год 2010-й - более 30.000.000 обращений

1. Цели и условия реформирования банковской системы
1.1. Результаты развития и цели реформирования банковской системы
1.2. Практические задачи и условия эффективного реформирования банковской системы
2. Общая оценка текущего состояния банковской системы
2.1. Базовые характеристики и текущие тенденции функционирования банковской системы
2.2. Риски банковской деятельности
2.3. Общая оценка перспектив развития банковской системы
3. Политика государства в отношении банковского сектора
3.1. Принципы и сфера участия государства в реформировании банковской системы
3.2. Участие государства в реструктуризации и капитализации банков
3.3. Формирование конкурентной среды в банковском секторе
3.4. Налогообложение кредитных организаций
4. Структурные и институциональные аспекты развития банковской системы
4.1. Основные проблемы структуры банковской системы
4.2. Участие иностранного капитала в банковской системе России
5. Функциональные аспекты развития банковской деятельности
5.1. Взаимодействие банков с реальным сектором экономики
5.2. Обслуживание депозитов и сбережений населения
5.3. Развитие платежной системы
6. Регулирование банковской деятельности
6.1. Банковское законодательство
6.2. Банковский надзор
7. Вопросы корпоративного управления и внутреннего контроля в кредитных организациях
8. Взаимодействие в банковском сообществе и сотрудничество с международными организациями
Приложения
Приложение 1. Макроэкономические показатели деятельности банковской системы Российской Федерации
Приложение 2. Динамика основных показателей развития банковской системы
Приложение 3. Структура просроченной ссудной задолженности
Приложение 4. Качество кредитного портфеля банковской системы
Приложение 5. Финансовый результат кредитных организаций
Приложение 6. Финансовое состояние кредитных организаций
Приложение 7. Соотношение долгосрочных активов и пассивов банковской системы

Настоящий документ определяет подходы к решению наиболее актуальных задач в сфере реформирования банковской системы с периодом реализации до трех лет. Достижение стратегических целей реформирования банковской системы, определенных настоящим документом, потребует до 5 лет при благоприятных макроэкономических условиях, а также активной и продуктивной работе всех участников реформирования банковской системы и до 10 лет при менее благоприятных внешних условиях и менее интенсивных усилиях участников процессов реформирования.

1. Цели и условия реформирования банковской системы

1.1. Результаты развития и цели реформирования банковской системы

1.1.1. Под реформированием банковской системы понимается комплекс мер, последовательно принимаемых законодательной и исполнительной властью, Банком России, самими кредитными организациями, их учредителями (участниками), иными заинтересованными лицами с целью формирования банковской системы, соответствующей международным представлениям о современном банковском бизнесе.

1.1.2. Постановка данной цели и разработка комплекса мер по ее реализации являются логическим продолжением политики структурных преобразований банковского сектора, начавшейся на рубеже 80—90-х годов и получившей новый импульс в результате финансового кризиса 1998 года.

1.1.3. В настоящее время можно выделить следующие исходные условия реформирования банковской системы.

В ходе принятия антикризисных мер и осуществления первого этапа посткризисной реструктуризации банковской системы (сентябрь 1998 года — 1999 год) были в основном решены задачи, определенные документом Правительства Российской Федерации и Банка России “О мерах по реструктуризации банковской системы Российской Федерации”, принятым в ноябре 1998 года.

Усилиями органов исполнительной и законодательной власти, Банка России, Агентства по реструктуризации кредитных организаций, самих кредитных организаций были приняты экстренные меры по предотвращению коллапса системы платежей и банковской системы, созданы законодательные и организационные основы реструктуризации кредитных организаций и на их основе обеспечено преодоление наиболее острых последствий финансового кризиса 1998 года, значительно сокращено количество неплатежеспособных и проблемных банков, сохранено жизнеспособное ядро банковской системы, восстановлены возможности банков по предоставлению базовых услуг экономике. Осуществленные меры в области реструктуризации банковской системы создали необходимые условия для роста капитала, активов и привлеченных средств банков, укрепления финансового положения кредитных организаций.

Результатом принятых мер явилось сохранение рыночно ориентированного, хотя и недостаточно развитого, банковского сектора, а также обеспечение развития ряда компонентов законодательного и нормативного регулирования банковской деятельности, что способствовало ее определенному приближению к параметрам, соответствующим международным требованиям.

1.1.4. Стратегическими целями дальнейшего реформирования банковской системы являются:

— укрепление ее устойчивости, исключающее возможность возникновения системных банковских кризисов;

— повышение качества осуществления банковским сектором функций по аккумулированию сбережений населения и предприятий и их трансформации в кредиты и инвестиции;

— восстановление и укрепление доверия к российской банковской системе со стороны инвесторов (в том числе иностранных) и вкладчиков, в первую очередь населения;

— предотвращение использования банковской системы для целей недобросовестной коммерческой деятельности.

1.2. Практические задачи и условия эффективного реформирования банковской системы

1.2.1. В ближайшие два-три года практическими задачами, решение которых будет способствовать достижению поставленных стратегических целей реформирования банковской системы, являются укрепление финансового состояния жизнеспособных кредитных организаций и выведение с рынка проблемных банков, повышение уровня капитализации кредитных организаций и качества капитала, расширение деятельности по привлечению средств населения и предприятий, а также по усилению взаимодействия банков с реальной экономикой.

1.2.2. Для решения указанных задач необходимо обеспечить следующее.

В сфере законодательства:

— приближение общих правовых условий функционирования кредитных организаций по основным параметрам к условиям, характерным для стран с развитой рыночной экономикой;

— укрепление законодательных основ банковской деятельности, защиты интересов и прав инвесторов, кредиторов, вкладчиков;

— укрепление системы правоприменения;

— создание законодательных механизмов противодействия легализации через банковскую систему преступных доходов, предотвращения проведения сомнительных операций и сделок, а также установления недобросовестными лицами контроля над кредитными организациями;

— законодательное обеспечение системы гарантирования (страхования) вкладов (мелких депозитов) и начало работы по ее формированию;

— решение законодательных проблем в сфере валютного регулирования и контроля.

В сфере банковского регулирования и надзора:

— развитие на базе законодательства процедурных основ работы с неплатежеспособными кредитными организациями;

— ускорение и повышение эффективности процедур отзыва лицензий, банкротства и ликвидации кредитных организаций;

— завершение работы по восстановлению деятельности или ликвидации кредитных организаций, имеющих признаки банкротства в результате кризиса 1998 года;

— развитие банковского надзора в соответствии с признанными международными нормами;

— обеспечение транспарентности финансового состояния кредитных организаций;

— развитие системы регулирования деятельности иных, кроме кредитных организаций, финансовых посредников.

В сфере организации деятельности банков:

— укрепление механизмов конкуренции и предотвращение действий по ограничению свободы коммерческой деятельности в банковской сфере;

— разработка методики перевода организаций, в том числе кредитных, на международные стандарты бухгалтерского учета и отчетности и осуществление практических действий в этом направлении;

— повышение эффективности функционирования внутрибанковских систем управления и внутреннего контроля.

В сфере налогообложения:

— модернизация системы налогообложения банковской деятельности, учет при определении налогооблагаемой базы разумных рисков, принимаемых банками в процессе деятельности, прежде всего кредитного риска.

Сроки достижения целей и ближайших задач по реформированию банковского сектора, а также реалистичность определенных количественных параметров зависят во многом от надежности и последовательности макроэкономической политики, общих темпов и характера экономического развития и структурных преобразований в российской экономике по следующим ключевым для банковского сектора показателям:

— реальный объем и структура ВВП;

— динамика инфляции, валютного курса и рыночных процентных ставок, их предсказуемость;

— уровень монетизации экономики, сокращение доли бартерных сделок, неденежных и наличных форм расчетов.

2. Общая оценка текущего состояния банковской системы

2.1. Базовые характеристики и текущие тенденции функционирования банковской системы

2.1.1. Оценка состояния банковской системы должна производиться с точки зрения состояния фундаментальных (стратегических) характеристик и текущих тенденций, определяющих развитие экономики после финансового кризиса 1998 года.

В настоящее время базовые характеристики банковской системы те же, что и до кризиса. Банковский сектор по-прежнему играет в экономике России весьма скромную роль. Соотношение активов банковской системы и ВВП в России не превышает 35% (Приложение 1), что позволяет характеризовать российскую банковскую систему как слаборазвитую. В то же время следует отметить, что уровень развития российской банковской системы адекватен общему развитию рыночной экономики и финансового хозяйства в стране. По уровню монетизации экономики, определяемому как отношение объема денежной массы (М2) к ВВП (не более 16%), Россия занимает одно из последних мест в мире.

2.1.2. Развитие российской банковской системы после финансового кризиса 1998 года происходит на фоне позитивных изменений общей макроэкономической ситуации в стране, обусловленных прежде всего благоприятными условиями для осуществления внешнеэкономической деятельности и выгодной мировой конъюнктурой на традиционные товары российского экспорта. Отмечаются рост производства товаров и услуг, стабилизация ситуации на валютном рынке, увеличение реальных доходов населения, повышение инвестиционной активности. Позитивным фактором стало также снижение темпов инфляции.

Наметились позитивные сдвиги в бюджетной сфере, которые проявились в увеличении налоговых поступлений в бюджет и превышении доходов бюджета над его расходами. Улучшение состояния государственных финансов позволило не прибегать к широким заимствованиям на внутреннем рынке.

Динамика основных параметров, характеризующих состояние банковской системы в период с 1.01.1999 по 1.11.2000, свидетельствует о закреплении и развитии тенденции к восстановлению банковской деятельности. За этот период совокупные активы банковской системы в реальном исчислении выросли на 53,1%, капитал — на 120,1%1, при этом рост капитала наблюдался у 87% кредитных организаций. Продолжается процесс расширения ресурсной базы банков за счет средств предприятий и организаций, а также вкладов населения (Приложение 2).

Улучшились структура и качество активов кредитных организаций, что нашло отражение в росте кредитов реальному сектору экономики, уменьшении просроченной задолженности, общем улучшении качества кредитного портфеля (Приложения 3, 4).

Существенно улучшились финансовые результаты деятельности кредитных организаций (Приложение 5). По состоянию на 1.11.2000 удельный вес финансово устойчивых банков в общем количестве и в активах действующих кредитных организаций составил около 88% (Приложение 6).

Несмотря на видимое улучшение ситуации в банковском секторе, в частности благоприятную динамику основных показателей деятельности банков, положительные моменты в состоянии банковской системы нельзя переоценивать. Некоторые ее важнейшие параметры по истечении двух лет послекризисного развития не восстановились до уровня августа 1998 года. Так, в реальном исчислении совокупные активы банков составляют порядка 90% от предкризисного уровня, кредиты реальному сектору экономики — приблизительно 96%, совокупный капитал действующих банков — около 80%.

По-прежнему невелика роль депозитов населения в формировании ресурсной базы банков: их доля в совокупных пассивах банковской системы за весь послекризисный период не превышала 20%. В реальном исчислении вклады населения составили 68% от предкризисного уровня.

В целом же, как отмечалось, состояние банковской системы России отражает общее состояние экономики, финансовой сферы и правового регулирования. Банковская система слабо защищена от многочисленных, в том числе системных, рисков и в силу этого обладает низким функциональным потенциалом.

2.2. Риски банковской деятельности

2.2.1. Кредитный риск. Высокий уровень риска вложений средств в реальную экономику препятствует наращиванию кредитной активности банков. Доля кредитов реальному сектору экономики в совокупных активах банковской системы по-прежнему составляет около 30%, а удельный вес кредитов отечественных банков в общем объеме инвестиций в основной капитал равен 3%2. По оценке самих банков, высокий кредитный риск является наиболее существенным фактором, сдерживающим их кредитную активность.

Отмечается значительная концентрация кредитных рисков у ограниченного круга заемщиков (доля крупных кредитных рисков в активах банковской системы составляет около 30%).

2.2.2. Риск ликвидности. Дефицит средне- и долгосрочных ресурсов является важным фактором, сдерживающим развитие операций банков. Долгосрочные обязательства (со сроком исполнения свыше 1 года) по состоянию на 1.11.2000 составляют только около 8% совокупных обязательств банков (Приложение 7).

На протяжении всего послекризисного периода сохраняется значительный дисбаланс структуры активов и обязательств кредитных организаций по срокам, что непосредственно влияет на уровень ликвидности банковской системы. По состоянию на 1.11.2000 превышение активов со сроком востребования свыше 1 года над собственными и привлеченными на срок свыше 1 года средствами составило около 12% объема привлеченных средств сроком погашения менее 1 года. Совокупные активы кредитных организаций, у которых значения этого показателя, характеризующего трансформацию краткосрочных привлеченных средств в долгосрочные вложения, достаточно высоки (более 20%), составляют более 30% совокупных активов банковской системы. Повышение уровня трансформации может создать системную угрозу состоянию ликвидности банковского сектора.

Ситуацию усугубляет отсутствие высоколиквидных финансовых инструментов. Следствием этого является накопление у банков значительного объема свободных денежных средств, что проявляется в абсолютном и относительном росте остатков на корреспондентских счетах банков и депозитов, размещенных в Банке России.

2.2.3. Низкая капитализация банков. Совокупный капитал банковской системы не превышает 4% ВВП, что существенно меньше аналогичных показателей не только развитых, но и основной части развивающихся стран.

2.2.4. Факторы, обусловливающие высокие банковские риски, могут быть разделены на внешние по отношению к банковской системе и внутренние.

К числу внешних факторов относятся: вялые темпы структурных преобразований в экономике, высокий уровень налогообложения, слабая кредитоспособность многих отечественных предприятий и недостаточная транспарентность большинства из них, низкий уровень развития денежного хозяйства и финансовых рынков, слабость законодательной защиты прав кредиторов, в том числе серьезные недостатки правоприменения, недостаточное правовое обеспечение возможностей банковского надзора, недоверие к России, к ее банковской системе со стороны международного сообщества.

К числу внутренних факторов можно отнести низкое качество управления во многих кредитных организациях, включая недостаточную эффективность систем управления рисками и внутреннего контроля, олигополистическую и нетранспарентную структуру собственности, слабое развитие современных банковских технологий.

2.3. Общая оценка перспектив развития банковской системы

Результатом реформирования банковского сектора должно явиться существенное повышение его функциональной роли в экономике России, а также приближение российской банковской системы по основным макроэкономическим параметрам банковской деятельности к странам — лидерам по уровню экономического развития из группы стран с развивающимися рынками (у которых соотношения “активы банковской системы/ВВП” и “капитал банковской системы/ВВП” равны 50—60% и 5—6% соответственно).

При условии сохранения положительной динамики развития российской экономики можно прогнозировать сохранение тенденции к наращиванию капитала банков. Динамика совокупного капитала банковской системы будет в значительной степени зависеть от эффективности мер по реструктуризации проблемных банков и ликвидации банков, не имеющих перспектив для дальнейшего продолжения деятельности.

С количественной точки зрения задачу восстановления реальных значений банковских капиталов и активов до предкризисного уровня удастся решить в ближайшие годы. В связи с переориентацией деятельности банков на обслуживание реального сектора экономики ожидается увеличение доли кредитов в совокупных банковских активах с 35% в 2000 году до 40—41% в 2003 году.

В результате этого отношение кредитов банковской системы к ВВП может возрасти с 13 до 15—16%. Ожидаемое отношение совокупного капитала банковской системы к ВВП возрастет с 3,7% в 2000 году до 5% в 2003 году, активов —с 34 до 38—39% соответственно.

3. Политика государства в отношении банковского сектора

Базовым условием успешного реформирования банковской системы является проведение государством адекватной политики в данной сфере. Целью государственной политики в отношении банковской системы и финансового сектора экономики в целом является обеспечение системной стабильности и создание необходимых условий для развития рынка банковских услуг на базе здоровой внутриотраслевой и межотраслевой конкуренции. Банковская деятельность должна осуществляться на единых принципах, установленных для кредитных организаций, и базироваться на коммерческих интересах и соблюдении пруденциальных принципов.

3.1. Принципы и сфера участия государства в реформировании банковской системы

3.1.1. Государственная политика в отношении банковского сектора базируется на сохранении и укреплении рыночных начал деятельности кредитных организаций и использовании преимущественно косвенных методов влияния на процессы, происходящие в банковской сфере. Воздействие государства на банковскую систему осуществляется главным образом путем формирования адекватной законодательной и нормативной базы деятельности кредитных организаций, контроля за исполнением требований законодательства и нормативных актов. Непосредственное влияние на функционирование банковской системы через участие в капитале кредитных организаций носит ограниченный характер с общей тенденцией к сокращению этого участия в перспективе.

В отношении банковского сектора государство:

— гарантирует невмешательство третьих лиц в операционную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, прямо предусмотренных законодательством;

— не допускает каких-либо привилегий для отдельных кредитных организаций или их клиентов;

— обеспечивает строгое соблюдение законодательно установленных принципов антимонопольного регулирования и поощрения конкуренции на финансовых рынках;

— обеспечивает развитие законодательных основ системы надзора за деятельностью кредитных организаций, равно как и законодательных норм, препятствующих использованию банковского сектора для проведения противоправных операций и сомнительных сделок, включая отмывание преступных доходов.

3.2. Участие государства в реструктуризации и капитализации банков

3.2.1. По имеющимся оценкам организации, непосредственно представляющие государство, имеют вложения, превышающие 50% уставного капитала, в 19 кредитных организациях — резидентах (к числу организаций, непосредственно представляющих государство, отнесены органы исполнительной власти и государственные унитарные предприятия федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации)3. В 4 банках более 50% уставного капитала принадлежит организациям федерального уровня, не относящимся к числу органов исполнительной власти (Банк России является владельцем контрольных пакетов Сбербанка России и Внешторгбанка, Российский фонд федерального имущества — контрольных пакетов Российского банка развития и Росэксимбанка).

По состоянию на 1.10.2000 удельный вес указанных выше 23 кредитных организаций составляет: в собственных средствах банковской системы — 28,4%, в активах — 34,7%. Кроме того, 15 кредитных организаций находятся под управлением АРКО или имеют его в качестве участника с долей более 50%.

3.2.2. Основная проблема оценки целесообразности участия государства в капитале кредитных организаций — отсутствие определенных задач, которые должны решать указанные кредитные организации в рамках проводимой государственной экономической политики, равно как и критериев оценки эффективности функционирования кредитных организаций с позиции выполнения ими таких задач. Кроме того, требуют определения процедуры контроля за деятельностью таких кредитных организаций со стороны государства, а также за деятельностью представителей государства в органах управления кредитных организаций. При этом постановка кредитным организациям, контролируемым государством, определенных задач, решаемых в рамках проводимой экономической политики, не должна входить в противоречие с задачей поддержания их финансовой устойчивости.

Представляется, что с методической точки зрения при анализе государственного участия в капитале кредитных организаций специального внимания требует вопрос о форме (прямая/косвенная, непосредственная/опосредованная) и характере участия государства в капиталах различных организаций, дающего возможность либо определять решения организаций, либо влиять на них. При этом оправданным представляется выделение разных уровней государственного участия (федеральный уровень, уровень субъекта Федерации — в зависимости от того, средства каких бюджетов использованы для инвестирования).

Отдельного рассмотрения требует ситуация с участием в капитале кредитных организаций предприятий с государственным капиталом, в том числе федеральных казенных предприятий и государственных учреждений. Вопрос в том, считать ли такое участие участием государства и, соответственно, применять ли к этому участию те же критерии, что и к участию непосредственно государства. Представляется нецелесообразным рассматривать участие предприятий с государственным капиталом в уставных капиталах кредитных организаций как государственное участие. Критерии целесообразности должны быть ориентированы на уровень задач, решаемых такими предприятиями (микроуровень).

3.2.3. В качестве общего условия владения государством акциями (долями) можно назвать возможность определять решения кредитных организаций через участие в их органах управления, поэтому сохранение участия имеет смысл только в случае владения не менее чем 75% акций банка плюс одна акция. Кроме того, участие государства нецелесообразно вне зависимости от наличия возможности определять решения банка, если такое участие не отвечает критериям целесообразности (исходя из задач государственной политики и сопоставимых возможностей банка) или является неэффективным. В отношении банков с участием государства менее указанной доли должны приниматься конкретные решения об увеличении доли участия или выходе из капитала.

3.2.4. Банк России исходит из того, что определение основных направлений деятельности государственных банков, то есть специализации, является корректным применительно к банкам, создание которых обусловлено наличием отдельных задач общеэкономического или отраслевого характера, решаемых с помощью услуг, оказываемых специализированными банками. К таким банкам в настоящее время могут быть отнесены Российский банк развития, Россельхозбанк и в известной степени Всероссийский банк развития регионов.

Что касается Сбербанка России и Внешторгбанка, то в процессе своей деятельности они вышли далеко за рамки специализации, которая была характерна для их деятельности в советское время, и являются универсальными как по кругу клиентуры, так и по характеру решаемых задач. Возврат к специализации был бы ошибочным для указанных банков с точки зрения стратегии их развития и неэффективным в практическом плане.

3.2.5. До конца 2001 года должен быть определен статус организаций, осуществляющих банковские операции, но не являющихся кредитными организациями по законодательству Российской Федерации. Такие организации должны быть преобразованы в кредитные организации в соответствии с российским законодательством или утратить возможность осуществлять банковские операции.

3.2.6. Вопрос кардинальных преобразований в отношении собственности или структуры Сбербанка России и Внешторгбанка, включая продажу (передачу) принадлежащих Банку России акций этих банков, не входит в число актуальных задач реформирования банковской системы. В условиях, когда не устранены все предпосылки возникновения системных банковских трудностей, поспешные действия по принятию и реализации кардинальных решений могут дестабилизировать ситуацию с восстановлением доверия к банковскому сектору, нарушить процесс его реформирования и негативно сказаться на социально-экономическом развитии страны.

Что касается высказываемой иногда идеи о формировании на базе Сбербанка России нескольких банков, то она представляется абсолютно необоснованной, и ее реализация способна повести исключительно к негативным последствиям.

Действительно актуальной задачей является выработка перспективных направлений развития данных банков.

3.2.7. При финансировании государством процесса реструктуризации банковской системы следует исходить из перечня проблемных кредитных организаций, ликвидация которых привела бы к значительным экономическим и социальным издержкам. Реструктуризация кредитных организаций силами государства должна осуществляться исключительно через специализированный институт — Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО). Реструктуризацию банков, находящихся в настоящее время под управлением АРКО, целесообразно завершить не позднее 2003 года. Контрольные пакеты акций реструктурированных кредитных организаций, находящихся под управлением АРКО, подлежат продаже.

Расширение круга банков, реструктурируемых с привлечением бюджетных средств, представляется нецелесообразным.

3.2.8. Возможным направлением деятельности АРКО в перспективе (после завершения реструктуризации переданных под его управление банков и продажи принадлежащих ему пакетов акций) может стать участие в ликвидации банков с отозванной лицензией. Нерешенность данной проблемы создает значительные препятствия на пути восстановления доверия инвесторов к банковской системе. В то же время в случае придания АРКО соответствующих функций наличие у Агентства квалифицированных кадров и опыта по реструктуризации проблемных банков могло бы содействовать ускорению процесса ликвидации банков и минимизации потерь кредиторов.

Другим возможным направлением развития деятельности АРКО (не исключающим указанное выше) является придание ему функции институциональной структуры гарантирования (страхования) вкладов населения. При этом следует исходить из нецелесообразности совмещения Агентством функций по реструктуризации кредитных организаций и гарантированию (страхованию) вкладов, поскольку в этом случае неизбежно возникнут операционные риски для функционирования системы гарантирования вкладов, вытекающие из прав кредиторов банков, находящихся под управлением Агентства.

Изменение функций АРКО требует внесения изменений в законодательство. Развитие деятельности АРКО по указанным направлениям отвечает задачам поддержания системной стабильности.

3.3. Формирование конкурентной среды в банковском секторе

Создание условий для развития конкурентной среды в банковском секторе является одним из ключевых элементов государственной политики в отношении банковской системы и всей финансовой сферы, направленной на обеспечение конституционных гарантий единства экономического пространства и свободного перемещения услуг и финансовых средств в регионах. Решение данной задачи носит комплексный характер.

3.3.1. Действия органов регулирования банковской деятельности должны быть направлены на исключение ситуаций, когда банки принимают коммерческие решения под влиянием политического давления или воздействия со стороны других хозяйствующих субъектов, а также на создание равных условий для ведения бизнеса всеми кредитными организациями вне зависимости от формы собственности, что подразумевает предъявление к ним единых нормативных требований. В равной мере данное положение распространяется и на кредитные организации, контролируемые государством, включая Банк России.

3.3.2. Антимонопольное регулирование в банковском секторе имеет федеральный и региональный аспекты. Последний предполагает главным образом противодействие попыткам введения территориальных ограничений на деятельность кредитных организаций (кроме ограничений по линии надзорного регулирования, касающихся отдельных банков), а также предоставлению преференциального режима функционирования отдельным региональным банкам по сравнению с другими банками, работающими в этом же регионе или на федеральном рынке. Данное положение необходимо закрепить путем внесения соответствующих изменений в Федеральный закон “О защите конкуренции на рынке финансовых услуг”.

На федеральном уровне антимонопольное регулирование дополняется контролем за банками, занимающими доминирующее положение на отдельных сегментах финансовых рынков, в целях недопущения использования ими своего доминирующего положения в противоречии с задачами развития банковской системы и конкуренции на рынке банковских услуг.

Объектом постоянного внимания органов антимонопольного регулирования должны стать решения органов власти всех уровней, если эти решения касаются каких-либо особенностей деятельности банков по функциональному или территориальному признаку.

3.3.3. Для развития конкурентной среды и более эффективного действия фактора рыночной дисциплины должны быть приняты меры по повышению транспарентности кредитных организаций.

Для этого в действующее законодательство следует включить требование ежеквартальной публикации в печати балансов и отчетов о финансовых результатах деятельности банков, а также таких ключевых финансовых показателей, как коэффициент достаточности капитала, качество кредитного портфеля и размер резервов на покрытие сомнительных активов. Необходимо также законодательно обязать кредитные организации, являющиеся головными в составе банковских групп, публиковать консолидированный балансовый отчет и отчет о прибылях и убытках.

3.4. Налогообложение кредитных организаций

Банковский сектор не должен иметь каких-либо льгот и привилегий в налогообложении. Вместе с тем условия налогообложения для кредитных организаций не могут быть хуже, чем для других юридических лиц. Принципиальное значение для кредитных организаций имеет адекватное определение доходов, расходов, относимых на себестоимость банковских услуг и налогооблагаемой базы.

Первоочередными с точки зрения совершенствования системы налогообложения кредитных организаций являются следующие задачи:

— ставка налога на прибыль кредитных организаций должна быть установлена на уровне ставки налога на прибыль для предприятий небанковского сектора;

— из состава доходов и расходов, учитываемых для целей налогообложения, необходимо исключить переоценку средств в иностранной валюте, поступивших в оплату уставных капиталов кредитных организаций;

— в состав резервов, принимаемых в расчет налогооблагаемой базы по налогу на прибыль у кредитных организаций, должны включаться все резервы, сформированные в соответствии с нормативными актами Банка России под риски, вызванные добросовестными операциями и сделками;

— к расходам, учитываемым при расчете налогооблагаемой базы по налогу на прибыль, следует отнести затраты капитального характера по объектам производственного назначения (имеющим непосредственное отношение к банковской деятельности), а также расходы, связанные с организацией банком филиалов и представительств;

— нематериальные активы следует отнести к объектам, имеющим отношение к банковской деятельности, что позволит относить начисленный по ним износ к расходам, включаемым в себестоимость оказываемых банками услуг и в расчет налогооблагаемой базы для уплаты налога на прибыль;

— необходимо отменить ограничения по учету расходов по операциям с ценными бумагами при расчете налогооблагаемой базы по налогу на прибыль суммой доходов, полученных по конкретной категории ценных бумаг (обращающихся и не обращающихся на организованном рынке), а также предусмотреть возможность использования льготы по снижению налогооблагаемой базы на сумму убытков прошлых лет, полученных от реализации ценных бумаг (такая возможность предусмотрена для убытков от реализации товаров, работ и услуг);

— следует отменить налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте, как непродуктивный и стимулирующий теневой бизнес.

4. Структурные и институциональные аспекты развития банковской системы

4.1. Основные проблемы структуры банковской системы

4.1.1. Определенные действующим законодательством фундаментальные принципы организации российской банковской системы, а именно — двухуровневая структура (Центральный банк Российской Федерации и кредитные организации) и универсальные функциональные возможности банков, отвечают базовым потребностям экономики и обеспечивают благоприятные исходные условия для развития банковской системы, адекватной потребностям экономического роста. Указанные законодательные принципы должны быть сохранены в качестве правовой основы функционирования банковской системы.

4.1.2. Банки должны сохранить возможность развиваться в рамках универсального статуса, позволяющего снизить риски за счет диверсификации услуг, обеспечить комплексность обслуживания клиентов.

Специализация банков на отдельных продуктах, операциях или видах деятельности возможна в рамках их универсального статуса. Принцип добровольной (коммерческой) специализации банков, исключающий административные методы навязывания им конкретных форм специализации, предполагает, что всю ответственность за решения по выбору сфер деловой активности несут сами кредитные организации и их учредители (участники).

4.1.3. Наряду с сохранением статуса банков как универсальных финансовых посредников необходимо развитие институциональных альтернатив банкам в рамках банковской системы. Целесообразно, например, создание правовых возможностей для деятельности кредитно-депозитных организаций, то есть организаций, имеющих лицензию на операции по привлечению и размещению средств в рамках, установленных Федеральным законом “О банках и банковской деятельности” (первая и вторая банковские операции, указанные в статье 5), без оказания расчетных услуг и привлечения средств населения. Такого рода организации могут способствовать удовлетворению спроса на инвестиционные услуги в тех случаях, когда работа универсальных банков недостаточно эффективна.

4.1.4. Актуальной является проблема формирования правовой базы для создания ссудно-сберегательных ассоциаций, кредитных кооперативов и других подобных структур. Наиболее существенным при этом является вопрос о вхождении этих организаций в банковскую систему и о методах контроля за их деятельностью. В принципе возможно как придание этим организациям статуса кредитных, так и отнесение их к некредитным организациям. Конкретное решение вопроса зависит от характера предоставляемых этим организациям возможностей по проведению операций финансового посредничества. Международный опыт свидетельствует о том, что более рациональным является функционирование указанных организаций в рамках банковской системы.

4.1.5. Изменение структуры банковской системы по таким параметрам, как концентрация капитала, оказание отдельных видов услуг, размещение кредитных организаций по регионам, должно происходить на рыночных принципах.

Роль государства в реорганизации кредитных организаций, которую может сопровождать изменение структуры банковской системы по данным параметрам, в общем случае состоит в обеспечении на законодательном уровне и в процессе регулирования банковской деятельности:

— защиты законных интересов кредиторов, в том числе вкладчиков, и инвесторов;

— транспарентности реорганизационных процедур.

Реорганизация устойчивых кредитных организаций, в том числе их присоединение к другим финансовым институтам, должна быть основана на принципе добровольности.

Реорганизация и ликвидация проблемных кредитных организаций может, а в отдельных случаях должна осуществляться принудительно.

Все реорганизационные процедуры должны строго соответствовать правовым нормам, установленным законодательством. Как добровольные, так и принудительные процедуры реорганизации могут проводиться лишь при условии, что параметры рисков, принятых организацией, образующейся после реорганизации, будут находиться в границах общеустановленных норм (предельных значений).

4.1.6. Эффективность усилий по активизации банковской деятельности во многом зависит от развития банковского сектора в регионах, что определяется, помимо прочего, способностью региональных органов власти и деловых кругов целенаправленно осуществлять усилия по развитию кредитных организаций, способных удовлетворять спрос на банковские услуги, обеспечивать условия для развития цивилизованных рыночных отношений. Необходимым условием активизации банковской деятельности в регионах является исключение возможности принятия на местном уровне решений, которые ведут к финансовой автаркии, создают преференции отдельным местным финансовым институтам.

Проблема оттока финансовых ресурсов из регионов через филиальную сеть крупных банков может эффективно решаться органами власти и деловыми кругами только путем создания на региональном уровне благоприятных коммерческих возможностей для приложения капиталов.

4.2. Участие иностранного капитала в банковской системе России

4.2.1. В ближайшей перспективе представляется желательным усиление роли банков, которые контролируются иностранным капиталом. Расширение присутствия данной группы банков на российском рынке является позитивным фактором, поскольку западный капитал, приток которого сам по себе необходим, привносит на российский рынок современные банковские технологии, новые финансовые продукты и культуру банковского дела в целом. Развитие конкуренции в банковском секторе, которое также является результатом притока иностранного капитала в банковскую сферу, является важным фактором ее развития и укрепления.

4.2.2. Для привлечения иностранных инвестиций в экономику России, и в ее банковскую систему в частности, необходимо улучшить законодательное обеспечение прав инвесторов, обеспечить более благоприятные налоговые условия для иностранных инвестиций, снижение некоммерческих рисков вложений и свободную репатриацию прибыли, ускорить переход предприятий и организаций на международные стандарты бухгалтерского учета, что будет способствовать совершенствованию отчетности.

В налоговой сфере необходимо решить задачи, оговоренные в пункте 3.4.

В целях предотвращения возможности появления на российском рынке банковских услуг кредитных организаций, контролируемых иностранными учредителями с сомнительной репутацией, разрешительный принцип допуска иностранного капитала в банковскую систему России должен быть сохранен.

4.2.3. Целесообразно определить порядок открытия филиалов иностранных банков, а также режим регулирования их деятельности в рамках банковской системы Российской Федерации, предполагающие равные с кредитными организациями — резидентами условия работы на рынке.

4.2.4. Вопрос об установлении квоты участия иностранного капитала в банковской системе России должен решаться с учетом потребностей в притоке банковского капитала из-за границы и других задач по развитию рыночных отношений в России (в том числе интересов по вступлению в ВТО). Представляется, что введение квоты в размере 25% уставного капитала банков с передачей Банку России законодательных полномочий по оперативному регулированию квоты соответствовало бы национальным интересам.

5. Функциональные аспекты развития банковской деятельности

5.1. Взаимодействие банков с реальным сектором экономики

5.1.1. Определяющее воздействие на развитие кредитных операций банков окажут темпы и характер структурных преобразований в экономике, меры по повышению степени законодательной защиты прав кредиторов, а также транспарентности информации о финансовом состоянии и о структуре собственности организаций, работающих в реальном секторе. Существенное значение будет иметь также ситуация в финансовой сфере, включая политику заимствований на внутреннем финансовом рынке. В частности, позитивное влияние на формирование рыночных стимулов переориентации банков на операции с реальной экономикой будет иметь продолжение проведения Правительством Российской Федерации политики по ограничению объемов эмиссии государственных облигаций.

5.1.2. Содействие росту спроса на кредиты банков со стороны реального сектора экономики средствами монетарной политики состоит в осуществлении мер, направленных на снижение инфляции и процентных ставок на финансовом рынке, обеспечение стабильной динамики курса рубля, предсказуемости монетарных макроэкономических параметров, расширение рефинансирования банков с применением механизма, основанного на Положении Банка России от 3.10.2000 № 122-П “О порядке предоставления Банком России кредитов банкам, обеспеченных залогом и поручительствами”. В соответствии с указанным положением в обеспечение предоставленных банкам кредитов принимаются векселя, права требования по кредитным договорам финансово устойчивых предприятий и организаций, отвечающих установленным Банком России требованиям.

5.1.3. Развитие кредитных операций должно сопровождаться адекватным контролем за состоянием банковских рисков. Банки должны отслеживать финансовое состояние заемщиков, объективно оценивать риск невыполнения ими своих обязательств и стоимость внесенного залога, формировать в необходимых объемах резервы на возможные потери. В этой связи следует еще раз отметить важность создания благоприятных налоговых условий, учета расходов по формированию резервов при определении налогооблагаемой базы.

В целях повышения качества управления рисками банки должны:

— активно использовать рекомендации Базельского комитета по банковскому надзору, а также используемые в международной банковской практике передовые методы управления рисками, включающие (в случае применимости) экономико-статистические оценки вероятности неблагоприятных для банка событий.

— обеспечить постоянный мониторинг рисков, добиваться эффективности функционирования систем внутреннего контроля, исключить принятие неконтролируемых решений, связанных с проведением банковских и хозяйственных операций.

5.1.4. Развитие банковских продуктов, связанных с проведением кредитных операций, во многом зависит от договорных механизмов распределения рисков. К числу таких механизмов относятся предоставление синдицированных кредитов с разделением рисков между несколькими банками, кредитные деривативы и страхование исполнения обязательств по выданным ссудам. В целях реализации последнего механизма необходимо создать правовые условия для привлечения на российский рынок иностранных страховых организаций, занимающихся страхованием кредитных рисков.

Механизмы и инструменты управления рисками при проведении банками кредитных операций с субъектами реальной экономики могут включать также ограниченные бюджетными возможностями государственные гарантии под проекты (за счет использования механизма частичного субсидирования процентной ставки или предоставления гарантии возврата определенной доли кредитов), имеющие особое значение с точки зрения функционирования экономики страны или отдельных регионов.

5.1.5. Одним из инструментов выявления рисков операций банков с предприятиями и организациями является создание системы раскрытия информации о добросовестности исполнения заемщиками обязательств перед банками (“кредитные бюро”). Необходимо принятие федерального закона, обеспечивающего права и обязанности носителей соответствующей информации. При наличии законодательной базы кредитные бюро могут формироваться как независимые структуры, работающие в интересах кредитных организаций и их клиентов.

5.1.6. Важным направлением развития кредитных операций банков могут стать операции с розничными клиентами, а именно кредитование малого и среднего бизнеса, ипотечное кредитование и потребительский кредит. В то же время на степень коммерческого интереса кредитных организаций к таким операциям влияют уровень риска, издержки банков, связанные с необходимостью проработки большого количества кредитных заявок и инвестиционных проектов розничных клиентов, а также стоимость ресурсов, привлеченных кредитной организацией.

Снижению рисков кредитования малого и среднего бизнеса должны способствовать реализация системы финансирования субъектов малого предпринимательства на основе предоставления гарантий, предусмотренной Федеральной программой государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 2000—2001 годы, а также совершенствование порядка отнесения на расходы банков созданных в соответствии с действующим законодательством резервов на возможные потери по ссудам (см. пункт 3.4).

В области развития ипотечного кредитования первостепенной задачей является создание законодательной основы для выпуска и обращения ипотечных ценных бумаг и реализации иных мер, предусмотренных Правительственной программой по развитию ипотечного кредитования.

5.2. Обслуживание депозитов и сбережений населения

5.2.1. Активизация операций банковской системы с реальным сектором экономики невозможна без создания устойчивой долгосрочной ресурсной базы.

В связи с этим стратегической задачей развития банковской системы должна стать активизация деятельности банков по привлечению сбережений населения. Предпосылками увеличения сбережений населения в банках являются:

— повышение уровня доверия экономических субъектов к государству и партнерам по бизнесу, в том числе доверия населения к финансовым посредникам;

— дальнейшее повышение реальных доходов населения.

5.2.2. Важным инструментом повышения доверия к банковской системе в целях привлечения сбережений населения станет создание системы защиты (гарантирования, страхования) вкладов. Принципиальным с этой точки зрения является принятие соответствующего федерального закона, который должен стать базой для введения системы защиты вкладов.

Конкретные параметры развития указанной системы должны быть увязаны с реализацией мер по укреплению законодательных основ транспарентности банковской системы и банковского надзора, механизмов банкротства и ликвидации кредитных организаций, а также с реальными темпами снижения системных рисков банковского сектора.

5.2.3. Повышение степени защиты средств вкладчиков может быть достаточно оперативно обеспечено за счет внесения изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации и Федеральный закон “О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций”. Целесообразно создать правовые возможности для быстрого удовлетворения требований вкладчиков за счет обязательных резервов и ликвидных активов, которые имеются в распоряжении кредитных организаций на момент отзыва лицензии на совершение банковских операций, до формирования конкурсной массы из иных источников.

5.2.4. В целях повышения эффективности управления риском ликвидности кредитных организаций, связанного с привлечением вкладов населения, необходимо принять меры по минимизации негативного влияния непредвиденного изъятия населением срочных вкладов на финансовое состояние банков. Следует внести изменения в ст. 837 Гражданского кодекса Российской Федерации, предусматривающие возможность включения в договор вклада положения о праве вкладчика на досрочное изъятие депозита при условии предварительного уведомления банка (до 30 дней).

5.2.5. Решению проблемы ресурсного обеспечения кредитных вложений в экономику в оперативном плане может способствовать устранение привязки объема выпускаемых облигаций к капиталу, а также удешевление процедуры эмиссии долговых обязательств. Последняя проблема может быть решена с учетом возможностей бюджета по замещению доходов от регистрации выпуска ценных бумаг иными источниками, а также в общем контексте налоговой реформы.

5.3. Развитие платежной системы

5.3.1. Деятельность Банка России в ближайшие три года будет направлена на совершенствование функционирования платежной системы России, проведение мероприятий по расширению безналичных расчетов, внедрению современных технологий и методов передачи платежной информации, обеспечению эффективного и надежного обслуживания всех участников расчетов.

Для определения основных действий Банка России по совершенствованию платежной системы России ведется разработка концепции развития платежных систем, в том числе платежной системы Банка России как системообразующей платежной системы России, а также координационного плана мероприятий по ее реализации.

5.3.2. Действия Банка России будут направлены на включение в платежную систему России нового компонента, основанного на валовых расчетах в режиме реального времени. Данный компонент предназначен для проведения крупных, срочных высокоприоритетных платежей, генерируемых межбанковскими рынками, рынками ценных бумаг, другими пользователями, что позволит существенно повысить эффективность национальной платежной системы и осуществить в дальнейшем ее интеграцию в международные платежные системы. Банком России будет продолжена работа по построению Единой телекоммуникационной банковской сети, поддержанию ликвидности участников расчетов, совершенствованию тарифной политики в области предоставления услуг платежной системы пользователям, включая органы федерального казначейства.

Банк России предполагает разработку и внедрение унифицированных форматов электронных документов, используемых при проведении расчетов. В то же время рассматривается вопрос о целесообразности и эффективности использования форматов на базе SWIFT как в проектируемой системе валовых расчетов, работающей в режиме реального времени, так и в других системах расчетов Банка России.

5.3.3. Банком России будут приниматься меры по совершенствованию регулирования действующих в стране частных платежных систем, которые обеспечивают эффективные внутрибанковские расчеты, расчеты на основе межбанковских корреспондентских отношений, клиринговые (неттинговые) расчеты. Будет продолжено сотрудничество Банка России с кредитными организациями и их ассоциациями в части реформирования платежной системы.

Для сокращения наличного денежного оборота Банком России будет продолжаться работа по созданию методологической базы (выдвижение законодательных инициатив, совершенствование банковских правил), способствующей внедрению безналичных инструментов платежа с использованием специальных средств, включая платежные карты, базирующихся на современных информационных технологиях.

Кроме того, Банк России будет поддерживать инициативы кредитных организаций по созданию клиринговых систем, которые смогут предоставить дополнительные платежные услуги с использованием платежных карт и тем самым способствовать распространению их в Российской Федерации.

5.3.4. Проводимая Банком России тарифная политика основана на установлении твердых тарифов, не зависящих от сумм платежей, и строится на принципах дифференциации тарифов в зависимости от видов платежей, способов и времени передачи платежных документов. Дифференциация тарифов введена с целью стимулирования внедрения клиентами Банка России современных средств связи и электронных платежей, поэтому самые низкие тарифы установлены по электронным платежам, самые высокие — по платежам на бумажных носителях (телеграфным и почтовым). Для выравнивания объема документооборота в пределах операционного дня, ускорения оборачиваемости денежных средств и активизации процессов управления внутридневной ликвидностью кредитными организациями предусматривается увеличение стоимости предоставляемых Банком России расчетных услуг в конце операционного дня.

В соответствии с существующими правилами Банк России будет доводить до клиентов Банка России информацию о нововведениях в области проводимой им тарифной политики, в том числе о размерах тарифов Банка России на расчетные услуги, размещая ее в разделе информационных сообщений “Вестника Банка России”.

6. Регулирование банковской деятельности

Основным принципом регулирования банковской деятельности является последовательное внедрение проверенных международной практикой подходов к его методике и организации. Это потребует внесения изменений в действующее законодательство, а также совершенствования его применения.

Задачи укрепления правопорядка в банковском деле наряду с вопросами банковского надзора связаны с такими проблемами, как контроль за валютными операциями, соблюдение налогового и антимонопольного законодательства в банковской сфере, борьба с отмыванием преступных доходов. Совершенствование законодательной и правоприменительной практики по данным направлениям также должно проводиться с использованием международного опыта.

6.1. Банковское законодательство

6.1.1. Большое значение для повышения эффективности работы по реформированию банковской системы будет иметь принятие подготовленных поправок к действующему законодательству, находящихся в настоящее время на рассмотрении Государственной Думы, по следующим основным направлениям.

В сфере банкротства и ликвидации кредитных организаций:

— исключение возможности приостановления судом решений Банка России об отзыве у кредитных организаций лицензий до результатов рассмотрения дела по существу;

— введение в качестве критерия несостоятельности снижения показателя достаточности капитала ниже уровня 2%;

— введение жестких норм ответственности руководителей и учредителей (участников) за осуществление действий, вызвавших банкротство кредитных организаций;

— установление запрета на совершение кредитными организациями сделок, направленных на удовлетворение требований отдельных кредиторов, с момента отзыва лицензии до начала ликвидационных процедур;

— усиление контроля со стороны временной администрации и конкурсного управляющего за сделками, заключаемыми кредитной организацией как до отзыва у нее лицензии на осуществление банковских операций, так и после отзыва;

— предоставление разрешения на проведение ликвидационных процедур кредитных организаций юридическим лицам.

В сфере допуска организаций на рынок банковских услуг и лицензирования банковской деятельности:

— ужесточение требований к профессиональной пригодности и деловой репутации руководства и финансовой устойчивости учредителей (участников) кредитных организаций;

— уменьшение минимальной доли участия в капитале кредитной организации, для приобретения которой требуется согласие Банка России, с 20 до 5%;

— предоставление Банку России права запрашивать у кредитной организации и ее учредителей любую информацию о финансовом состоянии и деятельности лиц, способных прямо или косвенно определять решения, реализуемые кредитной организацией, и принимать на основе этой информации решения о возможности данных лиц участвовать в руководстве или контроле за деятельностью кредитной организации.

В сфере пруденциального банковского надзора:

— расширение круга юридических лиц, отчетность которых должна включаться в консолидированную отчетность банковских групп, а также предоставление Банку России права устанавливать для юридических лиц — участников банковской группы порядка представления информации о собственной деятельности, которая необходима для составления консолидированной отчетности;

— предоставление Банку России права устанавливать обязательные пруденциальные нормы для банковских групп;

— создание возможностей для регулирования деятельности банковских холдингов;

— предоставление Банку России права производить по результатам проверок корректировку собственных средств (капитала) кредитных организаций, определять обязанность кредитных организаций по уменьшению уставного капитала до уровня собственных средств (капитала) в случае, если собственные средства (капитал) меньше уставного капитала, а также определять меры ответственности кредитных организаций за невыполнение данного требования;

— определение права Банка России предоставлять органам надзора иностранных государств на конфиденциальной основе полученную в процессе осуществления им функций по надзору за банками информацию без получения согласия кредитной организации и обеспечивать защиту информации, получаемой Банком России от органов банковского надзора других стран на конфиденциальной основе.

6.1.2. Для снижения риска репутации банков требуется принятие Федерального закона “О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем”, а также новой редакции Федерального закона “О валютном регулировании и валютном контроле”. В числе наиболее важных вопросов, требующих решения, следует выделить четкое определение сферы и предмета регулирования, задач и полномочий соответствующих органов, в том числе по получению информации, и их обязанностей по работе с ней, конкретных мер ответственности за нарушение требований законодательства.

6.2. Банковский надзор

6.2.1. В сфере лицензирования деятельности кредитных организаций предстоит решить задачи по упрощению формальной процедуры лицензирования с одновременным повышением требований при выдаче лицензий для вновь создаваемых кредитных организаций и при расширении видов деятельности по следующим основным направлениям:

— ужесточение требований к финансовому положению учредителей (акционеров, участников) кредитных организаций, а также контроля за деловой репутацией учредителей кредитных организаций и лиц, приобретающих более 20% (а при внесении изменений в законодательство — 5%) их акций (долей);

— повышение квалификационных требований к кандидатам на должности руководителей и главных бухгалтеров кредитных организаций, включая требования, предъявляемые к их деловой репутации;

— совершенствование требований по составлению бизнес-планов кредитных организаций;

— более пристальное отслеживание структуры реальных владельцев кредитных организаций;

— оценка возможного влияния взаимозависимости учредителей (участников) на деятельность кредитных организаций.

6.2.2. Целесообразно дополнительно расширить возможности капитализации кредитных организаций путем упрощения порядка увеличения уставного капитала кредитных организаций за счет конвертации долгов кредитных организаций в капитал, а также путем оплаты акций (долей) драгоценными металлами в слитках.

6.2.3. Важнейшим элементом обеспечения финансовой стабильности банковского сектора является дальнейшее развитие системы требований, определяющих допустимые параметры принимаемых кредитными организациями рисков.

Применение “Основополагающих принципов эффективного банковского надзора”, рекомендованных Базельским комитетом по банковскому надзору, предполагает последовательный переход от формальных ограничений и регламентаций к регулированию рисков путем максимального учета при определении требований, предъявляемых к кредитным организациям, таких параметров, как:

— существенность рисков;

— качество внутрибанковских систем управления и контроля за рисками;

— адекватность суждения кредитной организации о реальном уровне риска.

Роль надзорного органа при этом также претерпит качественные изменения, предполагающие замещение формальных процедур контроля за соблюдением установленных норм оценкой качественных параметров степени рисков, принятых кредитными организациями. Особое внимание должно быть уделено качеству внутрибанковских систем управления и внутреннего контроля. Темпы внедрения такого подхода к организации банковского надзора, помимо качества решения задач самим органом надзора, будут зависеть от повышения степени самостоятельности банков в принятии коммерческих решений (исключающего прямое или косвенное стороннее влияние на коммерческие решения банков), а также от общей динамики развития банковского дела и повышения его культуры.

6.2.4. Работа по совершенствованию методики и организации надзора должна быть продолжена по следующим основным направлениям.

6.2.4.1. Совершенствование системы обязательных нормативов путем повышения эффективности их регулирующего воздействия на уровень рисков кредитных организаций.

Имеется в виду прежде всего более точный учет в действующих обязательных нормативах реальных рисков банковской деятельности. Другой задачей является сокращение числа установленных банкам обязательных нормативов и сохранение лишь нормативов, позволяющих эффективно регулировать банковскую деятельность. Целесообразно также с учетом высоких системных рисков, недостаточной транспарентности и низкого уровня доверия к банковской системе повысить минимальные требования по достаточности капитала.

6.2.4.2. Развитие практики оценки рисков на консолидированной основе, в том числе путем включения данных об операциях с небанковскими организациями, входящими в состав банковских групп.

При этом целесообразно включить в число обязательных отчетных данных головных в составе банковских групп банков информацию о некредитных организациях, входящих в состав банковских групп, что позволит в рамках банковского надзора осуществлять регулирование и мониторинг рисков, принимаемых на себя кредитными организациями в финансово-промышленных группах.

6.2.4.3. Развитие надзора на консолидированной основе, в том числе за деятельностью банковских холдингов.

Организации лиц, контролирующих через участие в капитале или иным способом деятельность кредитных организаций, должны осуществлять данные права транспарентно, а возможная концентрация рисков, связанная с осуществлением данных прав, должна выступать объектом специального внимания со стороны органа банковского надзора.

6.2.4.4. Расширение состава инструментов и рисков, по которым банки должны формировать резервы на возможные потери.

В число инструментов и рисков, по которым банки должны формировать резервы на возможные потери, необходимо включить внебалансовые операции, срочные сделки, государственные ценные бумаги, а также налоговые и другие обязательства банков перед государством.

В перспективе в координации с внедрением международных стандартов бухгалтерского учета и модернизацией системы налогообложения предполагается дополнительно либерализовать подходы к порядку формирования всех видов резервов, имея в виду предоставление кредитным организациям более широких возможностей для вынесения суждения о величине принятого риска при формировании резервов с последующим контролем надзорного органа и аудиторов.

6.2.4.5. Повышение оперативности и качества анализа финансового состояния кредитных организаций и эффективности контроля за достоверностью банковской отчетности.

Данная задача будет решаться путем внедрения комплексных методик анализа финансового состояния кредитных организаций как на этапе документарного надзора, так и на этапе проведения инспекторских проверок. Основная задача — выявление проблем кредитных организаций на ранних стадиях их возникновения.

В целях усиления контроля за отражением в отчетности реального положения дел в кредитных организациях будут проводиться систематические проверки, включая повторные, с применением в необходимых случаях жестких санкций. Важным инструментом повышения эффективности этой работы является внесение поправок в действующее законодательство, предполагающих право Банка России производить корректировку величины активов и собственных средств банков.

6.2.5. В течение ближайших двух лет будет проведена работа по подготовке к внедрению международных стандартов в практику ведения кредитными организациями бухгалтерского учета. Указанная работа затронет нормативную базу, вопросы организации бухгалтерского и управленческого учета в кредитных организациях, а также подготовку и переобучение кадров. Необходимой предпосылкой решения данной задачи является принятие нового Федерального закона “О бухгалтерском учете”, который должен создать возможности для практического внедрения учетных принципов, основанных на международных стандартах бухгалтерского учета (МСБУ). Определенные коррективы должны быть внесены также в налоговое законодательство.

В рамках перехода на МСБУ Банк России примет меры по оптимизации системы отчетности, представляемой кредитными организациями в Банк России, направленные в первую очередь на устранение дублирования и излишней детализации информации, упорядочение сроков представления отчетности.

6.2.6. Новым направлением раскрытия информации о банковском секторе станет введение в практику с учетом рекомендаций Международного валютного фонда (МВФ) расчета и публикации данных о надежности и стабильности банковской системы — так называемых макропруденциальных показателей. Раскрытие данной информации позволит кредитным организациям, надзорным органам, международным финансовым организациям осуществлять регулярный мониторинг надежности банковской системы.

6.2.7. Принятие необходимых изменений в законодательстве в части обмена информацией с надзорными органами зарубежных стран (п. 6.1) позволит по-новому подойти к организации надзора за деятельностью кредитных организаций на консолидированной основе, улучшить международный аспект транспарентности информации о российской банковской системе, расширить сферу практического применения соглашений, заключенных с надзорными органами зарубежных стран. Для достижения этих целей предполагается продолжить работу по заключению новых соглашений с надзорными органами зарубежных стран.

6.2.8. Существенным условием нормализации регулирования деятельности кредитных организаций является восстановление полномочий Банка России по лицензированию и контролю за деятельностью кредитных организаций как профессиональных участников и эмитентов на рынке ценных бумаг.

6.2.9. Совершенствование банковского надзора на данном этапе должно осуществляться в рамках выполнения Банком России надзорных функций. Проблема создания агрегированного регулятора (мегарегулятора) может рассматриваться только в условиях высокого уровня развития финансовых рынков, определяющего тесную взаимосвязь и взаимозависимость всех их участников.

7. Вопросы корпоративного управления и внутреннего контроля в кредитных организациях

7.1. Важным элементом реформирования банковского дела в России является качественное изменение подходов кредитных организаций к построению систем корпоративного управления и внутреннего контроля, прежде всего по линии управления рисками. Кредитные организации должны реализовать меры по формированию систем управления рисками, адекватных характеру совершаемых операций. Указанные системы управления рисками должны включать эффективные информационные системы мониторинга рисков, одним из обязательных требований к которым является доведение необходимой и достаточной информации до соответствующих уполномоченных сотрудников и до органов управления кредитных организаций.

Система управления рисками должна не только обеспечивать эффективную защиту от принятых рисков, но и носить активный характер, оказывая влияние на определение конкретных направлений деятельности, осуществляемых кредитными организациями.

7.2. В условиях перестройки стратегии деятельности банков с операций на финансовых рынках на обслуживание реальной экономики на первый план выходят управление кредитным риском и риском ликвидности, а также вопрос координации управления указанными видами рисков.

7.3. Управление рисками должно осуществляться как на индивидуальной, так и на консолидированной основе. Консолидированное управление рисками должно состоять прежде всего в оценке риска по банковской группе и комплексном управлении финансовыми потоками юридических лиц, входящих в банковскую группу, с целью разумного сочетания финансового результата и уровня риска в рамках банковской группы. Кредитные организации, входящие в состав многопрофильных банковских групп в качестве головных организаций и участников, должны принимать во внимание риски, связанные с переплетением банковской и иной, в том числе производственной, деятельности, усложнением организационной структуры управления и системы внутреннего контроля.

7.4. Существенным условием развития и повышения эффективности систем внутреннего управления и контроля является полноценная реализация принципов деятельности, вытекающих из статуса банков как коммерческих организаций, независимых в осуществлении своей оперативной деятельности. Необходимой предпосылкой для реализации этих принципов выступает устранение любых форм вмешательства в деятельность банков, оказания воздействия на хозяйственные решения банков вне рамок действующего законодательства.

7.5. Фактором повышения качества корпоративного управления в кредитных организациях является более активное проведение надзорным органом оценок качества систем внутрибанковского управления и внутреннего контроля при определении состояния и перспектив деятельности кредитных организаций. Вместе с тем надзорный орган не должен диктовать банкам конкретные схемы корпоративного управления и внутреннего контроля.

8. Взаимодействие в банковском сообществе и сотрудничество с международными организациями

8.1. Развитие культуры банковского дела должно стать одним из центральных элементов реформирования банковской системы.

Наиболее важными проблемами в этой сфере являются:

— повышение ответственности руководителей кредитных организаций за исполнение принятых ими обязательств;

— развитие транспарентности банковской деятельности;

— повышение профессиональных навыков и уровня этических норм деятельности руководства, сотрудников, а также учредителей (участников) кредитных организаций. Необходимо исключить из практики формально корректные, но сомнительные по существу операции, ведущие к приукрашиванию финансового состояния банков.

8.2. На решение проблем, указанных в п. 8.1, направлены предложенные выше изменения действующего законодательства. Однако практика, в том числе и международная, показывает, что сами по себе усилия регулирующих органов без поддержки банковского сообщества не дают желаемого результата.

Стимулом к укреплению взаимодействия в банковском сообществе стало бы принятие всеми заинтересованными сторонами Этических принципов банковского дела, в разработке которых ведущую роль могут сыграть сами кредитные организации и их ассоциации. Задача данного документа — систематизировать не урегулированные законодательством принципы делового оборота, отвечающие целям формирования здоровой рыночной среды.

8.3. В целях учета позиции банковского сообщества по проблемам развития банковской системы следует развивать практику привлечения банковского сообщества, в том числе банковских ассоциаций, к работе по совершенствованию законодательной и нормативно-правовой базы банковского дела.

8.4. Необходимо продолжать работу по приведению в соответствие с международной банковской практикой роли внешнего аудита, что предполагает:

— повышение требований к репутации и опыту работы аудиторских организаций, работающих с кредитными организациями;

— приведение стандартов аудита в соответствие с требованиями международной практики и соответствующих рекомендаций международных организаций;

— применение более жестких мер, включая лишение лицензий, к аудиторам за грубые ошибки, повлекшие введение в заблуждение пользователей подтвержденной аудиторами недостоверной информации;

— повышение роли саморегулируемых профессиональных организаций в допуске аудиторов на рынок.

Продвижение по данным направлениям необходимо осуществлять при сохранении за Банком России функций лицензирования деятельности аудиторских организаций на соответствующих сегментах рынка и контроля за их деятельностью. Особенно важно, чтобы решение конкретных вопросов взаимоотношений аудиторов с регулирующими органами основывалось на принципах четкого определения сферы ответственности аудита, не предполагающих подмены надзорных и иных функций, осуществляемых органами регулирования банковской деятельности в отношении кредитных организаций.

8.5. Важный вклад в методическое обеспечение процессов реформирования российской банковской системы, а также повышения степени ее открытости для международного сообщества вносит взаимодействие с зарубежными правительственными органами, органами банковского надзора и международными организациями. Особую роль в этих процессах может играть сформированный под эгидой Банка России в марте 1999 года Межведомственный координационный комитет содействия развитию банковского дела в России (МКК), в работе которого, помимо российских органов государственной власти, участвуют международные организации (МВФ, Всемирный банк, ЕБРР).

Наиболее актуальными направлениями деятельности МКК и созданных в его рамках рабочих групп являются вопросы развития банковского законодательства, разработка нормативных документов по контролю за банковскими рисками, внедрение методов диагностики проблем кредитных организаций, организация надзора и оценка рисков на консолидированной основе, перевод российской банковской системы на международные стандарты бухгалтерского учета и отчетности, проведение процедур банкротства и ликвидации банков, реструктуризации проблемных кредитных организаций.

1 Для определения реальных значений показателей использованы индекс потребительских цен, а также динамика официального курса рубля к доллару США за соответствующий период.

2 По данным Госкомстата России.

3 Оценочный характер приведенных данных обусловлен отсутствием в существующей в Банке России базе данных признаков, характеризующих государственную форму собственности на уставный капитал банков (так называемых кодировок), позволяющих достоверно идентифицировать государственное участие в уставном капитале кредитных организаций (необходимость таких кодировок не вытекает из характера задач Банка России, определенных действующим законодательством).

1 Данные показатели рассчитаны как совокупный результат за четыре квартала, предшествующих расчетной дате.

2 Данные показатели рассчитаны как средние значения за отчетный период.

3 Сальдо остатков по балансовым счетам второго порядка.

">

* Для определения реального значения показателей использованы индекс потребительских цен, а также динамика курса рубля к доллару США.

">

">

* Данные об отнесении банков к классификационным группам определены территориальными учреждениями Банка России в соответствии с письмом Банка России от 28.05.97 № 457 “О критериях определения финансового состояния банков”, а с 1.04.2000 — в соответствии с Указанием Банка России от 31.03.2000 № 766-У.

** До 1.04.2000 — банки без признаков финансовых затруднений.

* Рассчитано по форме № 125 “Сведения об активах и пассивах по срокам востребования и погашения” (Приложение 17 к Инструкции Банка России от 1.10.1997 № 17 “О составлении финансовой отчетности”).