год 2010-й - более 30.000.000 обращений

К.Джанини, сотрудник исследовательского отдела Банка Италии, рассматривает теоретические и практические аспекты механизма спасения неплатежеспособных банков и анализирует возможность его использования для разрешения долговых кризисов и поддержания стабильности мировых финансов.
Стремительное развитие с начала XX века системы создания банковских резервов заставило национальные финансовые органы многих стран задуматься о внедрении специальных мер если не по предупреждению, то по преодолению финансовой нестабильности. Кризис 30-х годов стимулировал создание сложной системы регулирования, включающей: специальную законодательную базу, регулирующую банковскую деятельность и прежде всего вопросы банкротства и ликвидации банков, контрольно-наблюдательные органы, призванные снизить риск банковских операций частично путем ограничения конкуренции, институт "последнего кредитора в критической ситуации" (lender-of-last-resort), т.е. специального финансового органа, обладающего достаточными средствами и соответствующими властными полномочиями, что позволяет ему вмешиваться в деятельность отдельных банков для предотвращения кризиса. Задача подобного кредитора - предоставить кредит платежеспособным банкам, испытывающим временные трудности с ликвидностью. Теоретически операция по спасению должна выполнять и воспитательные функции, поэтому ее создатели предполагали, что кредиты будут выдаваться под штрафной процент и дополнительный залог. Чаще всего в качестве "последнего кредитора" выступает не один банк, а консорциум банков, ибо операции по спасению требуют наличия у кредитора либо существенных средств, либо возможности их быстрой мобилизации при возникновении кризиса. Практика совместного кредитования, возникшая в США в рамках клиринговых палат (clearinghouse), показала преимущество этой системы, поскольку она позволяет разрешать чрезвычайную ситуацию за счет перераспределения имеющихся резервов без привлечения новых. Современная организация системы спасения проблемных банков, помимо технических субъектов (в этой роли обычно выступает центральный банк), проводящих операцию, включает политическое руководство страны (правительство и/или законодательный орган), ибо очень часто речь идет не о спасении единичного банка, а о предотвращении развала банковской системы в результате серии банкротств. Подобные операции требуют огромных финансовых вливаний, осуществить которые невозможно без поддержки правительства или законодателей. По некоторым оценкам, стоимость операций по спасению банковской системы, например, в Финляндии, достигает 8% ВНП страны, в Швеции и Норвегии - 4% ВНП, в США - 3%. До последнего времени наиболее распространенной формой организации спасательных операций было совместное кредитование проблемных банков банковским консорциумом. В некоторых странах для этих целей созданы специальные финансовые институты. В Германии, например, краткосрочные проблемы с ликвидностью разрешаются из средств Liquidite Consortium Bank, соучредителями которого выступили Bundesbank (30%) и ряд коммерческих банков. По данным британских исследователей, проанализировавших операции по разрешению банковских кризисов, имевших место в 80-х - начале 90-х годов, из 104 случаев только в двух центральные банки (ЦБ) изъявили желание и были в состоянии провести операцию по спасению за счет собственных средств. В ряде стран, например во Франции, закон о банковской деятельности ЦБ дает право привлекать для проведения спасательных операций средства других участников банковской системы.
В последнее время финансовая либерализация и обострение конкуренции между банками существенно ограничили возможности ЦБ мобилизовывать средства для кредитования проблемных банков. Роль государства в деле спасения банков достаточно долго оставалась ограниченной вследствие жесткого финансового регулирования и низкого уровня мобильности капитала. Однако в условиях возрастания банковской нестабильности, вследствие роста конкуренции на финансовых рынках и усиления трансграничного перемещения капиталов, значение государственного вмешательства в финансовую сферу возрастает. Если в начале 80-х годов количество кредитных операций, финансировавшихся совместными усилиями либо государства и частных банков, либо за счет средств государственного страхования депозитов было примерно равным, то уже в начале 90-х годов государственные средства в качестве источника кредитования неплатежеспособных банков использовались в два раза чаще, чем любые другие финансовые источники. Объяснение этой тенденции автор не в последнюю очередь связывает с увеличением масштабов операций, а также с изменением приоритетов политики ЦБ в пользу кредитно-денежного регулирования. Как показал опыт 30-х годов, очень трудно провести границу между отсутствием ликвидности и неплатежеспособностью банка, а в условиях кризиса подобные различия могут быть сделаны только постфактум. Более того, угроза перерастания кризиса в крах заставляет кредитора-спасателя принимать быстрые решения на основе неполной, а иногда и недостоверной информации. Еще один урок, извлеченный из опыта 30-х годов, - банкротство даже явно неплатежеспособного банка очень часто может иметь самые негативные социальные последствия. И даже если в конечном счете тот или иной банк был ликвидирован, правительство предварительно принимало меры, которые, по мнению экспертов, должны были смягчить последствия этой операции для финансовой системы. В принципе мировая практика не знает какого-либо единого рецепта спасения обанкротившегося банка. Многое зависит от времени и места проведения операции. Однако существует определенный набор интервенционистских стратегий. Первая предусматривает пакет мер, включающих оказание чрезвычайной помощи или вливание новых капиталов, т. е. использование метода "последнего кредитора в критической ситуации" в чистом виде. Вторая стратегия заключается в установлении контроля над проблемным банком со стороны одного или нескольких банков. Часто подобный контроль вводится после проведения финансовых вливаний со стороны государства.
Третья стратегия предусматривает введение специального управления обанкротившимся банком со стороны агентства по страхованию депозитов или специального правительственного органа. В чрезвычайных обстоятельствах правительство может провести национализацию банка или, если кризис носит системный характер, национализировать всю банковскую систему.
Четвертая возможность разрешения кризиса - ликвидация банка. Обычно этой операции подвергают либо очень незначительные банки, либо банки, находящиеся в безнадежной ситуации. Для проведения подобных операций в банковском законодательстве предусмотрены специальные правила. Все перечисленные стратегии отличаются друг от друга прежде всего степенью ответственности акционеров и управляющих банками за допущенные ошибки. Наличие вины руководства банками в обострении кризиса, как и ее степень, определяется либо ЦБ (там, где на них возложены наблюдательные функции), либо специальными регулирующими органами. Надзор за деятельностью банков позволяет при необходимости требовать от них проведения более осторожной политики, а также дает возможность при возникновении финансовых трудностей более точно оценить ситуацию и принять адекватные решения. В то же время мировая практика знает ряд случаев, когда неудовлетворительность выводов контрольных органов приводила к неверным стратегическим решениям в отношении некоторых банков. В частности, это относится к BCCI в Великобритании, Drexel Burnham Lambert в США, Banco Ambrosiano в Италии и Credit Lyonnais во Франции.
Современная система чрезвычайного кредитования не носит воспитательного характера и не предусматривает штрафных санкций. В большинстве случаев кредиты неплатежеспособным банкам предоставляются на льготных условиях. В некоторых странах, например, в Японии, законом (1997 г.), регулирующим деятельность ЦБ, последнему разрешено предоставлять банкам на беззалоговой основе дополнительные ликвидные средства в случае, если они, "вследствие случайных обстоятельств неожиданно начинают испытывать недостаток платежных средств" (статья 33), а министерство финансов может запросить у ЦБ помощь в поддержании ликвидности на специальных условиях - "в особых случаях, когда это необходимо для полдержания порядка во всей финансовой системе" (статья 38). Аналогичные подходы сформулированы и в банковском законе, принятом в Италии. В соответствии с этим законом, позволяющим ЦБ предоставлять проблемным банкам займы под субсидируемый процент, проводились операции по спасению в начале 80-х годов Banco Ambrosiano, а в 90-е - Banco di Napoli. Таким образом, идея наказания провинившихся банков сегодня отошла в прошлое. Объясняется это тем, что штрафные санкции могут лишь ухудшить и без того тяжелое положение банка, а также возможностью негативного влияния завышенных ставок по чрезвычайным кредитам на рынок капитала. Кроме того, многие эксперты полагают, что штрафные проценты по кредитам и ужесточение условий их предоставления не обязательно способствуют более осторожной политике проблемного банка. Однако в последнее время все чаще встает вопрос о том, каким образом можно предотвратить ущерб, вызываемый недобросовестным поведением банка, или хотя бы его сократить. В частности, в докладе "Финансовая стабильность в нарождающихся рыночных экономиках" (1997 г.) "группа десяти" указала, что при оказании поддержки финансовым институтам, властям необходимо избегать предварительных обсуждений условий и времени предоставления помощи. Кроме того, авторы доклада рекомендовали властям тщательно анализировать деятельность проблемных банков с точки зрения ее негативного влияния на финансовую систему и рыночную дисциплину с тем, чтобы применить к нарушителю соответствующие меры. Участившиеся кризисы неплатежеспособности суверенных государств в условиях свободного перемещения капитала и дерегулирования национальных финансовых рынков свидетельствуют о возросшей нестабильности мировой финансовой системы. Создатели бреттонвудской системы рассматривали финансовую нестабильность как национальную проблему. Контроль за движением капитала был основополагающим правилом в регулировании международных финансовых отношений. Бреттонвудские соглашения не предусматривали координации надзора национальных ЦБ за трансграничным движением капитала и запрещали МВФ за счет собственных ресурсов поддерживать финансовую ситуацию в тех или иных странах в случае массового оттока капитала. Не был предусмотрен и механизм чрезвычайного кредитования международных банков или отдельных стран. Однако уже с середины 60-х годов по мере снижения эффективности контроля над движением капитала в условиях восстановления конвертируемости валют правительства США и Великобритании пытаются создать специальные механизмы поддержания обменных курсов резервных валют в случае неожиданного оттока капитала.
Предполагалось создать механизм, который позволял бы почти автоматически, не прибегая к займам, получать у международных организаций необходимые средства. Таким механизмом стало "Общее положение о заимствовании" (General Arrangement to Borrow - GAB). Новый механизм заимствования не был связан с общим пулом средств фонда, формирующимся за счет взносов его членов, и поэтому размеры заимствования не были ограничены размерами взносов. Это был своего рода кредитный союз, деятельность которого распространялась только на его участников. Первоначально МВФ не мог использовать этот механизм для оказания финансовой помощи своим членам, имеющим трудности с платежными балансами, но не входящим в GAB. Однако отказ от универсальности не придал механизму быстроты и гибкости в решении возникающих финансовых проблем. Идея автоматического предоставления средств была похоронена в результате утверждения принципа одобрения любой операции заимствования каждым членом GAB в отдельности и исполнительным комитетом МВФ (принцип двойного замка). С 1983 г. МВФ получил право проводить операции по оказанию финансовой помощи и странам, не являющимся участниками МВФ. Но отход фонда от принципов кредитного союза был чистой формальностью, поскольку сохранение принципа двойного замка не давало возможности обращаться к этому механизму в момент возникновения долговых кризисов, включая недавние мексиканский и азиатский. Более того, когда механизм использовался, то меры чаще всего оказывались неэффективными, результаты - неудовлетворительными вследствие исчерпания иных возможных ресурсов, считает автор. Пример тому - провал мер по оказанию помощи России.
МВФ оказался практически безоружным перед лицом мировой финансовой либерализации, новое соглашение о заимствовании (New Agreement to Borrowing - NAB) стало ответом МВФ на озабоченность лидеров стран "семерки", высказанную по этому поводу в Галифаксе в 1995 г. Там же, в частности, прозвучало требование "начать переговоры с целью увеличить вдвое финансовые ресурсы, которыми располагает GAB для урегулирования чрезвычайных финансовых ситуаций". Однако NAB не дало качественно нового решения проблемы, а лишь несколько расширило финансовые возможности системы. Сделано это было в рамках старых подходов, в то время как лежащая на поверхности идея заимствования фондом средств непосредственно на рынке капитала даже серьезно не рассматривалась. Все это, пишет автор, заставляет сомневаться в эффективности использования МВФ в качестве пула финансовых ресурсов для проведения чрезвычайных операций. Снижает эффективность МВФ как кредитора в чрезвычайной ситуации и ограничение его деятельности исключительно урегулированием платежных кризисов, в то время как природа большинства долговых кризисов находится в иной плоскости. Чтобы разрешить это противоречие, в рамках МВФ в декабре 1997 г. была создана дополнительная резервная система (Supplemental Reserve Facility - SFR), что позволило предоставить кредиты Южной Корее, России и Бразилии независимо от причины поразившего их кризиса. Цель SFR, как формулируют ее создатели, состоит не в урегулирования проблем, вызванных оттоком капитала (каким бы большим и устойчивым он не был), а в остановке этого оттока путем восстановления официальных резервов страны. Неэффективность, которую демонстрирует в последнее время МВФ при регулировании возникающих в мировой финансовой системе кризисов, связана в значительной степени с тем, что вся его деятельность регулируется определенным набором жестких правил, созданных в совершенно иной экономической ситуации. Это ведет к тому, что фонд все время запаздывает в своей реакции на события, поскольку последние не были предусмотрены создателями регулирующих правил. К тому же лежащие в основе деятельности МВФ принципы универсальности и взаимности (при всей их иллюзорности учитывая ту роль, которую играют в фонде его наиболее могущественные члены) не позволяют ему стать подлинным единственно возможным кредитором в критической ситуации. Выполнение функции чрезвычайного кредитора требует от организации, на которую возложена эта миссия, доступа к практически неограниченным ресурсам; свободы и быстроты в принятии решений и определении форм вмешательства в зависимости от конкретной ситуации; получения высококачественной информации через систему наблюдения; права на применение штрафных санкций, в том числе и для ограничения влияния фактора недобросовестности.
Указанные требования приходят в противоречие с основными принципами, на которых строится деятельность МВФ. Все это, считает автор, делает маловероятным использование этого института в качестве чрезвычайного кредитора, если только не будет найдена альтернатива существующей системе контроля над движением капиталов. Сложности в применении системы поддержки должников в мировой финансовой системе сопряжены с такими понятиями, как суверенитет, политическая система, институциональные изменения и смена режима, желание и готовность властей к сотрудничеству с международными институтами, в том числе и в области предоставления информации. Указанные проблемы выводят систему регулирования международных финансовых кризисов на совершенно иной уровень. Так, неизбежные трудности политического принятия решений могут привести к тому, что проблема урегулирования долга будет пущена на самотек, а в условиях фундаментальной информационной асимметрии между национальными властями, с одной стороны, и международными организациями и частными кредиторами - с другой, приведут лишь к утрате доверия между сторонами и углублению кризиса. Неконфликтные отношения между суверенным должником и его кредиторами, включая международные организации, впоследствии могут быть сведены на нет ценой, которую придется заплатить за урегулирование кризиса. За последние годы существенно изменились сами долговые отношения. Движение капитала все чаше приобретает форму межбанковских краткосрочных кредитов, а не портфельных инвестиций, как это было раньше. Межбанковские сделки носят все более неформальный характер и осуществляются на основе устного договора. Как показал недавний кризис в Юго-Восточной Азии, в этих условиях крайне сложно оценить всю степень риска подобного рода краткосрочных кредитных операций, так же как объемы перемещающихся через границы средств. Подтверждением этого являются размеры межбанковских потоков и скорость, с которой они перемешались в конце 1997 г., когда за несколько месяцев приток капитала в 40 млрд. долл. на азиатских рынках сменился чистыми потерями в 30 млрд. долл.
Изменение структуры долговых обязательств в сторону увеличения краткосрочных межбанковских требований заставило международные организации пересмотреть свое отношение к некоторым долговым обязательствам, в частности, к коммерческим и межбанковским кредитам, поскольку они имеют решающее значение для поддержания экономических связей в мировой экономике. Таким образом, можно предположить, считает автор, что в будущем при разрешении финансовых кризисов некоторые виды долговых обязательств будут пользоваться преимущественной поддержкой. Усиление влияния движения краткосрочных капиталов на стабильность международной финансовой системы заставляет по-новому взглянуть на проблему ответственного поведения не только кредиторов, но и должников. Вместе с тем современная структура мировых финансовых рынков, определяемая поведением постоянно увеличивающегося числа высококонкурентных и нерегулируемых посредников, не дает оснований надеяться на спонтанное появление в скором времени регулирующих правил, основанных на сплоченности и доброй воле его участников. Скорее всего, пишет автор, проблема добросовестного поведения на мировых финансовых рынках еще много лет будет оставаться ключевым моментом финансовой стабильности. Сегодня создание глобальной системы, которая позволила бы удовлетворительно разрешать долговые кризисы, наталкивается на ряд существенных ограничений:

• явная недостаточность ресурсов, которыми располагает МВФ, для восстановления доверия во время крупных кризисов;
• политизация принятия кредитных решений, что ведет к утрате гибкости и эффективности проводимых мер;
• нерешенность проблемы ответственного поведения должника;
• моральная ответственность кредиторов, пользующихся поддержкой в своих странах.

Ответом на невозможность глобального урегулирования финансовых кризисов может стать их разрешение в рамках уже существующих региональных объединений (ЕС, НАФТА или ОПЕК), или региональных чрезвычайных фондов типа АВФ (Азиатского валютного фонда), созданного рядом азиатских стран в начале разразившегося кризиса. Однако, считает автор, все попытки разрешения финансовых кризисов на региональном уровне не могут обеспечить глобальной финансовой системе стабильного развития в будущем. Существуют еще два направления урегулирования кризиса. Одно из них связано со страхованием заемщика от возможного риска внезапной утраты ликвидности. Подобная операция может быть проведена в виде опционного контракта, дающего заемщику право на доступ к дополнительным ресурсам в иностранной валюте, что позволит ему оказывать давление на внутренний валютный рынок. Различные варианты подобной схемы были опробованы в Мексике и Аргентине. Наиболее радикальным решением является объявление моратория на выплаты по внешним долгам. Эта идея была впервые сформулирована после мексиканского кризиса в докладе "группы десяти", посвященном вопросам регулирования кризисов ликвидности в суверенных странах (1996 г.). В нем, в частности, отмечалось, что "временный отказ должника от уплаты по долгам может стать неизбежной частью процесса разрешения кризиса и рассматриваться как отсрочка для создания заслуживающей доверия программы урегулирования данного вопроса". Идея получила поддержку и в докладе "группы двадцати двух" (1998 г.), где признается, что "в определенных экстремальных ситуациях нельзя избежать временного отказа от платежей", но при этом подчеркивается необходимость упорядочения этой процедуры, В противном случае принятие подобного решения нанесет только вред интересам должников, кредиторов и международному сообществу. В связи с этим эксперты настойчиво рекомендовали ввести в кредитные соглашения специальные оговорки, которые позволили бы координировать действия держателей ценных бумаг путем коллективного представления интересов на основе мажоритарного голосования. Они также призвали МВФ расширить и совершенствовать практику предоставления финансовой поддержки странам, имеющим задолженности по внешним обязательствам.
Однако эта идея вызвала негативную реакцию у участников рынка, которые в сентябре 1996 г. подготовили контрдоклад, в котором доказывали, что временный отказ от уплаты долгов ляжет моральным бременем на должника и создаст огромные проблемы при выработке механизма по разрешению ситуации.
Составители докладов не убедили МВФ в правильности подобной стратегии. Прежде всего опыт, на который ссылались авторы докладов, относился к отсрочке уплаты по долгам коммерческим банкам. Использование же моратория на погашение облигационных займов немедленно вызовет непредсказуемую и, скорее всего, неупорядоченную реакцию со стороны кредиторов, что и продемонстрировал долговой кризис России. Разрешение же споров, связанных с урегулированием этой проблемы осложняется тем, что обычно речь идет об отказе от обязательств как по внутренним, так и по международным займам. Эксперты МВФ высказали также опасение, что факт объявления моратория может быть расценен как явное или скрытое одобрение международными организациями отказа от консолидированной практики регулирования долговых обязательств, что может спровоцировать цепную реакцию во всей системе.
В целом для того, чтобы избежать хаоса, который может спровоцировать нескоординированный мораторий, пишет автор, необходимо разработать систему мер, которые облегчили бы последующий процесс разрешения кризиса. Прежде всего не следует рассматривать мораторий как форму международного банкротства. Среди экспертов существует прагматическая точка зрения, что банкротство в международной финансовой системе не только невозможно в силу большого числа юридических трудностей, но и совсем нежелательно по политическим соображений. Как пишут американские исследователи Б.Айхенгрин и Р.Портс: "Даже если будет подписан специальный договор о создании международного суда по банкротствам, такой суд вряд ли сможет налагать арест на имущество неплательщика или конфисковать его, учитывая наличие у того суверенного иммунитета. Не будет у него и права сменить правительство, допустившее банкротство, как это делают обычные суды, заменяя своим решением руководство обанкротившейся фирмы".
Мораторий, скорее всего, следует рассматривать как инструмент определенной политики, его использование возможно лишь в самом крайнем случае и в контексте жестких мер по исправлению ситуации, проводимых властями. И в этих условиях возрастает роль МВФ. С одной стороны, своими программами фонд может стимулировать стороны к выполнению необходимых для урегулирования кризиса мер, а с другой - способствовать повышению доверия среди участников. Последнее крайне необходимо, поскольку при разрешении долговых кризисов возрастает значение функции надзора и оценки готовности должника, объявившего мораторий, в конечном счете выполнить свои обязательства с помощью кредитора в критической ситуации. Глобализация капитала не оставляет мировому экономическому сообществу иной альтернативы, как активно заняться поиском эффективных методов предупреждения последствий несовершенного функционирования >международных финансовых рынков. Автору представляется, что международные финансовые организации вполне могли бы применять систему кредитования несостоятельных банков, практикуемую в большинстве развитых стран. Но для этого необходимо оценить роль и место МВФ в новой системе. Среди экспертов нет единства мнений по этому вопросу. Ч.Каломирис и Дж.Сакс предлагают превратить МВФ в кредитора в критической ситуации, готового предоставлять необусловленные кредиты странам, чья финансовая ситуация отвечает определенным критериям. А. Шварц, напротив, считает, что время МВФ прошло и необходимо дать рынку возможность самому справляться с подобными проблемами. Автор выступает за более умеренный, но в то же время и более практичный вариант - направить усилия на поиск дополнительных источников ликвидности, в частности, используя для этих целей возможности частного сектора, и одновременно разработать систему урегулирования взаимоотношений между должниками и кредиторами в условиях моратория. Такой подход заставит международных инвесторов включать в условия долговых обязательств плату за риск, связанный с суверенным дефолтом. Одновременно он оставляет возможность проведения спасательных операций с помощью кредитов МВФ странам, отсрочившим погашение своих внешних долгов. Для этого, считает автор, необходимо пересмотреть некоторые статьи соглашения, регулирующего деятельность МВФ. Но в целом было бы целесообразно сохранить за МВФ ответственность за оказание политически мотивированной помощи правительствам. В ведении МВФ должны остаться и технические агентства, законность деятельности которых, как и источники финансирования, должна гарантироваться фондом.