год 2010-й - более 30.000.000 обращений

В результате семи лет посткоммунистического развития и посткоммунистических реформ Россия смогла сформировать комплекс конституционноправовых элементов, создающих основу для укрепления в ней общества рыночной демократии. Этот вывод нередко подвергается сомнению, причем не столько в специальной экономикополитической литературе, сколько в заявлениях политиков преимущественно оппозиционного (левонационалистического) характера. Однако вопрос о характере правового фундамента существующего режима нуждается в дополнительном пояснении, как нуждается в пояснении и вопрос о его экономикополитической устойчивости.

Принципиальной особенностью принятой в 1993 году российской Конституции является авторитарный характер формируемого ей режима политической власти. Однако подобный конституционный режим не является чемто исключительным для рыночных демократий. Достаточно хорошо известно, что Конституция 1993 года близка по своему характеру к Конституции Франции V Республики, то есть Конституции, принятой в условиях глубочайшего политического кризиса. Кризис порождает авторитаризм, а тем более в условиях революционной трансформации, отличительной чертой которой является слабое государство.

Слабое государство постоянно действующий фактор в существовании и функционировании экономической и политической системы современной России. И весь дальнейший анализ функционирования этой системы и обеспечения ее устойчивости должен основываться на признании этого несомненного факта. Именно слабость власти предопределяет резкое усиление в революционном обществе стихийности осуществления социальноэкономических процессов, с одной стороны, и появление по этой причине некоторых закономерностей революционной трансформации, с другой стороны.

Одной из причин ослабления государства является фрагментация социальной структуры революционного общества, в результате чего власть оказывается неспособной формировать и поддерживать устойчивые коалиции социальных сил в поддержку своего курса.

Отсутствие консенсуса означает, что общество распадается на множество противоборствующих и одновременно пересекающихся группировок (социальных, территориальных, этнических), каждая со своими политическими и экономическими интересами, причем никакое правительство не способно предложить политический курс, который обеспечивал бы консолидацию и, соответственно, поддержку скольконибудь значимого большинства. Классическим примером такого конфликта является противостояние двух основных групп экономических интересов в современной России экспортноориентированных и импортозамещающих отраслей, и преодолеть этот конфликт невозможно в короткие сроки .

Исторический опыт свидетельствует, что преодоление такого рода конфликта не может происходить вне определенных авторитарных рамок. Однако традиционно авторитаризм отождествляется с внеконституционным (или антиконституционным) правлением. Между тем, следует различать конституционализм и авторитаризм. Практически все революции прошлого завершались в условиях более или менее жесткой диктатуры, причиной чего, по нашему мнению, была неспособность революционных политических систем преодолеть раскол общества и сформировать консенсус в достаточно сжатый период времени.

Революционная трансформация в современной России происходит в существенно иных общеполитических условиях. С одной стороны, эта трансформация несомненно носит революционный характер, и проблема отсутствия консенсуса является здесь ничуть не менее острой, чем для революций прошлого. С другой стороны, революционная трансформация, пожалуй, впервые происходит в условиях доминирования городской цивилизации, причем на стадии перехода к постиндустриальному обществу. Последнее, как представляется, заметно ослабляет роль диктаторского, внеконституционного начала в функционировании экономической системы .

Возникает необходимость поиска оптимальной политикоправовой (и прежде всего конституционной) модели посткоммунистического и постреволюционного развития России. Как представляется, вариантом такой модели является принятая в 1993 году Конституция, которая сочетает авторитарные начала сильной президентской власти с общими демократическими принципами организации общественной системы.

Авторитаризм российской конституции весьма условен. Президент имеет в ней очень сильные позиции, но не является постоянно необходимым активным фактором политической, а тем более экономической жизни. Президент может быть активным, но не обязательно должен таким быть. Присутствие президента в политической жизни может ограничиваться представлением законодателям кандидатур на ряд перечисленных в Конституции государственных должностей (прежде всего главы правительства), а также подписанием законопроектов. Как показал период болезни Б.Ельцина осенью 1996 года, отсутствие президента само по себе никак не дестабилизирует конституционноправовой механизм функционирования государственной власти. Разумеется, президент может быть и активным, и очень активным. Но это уже является вопросом текущего политического процесса, позволяющим существенно повышать гибкость власти.

Таким образом, существующая Конституция, которая задает баланс сил с явным смещением центра тяжести в сторону исполнительной власти (и прежде всего президента) является своего рода компромиссом, обеспечивающим сохранение конституционнодемократической системы в обществе с расколотыми и противоборствующими интересами. Иными словами, сильная президентская власть как бы компенсирует принципиальную слабость государства, вытекающую из отсутствия консенсуса по базовым социальнополитическим интересам функционирования развития страны.

Принципиальное отсутствие консенсуса в обществе и авторитарный характер организации исполнительной власти предопределяют и некоторые важные особенности осуществления экономических реформ и вообще проведения экономической политики. В отличие от стабильных, сложившихся демократий, развитие реформ в России, оставаясь в рамках современного правового поля, может развиваться только в логике stopandgo policy, то есть в рамках и в логике периодически открывающегося "окна возможностей" .

Скажем, в условиях британской конституционной системы реформы обычно начинаются вскоре после парламентских выборов, когда Кабинет парламентского большинства имеет четко определенный, примерно пятилетний, горизонт осуществления своей программы. В России ситуация складывает иначе. Политическая раздробленность общества делает практически нереальным формирование Кабинета парламентского большинства. А конституционная система, в которой правительство жестко подчинено президенту, делает формирование такого Кабинета и практически невозможным как показали неоднократные попытки введения представителей оппозиции в Правительство, они быстро теряют связь со своей партией, а последняя всегда отказывается нести политическую ответственность за действия своего выдвиженца.

В условиях же постоянно воспроизводимого конфликта ветвей власти правительство для ускорения социальноэкономических реформ обычно стремится воспользоваться возможностью, которая открывается при возникновении благоприятного баланса общественных настроений. Поскольку же этот баланс не бывает устойчивым, правительство обычно стремится, при возникновении очередного "окна возможностей", продвинуть вперед максимальное число инициатив, за чем следует период некоторого отступления и консолидации достигнутого. Эти особенности конституционнополитической ситуации являются одним из важных факторов, определяющих скорость проведения экономических реформ в современной России. И одновременно являются подтверждением рассматренного выше тезиса о том, что в президентской системе правления реформы легче начать, чем последовательно осуществлять.

К перечисленным проблемам тесно примыкает вопрос о соотношении нормативных актов Федерации и ее субъектов. С формальной точки зрения, на территории России федеративные нормативные акты, принятые в соответствии с компетенцией Федерации, имеют приоритет над региональными документами. Однако на практике ситуация оказывается более сложной.

С одной стороны, в основных законах (конституциях, уставах) почти половины субъектов Российской Федерации содержатся положения, так или иначе противоречащие Конституции РФ. С другой стороны, эти противоречия часто являются формальными, декларативными, и на практике не приводят (по крайней мере, пока не приводят) к правовым коллизиям. Конфликты вокруг неконституционности отдельных положений законодательных актов субъектов Федерации, вызывавшие споры и даже разбирательства в Конституционном суде в начале 90х годов, позднее существенно сократились. Хотя это не означает прекращения дискуссии на федеральном уровне, однако теперь формализованные в правовом отношении споры (например, споры в Конституционном суде) возникают в тех случаях, когда тот или иной субъект Федерации предпринимает конкретные действия по реализации незаконных актов.

Своеобразной формой снятия противоречий между федеральным и региональным законодательством становится принятие договоров о разграничении полномочий между центром и субъектом Федерации. Этот механизм позволяет несколько смягчить федеративные отношения, однако и создает опасные прецеденты чрезмерной индивидуализации этих отношений, что незамедлительно сказывается на характере и ходе экономических реформ в России .

С формальной точки зрения существующий конституционный режим является исключительно устойчивым. Опыт функционирования политической системы в 19921993 годах, когда законодатели легко меняли Конституцию в соответствии с текущими интересами парламентского большинства, сформировал своеобразный негативный синдрому авторов новой Конституции. В результате механизм внесения поправок в Основной закон настолько усложнен, что принятие их представляется практически невозможным по крайней мере по ключевым проблемам политического устройства, и особенно по проблемам соотношения полномочий ветвей власти. В современной ситуации изменение конституции требует не только их одобрения большинством в 2/3 от численности обеих палат Федерального Собрания, но и ратификации этого закона законодательными органами 2/3 субъектов Российской Федерации.

Исключительная сложность принятия поправок в действующую конституцию позволяет предположить, что законодатели попробуют начать процесс изменения Конституции с принятия двухтрех относительно простых поправок ("технического", а не политического характера). А уже на этой основе и в зависимости от отработки механизмов ратификации в субъектах Федерации будут предприняты попытки проведения и более серьезных поправок, касающихся распределения власти.

Однако не вопрос об изменении действующей Конституции является ключевым для оценки стабильности сформировавшегося политического режима. Всякая новая конституционная система должна пройти испытание на прочность в условиях разного рода кризисов и нестандартных ситуация.

Вместе с тем, практика 19941998 годов свидетельствует, что эта система недостаточно успешно справляется с состоянием экономического кризиса. Кризис является постоянным фактором функционирования российской экономики на протяжении всех семи лет ее независимого существования. Действующая Конституция сама в немалой мере была порождена обстановкой экономического кризиса и ясным осознанием задачи обеспечения политической стабилизации в условиях общей хозяйственной нестабильности. С этой точки зрения Конституция 1993 года выдержала испытание кризисом, хотя с формальной точки зрения открытым остается вопрос о том, в какой мере она сама препятствует стабилизации экономической жизни. Об этом свидетельствует, например, рассмотренная выше проблема принятия решений сквозь призму "окна возможностей".

Существующий механизм организации власти стал препятствовать проведению комплексной и последовательной политики, которая обеспечивала бы социальноэкономическую стабильность в стране. Действительно, парламентское большинство, не неся ответственность за результаты правительственного курса (даже тогда, когда это большинство участвует в формировании Кабинета и активно влияет на принимаемые им решения), мало заинтересовано в обеспечении стабильности и экономического роста. Ведь состояние экономического кризиса создает более благоприятные предпосылки для успеха на будущих выборах как парламентских, так и, возможно, президентских. Иными словами, с одной стороны, парламентское большинство заинтересовано в поддержании обстановки перманентного экономического кризиса, а с другой стороны, не желает брать на себя ответственность за принятие необходимых и непопулярных законодательных актов. Подобная ситуация, имеющая корни в характере Конституции, требует, разумеется, своего исправления.

Конституция прошла и через смену Кабинета путем увольнения его президентом с назначением нового премьера. Имевшие место в апреле и августесентябре 1998 года правительственные кризисы были по сути инициированы самим президентом. Однако при любых моральных оценках политической борьбы вокруг кандидатуры премьера, фактом остается мирное и конституционное разрешение этого конфликта, что является еще одним аргументом в пользу стабильности существующего конституционного режима.

Однако есть два важных политических кризиса, через испытания которыми конституционный строй еще не прошел. Один это вотум недоверия правительству и (или) роспуск Государственной Думы с проведением досрочных парламентских выборов. Второй президентские выборы с передачей власти новому президенту.

Понятно, что второе событие является ключевым для оценки стабильности конституционной системы, тем более в условиях выраженной президентской республики. Причем пройти испытание президентскими выборами означало бы ответить на два главных вопроса. Вопервых, о мирном характере передачи власти. Вовторых, о стабильности экономического курса после прихода к власти нового президента или качественного нового правительства.

Стабильность экономического курса понятие в данном случае относительное. Новые президент или премьер не могут оставлять экономический курс абсолютно неизменным, тем более в условиях острого кризиса. Однако речь в данном случае идет о преемственности базовых принципов организации экономической жизни, и прежде всего о стабильности отношений собственности, об отказе от инфляционизма в макроэкономике и т. п.

Признание важности обеспечения стабильности конституционноправовой системы не отрицает необходимости дальнейшего развития существующего конституционного строя. Причем здесь речь может идти как о принятии новых конституционных законов, так и внесении изменений в сам Основной закон Российской Федерации. Ниже дается краткий перечень некоторых важных направлений развития конституционного права, оказывающих существенное воздействие на функционирование экономики страны.

Избирательное законодательство.

Здесь представляют интерес такие проблемы, как принципы формирования палат Федерального Собрания и механизм определения большинства, необходимого для избрания. Здесь, как, впрочем, и в большинстве конституционных тем, тесно переплетаются политические и экономические проблемы функционирования посткоммунистического российского общества.

С политической точки зрения вопрос об избирательной системе это вопрос о влиянии тех или иных групп интересов. Верхняя палата (Совет Федерации) после уточнения соответствующего законодательства в 1995 году не избирается, а формируется путем прямого включения в нее руководителей исполнительной и законодательной ветвей власти субъектов Федерации . Это резко усиливает позиции руководства российских регионов, причем не только в смысле их личного влияния на принятие государственных решений, но и давая дополнительную гарантию их несменяемости федеральной властью (член Федерального Собрания формально не может быть отставлен от должности).

Естественно, все это существенным образом ограничивает возможности федеральной власти. Отчасти такое положение дел является стабилизатором политической ситуации, заставляя согласовывать решения исполнительной власти с субъектами Федерации и одновременно задавая механизм такого согласования. Практика 19941997 годов показывает, что верхняя палата является менее политизированным органом, в основном ориентированным на решение конкретных хозяйственных задач и стремящимся к достижению сбалансированности при реализации своих лоббистский устремлений. То есть лоббистские интересы одной группы представителей регионов практически всегда уравновешиваются интересами других.

Существенную роль играет и политическая ориентация руководителей российских регионов: при значительном усилении оппозиционного ядра среди губернаторского корпуса отношения исполнительной власти с Правительством начинают быстро политизироваться, что может приводить к общей дестабилизации обстановки в стране.

Что же касается нижней палаты, то здесь политические интересы находят достаточно четкое выражение (и структурирование) благодаря тому, что половина состава депутатского корпуса избирается по партийным спискам. Этот принцип вызывает острое неприятие ряда политиков (особенно связанных с исполнительной властью и администрацией Президента Б.Ельцина), в связи с чем на протяжении 19971998 годов раздаются настойчивые предложения перейти к мажоритарной системе избрания всех 450 членов Государственной Думы. За этими предложениями стоят как правило намерения снизить политизированность Думы и повысить ее лояльность исполнительной власти.

Однако проблема избрания Думы имеет не только сильный политический, но и экономической контекст. Политически вопрос стоит достаточно просто: усилится ли лояльность депутатов с избранием их непосредственно по мажоритарным округам? Ясного ответа на этот вопрос нет, и он вряд ли возможен. То, что партийное влияние ослабнет по крайней мере, в обозримом будущем представляется несомненным. Но остается открытым вопрос о возрастании влияния исполнительной власти Федерации или ее субъектов. Нетрудно понять, что депутаты, избранные по мажоритарным округам, в гораздо большей степени зависят от властей субъектов Федерации (прежде всего от губернаторов), чем избранные по спискам партий. Отсюда возникает следующий вопрос: не превратится ли Дума в такой ситуации в филиал (или придаток) Совета Федерации?

У этой проблемы есть и еще одна сторона собственно экономическая. Суть ее состоит в определении избирательного механизма, в максимальной степени страхующего депутатский корпус от принятия популистских решений. Как было показано выше, российские законодатели в принципе более подвержены популистским настроениям, чем исполнительная власть. Непосредственно связанные с конкретными избирателями, находящиеся с ними в прямом контакте и зависящие от их настроений, депутаты от мажоритарных округов особенно уязвимы для популизма. Логика действий депутатов, избранных по спискам, несколько иная она гораздо более последовательна и гораздо более идеологизирована. Последнее облегчает достижение договоренностей между ветвями власти и в общем упорядочивает деятельность законодательного корпуса. Тем самым создаются и более благоприятные возможности для повышения эффективности функционирования законодательной власти в экономической области.

С точки же зрения повышения эффективности и ответственности деятельности депутатов, избранных от мажоритарных округов, представляется целесообразным перейти от существующей системы однотурового избрания с получением относительного большинства голосов (английская система) к выборам в два тура с победой того кандидата, который набирает абсолютное большинство. Этот механизм, хорошо зарекомендовавший себя за годы Пятой республики во Франции, также способствовал бы некоторой структуризации, упорядочиванию деятельности законодательной власти.

Перераспределение полномочий между ветвями власти. Практически с первого дня принятия Конституции РФ 1993 года в обществе идут дискуссии о ее чрезмерной "смещенности" в сторону Президента и о необходимости усиления роли других институтов власти. Прежде всего речь шла о полномочиях Государственной Думы, а также (отчасти) и о полномочиях Правительства. Если последний вопрос был отчасти решен принятым в 1997 году Законом о Правительстве, то относительно прав Федерального Собрания дискуссия в обществе продолжается и еще будет вестись длительное время.

Теоретически предложения о перераспределении между ветвями власти являются справедливы. Но продвижение в направлении расширения полномочий законодательного корпуса наталкивается на естественные опасения чрезмерного популизма политики, ориентированной прежде всего на достижение баланса сил между депутатами. Опыт 19921993 годов оказывает заметное влияние на представления многих политиков и экономистов по данному вопросу. С точки зрения перспектив политического развития российской демократии решение вопроса об уточнении роли ветвей власти так или иначе неизбежно. Существуют, однако, три разнонаправленых фактора, которые должны учитываться при принятии соответствующих решений.

Вопервых, революционный характер посткоммунистической трансформации России. Как отмечалось в предыдущем параграфе, выход из революции всегда предполагает наличие некоторых недемократических (или не вполне демократических) инструментов консолидации нового строя. Действующая конституция дает шанс на преодоление фрагментации системы если не вполне демократическим, то, по крайней мере, вполне конституционным путем.

Вовторых, глубоких разрыв между законодательной и исполнительной ветвями власти приводит, как было показано выше, к резкому снижению ответственности депутатского корпуса за положение дел в стране, снижает заинтересованность в успехе экономической политики и еще более усиливает в нем популистские настроения.

Втретьих, расширение полномочий представительной власти должно сопровождаться принятием комплекса мер, ослабляющих склонность депутатского корпуса к популизму и усиливающих его структуризацию.

Финансовые вопросы в Конституции.

Представляется целесообразным усиление внимания Основного Закона к проблемам финансовой деятельности государства, и прежде всего к формированию и реализации бюджета. Речь идет об основах налоговой системы, обеспечении стабильности бюджета или основах бюджетного устройства Федерации.

Международный опыт принятия таких актов, тем более в конституции не особенно богат, а потому нуждается в специальном изучении и обсуждении. Строго говоря, эти вопросы могут решаться не обязательно в рамках Конституции. Однако статус соответствующих законов должен быть достаточно высоким например, конституционных законов или кодексов. Кстати, конституционноправовое закрепление подобных решений стало бы одной из предпосылок расширения полномочий законодательной власти.

Одним из шагов здесь могло бы быть законодательное закрепление того очевидного факта, что все акты, предполагающие осуществление бюджетных расходов, принимаются только при четком указании источника соответствующих финансовых ресурсов . А последовательное проведение этого принципа могло бы выразиться в конституционном запрете на принятие и исполнение бюджета с дефицитом. Такая поправка к Конституции была бы особенно важна, если бы принималась в пакете с предложением о расширении функции законодательной ветви власти. Тем самым был бы сформирован важный барьер на пути популизма.

Земельные отношения.

Вопросы собственности на землю являются предметом длительной дискуссии в посткоммунистической России. Здесь на самом деле переплетается комплекс практическиэкономических, идеологических и чисто политических проблем. Конституция декларирует частную собственность на землю, однако в развитие этого тезиса необходимо принятие нормативного акта, развивающего и конкретизирующего соответствующего положения Конституции.

Целесообразность частной собственности на землю объясняется необходимостью формирования полного комплекса предпосылок для активной инвестиционной деятельности, для чего необходим залог земли. Нецелесообразность введения частной собственности на землю (особенно сельскохозяйственную) связывается с опасением потери контроля за этим важнейшим ресурсом со стороны национальных институтов власти. Практика же показывает, что безотносительно к правовой форме решения этой проблемы, развитие земельных отношений ориентируется в большей мере на реальную практику. Прежде всего это находит отражение в региональной дифференциации земельного законодательства, которое развивается в зависимости от того, какие проблемы реально стоят перед тем или иным регионом, а также какие политические цели преследуют те или иные региональные руководители.

Экономические права субъектов Федерации.

Конституция устанавливает общие принципы взаимоотношений федерального и регионального уровней власти. Однако большинство вопросов остается пока за конституционными рамками.

Ключевыми моментами здесь являются проблемы прав различных регионов в экономической и политической сферах, а также уточнение разграничения прав собственности Федерации и регионов. Преодоление индивидуализации отношений центра и региона является критически важным для дальнейшего развития устойчивой Федерации.

Среди конкретных экономических проблем, требующих решения, особое значение имеют бюджетный федерализм (соотношение прав и ответственности федерального, регионального и муниципального уровней власти), финансовая ответственность регионов, механизмы формирования региональных бюджетов (включая допустимость заимствования регионов на внешних финансовых рынках), допустимые пределы самостоятельности субъектов Федерации в экономической сфере.