год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Публикация Андрея Илларионова сама по себе является важным событием. Во-первых, не каждый месяц советник Президента выступает с развернутой аргументацией своих идей. Во-вторых, его идеи в значительной степени составляют основу экономической политики страны. И при этом, как правило, сопровождаются острой полемикой. На нее Страна.Ru и рассчитывает.

Постановка вопроса

Управление государственным внешним долгом в последние годы оказалось в центре отечественной экономической дискуссии. Причиной этого явился стремительный рост абсолютных и относительных размеров внешнего долга в течение двух десятилетий. Увеличение долгового бремени стало результатом проведения последними советскими и первыми российскими правительствами ошибочной экономической политики, в том числе политики внешних заимствований, распада СССР, принятия Россией на себя его финансовых обязательств. Относительная тяжесть долга возросла также в результате значительного снижения реального курса рубля в 1991-1992 гг. и в 1998 г.

Увеличение внешнего долга сопровождалось взрывным ростом платежей по его обслуживанию и погашению, неспособность осуществлять которые дважды за последнее десятилетие приводила к национальным дефолтам - в декабре 1991 г. и августе 1998 г. Ряд соглашений о реструктуризации долговых платежей коммерческим (в декабре 1991 г., июле 1993 г., ноябре 1995 г., ноябре 1998 г., феврале 2000 г.) и официальным (в апреле 1993 г., июне 1994 г., июне 1995 г., апреле 1996 г., августе 1999 г.) кредиторам позволил уменьшить долговую нагрузку на экономику страны, приходившуюся на период 1992-2000 гг. В то же время проведенные реструктуризации существенно увеличили ее как в целом, так и в части, приходящейся на первое десятилетие наступившего столетия. Долговой кризис не был преодолен, но созданные таким образом пики платежей в 2003, 2005, 2008 гг. породили так называемую проблему 2003 г..

Достигнутая в начале 2000 г. договоренность о полномасштабной реструктуризации российского коммерческого долга Лондонскому клубу кредиторов с частичным его списанием вызвала у некоторых представителей российских властей надежду на повторение подобного успеха в отношениях с Парижским клубом. В рамках осуществления такого плана в бюджет 2001 г. не были включены необходимые финансовые средства, а в начале 2001 г. была предпринята попытка в одностороннем порядке прекратить платежи Парижскому клубу в части долга, унаследованного от бывшего СССР. Угроза применения санкций со стороны официальных кредиторов вынудила российские власти отказаться от дальнейшего осуществления этого плана. 19 января 2001 г. они официально заявили о проведении политики обслуживания и погашения долга в соответствии с официальным графиком платежей. В течение февраля-апреля 2001 г. возникшее отставание по платежам было ликвидировано.

Возобновление (впервые с 1988 г.) обслуживания Россией своих финансовых обязательств в полном объеме (с постепенным сокращением просроченной задолженности по основному долгу и процентам) перевело проблему 2003 г. в разряд непосредственно практических. В связи с этим перед властями встало несколько вопросов. Возможно ли обслуживание и погашение государственного внешнего долга в предстоящие годы в полном объеме? Если да, то каковы макроэкономические последствия такой политики? Какими могут быть стратегии решения проблемы 2003 г. и последующих лет?

Проходящая дискуссия по вопросам управления внешним долгом выявила несколько вариантов ответов на эти вопросы. Продолжение и в дальнейшем осуществляемой с апреля 2001 г. политики обслуживания и погашения государственного внешнего долга в полном объеме получило ограниченную поддержку со стороны экспертов. В то же время неоднократно высказывавшееся в течение последнего года автором данной статьи предложение о возможности и даже желательности досрочного погашения части внешнего долга вызвало критическую реакцию. Более распространенной в российском обществе является иная позиция, суть которой в несколько упрощенной форме может быть сведена к следующей системе утверждений.

Первое. Нынешние размеры государственного внешнего долга, а также размеры будущих платежей по нему находятся на экстремально высоком уровне. Поэтому осуществление их в полном объеме в течение ряда предстоящих лет и, в частности, в 2003 г. невозможно.

Второе. Осуществление платежей по внешнему долгу в полном объеме в течение ряда лет и даже в 2003 г. в принципе возможно. Однако это произошло бы за счет изъятия огромного объема финансовых ресурсов из национальной экономики, неизбежно привело бы к прекращению ее роста и возобновлению спада, неприемлемому сокращению непроцентных расходов государственного бюджета, обострению кризиса в социальной сфере. Это было бы движением по так называемому румынскому варианту сокращения долгового бремени с соответствующими социально-политическими последствиями.

Третье. Следует воспользоваться стратегией сокращения внешнего долга, отличающейся как от ныне осуществляемой, так и от предлагаемой автором данной статьи. Для этого необходимо договориться с кредиторами (вариант - принять одностороннее решение) о списании (вариант - о частичном списании) или реструктуризации (изменении сроков платежей). При проведении реструктуризации часть номинальной стоимости долга может быть списана.

Четвертое. Поскольку в бюджете, очевидно, не будет необходимых финансовых ресурсов для осуществления платежей в полном объеме (долговая нагрузка представляет собой проблему не столько платежного баланса, сколько бюджета), не стоит ограничивать источники средств платежа исключительно бюджетными доходами. Внешний долг можно и нужно погашать в том числе за счет привлечения новых займов, осуществления товарных поставок, обмена российского долга на акции российских компаний, а также на обязательства перед Россией третьих стран.

В данной статье ставятся задачи проверить обоснованность вышеприведенных утверждений, сформулировать альтернативные стратегии обслуживания и погашения внешнего долга, сравнить их между собой, предложить оптимальную стратегию снижения государственной задолженности России.

Является ли Россия страной с экстремально высоким уровнем внешней задолженности?

Для ответа на этот вопрос необходимо сравнить значения показателей внешней задолженности России с аналогичными показателями других стран мира. Источником такой информации послужила Debtor Reporting System (DRS) - база данных Всемирного банка о состоянии внешнего долга большинства стран мира. В качестве года сравнения выбран 1999 год - последний год, по которому имеются соответствующие данные. Использование значений 1999 г. представляется полезным также и потому, что в силу значительной девальвации рубля в реальном выражении в результате августовского кризиса 1998 г. российские показатели в 1999 г. оказались существенно более низкими, чем в предшествующие ему и последующие за ним годы. Таким образом, российские значения 1999 г. представляют собой своего рода пиковые величины, преувеличивающие уровень внешней задолженности страны с точки зрения их среднесрочного тренда.

Среди 130 стран, данные по которым наиболее полно представлены в DRS, по пяти важнейшим показателям внешней задолженности, традиционно рассчитываемым Всемирным банком, Россия в 1999 г. заняла места с 58 до 81. Следовательно, в тяжелейший для России год от 57 до 80 стран - в зависимости от показателя - опережали ее по относительной величине внешней задолженности. Иными словами, от 47 до 62% стран с сопоставимыми экономическими условиями находились в более тяжелом с точки зрения внешнего долга положении, чем Россия.

Используя показатели ВНП на душу населения и относительной величины приведенной стоимости полных платежей по внешнему долгу к ВНП и экспорту товаров и услуг, Всемирный банк классифицирует страны мира в зависимости от величины относительной задолженности и уровня дохода по шести группам: I - страны с высоким уровнем задолженности и низким уровнем дохода; II - страны с высоким уровнем задолженности и средним уровнем дохода; III - страны со средним уровнем задолженности и низким уровнем дохода; IV - страны со средним уровнем задолженности и средним уровнем дохода; V - страны с низким уровнем задолженности и низким уровнем дохода; VI - страны с низким уровнем задолженности и средним уровнем дохода.

В качестве критериев, разделяющих данные группы стран, по состоянию на 1999 г. использовались следующие величины: 755 долл. для показателя ВНП на душу населения, 80 и 48% для отношения приведенной стоимости долговых платежей к ВНП и 220 и 132% для отношения приведенной стоимости долговых платежей к экспорту.

В настоящем исследовании душевой уровень ВНП, разделяющий страны с низким и средним уровнями дохода, был оставлен тем же -755 долл., а отношения приведенной стоимости долговых платежей к ВНП и экспорту были пересчитаны для отношений номинальной стоимости государственного внешнего долга к ВНП и экспорту. Полученные значения - соответственно 80 и 40% к ВНП и 260 и 130% к экспорту, - а также отношения полных платежей к экспорту и процентных платежей к экспорту и ВНП были нормированы таким образом, чтобы странам с максимальными значениями по каждому показателю соответствовала величина нормированного показателя, равная 100%, а остальным странам - величины нормированных показателей, пропорциональные соотношениям их исходных показателей.

Полученные результаты наглядно демонстрируют, что даже в посткризисном 1999 году по трем важнейшим показателям относительной задолженности Россия находилась в IV группе - группе стран со средним уровнем задолженности, а по двум другим важнейшим показателям (отношению государственного долга к ВНП и экспорту) - в VI группе - группе стран с низким уровнем внешней задолженности. Благодаря действию в последнее время ряда факторов (переход к практике полного обслуживания и погашения государственного долга, значительное сокращение внешних заимствований, рост национальной экономики и экспорта, существенное повышение курса рубля в реальном выражении) относительное бремя внешней задолженности в 2000-2001 гг. сократилось по сравнению с 1999 г.

Влияние краткосрочных конъюнктурных колебаний на показатели задолженности можно ослабить при усреднении их значений за несколько лет. Величины показателей относительной задолженности России за пятилетие 1995-1999 гг. подтверждают, что она не относится к странам с неприемлемо высокой долговой нагрузкой. По величинам относительных показателей полных платежей по внешнему долгу среди 130 стран мира Россия занимает места с 48 по 124, а по показателям чистых платежей - с 69 по 126.

Особый практический интерес представляют данные не только о фактической долговой нагрузке в прошлые периоды, но и об ожидаемой нагрузке в предстоящие годы и особенно в 2003 г. Для ужесточения требований к результатам расчетов последние были проведены для показателей как полных, так и чистых платежей по внешнему долгу (4). Во втором случае рассматривался вариант осуществления всех приходящихся на 2003 г. долговых платежей исключительно за счет бюджетных доходов - без привлечения каких бы то ни было внутренних или внешних ресурсов для полного или частичного рефинансирования основной части долга. Соответствующие величины долговой нагрузки были рассчитаны по отношению к ВВП, экспорту, сальдо платежного баланса, доходам и расходам бюджетов центрального и расширенного правительств. Их прогнозные значения в 2003 г. рассчитывались по двум вариантам: оптимистическому (о) - в соответствии со среднесрочным прогнозом российского правительства на 2001-2004 гг. и получившему наименование Россия 2003 (о) и пессимистическому (п) - с более низкими значениями по сравнению с правительственными параметрами и получившему наименование Россия 2003 (п). Полученные значения сопоставлялись с фактическими значениями чистых годовых платежей по внешнему долгу 130 стран мира в течение 1981-1999 гг. Эти данные показывают, что даже в случае наиболее неблагоприятного варианта развития событий в 2003 г. Россия по величине чистых долговых платежей оказывается на 102 месте в списке наблюдений, равном 2021. Развитие событий по более благоприятному сценарию приводит к перемещению России на 122 место. Хотя по значениям 2003 г. относительное бремя российских долговых платежей оказывается более высоким, чем по значениям 1999 г., 2000 г. или среднегодовым показателям пятилетия 1995-1999 гг., оно все же не является рекордным. По сравнению с, очевидно, максимально возможной величиной российских чистых долговых платежей в 2003 г. в 5,2% ВВП в некоторых странах этот показатель превышал 10% и даже 15% ВВП (например, Ямайка в 1986 г.). Удельный вес расходов центрального правительства, направляемых на обслуживание и погашение внешнего долга, в 32,5% нельзя назвать незначительным. Однако есть страны, которые в отдельные годы направляли на эти цели более половины, две трети и даже три четверти расходов своих центральных правительств.

Таким образом, относительно параметров платежного баланса, объема ВВП, размеров фискальных показателей российские долговые платежи (не только фактически проведенные в последние годы, но и ожидаемые к осуществлению в ближайшем будущем, включая и 2003 г.) не уникальны. Международные сопоставления убедительно показывают, что в настоящее время и в предстоящие годы Россия не является страной с экстремально высокой долговой нагрузкой.

Ведут ли долговые платежи к замедлению экономического роста?

Для проверки этой гипотезы обратимся также к данным международной статистики. О такого рода взаимосвязи можно было бы судить по наличию отрицательного наклона линии тренда, описывающего наилучшим образом облако рассеяния значений темпов экономического роста в зависимости от величины платежей по внешнему долгу при статистически значимых параметрах соответствующего регрессионного уравнения.

Для пары показателей чистые платежи в % к ВВП и темпы прироста ВВП для пятилетнего периода 1995-1999 гг. это условие не выполняется. Хотя коэффициент эластичности и имеет отрицательный знак, линия тренда проходит практически горизонтально, а параметры регрессионного уравнения являются статистически незначимыми. Это же условие не выполняется также и для любого другого регрессионного уравнения, связывающего среднегодовые темпы прироста ВВП со среднегодовыми показателями полных и чистых платежей по внешнему долгу в 1995-1999 гг.

Переход от среднегодовых показателей за пятилетие к годовым наблюдениям не меняет выявленной ранее закономерности.

Таким образом, как общее правило можно зафиксировать отсутствие статистически достоверной связи между бременем обслуживания государственного внешнего долга и темпами экономического роста. Иными словами, международные сравнения не подтверждают справедливость гипотезы, согласно которой более высокие долговые платежи ведут к замедлению темпов экономического роста и, следовательно, к снижению уровня жизни населения.

Если связь между вышеупомянутыми показателями и существует, то, скорее, обратного характера. Речь идет о сравнительно небольшой группе стран с высокими значениями положительного сальдо текущих операций (более 5% ВВП) и низкими значениями монетизации экономики (коэффициент монетизации менее 25% ВВП).

В этих странах работает механизм голландской болезни. Появление значительного по размерам положительного сальдо платежного баланса приводит к существенному притоку иностранной валюты, что сопровождается увеличением денежной массы, а следовательно, и повышением внутренних цен и реального курса национальной валюты. Скорость увеличения реального валютного курса возрастает при низких значениях монетизации экономики. Ослабление международной конкурентоспособности национальной экономики в этом случае может быть замедлено при проведении властями активных операций по стерилизации части поступающей в страну валюты, одним из наиболее эффективных видов которых выступает обслуживание и погашение внешнего долга.

Поэтому, как это ни покажется на первый взгляд парадоксальным, страны, наиболее агрессивно проводившие политику обслуживания и погашения внешнего долга, имели, как правило, и более высокие темпы экономического роста и обеспечивали тем самым наиболее благоприятные макроэкономические условия для повышения уровня благосостояния своего населения. Другие же страны, оказавшиеся в ситуации голландской болезни, но не проводившие активную политику по обслуживанию и погашению внешнего долга, а, наоборот, наращивавшие внешние заимствования (чистые платежи по внешнему долгу были отрицательными), как правило, имели и более низкие темпы экономического роста и при прочих равных условиях - более низкие темпы повышения уровня благосостояния своего населения.

Таким образом, международные сопоставления позволяют заключить, что в целом гипотеза о наличии отрицательной связи между величиной долговых платежей и темпами экономического роста статистическими данными не подтверждается. В то же время для относительно небольшой группы стран с высокими значениями сальдо текущего баланса и низкими показателями монетизации экономики такого рода связь является положительной и статистически значимой.

Каждая возможная стратегия управления внешним долгом складывается из трех важнейших компонент: определения графика платежей и, следовательно, выбора варианта взаимоотношений с кредиторами; определения размеров фактических платежей и источников их финансирования; выбора используемых средств платежа. Сравнительный анализ возможных вариантов управления внешним долгом и выбор наилучшего из них проводятся по критериям максимизации функции благосостояния и минимизации издержек (цены) осуществления того или иного варианта.

Альтернативные стратегии взаимоотношений с кредиторами

В зависимости от фактически исполняемого графика платежей, факта проведения реструктуризации и размеров отклонения фактических платежей от первоначальной приведенной стоимости долга (ППСД) можно сформулировать шесть основных вариантов управления внешним долгом, отличающихся друг от друга следующими основными характеристиками:

1. отсутствие реструктуризации долга, соблюдение оригинального графика платежей (ОГП), равенство фактических платежей ППСД;

2. реструктуризация долга (РД), согласование нового графика платежей (НГП), превышение фактическими платежами ППСД;

3. РД, НГП, равенство фактических платежей ППСД;

4. РД, НГП, фактические платежи меньше ПСД;

5. согласованное с кредиторами полное списание долга, отсутствие графика платежей, фактические платежи равны нулю;

6. дефолт, отсутствие графика платежей, фактические платежи равны нулю.

Еще одной характеристикой данных вариантов является уровень платежей по внешнему долгу в краткосрочной перспективе (в течение нескольких ближайших лет) - ПКП. На максимальном уровне ПКП находятся в 1 варианте, что, собственно, и является одной из важнейших причин проведения реструктуризации долга и изменения оригинального графика платежей. При последовательном переходе от 1 варианта к 6 варианту величина ПКП, как правило, уменьшается, достигая нуля в 5 и 6 вариантах.

Совокупные издержки осуществления того или иного варианта управления внешним долгом складываются из суммы фактических платежей по долгу (в соответствии с ОГП либо НГП) и издержек от изменения графика платежей и его макроэкономических и социально-политических последствий. Частичные и совокупные издержки могут быть измерены в терминах приведенной стоимости долга, значения которой отложены на вертикальной оси.

Как показывает анализ, наименьшие совокупные издержки в терминах ПСД (наименьшая цена осуществления), хотя и сопровождаемые наиболее высокими расходами на платежи в краткосрочном периоде, соответствуют 1 варианту управления внешним долгом. При движении вправо - ко 2 варианту и далее - совокупные издержки по управлению внешним долгом последовательно увеличиваются. Они становятся неприемлемо высокими при попытках осуществления 6 варианта.

Таким образом, предлагаемая стратегия взаимоотношений с кредиторами, ведущая к изменению действующего графика платежей (проведение реструктуризации), если она при этом не предусматривает значительного снижения приведенной стоимости долга, ведет к экономическим потерям и потому представляется неоптимальной.

Альтернативные стратегии снижения долгового бремени

В зависимости от величины отклонения фактических чистых платежей по внешнему долгу (ЧПВД) от полных платежей, соответствующих их официальному графику (ГП) - независимо от того, является ли он оригинальным или выработанным в результате реструктуризации, - можно выделить шесть вариантов управления внешним долгом, отличающихся друг от друга следующими характеристиками:

1. ЧПВД превышают платежи по графику;

2. ЧПВД равны платежам по графику;

3. ЧПВД меньше платежей по графику, но больше процентных платежей;

4. ЧПВД равны процентным платежам;

5. ЧПВД меньше процентных платежей, но больше нуля;

6. ЧПВД равны нулю или меньше нуля.

Нетрудно заметить, что критерием классификации в этом случае выступает удельный вес ЧПВД в полных платежах по внешнему долгу (ППВД). В первых двух вариантах ЧПВД совпадают с ППВД. При переходе к 3 и последующим вариантам управления долгом доля ЧПВД в ППВД последовательно снижается, становясь равной нулю (или отрицательной величиной) в 6 варианте. Одновременно с этим при переходе от 1 и 2 вариантов управления внешним долгом к 6 доля бюджетных доходов в источниках средств для проведения платежей снижается, а доля финансирования повышается.

Оценку сравнительных преимуществ каждого из представленных вариантов можно сделать исходя из издержек их проведения и последствий их осуществления для размеров номинального объема долга. Поскольку финансирование для бюджета является ресурсом, как правило, более дорогим, чем его традиционные доходы, то при последовательном переходе от 1 варианта к 6 издержки их реализации последовательно возрастают (за счет увеличения компонента финансирования в общем объеме средств для проведения платежей). В то же время при переходе от 1 варианта к 6 номинальные объемы долга последовательно возрастают.

Альтернативные средства платежа

Предлагаемые для использования в операциях по обслуживанию и погашению внешнего долга средства платежа можно классифицировать следующим образом: 1 - наличные денежные средства; 2 - государственные ценные бумаги; 3 - корпоративные ценные бумаги; 4 - товарные поставки; 5 - долговые обязательства третьих сторон перед российским правительством; 6 - иные государственные активы. В реальной жизни, естественно, возможны их сочетания в различных пропорциях.

Важнейшим критерием для принятия решения об использовании того или иного средства платежа должно выступать соотношение их цен как в момент платежа, так и в прогнозируемой перспективе. Рациональная стратегия заключается в том, чтобы в качестве средств платежа использовать в первую очередь активы, более дорогие в данный момент, но дешевеющие в перспективе. Использование активов, дешевых в настоящее время и дорожающих в перcпективе, целесообразно откладывать до более позднего времени.

С этой точки зрения цены большинства предлагаемых неклассических средств платежа по сравнению с наличными деньгами, получаемыми властями в качестве традиционных бюджетных доходов, являются, во-первых, весьма низкими и, во-вторых, растущими в перспективе.

Одним из примеров очевидно неоптимального использования государственных активов является предлагаемый обмен части российского долга на акции российских компаний. В настоящее время акции крупнейших российских компаний в электроэнергетике, топливной промышленности, металлургии, телекоммуникациях (голубые фишки) по отношению к бумагам аналогичных компаний развивающихся стран недооценены в разы. Бумаги компаний второго эшелона в машиностроении, лесной, легкой, пищевой промышленности недооценены в еще большей степени. В то же время устойчиво действующая тенденция конвергенции цен российского фондового рынка и фондовых рынков развивающихся стран позволяет надеяться на значительное повышение относительной цены акций российских компаний в обозримом будущем.

Сокращенная версия, полный текст статьи - на сайте www.polit.ru