год 2010-й - более 30.000.000 обращений

С осени 1997 года Россия жила под угрозой резкого обострения финансовоэкономического кризиса. Кризис развивающихся рынков постепенно подбирался к России, оказывая угнетающее воздействие как на государственные финансы, так и на общее состояние деловой активности.

Собственно, в состоянии кризиса страна существует вот уже в течение 10 лет. Однако на протяжении 19951997 годов наблюдались определенные положительные сдвиги, которые стали особенно заметны к середине 1997 года. Месячная инфляция измерялась десятыми долями процента, реальные процентные ставки опустились ниже 10% годовых, стал быстро расти объем кредитов банков реальному сектору, что привело к прекращению спада и началу экономического роста. Благоприятные сдвиги наметились в структуре промышленности: в 1997 году наиболее быстрыми темпами росли отрасли, ориентированные на внутренний спрос (машиностроение, и особенно автомобилестроение, химическая, медицинская, полиграфическая, отдельные сектора легкой и пищевой промышленности). На этом фоне происходило некоторое улучшение социальных индикаторов снижались уровень преступности, заболеваемость, стабилизировалась продолжительность жизни.

Однако эта стабилизация таки и не смогла стать устойчивой и заложить основы здорового экономического роста в условиях рыночной демократии. Почему? На это вопрос существуют различные ответы, и от того или иного варианта зависит выбор стратегии социальноэкономического развития России в обозримом будущем.

Разумеется, существовал и существует набор экзогенных факторов, способствовавших дестабилизации финансовоэкономической обстановке в России. Это начавшийся в Азии и вскоре приобретший мировой характер финансовый кризис, а также падение мировых цен на энергоресурсы и сырье важнейшие статьи российского экспорта. Однако сама по себе эта уязвимость является результатом собственных, внутренних проблем функционирования экономикополитической системы, которые и представляют основной интерес как для понимания причин кризиса, так и для определения путей выхода из него.

1. Бюджетный дефицит как проблема политическая и конституционная

Ключевой проблемой экономики посткоммунистической России после подавления инфляции оказался бюджетных дефицит. Превышение расходов государства над доходами было устойчивым и воспроизводилось из года в год. Невозможность покрытия расходов за счет налоговых поступление делало необходимым заимствование финансовых средств на внутреннем и внешнем рынках, что значительно повышало уязвимость национальной экономики.

Механизмом воспроизводства бюджетного дефицита было постоянно сокращение налоговых поступлений. Как показала практика 19961998 годов, периодически предпринимавшиеся попытки усиления политического и административного давления на экономических агентов с целью заставить их платить налоги давали лишь краткосрочные результаты. Можно выделить три группы причин, обусловливавших кризис доходной базы бюджета. Нетрудно заметить, что все они носят в значительной мере политический характер.

Вопервых, сохранение политической нестабильности в стране, ограничивавшее готовность и способность власти собирать налоги. Так, в обзорах ИЭППП было уже показано, что наиболее резкие скачки налоговых недоимок происходили как раз в моменты резкого ослабления политических позиций федеральной исполнительной власти, а улучшение сбора налогов происходило тогда, когда власть временно консолидировалась .

Вовторых, угнетающее воздействие несбалансированности бюджета на состояние налоговой базы. Несбалансированность бюджета приводила к росту долгов федерального бюджета, что, в свою очередь, обусловливало быстрый рост общего уровня в экономике неплатежей, в том числе и налоговых .

Втретьих, принципиальная ограниченность возможности государства (и особенно демократического государства) собирать налоги сверх определенного уровня. Разумеется, количественное определение этого уровня может быть дано лишь весьма условно. Однако опыт разных стран мира показывает, что существует некоторая связь между уровнем экономического развития той или иной страны и налоговой (точнее, бюджетной) нагрузкой на экономику. Этот вопрос особенно важен для понимания характера переживаемого в настоящее время Россией кризиса, и потому мы рассмотрим его более подробно.

Достаточно убедительным является вывод о наличии прямой корреляции между уровнем экономического развития страны и долей бюджета в ВВП . Экономически более развитые страны могут перераспределять через бюджет большую долю производимого в них продукта. Причем ключевым здесь является именно возможность, а не необходимость такого перераспределения. США, будучи одним из лидеров по уровню экономического развития, перераспределяют через бюджет значительно меньше ВВП, чем, скажем, Испания. Противоположный пример дают страны с устойчивыми социалдемократическими традициями (Швеция, Норвегия). Однако при прочих равных условиях, страны, заметно отстающие по уровню своего развития, характеризуются и меньшей долей бюджетной нагрузки.

Эта схема существенно искажается, если в анализ вводится политический фактор. Выясняется, что отмеченная закономерность действует для стран с более или менее демократическими режимами. Авторитарные режимы, отрицающие гражданские права и парламентский контроль за бюджетом, могут позволить себе концентрировать в руках государства гораздо большую долю ресурсов, чем это было бы возможно при демократическом правлении. Именно так обстояли дела в коммунистических странах, и именно поэтому все они, вступив на путь рыночной демократии, столкнулись с проблемой снижения бюджетной нагрузки, или, иными словами, снижения социальных обязательств государства.

Отсюда становятся более понятными бюджетные проблемы России. Будучи по уровню экономического развития одной из последних в ряду демократических государств, по бюджетной нагрузке страна находится на уровне США и уступает Великобритании . Эта нагрузка практически невыносима для страны, экономические агенты которой являются одновременно и политическими агентами (избирателями).

Здесь, собственно, и состоит серьезная ошибка в определении существа бюджетного кризиса и механизма его преодоления. Бюджетный кризис в посткоммунистической России является политическим не потому, что у правительства не хватает политической воли бороться с сокрытием налогов и налоговыми недоимками. Политический характер бюджетного кризиса отражает несовместимость демократического режима, изъятия государством доходов и уровня экономического развития страны.

Ошибочное понимание природы кризиса предопределяет и ошибочные действия по преодолению бюджетного кризиса. Как известно, на протяжении 19961998 годов акцент делался на улучшение собираемости налогов или путем усиления налогового администрирования, или совершенствованием системы налогов и налогового законодательства. Данный вопрос стоял в центре внимания исполнительной власти, он выдвигался в качестве критериального представителями международных финансовых институтов при предоставлении России займов МВФ и Всемирного банка, к нему проявляли повышенный интерес руководители и аналитики ведущих инвестиционных банков.

Власти предпринимали немалые организационные и политические усилия по улучшению сбора налогов. Расширялись функции налоговой службы, а ее руководитель получил ранг министра, а затем и вицепремьера. Огромные усилия были затрачены на разработку и проталкивание Налогового кодекса, который, впрочем, так и не был принят Государственной Думой. Предпринимались обходные маневры, нацеленные на расширение роли тех налогов, которые по техническим причинам собирались лучше. (Последнее особенно наглядно проявилось в провозглашенном С.Кириенко тезисе о целесообразности усиления обложения потребления при облегчении налогового бремени производителя, что на деле означало лишь перенесение акцента с прямых налогов на косвенные). Предпринимавшиеся меры, если и давали результат, то лишь весьма ограниченный (порядка одного процентного пункта ВВП) и краткосрочный, вслед за чем собираемость налогов вновь падала до прежнего уровня или ниже. И хотя задача недопущения дальнейшего резкого падения доходов бюджета тем самым достигалась, так и невозможным оказалось обеспечение существенного и устойчивого приращения доходов до уровня, приближающегося к расходным обязательствам государства.

Иными словами, ключевым моментом балансирования бюджета должна была стать реструктуризация расходов, включая их сокращение, вопрос исключительно болезненный как с политической, так и с социальной точек зрения. Правительство в рассматриваемый период (и особенно на рубеже 19971998 годов) предпринимало довольно решительные попытки по наведению порядка в расходования средств федеральных и местных бюджетов, а кабинетом С.Кириенко в июне июля была даже разработана и одобрена специальная программа на этот счет. Однако по существу своему предпринимавшиеся в этом направлении меры носили характер упорядочивания расходов, представляли собой попытки выявления и ликвидации нерациональных расходов, тогда как проблемы была гораздо более сложной и одновременно ясной: государство должно было отказаться от значительной части своих обязательств, выполнение которых стало практически невозможно.

На пути решения этой задачи оказались особенности российской конституционной системы. Выяснилось, что заложенный в Конституцию 1993 года механизм формирования институтов власти препятствует ее разрешению. Режим сильной президентской республики закладывался, в частности, для того, чтобы ограничить популистскую и лоббистскую активность законодательного корпуса. Однако на практике независимость от Думы не только ограждало Правительство от популизма, но и ставило депутатов в комфортную и политически выигрышную ситуацию, когда парламент не несет ответственности за результаты осуществляемого социальноэкономического курса. И особенно болезненно это проявлялось при прохождении через Думу федерального бюджета.

Более того, в данных конституционных условиях у депутатов нет не только желания разделить ответственность с Правительством за социальные последствия осуществления реального бюджета по расходам. У оппозиционного большинства Думы появляется стимул к противоположным действиям. Экономическая нестабильность является важным фактором нестабильности политической и создает благоприятные условия для победы оппозиции на парламентских и президентских выборах.

Другой проблемой здесь является угнетающе воздействие бюджетного дефицита на состояние налоговой сферы. Несбалансированность бюджета воспроизводит в расширенном масштабе неплатежи, в том числе и неплатежи в бюджет.

2. Консолидация власти и политические конфликты в условиях финансового кризиса

Другая группа факторов резкого обострения финансового кризиса связана с кризисом социальнополитической базы либеральностабилизационного макроэкономического курса 19951997 годов. Среди влиятельный групп интересов, обеспечивавших поддержку этого курса, были эффективные экспортноориентированные отрасли, а также банки . Стабильность рубля создавала благоприятные условия для их бизнеса. Однако в 1997 году ситуация начала меняться.

Вопервых, падение мировых цен на энергоносители и металлы обусловило заинтересованность экспортеров в снижении курса национальной валюты, то есть самым фактически они оказались в рядах проинфляционно настроенных сил. Вовторых, со стороны нефтяного лобби резко усилилось давление в пользу снижения акцизов, реализация чего не могла не сказаться негативно на состоянии федерального и, следовательно, на макроэкономической стабильности.

В таких условиях девальвация становилась практически неизбежной, если бы не ситуация, сложившаяся в банковской системе. Значительные валютные обязательства ведущих российских коммерческих банков ставили их на грань банкротства в случае снижения курса рубля, что становилось важным фактором, противодействующим девальвации. Причем реальная ситуация оказывалась еще более сложной, поскольку банковский и нефтегазовый бизнес были в посткоммунистической России тесно переплетены.

Наконец, важным фактором внутренней дестабилизации стала резко обострившаяся борьба между различными группировками элиты российского бизнеса, в которую оказалось вовлечено и Правительство. Бюджетный кризис заставил Кабинет в 1997 году резко усилить внимание собираемости налогов, с одной стороны, и к финансовым результатам приватизации, с другой.

Борьба за налоговую дисциплину осложнила отношения Правительства с ведущими экспортноориентированными и политически исключительно влиятельными компаниями, прежде всего с РАО "Газпром" и нефтяными компаниями. Именно от этих компаний, вносящих значительный вклад в федеральный бюджет, в первую очередь потребовали соблюдения налоговой дисциплины и погашения долгов перед государством. Одновременно были предприняты шаги по усилению реального государственного контроля за деятельностью "Газпрома" организации, которая, несмотря на свой характер естественной монополии и при наличии у государства блокирующего пакета акций, фактически находилась под полным контролем высшего менеджмента (с которым формально был заключен трастовый договор по управлению госпакетом). От "Газпрома", как и от других компаний экспортеров энергоресурсов потребовали перехода на современные западные формы организации бухгалтерского учета, обеспечивающие гораздо большую прозрачность хозяйственнофинансовой деятельности.

Естественная негативная реакция соответствующих фирм на подобные действия Правительства, непривычные и в принципе неприятные для них, была значительно усилена двумя группами факторов. Вопервых, высокий уровень неплатежей в народном хозяйстве, и особенно неплатежей со стороны бюджетных организаций, позволял энергетикам утверждать, что задолженность по налогам является результатом неплатежей за поставку соответствующих энергоресурсов (в первую очередь это касалось "Газпрома" И РАО "ЕЭС России"). Вовторых, усилия по собираемости налогов накладывались на быстрое снижение мировых цен на нефть, что объективно еще более осложняло положение соответствующих компаний и давало им повод обвинять Правительство в целенаправленном подрыве нефтяной отрасли. Разумеется, усиление прозрачности отчасти способствовало бы, повидимому, снижению издержек и повышению эффективности, но решительно противоречило интересам собственников и менеджмента этих фирм.

В 1997 году произошел и пересмотр отношения власти к приватизации, когда на первый план выдвинулись ее финансовобюджетные задачи. Это существенно отличалось от характерной для предшествующего периода модели, когда приватизация рассматривалась преимущественно как инструмент укрепления политической базы исполнительной власти. Попытка государства получить максимальную выручку от продажи акций ряда крупных и весьма привлекательных компаний вызвало резкое недовольство среди банковской элиты, ранее ориентированной на поддержку исполнительной власти. Особо острые разногласия вызвали результаты продажи крупных пакетов акций "Связьинвеста" и РАО "Норильский никель", а также перспективы приватизации компании "Роснефть". Началась затяжная "банковская война" результатом которой стало резкое ослабление эффективности функционирования Кабинета.

Результатом всех этих событий стало усиление политической борьбы внутри самого Кабинета (прежде всего между премьером и его двумя первыми заместителями), с декабря 1997 года дееспособность Правительства оказалась резко ослабленной. Принятие практически любого значимого решения оказывалось заблокированным. Наиболее типичным примером последнего стала история с попыткой ареста имущества некоторых крупных нефтяных компаний неплательщиков налогов, решение о чем было принято А.Чубайсом и отменено В.Черномырдиным (декабрь 1997). Аналогичные проблемы возникали при перераспределении обязанностей между руководителями Правительства (январь 1998).

Формирование Кабинета в марте 1997 года породило определенные надежды, что отразилось как в резком снижении забастовочной активности, так и в положительных сдвигах в опросах общественного мнения. (Графики 11, 12, 13).

Однако с начала 1998 года ситуация меняется. Ухудшение финансового положения и скандалы в высших эшелонах исполнительной власти привели к ослаблению ее поддержки в обществе. С нового года вновь возобновился рост бюджетной задолженности, касавшийся в первую очередь военнослужащих и работников социальной сферы (график 14). Соответственно, нарастает, хотя и не очень быстро, количество участников забастовок. Увеличивается количество недовольных как своим положением, так и деятельностью властей.

Естественным следствием всего этого комплекса событий стала отставка Кабинета В.Черномырдина в марте 1998 года.

3. Финансовый кризис и Правительство С.Кириенко

Одним из вопросов, встающим при анализе экономикополитических процессов 1998 года, является оценка факта отставки В.Черномырдина и формирования нового Правительства. Объяснение целесообразности этого решения сводилось по крайней мере к следующим трем аргументам, впрочем, достаточно тесно связанным друг с другом.

Вопервых, излишняя политизированность Кабинета не позволяла ему сосредоточиться в должной мере на решении текущих хозяйственных проблем. Этот упрек прямо сформулировал Б.Ельцин, мотивируя свое решение об отставки. Особенно это касалось явно нацеленного на будущие президентские выборы В.Черномырдина.

Вовторых, возобновившееся ухудшение социальноэкономической ситуации, что нашло отражение в торможении начавшегося было роста производства, а также в восстановлении бюджетной задолженности по зарплатам и пенсиям.

Втретьих, резкое снижение эффективности работы правительства, связанное с обострением в нем политической борьбы. Стало ясно, что Кабинет, в котором одновременно присутствуют два потенциальных претендента на президентский пост (В.Черномырдин и Б.Немцов) не может в полной мере обеспечить вывод страны из кризиса.

Приведенные аргументы достаточно очевидны, и поэтому коренная реорганизация Правительства была неизбежной. Хотя здесь остается открытым вопрос: должна ли была эта реорганизация проводиться путем замены премьера или же, напротив, укрепления его позиций за счет отставки других членов Кабинета? Принятый вариант был выбран в пользу командного подхода и профессионализма (или технократизма) в ущерб политическому весу. Он имел как свои преимущества, так и свои недостатки, которые вскоре проявились в полной мере.

Новое Правительство должно было стабилизировать ситуацию в стране и добиться смягчения воздействия на российскую экономику мирового финансового кризиса. Основными задачами, которые ставил в этой связи перед собой Кабинет С.Кириенко, были следующие:

• недопущение девальвации рубля;
• недопущение дефолта по государственному долгу;
• преодоление платежного кризиса и выплата долгов государства перед бюджетополучателями;
• осуществление промышленной политики с целью поддержания начатого в 1997 году экономического роста.

Нетрудно видеть противоречивость перечисленных задач. И естественно, что в условиях обостряющегося финансового кризиса основные усилия были сосредоточены на решении макроэкономических проблем, которые, впрочем, создавали базовые предпосылки и для проведения осмысленной промышленной политики.

Проблема недопущения девальвации была в этом ряду задач ключевой. Такая постановка проблемы вызывала и вызывает многочисленные возражения, поскольку падение цен на нефть и, соответственно, ухудшение торгового и платежного балансов ставили вопрос о девальвации в повестку дня. Однако и Правительство В.Черномырдина, и Правительство С.Кириенко концентрировали свои усилия на недопущении резкого снижения стоимости рубля. Причины такого выбора стратегии кроются в первую очередь в сфере социальнополитической. Девальвация должна была привести к резкому скачку инфляции, прежде всего на рынке потребительских товаров, а также повлекла бы за собой крушение банковской системы. И то, и другое могло иметь непредсказуемые социальные последствия. Кроме того, зависимость российского бюджета от внешних заимствований надолго бы подорвала доверие международных финансовых кругов к российскому рынку. Наконец, девальвация приводила к резкому удорожанию обслуживания внешнего долга с высокой вероятностью дефолта. Политическими последствиями этого могли быть не только резкий рост социального недовольства, но и смена существующего политического режима.

Реорганизация Правительства совпала с переходом финансового кризиса в России в качественно новую фазу. В марте апреле поступления федерального бюджета начинают устойчиво отставать от потребностей по обслуживанию и погашению внутреннего долга, а доходы от ГКО окончательно перестают быть источником дополнительных ресурсов бюджета, то есть новые размещения ГКО полностью идут на покрытие выплат по предыдущим заимствованиям. (См. график 15).

В этих условиях и для реализации своих целей Правительство разрабатывает комплекс мер по стабилизации финансовой ситуации и для восстановления доверия инвесторов. Основными компонентами этой программы являются: повышение собираемости налогов, ужесточение контроля за деятельностью естественных монополий, получение дополнительных финансовых ресурсов от приватизации. Расчет строился и на возможности получения дополнительных ресурсов от международных финансовых организаций, поддержка которых стала бы дополнительным фактором восстановления доверия к России со стороны иностранных и отечественны держателей госдолга.

Таким образом, налицо попытка возвращения к курсу Кабинета образца весны лета 1997 года, связанного прежде всего с именами Б.Немцова и А.Чубайса. Этот курс получает окончательное оформление с фактическим возвращением последнего в Правительство в качестве спецпредставителя Президента на переговорах с международными финансовыми организациями.

Однако реальная ситуация стала развиваться не так, как в 1997 году. Собираемость налогов не только не удалось увеличить, но, напротив, в мае произошел резкий спад в доходах федерального бюджета, который так и не был компенсирован в дальнейшем. Провалились попытки осуществления крупных приватизационных проектов, что обернулось новыми потерями для федерального бюджета. Борьба с естественными монополиями не стала столь успешной, как годом ранее. А инвесторы продолжали бежать из страны. Ряд факторов объективного и субъективного характера обусловил эти отличия.

К внешним относится продолжение мирового кризиса и дальнейшее ухудшение экономической ситуации в Азии, и особенно в Японии. Отношение к развивающимся рынкам все более ухудшалось, и Россия была лишь одним звеном в цепи этого кризиса. Дополнительные проблемы создавали слухи о вероятном повышении ставок Федеральной резервной системы США, и хотя они так и остались слухами, портфельные инвесторы все более склонялись к менее рискованным вложениям в Северной Америке и Европе.

В такой ситуации новый премьер не смог обеспечить стабильность действий и заявлений членов команды. Отношения между Министерством финансов и Центральным банком оставались крайне напряженными. Заявления руководителей обоих ведомств нередко были противоречивыми и приводили к дестабилизации обстановке в стране. Нередко посылались сигналы, которые лишь усиливали сомнения мирового финансового сообщества в компетенции российских денежных властей. (Примерами этого могут быть заявления С.Дубинина о грядущем долговом кризисе России, заявления М.Задорнова о незаинтересованности в получении помощи от МВФ, и т.п.).

С.Кириенко так и не смог добиться хотя бы внешней корректности и согласованности действий. Когда же сразу по получении займа от МВФ 20 июля Центробанк пошел на арест счетов Минфина, а последний объявил о намерении занять на внутреннем рыке за один день сумму, превышающую месячные налоговые поступления федерального бюджета, впечатление о кризисе власти в Москве стало очевидным практически для всех инвесторов. Подчеркнем, это было отношение прежде всего к политической стороне дела, к неспособности политического руководства обеспечить стабильность и последовательность действий денежных властей, а не только (и даже не столько) реакция на конкретные финансовобюджетные проблемы.

Политическая слабость Правительства и лично С.Кириенко проявилась и в их уязвимости по отношению к нефтяному лобби. Необходимость сбора налогов сочеталась со стремлением помочь руководству нефтяных компаний в ситуации дальнейшего падения мировых цен на нефть. Попытка связать уплату налогов с доступом к экспортным поставкам вызвала резкое сопротивление нефтяников, чьи политические позиции резко укрепились благодаря появлению их представителя на посту Министра топлива и энергетики. Да и сам премьер не был склонен к резким действиям по отношению к нефтяным компаниям.

Будучи политически ослабленным, Правительство не смогло оказать воздействие на естественные монополии по усилению их прозрачности и возвращению долгов государству. Давление, как обычно, началось с "Газпрома". Тем более, что его политический вес относительно снизился после отставки В.Черномырдина. "Газпрому" пришлось заплатить, однако руководство Кабинета так и не смогло ни добиться смены руководства компании, ни согласия на ее реструктуризацию. Это стало еще одним фактором дальнейшего снижения общего уровня доверия к Кабинету, в том числе и со стороны участников фондового рынка.

Все это отразилось и на способности Правительства осуществлять приватизационные сделки, используя их в бюджетных целях. Разумеется, обстановка финансового кризиса существенно ухудшает возможности по привлечению ресурсов от приватизации. Однако на это общее ограничение накладывался и дополнительный фактор борьба потенциальных участников сделок за снижение цены приватизируемых объектов. Последнее достигалось как отказом выставлять заявки при объявлении торгов (инвестиционных конкурсов), так и попытками выведения из игры своих потенциальных конкурентов. Наиболее наглядным примером последнего было решение о возможности ареста имущества "Газпрома" как раз в тот момент, когда его руководитель вел переговоры с зарубежными партнерами о создании консорциума для приобретения "Роснефти".

В начале лета на финансовых рынках появились первые явные признаки дефолта. Ряд субъектов федерации не смогли в срок выполнить обязательства по своим ценным бумагам. Были просрочены региональные выплаты по агробондам. Хотя формально федеральное Правительство не имело отношение к этим выплатам, сам по себе дефолт региональных бумаг стал дополнительным фактором усиления политической нестабильности. А предпринятые в ответ шаги федерального Правительства по ограничению впредь возможностей заимствования региональных властей на внешних финансовых рынках лишь еще более усугубили его отношения с политическими элитами страны.

Наконец, крайне напряженными оставались отношения между исполнительной и законодательной ветвями власти. Преодоление кризиса предполагало объединение их усилий для принятия комплекса антикризисных законодательных актов, требовавших одобрения Федеральным Собранием. Однако отношения с Думой, и без того весьма напряженные изза насильственного утверждения нового премьера, продолжали ухудшаться по мере ухудшения социальнополитической обстановки в стране. Непросто складывались и отношения с верхней палатой изза невозможности выполнять обязательство по выплате региональных трансфертов и отмеченных выше попыток ограничения финансовой самодеятельности местных властей. А неспособность властей договориться между собой по вопросу антикризисного пакета мер ставило под вопрос и перспективы помощи со стороны международных финансовых организаций.

4. Политические проблемы девальвации

Социальнополитические последствия проведенной 17 августа девальвации являются достаточно очевидными и не нуждаются в подробных комментариях. Основными моментами здесь являются следующие.

Вопервых, усиление социального недовольства изза инфляционного скачка. Причем особенно сильно страдают как раз те слои и группы населения, которые являются сторонниками существующей социальноэкономической и политической системы новый средний класс (работники быстро растущей сферы услуг), мелкий бизнес и вообще жители крупных городов.

Вовторых, резкое ослабление политических позиций Президента. Настаивая на утверждении С.Кириентко на посту премьера, Б.Ельцин фактически взял на себя ответственность за результаты деятельности нового Кабинета. Девальвация и дефолт стали мощным ударом по Президенту, а увольнение Кабинета и переплетения политического кризиса с финансовым привело к новому снижению уровня доверия к Б.Ельцину и укреплению политических позиций тех, кто требовал смены конституционного строя. Объективно это привело к усилению позиций законодательной ветви власти. А назначение поддерживаемого Думой Е.Примакова на пост премьера фактически сделало последнего сильной легитимной политической фигурой.

Втретьих, заметная перегруппировка и изменение влиятельности различных групп интересов. Прежде всего произошло резкое ослабление политической роли "олигархов", в основном связанных с банковским и энергетическим бизнесом, изза фактического банкротства многих крупных банков и снижения финансовых возможностей энергетического экспорта. Происходит политическое усиление ВПК, хотя пока неясно, каково будет здесь соотношение сил его экспортноориентированной и неконкурентоспособной частей. Усиливается и аграрное лобби.

Вчетвертых, резко актуализировался вопрос о единстве страны. Ослабление рубля и угроза товарного дефицита подтолкнули региональные власти к принятию жестких и часто незаконных (и даже неконституционных) мер по контролю за внутренним рынком. Был ограничен вывоз товаров за пределы регионов, предпринимались попытки взять под контроль властей установление цен, некоторые руководители попытались воспрепятствовать перечислению в центр федеральных налогов.

На этом фоне особый интерес представляет собой характер Правительства, поскольку, повидимому, именно здесь теперь будет находиться центр выработки политических решений. Отчасти оно напоминает Кабинет образца 19931994 годов. В условиях заметного усиления проинфляционистских сил резко возросло и их представительство в Правительстве, причем политическое влияние инфляционистов теперь гораздо сильнее, чем пять лет назад. Как и в 1993 году, Кабинет включает в себя представителей различных групп давления (военнопромышленное, аграрное, нефтегазовое), причем с заметным их расширением за счет регионального лобби (в связи с введением ряда губернаторов в состав президиума Правительства). Тем самым можно говорить о "парламентаризации Правительства" процессе, подробно проанализированном нами в материалах пятилетней давности .

В этой ситуации ключевым становится вопрос о перспективах экономической политики, которая может осуществляться новым Кабинетом. Таких вариантов фактически два, и выбор этот во многом тот же, которых был и в 1991, и в 1996 (накануне президентских выборов) годах. Речь идет о выборе между инфляционизмом и жесткой стабилизационной политикой. Механизмы и той, и другой достаточно известны. В сентябре обществу был предложен ряд программ, ориентированных на одну из названных моделей экономической политики .

Вопрос о выборе между инфляционизмом и жесткой стабилизационной политикой является по существу своему политическим. Дело не только в том, что этот выбор сам по себе не является абсолютно предопределенным предыдущим развитием и именно правительству предстоит его сделать. Главной политической проблемой является здесь выбор тех социальных слоев и групп, которые заплатят основную цену за тот или иной вариант экономической политики. Инфляционистский и стабилизационный варианты экономической политики принципиально различны с точки зрения социального контекста и последствий их осуществления.

При инфляционном варианте прежде всего выигрывают банки. Банковский сектор России обязан своему расцвету именно инфляции 19921994 годов, и теперь, когда многие банки находятся в исключительно тяжелом положении и могут быть спасены за счет дешевых кредитных ресурсов Центробанка "дешевых денег". Сильно теряют предприятия, вписавшиеся в рыночную конкуренцию причем как экспортеры, так и производители продукции, конкурентоспособной на внутреннем рынке. Отсутствие финансоводенежной стабильности разрушает основу их функционирования, не позволяет принимать инвестиционные решения, развиваться.

От инфляции сильно страдают крупные города промышленные центры. Вопервых, ухудшается положение находящихся здесь предприятий, которые адаптировались к рыночной среде. Вовторых, городское (и особенно столичное) население гораздо сильнее зависит от стабильности товарных потоков, чем жители деревни и малых городов. При обесценении денег прекращаются поставки продовольствия, поскольку сельскохозяйственные регионы начинают ограничивать вывоз продукции за свои пределы, а импорт резко сжимается. Жители же провинции, так или иначе связанные с сельским хозяйством, лучше адаптируются к продовольственным проблемам. Развитие событий после 17 августа уже наглядно продемонстрировало, что именно крупные города (прежде всего Москва) оказываются наиболее уязвимыми при резком скачке цен и дезорганизации товарных потоков .

Иначе складывается ситуация при осуществлении жесткой бюджетноденежной политики. Ее неразрывной частью является ускорение структурной реконструкции народного хозяйства, банкротство и смена собственников у неэффективных хозяйственных агентов как производственных предприятий, так и финансовых структур. Эта политика предполагает сохранение тесных связей стран с мировыми рынками товаров и капитала, поощрение конкуренции и ограничение государственного вмешательства в экономику.

Естественно, от этого курса выигрывают эффективные предприятия и крупные города. В условиях твердой валюты у первых открываются благоприятные возможности для реализации инвестиционных программ. У жителей городов появляется больше возможностей для активной трудовой или предпринимательской деятельности. При наличии значительных возможностей альтернативного трудоустройства безработица, неизбежно связанная со структурной перестройкой экономики, также оказывается менее болезненной для городских агломераций. Напротив, перед банками и неэффективными предприятиями со всей остротой встают задачи реорганизации, зачастую весьма болезненной. Вероятен рост безработицы, которая гораздо болезненнее проявляется в провинции, где возможности найти работу гораздо уже, чем в больших городах.

Впрочем, у описанных вариантов развития есть нечто общее, и тоже не из приятных. В обоих случаях происходит снижение социальных обязательств государства. При жесткой финансовой политике это происходит непосредственно через урезание бюджетных расходов до уровня бюджетных доходов. Инфляция имеет те же результаты, обесценивая бюджетные расходы. Оба варианта болезненны, но второй еще и несправедлив, поскольку от роста цен в первую очередь страдают беднейшие слои населения.

Вероятность перехода к политике инфляционизма в настоящее время весьма высока. О необходимости прибегнуть к "контролируемой" эмиссии говорят почти все политики и экономисты. Правительство находится под сильным социальным и политическим прессингом, связанным с крупной задолженностью федерального бюджета, а источника покрытия долга, кроме эмиссионного, не существует. Руководство Центрального банка не возражает против ослабления денежной политики, хотя и настаивает на принятии на этот счет законодательного акта, который разрешал бы ему прямое финансирование бюджетного дефицита.

Еще более важно, что откровенно проинфляционистские позиции заняли представители ряда нефтегазовых компаний и банков, до недавнего времени относившиеся к числу российских "олигархов". Инфляционизм банкиров понятен: в условиях глубокого кризиса и фактического банкротства ряда крупнейших банков единственным способом восстановления своего экономического и политического влияния является, как и в 19921993 годах, предоставление крупномасштабных рублевых кредитов от Центробанка.

Сложнее с нефтяным сектором. В принципе, экспортные отрасли получают более благоприятные условия для развития в условиях твердой валюты. Однако в настоящее время ситуация для многих из этих фирм оказывается весьма противоречивой. Вопервых, девальвация не оправдала в полной мере надежд на повышение эффективности энергетического экспорта (что было вполне предсказуемо , поскольку экспорт продукции с низкой добавленной стоимостью относительно мало выигрывает от девальвации). Вовторых, энергетические экспортеры в значительной степени зависят от импорта оборудования, и по этой линии не могли не понести от девальвации убытки. Втретьих, нефтегазовый бизнес в настоящее время тесно связан с банковским, что, естественно, оказывает заметное влияние на позиции его лидеров. Вчетвертых, и это представляется в современной ситуации особенно важным, ужесточение бюджетной политики, равно как и ужесточение валютного контроля, касалось бы прежде всего нефтегазового сектора, значительная часть валютной выручки которого оказывается за рубежом. Понятно, что эмиссионный механизм ослабил бы давление на этот сектор, поскольку дал бы правительству другой, в краткосрочном плане менее конфликтный способ финансирования бюджета.

Таким образом, вполне вероятным становится развитие событий по инфляционному пути с переходом гиперинфляцию, за чем следует возвращение к стабилизационному курсу, но уже на гораздо более низком уровне бюджетного равновесия, то есть со значительно сниженными обязательствами государства. Таков стандартный путь стран, проходящих через "экономику популизма", примерами чего могут служить различные государства Латинской Америки .

Принципиальной особенностью развития событий как по инфляционному, так и по жесткому стабилизационному вариантам является слабая совместимость их демократическим политическим режимом. Резкое недовольство определенных социальных групп может привести к крушению режима, если он не предпримет чрезвычайные меры по своей защите. Поэтому выход за рамки демократического поля в обозримом будущем представляется весьма вероятным. Остается, правда, открытым вопрос о том, будет ли подобный режим складываться в рамках действующей Конституции или вопреки ей. В принципе, Основной закон 1993 года дает достаточное поле для формирования системы "конституционного авторитаризма". Это было бы еще одним политическим последствием резкого обесценения национальной валюты, впрочем, вполне естественным в условиях слабого государства.