
Другая категория субъектов, все более влияющих на функционирование как политических рынков суверенных государств, так и международных экономических организаций, включает в себя многочисленные неправительственные организации (НПО). Хотя достижения в формальном теоретическом анализе их деятельности неизмеримо более скромны, чем в анализе поведения ТНК, существенный рост воздействия НПО на формирование экономической политики в международном масштабе делает данное направление исследований одним из наиболее перспективных.
Аналогичная тенденция поворота к экономико-политическим схемам наблюдается в изучении процессов региональной интеграции. В 80-90-е годы ХХ в. произошли изменения, которые поколебали господствовавшие ранее представления о сущности механизмов, обеспечивающих формирование региональных экономических группировок. Под вопросом оказалась классическая пятиступенчатая схема региональной интеграции: зона свободной торговли - таможенный союз - общий рынок - экономический и валютный союз - политическая интеграция. В этой схеме каждая ступень понималась как логическая предпосылка последующей, а региональная интеграция рассматривалась как поступательное движение к политическому союзу. Однако сейчас едва ли не единственным "правильным", соответствующим этой схеме, региональным объединением является ЕС. Напротив, практически все возникшие в 90-е годы объединения остановились на первой ступени интеграции (или на полпути к таможенному союзу/общему рынку). Одна из важных причин этого связана с фактом вхождения во многие региональные объединения стран с разным уровнем экономического развития, общие интересы которых объективно не идут далее развития свободной торговли.
Очевидное фиаско пятиступенчатой схемы одновременно означает, что неадекватными (или по крайней малополезными) оказываются практически все экономические концепции, в разное время выдвигавшиеся для объяснения формирования региональных группировок: теория таможенных союзов , теория оптимальных валютных зон , а также модель "фискального федерализма", подчеркивающая связь между необходимостью финансирования специфических регионально значимых проектов и формированием наднациональных институтов. Ввиду доминирования приоритетов экономической, а не политической интеграции неудовлетворительным следует признать также аналитический потенциал традиционных концепций реалистской парадигмы международных отношений, которые делают прямо противоположный акцент в объяснении региональной интеграции. Неофункционалистские представления, подчеркивающие значение экономических факторов интеграции и роль политических акторов как на национальном, так и наднациональном уровне, являются более адекватными. Определенная проблема, однако, состоит в том, что они складывались преимущественно на основе анализа европейского опыта, который при учете современных тенденций можно признать нетипичным.
В силу этого в 90-е годы все большее распространение стали получать концепции региональной интеграции, основанные на представлении о рыночном характере взаимодействия в международной экономико-политической системе. Что характерно, эта тенденция затронула не только экономистов, но и политологов. В рамках соответствующего подхода возникновение региональных блоков рассматривается как результат взаимодействия субъектов, предъявляющих спрос на мероприятия региональной объединительной политики, и субъектов принятия политических решений, обеспечивающих предложение подобных мероприятий с целью получения политической поддержки от групп, заинтересованных в интеграции. К числу последних относятся прежде всего деловые круги, заинтересованные в снижении издержек как торговых и финансовых операций, так и осуществления непосредственной производственной деятельности .
Однако, пожалуй, наиболее актуальной задачей является сегодня разработка концептуальных инструментов экономико-политического анализа деятельности международных финансовых институтов. Тот факт, что в 90-е годы они "просмотрели" кардинальное изменение природы финансово-долговых кризисов, свидетельствует о нарастающей неадекватности их деятельности реальным целям поддержания стабильности международной финансовой системы. Фактически деятельность МВФ, МБРР и других финансовых организаций в последние годы объективно способствовала повышению субъективного риска как среди кредиторов и заемщиков на международных финансовых рынках, так и внутри самих этих организаций. Иными словами, их политика, теоретически нацеленная на снижение вероятности финансовых кризисов, на деле генерировала у всех названных групп субъектов стимулы к такому поведению, которое создавало предпосылки для наступления кризиса. Нынешние дискуссии о путях реформирования международных финансовых институтов убеждают, что разработка плодотворных практических рекомендаций должна опираться на реалистический анализ взаимодействия экономических и политических факторов, детерминирующих решения руководства данных организаций. Пренебрежение этой необходимостью ведет к конструированию отвлеченных проектов, подавляющее большинство которых "отмирает" сразу после их выдвижения.
Думается, что, прогресс в экономико-политическом анализе трех затронутых нами проблем является важной предпосылкой создания адекватной картины происходящих в мировой системе изменений, и прежде всего тех из них, которые касаются модификации роли государства в современном мире. Действительно, если принять классический тезис, что ключевая политико-экономическая проблема международных отношений - это взаимодействие государства и рынка, то 90-е годы ХХ в.
Надо признать периодом резкого роста значимости рынка. Однако связано это отнюдь не только (и не столько) с ослаблением позиций государства или с приближением его положения к статусу функционирующей на рынке фирмы, которая может участвовать в выработке условий сделок, но не может принимать обязательные для других субъектов рынка решения. Степень снижения роли национальных государств и их правительств не стоит преувеличивать. В конечном счете именно они по-прежнему принимают (самостоятельно или скоординировано с правительствами других государств) ключевые решения, которые устанавливают правила, определяющие поступательное развитие либерального международного экономического режима и закладывающие необходимые предпосылки для тех самых процессов глобализации, которые часто моделируются как некие автономные силы, якобы подрывающие позиции государства и делающие его "устаревшим элементом" в системе международных экономических отношений.
Иное дело, что изменения претерпел характер механизмов, обеспечивающих принятие решений в сфере экономической политики. Фактически мы стали свидетелями коренного изменения конфигурации политических рынков. Если в первые послевоенные десятилетия основное влияние на принятие решений оказывали факторы национальных политических рынков, то в настоящее время международная система должна восприниматься как сложная трехуровневая комбинация национальных, региональных и собственно международных политических рынков, субъекты которых во взаимодействии друг с другом определяют действительный вектор экономической политики национальных государств и наднациональных экономических институтов.
Все это ставит перед исследователями международных экономических отношений - как экономистами, так и политологами-международниками - задачу активизировать усилия по созданию синтетической картины взаимодействия экономических и политических факторов, вызванных к жизни процессами глобализации экономических и политических рынков. Экономико-политический подход к изучению механизмов формирования экономической политики представляет собой лишь одно из возможных направлений подобного синтетического исследования. От того, насколько плодотворными окажутся результаты этого междисциплинарного "мозгового штурма", будет зависеть степень реалистичности как анализа проблем глобализации, так и практических рекомендаций, направленных на совершенствование существующей системы управления мирохозяйственными процессами.
|
Власть
