|
Журнал "Полития", издаваемый Фондом "Российский общественно-политический центр", - относительно молодое издание. Первый его номер вышел в свет в мае 1996 г. (журнал назывался тогда Вестник Фонда "Российский общественно-политический центр".) Свое нынешнее имя он получил с третьего номера (весна 1997 г.)* .
Название "Полития", возможно, давно знакомо по крайней мере некоторым из наших читателей. Именно так назывался общемосковский семинар, организованный в конце 80-х гг. группой политологов и историков (А.Б.Зубов, А.М.Салмин, Л.Г.Тайван и др. ), на основе которого была создана Межинститутская группа сравнительной и ретроспективной политологии с тем же именем, опубликовавшая ряд сборников и монографий. Создатели семинара видели свою задачу в том, чтобы, опираясь на лучшие традиции отечественной и мировой политической науки, противопоставить еще далеко не изжитому догматическому мировоззрению в общественных науках видение политических процессов, основанное на эмпирическом анализе, использовании компаративных методов и изучении исторического генезиса явлений общественной жизни.
Редакционный совет журнала (его главный редактор А.М.Салмин) ставит своей целью продолжение традиций “Политии” в новых условиях , когда политической науке уже не надо доказывать свое право на существование, когда в стране издается несколько неплохих политологических журналов, а результаты эмпирических исследований печатаются в газетах. В то же время по-прежнему актуальной остается проблема самопознания новой российской политии, элементов, которые ее составляют, ее истории, ценностной основы, международного контекста ее становления и развития. Не менее важны и вопросы методик политологических исследований, адекватных изучаемым с их помощью ситуациям.
Название издания говорит само за себя. “? O ? I T E I A ” – по-гречески – это и государство, и гражданство, и способ управления государством, и политическое устройство. В более же специальном смысле, который придал этому слову Аристотель, это еще и правильно устроенное государство. На страницах журнала представлены новейшие концепции и гипотезы, относящиеся к российскому обществу в его внутренне – и внешнеполитическом измерениях, анализ сходства и различий с другими системами, исследования в области политической истории. Во многих публикациях больше продуманных вопросов, чем простых ответов, что естественно для сегодняшнего состояния страны и не ново для “Политии”, избравшей своей эмблемой Сфинкса, вопрошающего Эдипа, - часть краснофигурного изображения на старинном греческом кратере.
Вместе с тем “Полития” это не журнал чисто академического типа. Одна из задач этого издания – служить мостом между академической и университетской политологией, с одной стороны, и практикующей политологией, с другой. Под одной обложкой сводятся сугубо теоретические статьи с материалами прикладного значения, “конкретикой”, что, думается, может заинтересовать и ученых, и профессиональных политологов.
Концепция журнала соответствует специфике его издателя – Фонда “Российский общественно-политический центр”: общенациональной структуры аналитической и образовательной направленности, призванной, в частности, способствовать распространению отечественной политической культуры в практико-прикладном смысле этого термина, а также непосредственно участвовать в создании институтов гражданского общества.
В рамках небольшого обзора невозможно рассмотреть все тематическое многообразие журнала. Остановимся лишь на трех сюжетах “Политии”, относящихся к числу центральных, – состоянии современного государственного строительства в Российской Федерации и его связи с предшествующими этапами исторического развития; партиях и электоральном процессе; проблемах регионов.
***
Наследником какой правовой традиции является Российская Федерация, что должно служить ее государственно-правовым основанием? Законодатели до сих пор не ответили на эти вопросы. Между тем без такого ответа невозможно обретение Россией твердых оснований государственного и правового строя. Научная и политическая важность темы побудила редакционный совет “Политии” начать дискуссию по проблеме “Россия на путях правопреемства” (1998, №1; 1999, №3).
Мнения ее участников (А.М.Салмин, А.Б.Зубов, Ю.С.Пивоваров, А.И.Фурсов, И.Н.Андрушкевич, С.В.Волков) совпадают в том, что в России в марте 1917 г. прервалось органическое правовое развитие или, как некоторые говорят, – правопреемство. Дело в том, что Российское государство зиждилось на Акте о престолонаследии (от отца к сыну; при отсутствии сыновей к братьям по старшинству и т.д.), принятым императором Павлом I в 1797 г. Этот акт внес в российскую государственность реальные конституционные начала и избавил страну от потрясений, лихорадивших ее весь XVIII в. Отречение 2 марта 1917 г. императора Николая II от престола – к тому же в пользу наследника даже не законного, а произвольно выбранного – было совершенно явным противоречием с законами Российской империи и стало началом лавинообразного обвала легитимной государственности. Временное правительство провозглашением России республики, большевики разгоном Учредительного Собрания (а добил его А.Колчак) и отказом от “буржуазного права”, то есть права вообще разорвали многовековую преемственность правоустановлений. По оценке Ю.С.Пивоварова и А.И.Фурсова, от очень несовершенного, но правового порядка, существовавшего до 2 марта 1917 г., Россия перешла к “узаконенной анархии” марта-ноября, а от нее к “внезаконному бесправию” или “беззаконному деспотизму” большевиков (там же, с.75)
Современная Россия добилась заметных результатов на путях создания новой, правовой государственности. В стране сформирована многими критикуемая , но все же работающая система органов государственной власти. Президент, правительство, двухпалатный парламент издают и исполняют законы в режиме разделения властей, а Конституционный Суд и суды общей юрисдикции обеспечивают соответствие правотворчества и правоприменения принципам правового государства. Конституция 1993 г. кем-то более, кем-то менее охотно признана в качестве свода правил политической игры и ее для кого менее, для кого более желанное изменение связывается теперь обычно лишь со способами, предусмотренными ею самой (там же, с.59).
И тем не менее коренного изменения правовой системы в современной России по сравнению с советским периодом не произошло. Она тысячами нитей связана с советской, вырастает из нее, поскольку действуют все законы, принятые после 1917 г. “У нас возникла очень странная система права, в которой действительный Основной Закон, как Екатеринбург Свердловскую область, возглавил пирамиду фиктивного законодательства. Власть Президента Российской Федерации может считаться чрезмерной, авторитарной, но она законна в том смысле, что, в отличие от власти Первого секретаря ЦК, подробно зафиксирована в Конституции и за ее пределы не выходит. Но если высшая Государственная власть теперь законна, то правовое поле, в котором она действует, большей частью призрачно”, – констатирует А.Б.Зубов (там же, с.95).
А.М.Салмин, отмечая существующую правовую неопределенность, обращает внимание на занятный парадокс. На чем держатся гарантии прав нынешних пользователей на приватизированное после 1992 г. имущество, если это самое имущество было у кого-то произвольно отобрано после 1917 г.? На советском законе? На законе постсоветском? Короче, если “вор у вора дубинку украл”, чье право важнее и какое право действует? (там же, с.63).
Главный редактор “Политии” указывает и на ряд других моментов, свидетельствующих о незавершенности государственного строительства в сегодняшней Российской Федерации. По его мнению, нынешнему государству никак не удается зримо выразить свою суть, то есть создать такую систему достаточно простых, легко усваиваемых и передаваемых по наследству убеждений, образов, табу и т.д., которые не менее, если не более, важны для самосохранения общества, чем государственные институты в узком значении слова. Отсутствует законным образом утвержденная государственная символика – во всяком случае, такие ее важнейшие элементы, как девиз и гимн, главным в котором являются все-таки слова, а не музыка. Объединяющими почти всех праздниками являются разве что Новый Год, Женский День и, совершенно по-особому, День Победы. Ни религиозные праздники (за исключением, с некоторыми оговорками, Светлого Христова Воскресения), ни официальные государственные 12 июня и 22 августа, ни, тем более, бывшие советские торжественные дни такой роли, безусловно, не играют. Система государственных наград, не говоря уже о поводах для награждения, внутренне противоречива и абсолютному большинству населения представляется вполне эзотерической. Хотя совершенно ясно, что без ценимых народом наград обычно не бывает и чтимых им героев. Несмотря на настойчивые поиски “национальной идеи” в 1994-1997 гг., ничего похожего на официальную государственную идеологию создать не удалось, и поиски – в силу, как видно, явной бесполезности – были прекращены (там же, с.61).
Как же восстановить разорванную связь времен, целостность исторического бытования российского государства и народа? Участники дискуссии хорошо понимают, что практическая реализуемость правопреемственности – дело в высшей степени сложное. К примеру, до 3 марта 1917 г. Россия являлась унитарной монархией. По Конституции 1993 г. она – Федеративная республика. Нынешняя Россия составляет не более половины былой “единой и неделимой” империи. Правопреемство требует объявления незаконным отчуждение частной и коллективной собственности, осуществленное коммунистами после 1917 г. и, соответственно, делает необходимой реституцию конфискованного. В список “трудных” вопросов входят и пресловутая “черта оседлости”, и “первенство и господство” православной веры, и отсутствие избирательных прав у женщин и азиатских инородцев и многое иное (там же, с.108-109). Возвращение к Своду Законов Российской империи соблазнительно, но технически едва ли выполнимо, в политическом же отношении способно вызвать хаос. Советские и пост-советские правовые нормы, и без того не слишком почитаемые, будут совершенно дезавуированы, а практически применить многие законы империи по ряду очевидных причин будет затруднительно (там же, с.65).
Сложность встающих вопросов, однако, отнюдь не свидетельствует об их неразрешимости. Политологи предлагают свои варианты решения проблемы правопреемства в России. Так, Ю.С.Пивоваров и А.И.Фурсов считают центральной проблему передачи власти. Учитывая опыт многовекового правомерного бытия России, они предлагают вывести новую, соответствующую современным условиям формулу передачи власти и конституционно закрепить ее (так, как это было в Основных государственных законах 1906 г., опиравшихся на четко и детально прописанные механизмы трансляции власти) (там же,с.80).
Развернутую концепцию решения проблемы правопреемства предлагает А.Б.Зубов. Ее стержневая идея состоит в том, что окончательное решение по вопросу правопреемства должно быть принято Конституционным собранием после одобрения его тремя пятыми голосов от общего числа депутатов обеих палат Федерального собрания (статья 135). Разумеется, нелегко, считает политолог, достичь такого состояния общества, когда оно изберет три пятых депутатского корпуса, согласных с идеей правопреемства, но самое главное, что Конституция 1993 г. впервые в истории России предоставляет закономерную, а не революционную возможность обращения к историческому правопорядку. Решить же вопрос о том, в какой стране он желает жить – в монархической или республиканской – народ России должен сам на референдуме (там же, с.107-115).
Категоричнее выглядит точка зрения И.Н.Андрушкевича (выходец из России, специалист по российской истории, живущий в Аргентине). Анализируя развитие общества и политических учреждений, он приходит к выводу, что лучшая, исторически оправданная форма власти в России – самодержавие и народная монархия, в которой верховная власть принадлежит самодержавному монарху, а все управленческие власти – народу. Восстановить монархию (предположим, пишет И.Н.Андрушкевич, что мы все согласны с этим) может только Земский Собор (институт, созданный в 1613 г. Иваном Грозным и просуществовавший до Петра I) – единственное в российской истории учреждение (не считая царя), правомочное изменять конституцию. Земский Собор, в который войдут избранные представители от народа, а также от церковной и военной власти, должен установить и провозгласить, кто имеет право на царскую власть на основе ранее соборно принятых принципов (1999, №3).
Более гибкой представляется позиция А.М.Салмина. Подчеркивая огромную трудность восстановления распавшейся связи времен, он видит один из практических выходов в признании законов, действовавших до 1917 г., неотъемлемой частью права при рассмотрении дел, связанных с ситуациями, имеющими непосредственное отношение к реальности, существовавшей до переворота. Права, созданные законами и сохранявшиеся на момент отречения императора от престола, не могли быть отменены актами революции и должны приниматься во внимание современными судами в случае обращения в них с претензиями. Естественное решение этой проблемы требует реформирования судебной системы в строгом соответствии с общепринятыми сегодня принципами и с учетом российских традиций.
А.М.Салмин предостерегает против упрощенного понимания проблемы правопреемства как призыва к немедленному восстановлению в России Основных Законов 1906 г. и вместе с ними монархии, тем более – Дома Романовых. Нигде и никому, пишет политолог, не удавалось вернуться в прошлое, и проблема, стоящая перед страною, совсем не в этом. Она в том, хотим мы остаться тысячелетней Россией, что без примирения с прошлым и покаяния невозможно, предпочитаем ли прекратить национальное и государственное существование и начать – в другом составе и на каких-то неясных правовых основах – новое, возможно, не суверенное, или же мы склонны продолжать негласно считать своей “государственной” колыбелью мятеж 1917 г., отзвуки которого мы все время слышим. Это тот вопрос, который обращен сегодня ко всем сквозь партийные барьеры: и к “демократам”, и к “коммунистам”, поскольку и те и другие в большинстве своем – наследники именно марта 1917 г., а живем мы все сегодня ни в каком ином, а в постсоветском государстве, которое всей статью и риторикой своей более всего напоминает предсоветское.
Приведенные высказывания, как в зеркале, отражают многообразие точек зрения, существующих среди российской интеллигенции, на острую и злободневную проблему правопреемства. Журнал “Полития” намерен продолжать дискуссию по этой проблеме, уже вызвавшую определенный общественный резонанс* .
***
Одно из свидетельств незавершенности государственного строительства в современной России – состояние партийной системы. Среди политологов, так или иначе рассматривающих этот сюжет на страницах “Политии” (Н.К.Кисовская, Ю.Г.Коргунюк, И.Б.Левин, В.А.Рыжков и др.), преобладает точка зрения, что в конце 90-х годов Россия так же далека от формирования реальной многопартийности, как в их начале. Многие политические партии – этот центральный субъект политической жизни – у нас малочисленны и непредставительны. Типичное изображение российской партии, отмечает И.Б.Левин, заставляет вспомнить головастика: раздутая голова в зале Думы (внутри Садового Кольца) и крошечный хвостик, быстро сходящий на нет за пределами столицы. Партии в России – институт, пользующийся наименьшим доверием населения. Если на Западе они возникли на основе оформленных интересов, то в России сверху, вокруг той или иной фигуры. Большинство их – партии-однодневки, не представляющие никого кроме своего лидера. В.А.Рыжков считает, что реальная многопартийность в России не складывается потому, что она системно не востребована. Она не нужна как инструмент, как важнейшая для государства и общества функция. В обществе действуют другие методы принятия решений и кадровой селекции – корпоративные, клановые, криминальные и т.д. (2000, №1)
Будучи многопартийной, российская партийная система, по существу, биполярна. Ее слагаемые – это “партия власти”, политически и организационно неоформленная, а также КПРФ – массовая партия, обладающая разветвленной организацией и крепкими внутренними связями. В отличие от развитых стран Запада такая специфическая двухпартийность отнюдь не гарантирует стабильности.
Сопоставления с Западом можно продолжить. Если там наметился процесс размывания формы партий, эволюция к модели движения, то в России на примере десятка наиболее крупных организаций, напротив, заметна тенденция к созданию партий с развитой структурой и крепкой дисциплиной. Последствия кризиса партий на Западе и в России диаметрально противоположны, полагает Н.К.Кисовская. На Западе партии уже выполнили свою историческую миссию, оставив после себя развитое гражданское общество, устоявшиеся демократические институты и соответствующую политическую культуру. При этом, видоизменяясь, западные партии скорее всего формально сохранятся в политической системе. Кризис партий в России может привести к тому, то их место займут или заметно потеснят их политизированные группы интересов, общественные движения, СМИ. В принципе при определенных обстоятельствах (прежде всего, это – экономический рост и институциональная реформа в направлении создания президентско-парламентской республики) возможен и иной вариант: усиление роли партий и приближение политической системы к образцам Запада. Однако при любых условиях – в силу инерционности изменений стереотипов национального мышления, политической культуры – за институтами, по внешним параметрам напоминающим западные, скорее всего будут проглядывать иные сущности. Так это обычно происходит в странах неорганичного, догоняющего развития, имитирующего заимствованные модели. При всех вариантах для России закрыт путь партийной демократии, когда партии играют роль основного субъекта политики и воплощения политической демократии (там же).
Исследование проблем российских партий неотделимо от анализа электоральной тематики. Авторы “Политии”, размышляющие на эту тему, сходятся во мнении, что российское общество и политическая элита привыкли к регулярным выборам как к рутинному процессу За период с декабря 1995 г. большинство избирателей прошло как минимум через 5 электоральных кампаний (по выборам в федеральные и региональные органы исполнительной и законодательной власти), а политическая элита обрела навыки их ведения. Сложившиеся юридические и институциональные рамки позволяют избежать хаотичности и непредсказуемости электорального процесса, устанавливают достаточно жесткие “правила игры” и поведения политических актеров. Все это позволяет предположить, что выборы уже стали консенсусной ценностью, укоренившейся в российском обществе (1998, №3, с.6)
Вместе с тем ряд политологов считает, что процесс избрания представительных органов и руководителей исполнительной власти далек от демократического идеала. Дело даже не в использовании так называемых черных технологий или фальсификациях. Такого рода метода применяются и в сложившихся демократиях, не меняя при этом общего характера системы. По мнению ростовского политолога Ю.А.Гиренко, речь идет о мотивах электорального поведения и целевых установках субъектов политического процесса. В условиях массового разочарования в публичной политике участвующие в электоральном процессе утрачивают веру в то, что демократические выборы позволяют формировать власть, определять направление развития общества, контролировать государственный аппарат. Зачастую выборы рассматриваются как средство выражения протеста. Одновременно у прагматически ориентированного меньшинства начало складываться приземленное и циничное отношение к выборам. Это меньшинство стало воспринимать политику как разновидность бизнеса, способного приносить значительные дивиденды. А ситуация массового разочарования подталкивала бизнесменов от политики к поиску все более изощренных методов достижения победы. В этом, однако, нет особой необходимости поскольку российский избиратель легко поддается на манипуляции. Анализируя электоральные процессы в провинции, Ю.А.Гиренко делает вывод, что нередко примитивное административное давление и грубый подкуп оказываются эффективнее самых сложных технологий. Впрочем, после выборов в Думу второго созыва “политический класс” России старается комбинировать оба подхода (1999, №2, с.61-62).
Традицией “Политии” стала публикация прогностических оценок федеральных избирательных кампаний. Еще в мае 1996 г. была опубликована дискуссия по проблемам предстоявших президентских выборов, в которой приняли участие политики, общественные деятели, представители средств массовой информации. В преддверии избирательных кампаний 1999-2000 гг. журнал возвратился к этой теме. На суд читателя были вынесены точки зрения ведущих специалистов Центра политических технологий (И.М.Бунин, Б.И.Макаренко) и Экспертного Института (А.А.Нещадин, М.В.Малютин) (1998, №3; 1999, №2). Политологи, исходя из того, что у значительной части населения сложились устойчивые электоральные предпочтения, осуществили осмысленный предварительный анализ состояния основных политических сил России на старте избирательных кампаний в Государственную Думу в декабре 1999 г. и президентских выборов 2000 г.
Сопоставление прогностических расчетов и оценок с результатами выборов в Думу (табл.1) свидетельствует о том, что ряд предвидений специалистов подтвердился.
Как и предполагалось, факторами электорального успеха партий, преодолевших 5% барьер, стали адекватный баланс ресурсов (сильный и популярный лидер, разветвленная система партийных организаций и активистов, поддержка региональных элит, адекватное финансирование, доступ к средствам массовой информации), достаточно убедительная предвыборная программа, степень фрагментации электората в конкретном идеологическом сегменте.
В результате выборов КПРФ сохранила традиционные ресурсы: сильную армию активистов, преданных избирателей, заметную роль в национальной политике, привлекательность антиправительственных настроений. В то же время позиции КПРФ в Думе ослабли. Собственно коммунистических депутатов будет лишь 114 (в ушедшей Думе их было 157) и даже вместе с примкнувшими одномандатниками они не будут владеть блокирующим пакетом.
Эксперты предсказали и относительную неудачу ОВР, во многом связанную как с развернутой против него информационной войной, так и с крайней разнородностью интересов сформировавших его сил. Примечательно, что как только стали известны результаты голосования центробежные тенденции в ОВР немедленно проявили себя.
Вместе с тем выборы преподнесли ряд сюрпризов. Прежде всего неожиданностью для многих стал успех “Единства” – новой “партии власти”, воссозданной как бы “снизу”, с губернаторского уровня. Не подтвердилась весьма распространенная до выборов точка зрения, что влияние федерального центра на ход кампании будет ограничено, поскольку “команда уходящего президента исчерпала большинство политических ресурсов” (1998, №3, с.9). Сторонники этой версии во многом исходили из того, что все предшествующие попытки укоренить среди избирателей прокремлевские политические структуры оканчивались неудачей (блок Ивана Рыбкина, НДР, “Голос России”, “Вся Россия”). Не подлежит сомнению, что судьба “Единства”, превращающегося в главную политическую опору власти, связана с деятельностью В.В.Путина.
Другой сюрприз выборов – успех Союза правых сил, шансы которого преодолеть 5% барьер расценивались как весьма проблематичные и намного уступали шансам “Яблока”. Результат, достигнутый СПС, засвидетельствовал, что сочетание откровенно либеральной программы с поддержкой военных действий правительства в Чечне находит определенную поддержку в российском обществе. Примечательно также, что за правых проголосовала та часть молодежи – современной, несоветской, фактически европейской, которая никогда прежде не участвовала в выборах.
Четвертое место, занятое СПС, привело к перераспределению сил внутри демократического лагеря. “Яблоко” потеряло свыше 900 тыс. избирателей (почти целый процентный пункт по сравнению с 1995 г.), численность его фракции сократилась вдвое. В массовом сознании закрепился образ этой партии как только критикующей, не способной к конструктивной работе. Подтвердился и прогноз ЦПТ, что Г.Явлинский по-прежнему не признается общественным мнением как сильный лидер, которому можно доверить высший пост в государстве; уважение общества к движению переплетено с иронией (там же, с.18).
Еще одной неожиданностью выборов стало укрупнение политико-идеологических сегментов, на которые разделено российское общество. Прежде эксперты выделяли четыре таких сегмента: коммунистический, некоммунистический протестный (некоммунистические националисты), центристский (умеренные реформисты) и демократический. Прошедшие выборы зафиксировали размывание самостоятельного сегмента некоммунистических националистов. Националистический, имперско-державнический компонент присутствовал в идеологии и политике практически всех основных участников выборов. Показательно и то, что ЛДПР – главный выразитель интересов националистического протестного электората трансформируется в партию., поддерживающую существующий режим.
Заметим в этой связи, что пробным камнем избирательной кампании стала Чечня. Эта проблема воспринималась массовым сознанием как главная для страны, а В.Путин - как политик, способный ее решить. Позиции по Чечне КПРФ, “Единства”, СПС, “блока Жириновского” учитывали потребность основного массива избирателей в сильной власти и сильном лидере. Напротив, ОВР и “Яблоко”, сделавшие акцент преимущественно на гуманитарных аспектах операции по подавлению террористов в Чечне, потеряли множество голосов.
Авторы “Политии” единодушны в том, что существует тесная зависимость между успехом (или неудачей) партии на парламентских выборах и выступлением ее лидера в президентской гонке. Вместе с тем анализ показывает, что поляризация электората на парламентских и президентских выборах происходит по совершенно разным основаниям. И.М.Бунин, основываясь на подсчетах американского политолога М.Макфола общероссийских голосований 1991-1996 гг., указывает на существование двух “четко очерченных и стабильных” электоральных лагерей сторонников и противников реформ. На президентских выборах доля первых значительно превышает долю вторых, тогда как на парламентских, напротив, заметно преобладают вторые. Столь резкое расхождение в типах поляризации имеет свои причины. Одна из них заключается в объективной разнице в мотивации поведения избирателей Если на президентских выборах речь идет о выборе верховной власти и общего вектора политического развития страны, то на парламентских – о выражении отношения к этой власти без ее изменения. Другая – связана с различиями в избирательной системе. Двухтуровые президентские выборы заставляют избирателя мыслить в суженных биполярных категориях, тогда как смешанная система парламентских выборов подобна мягкому рейтинговому голосованию (1999, №2, с.189).
***
Постоянная рубрика “Политии” – “Российские регионы”. Это вполне понятно: в посткоммунистической России традиционно сильная центральная власть “перетекает” в нижние горизонты управления, региональные элиты расширяют число участников политического процесса. Авторов рубрики (В.В.Вагин, А.А.Гаврилов, Н.А.Головин, А.В.Гребенникова, А.Н.Журавлев, О.А.Ильин, О.В.Кузнецова, А.М,Лавров, Н.Ю.Лапина, Б.И.Макаренко, А.В.Макаркин, Р.Ф.Туровский, А.Е.Чирикова, А.М.Юсуповский и др.) интересует многое в жизни провинции: итоги недавно прошедших избирательных кампаний, сдвиги в элите, перспективы партийных систем, роль федерального Центра.
Стержневая проблема ряда статей – исследование института губернаторской власти. Изменения статуса и меры легитимности глав администраций – главный источник сдвигов в региональной политике последних лет. На смену московским назначенцам пришли избранные всеобщим голосованием губернаторы, которые чувствуют себя ответственными только перед избирателями и местными группировками, оказывающими им финансовую и иную поддержку. Возросли политическая активность и самостоятельность губернаторов. Совет Федерации приобрел функцию коллективного представителя региональных элит, способного принимать решения, расходящиеся с интересами центральной исполнительной власти (например, проблемы Севастополя, реституции, поддержка закона о правительстве).
А.В.Макаркин рисует политический портрет губернаторов: взгляды, практические действия, карьерные “траектории”. После сентября 1996 г. почти в половине краев, областей и автономных округов, а также в четырех республиках произошли “кадровые революции”. Автор на большом фактическом материале доказывает, что новые губернаторы в действительности не такие уж и новые. К власти либо вернулись прежние руководители, либо пришли представители второго эшелона бывшей партийно-советской элиты (заместитель председателя облисполкома, секретарь обкома, председатель гор/райисполкома и т.п.). И не имеет значения, выступали они от имени “оппозиции” или “партии власти”. Однако в возвращении в высшие эшелоны исполнительной власти “старых” людей было бы неправильно видеть лишь попытку реванша. Определяющую роль здесь, по мнению Макаркина, играет личность губернатора. Если он ориентирован на осуществление реформаторского курса, остальные чиновники действуют как группы поддержки вне зависимости от особенностей их биографий – ведь игры в оппозиционность чреваты отставкой. Если же глава администрации – противник реформ, то его “реваншизм” чаще всего носит сугубо внутрирегиональный характер, отражаясь на судьбах местных демократов, которых увольняют с работы, критикуют в СМИ и т.д. Дело в том, что даже самые решительные “красные губернаторы” не рискуют вступать в конфликт с федеральной исполнительной властью, находясь в финансовой зависимости от нее (там же,с.37).
Вокруг губернаторов складываются политические коалиции, обеспечивающие им контроль над региональными ресурсами, потенциал в выстраивании отношений с центром и благоприятные условия для переизбрания. Губернаторские “партии власти” (ГПВ) – принципиально новое явление в системе организации власти в российских регионах – стали предметом исследования Б.И.Макаренко.
Опыт различных регионов показывает, что ГВП складывается, как правило, накануне губернаторских и участвует в последующих выборах регионального масштаба. Опираясь на поддержку основных групп экономических интересов, она стремится завоевать твердое большинство в политико-властных структурах региона, а также выступает партнером общероссийских финансово-промышленных конгломератов, имеющих здесь долгосрочные деловые интересы. ГПВ, как правило, старается поставить под контроль большую часть региональных СМИ. Она ограничивает свободу деятельности основных партий региона, стремясь не допустить появления альтернативной элитной группировки. Политический плюрализм в этом случае сводится к свободе критиковать любые силы “в центре”, но не деятельность команды губернатора. В ряде случаев ГПВ институциализируется как региональная партия. В отношениях региона с федеральными властными структурами она выступает как сплоченная команда. Разумеется, все эти “рядовые признаки” ГПВ не всегда реализуются в полном объеме. Однако механизмы их становления и деятельности повторяются от региона к региону и различаются прежде всего по уровню эффективности, зависящему от объективных экономических и социально-политический условий, а также от личных качеств губернатора и его ближайшего окружения (там же, с.50).
Одна из самых острых проблем, вставших перед Россией в ходе государственного строительства, – это противостояние между губернаторами и Центром. Исследуя ее, Р.Ф.Туровский показывает, что политика Центра по отношению к губернаторам далеко не однозначна. С одной стороны, она предполагает втягивание их в сложившуюся систему власти. При том, что большинство новых губернаторов победили под оппозиционными лозунгами, в политике Центра взяли верх прагматизм и трезвый расчет. “Красные губернаторы” были признаны Москвой неотъемлемой частью властной вертикали. С другой стороны, Центр стремился сдержать региональную “вольницу”. Важным инструментом для решения этой задачи стало местное самоуправление – главы районных и городских администраций, которые, пройдя процедуру выборов, обрели ту же степень легитимности, что и стоявшие над ними губернаторы. Чересчур самостоятельным главам администраций зачастую противопоставлялись мэры крупных городов. На практике стратегия сдерживания губернаторов снизу оборачивалась подрывом вертикали и – как следствие – “анархизацией” государственной власти, разрушением системы управления (там же, с.14).
В этой связи исключительно важное значение приобретает вопрос о разграничении предметов ведения и объемов полномочий федерального центра, субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Очевидно, что без решения этого вопроса невозможно эффективное функционирование ни одного из уровней государственного управления.
Отдельно следует остановиться на проблеме местного самоуправления, которой до последнего времени уделялось явно недостаточное внимание в отечественной литературе. Учитывая это обстоятельство, Редакционный совет “Политии” посвятил данному сюжету специальный номер (1998-1999, №4), выход которого в свет был напрямую связан с реализацией Фондом “РОПЦ” соответствующего проекта. В статьях, составляющих номер, анализируются сущность и субъекты местного самоуправления, пути повышения его эффективности, источники и ресурсы развития.
Как отмечает В.В.Вагин, при всем несходстве используемых авторами подходов их объединяет общая “муниципальная идеология”, в основе которой лежит убеждение в том, что развитие российских регионов, регулирование процессов жизнедеятельности горожан – прерогатива не одних только органов государственной власти. Эволюция общественного устройства передовых стран мира привела к появлению “островов” и целых “архипелагов”, управляемых жителями территорий. Современная европейская цивилизация немыслима без городского самоуправления.
Исторический опыт показывает, что развитие городов дает решающий импульс развитию окружающих их регионов. Игнорирование этого опыта может иметь для России тяжелые последствия в связи с заведомой условностью ее нынешнего административно-территориального деления. Сегодняшние субъекты РФ – образования в немалой степени искусственные, тогда как ее поселенческая структура (городской каркас территории Федерации) – вполне объективна. Едва ли современные российские регионы окажутся долговечнее городов, тем более что многие старые города (Москва, Смоленск, Новгород, Псков, Великие Луки и др.) являлись когда-то центрами совсем иных административно-территориальных образований.
Местное самоуправление, “дарованное” россиянам Конституцией 1993 г., открыло возможности для самостоятельного решения населением целого ряда вопросов. Однако на пути развития местного самоуправления встает ряд препятствий: непонимание его значимости, отсутствие в обществе социальной сплоченности, правовой нигилизм, недоверие к гражданским ценностям, закрытость власти для населения. Поэтому возникают серьезные сомнения в том, что в российском обществе есть необходимые условия для быстрого и успешного развития местного самоуправления (1998-1999, №4, с.5-6,11).
***
Даже из этого небольшого обзора можно заключить, что некоторые из публикаций “Политии” представляются читателям достаточно спорными. Но журнал и выступает за разнообразие научных подходов и свободное изложение авторами своих позиций. Издавая “Политию”, ее редакционный совет стремится содействовать развитию отечественной политической науки, внести свой вклад в формирование профессионального сообщества политологов.
Удается ли ему справится с этой задачей – судить читателям.
С.М.Хенкин
|
Власть
