год 2010-й - более 30.000.000 обращений

5.1. Устойчивость нормативной базы в условиях системной общественной трансформации: общие подходы к проблеме

Одной из центральных проблем правового обеспечения реформ в условиях переходной экономики является обеспечение стабильности формируемой нормативной базы. Стабильность законодательства (и вообще правовых актов) является важной проблемой в любой ситуации, но при осуществлении системной социальноэкономической трансформации тема эта приобретает особый оттенок.

У названной проблемы есть несколько аспектов, которые существенно меняют подход к ее анализу по сравнению с периодами нормального (стабильного) развития страны.

Прежде всего сам характер трансформационного процесса предполагает высокий динамизм нормативноправовой базы. При переходе от коммунистической системе к рыночной демократии естественными выглядят масштабные изменения нормативных актов масштабные как по количеству отменяемых документов, так и по глубине изменяемых регулирующих норм. Собственно, любые масштабные реформы, а не только изменения революционного характера, в том числе и реформы в послевоенной Европе (в Германии рубежа 4050х годов, во Франции рубежа 5060, в Великобритании 80х) сопровождались масштабными пересмотрами правовых актов, и прежде всего законодательства.

Далее, никогда, в том числе и в обстановки революции, не происходит радикальной одномоментной отмены всей существующей нормативной базы. Ничего не происходит вдруг. Осуществляется поэтапное выведение старых нормативных актов и замена их действующими новыми.

Хотя поэтапный характер такого рода изменений не означает, что все правовые акты могут изменяться поэтапно, эволюционно. Конретные акты требуют решительных и комплексных действий. В первую очередь это касается конституционного устройства, в том числе и в той части которая определяет характер экономических процессов. Обращаясь к историческому опыту, нетрудно убедиться, что конституционные изменения, происходящие в условиях системного кризиса (например, во Франции или в России), являются результатом решительных действий ведущей политической силы трансформации и практически не могут стать предметом политического торга и компромисса . Попытки поэтапного реформирования конституционной системы в условиях радикальных, системных реформ, и тем более в условиях революции, практически всегда оканчиваются провалом.

Наконец, остается весьма специфическая проблема устойчивости вновь принимаемых нормативных актов. Практика показывает, что нормативные акты нередко изначально являются весьма уязвимыми и вскоре отменяются. Отчасти это может быть объяснено техническими и политическими ошибками, совершаемыми при разработке и принятии того или иного документа. Отрицать этого, разумеется, нельзя, тем более, что в условиях крайней спрессованности событий в эпохи системных трансформаций у юристов и политиков часто просто не хватает времени (или квалификации) подробно проработать документ.

Но главная проблема в другом. Радикальная трансформация происходит в условиях острейшего противостояния мощных социальноэкономических сил (групп интересов) при одновременном резком ослаблении государственной власти, ее институтов. Группы интересов имеют возможность непосредственно влиять на ход принятия решений, на ход выработки документов . Тем самым, сфера нормотворчества оказывается ареной острой политической и административной борьбы. Результатом же этой борьбы является не только "продавливание" нужного той или иной группировке документа. Это лишь одна часть проблемы вполне достаточная при стабильном (и особенно авторитарном) режиме, но являющаяся лишь первым шагом в условиях радикальных общественных сдвигов. Ведь существуют и противодействующие группировки, которые активно пытаются (и имеют возможность) противодействовать усилиям конкурентов. И поэтому борьба за реализацию (или не реализацию) принятого решения разворачивается буквально на другой день после принятия данного документа.

В этом один из наиболее существенных источников колебаний правительственного курса экономической политики. В результате часть принимаемых документов на практике не действует, а часть вскоре отменяется. Можно высказать гипотезу, что принятие нереализуемых или тем более быстро отменяемых документов является естественным индикатором политической нестабильности. То есть пики нестабильности примерно совпадают во времени с периодами принятия нормативных документов с короткими сроками действия.

Примеров тому немало, и некоторые из них хорошо известны. Практически каждый период повышенной политической нестабильности федеральной власти характеризовался некоторыми яркими документами, которые принимались, вызывали изумление у широких кругов экономистов (или политиков, или бизнеса), и потом отменялись, буквально в считанные дни. Перечислим здесь лишь некоторые факты.

Декабрь 1992 года. Пришедший только что к руководству Правительством В.Черномырдин подписывает постановление о государственном регулировании цен на ряд товаров, что вполне соответствовало тем ожиданиям, которые сопровождали в обществе появление на первых политических ролях "крепкого хозяйственника". На рынках начинается паника в ожидании расширения регулирования цен и восстановления ситуации всеобщего дефицита. Решение отменяется примерно через месяц после принятия и за несколько дней до вступления его в силу . Аналогичная судьба ждет решение о запрете на использование на дорогах России машин с правосторонним рулем, которое было принято из соображений повышения безопасности, но, как выяснилось, негативным образом сказывалось на интересах значительного числа жителей страны, особенно в восточных регионах.

Весна 1996 года. В ходе президентской предвыборной кампании Б.Ельцин раздает обещания и подписывает ряд указов, предполагающих существенные и необоснованные денежные выплаты. Позднее, в августе, принимается решение об отмене большинства такого рода предвыборных документов.

Начало 1997 года. Сформированное в августе 1996 года Правительство, представляющее собой объединение представителей разнообразных лоббистских групп, демонстрирует явную неспособность эффективно решать стоящие перед страной проблемы. Разные члены Кабинета лоббируют принятие дорогостоящих и неэффективных проектов от высокоскоростных магистралей до введения протекционистских пошлин на отечественные телевизоры. После реорганизации Кабинета в марте 1997 года многие принятые перед этим решения были отменены.

Конец марта 1998 года. Только что назначенный и.о. премьера С.Кириенко подписал 24 марта распоряжение правительства о продлении толлинговых операций (по внутренним поставкам) в алюминиевой промышленности до конца 1998 года. Через несколько дней, 7 апреля, он же отменил ранее принятое распоряжение по формальным основаниям "в связи с нарушением установленного порядка внесения и согласования указанного распоряжения". Однако, в отличие от рубежа 19931994 годов, этим дело не закончилось: 21 апреля Комиссия правительства по оперативным вопросам (КОВ) принял решение о сохранении толлинга в существующем виде до конца 1998 года.

Понятна цена этого вопроса для заинтересованных экономических агентов, как и возможности их вмешательства в процесс принятия решений: ведь для подписания документа был выбран уникальный и единственный в своем роде день, когда только что назначенный С.Кириенко не имел возможности разобраться в сути дела и подписывал то, что, как ему говорили, подготовлено еще при предшественнике . И неудивительно, что, как было официально заявлено, представленный на подпись главы Правительства документ не прошел надлежащую процедуру согласований .

Однако это только примеры. Попробуем теперь предложить более строгий анализ поставленной здесь проблемы.

5.2. Сроки действия нормативных документов исполнительной власти: есть ли закономерности

Рассмотрим теперь проблему устойчивости правовой базы российской экономической реформы в несколько более формализованном виде. Разумеется, наш анализ будет содержать ряд ограничений и условностей. Среди них наиболее важными являются следующие:

• вопервых, мы будет рассматривать только акты исполнительной власти указы президента, постановления и распоряжения правительства. Вне нашего поля зрения будут федеральные законы, которые, по действующей Конституции, имеют более сложный механизм принятия и, соответственно, пересмотра. Это же означает и более сложный механизм согласования позиций в процессе законотворческой деятельности, что способствует большей оптимизации в них баланса интересов. Ситуация была иной в 19921993 годах, когда процедура законотворчества была сильно упрощена (см. выше), но эта группа вопросов остается за рамками нашего анализа;
• вовторых, речь идет о совокупности отмененных документов, расположенных хронологически с указанием сроков их действия. Это позволяет как визуально (на графике), так и при помощи средств математического анализа выделить периоды, когда принимались документы с минимальным сроком действия. Однако мы не рассматриваем "масштабы отмены", то есть долю отмененных документов в сравнении с общим количеством принимавшихся документов;
• втретьих, рассматриваются только документы, касающиеся экономических вопросов;
• вчетвертых, вне нашего поля зрения остаются проблемы регионального нормотворчества. Здесь проблемы устойчивости правовых норм и лоббизма не менее, а то и более остры. Однако у нас нет в данном случае возможности рассмотреть эти проблемы, поскольку информация о региональном нормотворчестве является исключительно разрозненной.

При анализе совокупности отмененных постановлений мы должны были рассматривать не сплошную временную шкалу за 5 лет (19921996), но отдельные отрезки продолжительностью в календарный год. Это сделано по техническим причинам, поскольку средняя длительность периода действия отмененных документов снижается по мере приближения к настоящему времени, так как меньшее количество документов попадает в разряд отмененных и, соответственно, становится предметом данного исследования.

Теперь обратимся к результатам анализа, отраженным в графиках 110.

В общем наш анализ не позволил выявить макроэкономические показатели, которые определяли бы длительность действия рассматриваемых документов. Напротив, на длительность периода действия гораздо большее влияние оказывают не экономические (макроэкономические) факторы, а политические и социальные.

Дадим теперь краткую характеристику тем моментам (фазам) посткоммунистической экономической реформы, в которые срок действия нормативных документов экономического характера стремился к минимуму. Прежде всего это уместно сделать по постановлениям и распоряжениям Правительства, которые более подвержены влиянию групп интересов и более чутко реагируют на социальнополитическую конъюнктуру. Причем основное внимание мы будем уделять тем фазам, в которые принимались постановления со сроком действия менее 200 дней.

В 1992 году периоды принятия основной массы "коротких" правительственных документов более чем очевидны и не нуждаются в особых комментариях. Это, разумеется, самое начало года (период вхождения в либеральную реформу), июнь и конец декабря.

Последнее было временем смены Кабинета, с понятной неустойчивостью, надеждами групп интересов на то, что В.Черномырдин пойдет по "украинскому пути" (имеется в виду правительство Л.КучмыВ.Фокина, которое находилось под полным влиянием местных лоббистов), будет принимать неосторожные и несбалансированные решения. Выше мы уже охарактеризовали этот период, символами которого стали решения о возвращении к госконтролю за частью розничных цен и о запрете машин с правосторонним рулем.

Июнь же стал временем существенной трансформации правительства. Созданный поначалу как команда единомышленников, в маеиюне Кабинет претерпел существенные изменения. В него, по решению Б.Ельцина, были введены три "крепких хозяйственника" представители ведущих, наиболее влиятельных на тот момент хозяйственнополитических групп В.Черномырдин (сырьевой экспорт), В.Шумейко и В.Хижа (оба из военнопромышленного комплекса). Кабинет явно приобретал коалиционные очертания, и надежды лоббистов, которые к тому же уже нашли ходы и к президенту, в этот период резко активизировались. Противостоять им было исключительно сложно.

В то же время надо отметить, что большинство принятых правительством в 1992 году документов имело достаточно продолжительный период действия по крайней мере, 2 3 года, а то и больше. Это является неожиданным результатом, поскольку большинство решений в тот период готовилось в исключительно короткие сроки, в отсутствие практического опыта функционирования российской экономики в рыночных условиях и при крайней уязвимости политических позиций исполнительной власти.

1993 год. Это время политических кризисов и постоянных колебаний. Кабинет был откровенно коалиционным, силы экономистов (либералов) и отраслевых лоббистов ("красных директоров") были примерно равны. Поэтому, как нетрудно увидеть на графике 2, правительство на протяжении года приняло немало документов с небольшим сроком действия. Однако и здесь можно выделить моменты, в которые особенно часто принимались постановления со сроком действия менее 200 дней. Это вторая половина февраля и конец мая, когда правительство пыталось консолидировать группы интересов перед лицом обострения политического кризиса. Но особенно важно здесь выделить конец сентября и начало декабря.

Конец сентября период резкого обострения противостояния федеральной исполнительной и законодательной ветвей власти. Это были те дни, когда президент распустил депутатский корпус, но не принимал силовых действий, ожидая "естественного" распада Верховного Совета. В это время был принят ряд документов, имевших краткосрочный демонстрационный эффект.

Начало декабря время, предшествующее парламентским выборам и одновременно период, в который, в отсутствие законодательной власти и конституции, процесс нормотворчества был значительно активизирован.

1994 год, как и год предшествующий, был временем компромиссов и коалиционности. Продолжалось противостояние интересов и программ инфляционистской и антиинфляционистской. Было принято много документов, отмененных затем в конце года, когда правительство предприняло последнюю попытку осуществления макроэкономической стабилизации. Особенно же здесь выделяются начало марта (именно тогда силы инфляционизма взяли верх, и Правительство пошло по пути раскручивания очередного инфляционного витка), и июльсентябрь, то есть период крайне неосторожной финансоводенежной политики, приведший к валютному кризису 11 октября.

В 1995 году наблюдается сокращение общего количества правительственных нормативных актов с коротким сроком действия. Это было время достаточно последовательно экономической политики, нацеленной на осуществление задач макроэкономической стабилизации. Некоторые сезонные колебания в конце марта и конце июля не имеют четкого экономикополитического объяснения. Иное дело октябрь (разгар предвыборной кампании в Государственную Думу), а также конец декабря. Факторами деятельности исполнительной власти в этот момент стали победа на выборах левой и националистической оппозиции, также начало президентской кампании с весьма слабыми шансами на победу действующего президента.

Для 1996 года характерно общее ослабление позиций правительства, что было связано с резким повышением неопределенности в условиях предстоящих в июне президентских выборов. Это нашло отражение в некотором увеличении количества документов с коротким сроком действия, а также в концентрации такого рода документов преимущественно в первом полугодии. Особенно выделяется период с февраля по апрель, когда предвыборная кампания была в самом разгаре, а шансы Б.Ельцина на переизбрание были еще очень низки .

Июль был также периодом высокой неопределенности, но уже относительно нового состава правительства, поскольку старое, согласно Конституции, складывало свои полномочия перед вновь избранным президентом. Как обычно бывает, период неясности с составом правительства всегда сопровождается ростом лоббистской активности, да и сами члены Кабинета оказываются более уязвимы перед этой активностью, поскольку их положение является неопределенным.

Наконец, конец декабря (точнее, рубеж 19961997 годов), когда лоббистский характер правительства обнаружился в полной мере, что нашло проявление в приведенном выше примере с защитой отечественных телевизоров. В отличие от предыдущих эпизодов, в которых основной проблемой была неустойчивость политических позиций Кабинета, здесь уже в полной мере проявился беспринципнокоалиционный его характер, в котором представители ведущих экономических группировок откровенно преследовали собственные интересы, выдаваемые ими за интересы национальные.

На этом фоне нетрудно дать характеристику и документам, выходившим изпод пера президента. В общем же надо отметить, что поскольку среди них доля экономических документов значительно меньше, чем у правительства, их зависимость от политических колебаний не так выражена и гораздо чаще носила случайный характер.

В 1992 году особенно выделяются начало апреля (первый политический кризис взаимоотношений с депутатским корпусом и одновременно период наиболее жесткой оппозиции либеральным реформам практически всех социальных сил), июньиюль (увсиление лоббистской активности и переход к коалиционному правительству), а также середина ноября.

В 1993 году выделяются прежде всего середина апреля период, непосредственно предшествовавший критически важному для Б.Ельцина референдуму о доверии его курсу (25 апреля), перед которым президент был, естественно, склонен предпринимать популистские решения, позднее им же и отмененные. Выделяется также начало июня, когда предпринимались попытки перетянуть на свою сторону общественное мнение, по крайней мере, по конституционным вопросам. Не требуют особых комментариев конец сентября (противостояние с депутатским корпусом) и конец декабря. В последнем случае, правда, сказалась не столько реакция на парламентские выборы, сколько стремление принять максимум нормативных актов до вступления в действие новой Конституции.

Особо следует выделить конец сентября, где на волне резко обострившегося противостояния с законодательным корпусом, Президент принял ряд решений с ограниченным сроком действия.

Однако в логике развития "указотворческого" процесса образца 1993 года обращает на себя внимание один феномен, который нельзя отнести к разряду типичных. Строго говоря, большинство указов Президента, принятых в этот период, действовало на протяжении достаточно продолжительного периода времени. Это не может не вызывать удивления, поскольку в условиях исключительно высокой политической неопределенности 1993 года, и особенно августасентября, от Б.Ельцина было бы естественно ожидать резкого усиления популистской активности, выпуска сиюминутных документов, диктуемых исключительно политической целесообразностью. Между тем этого не произошло, и большинство принятых тогда решений действовало на протяжении как минимум полуторадвух лет.

Ситуация с указами в 1994 году во многом была аналогична ситуации с правительственными постановлениями. На летние месяцы, которые стали последним периодом откровенно инфляционистской политики, приходится и основная масса экономических указов с относительно коротким сроком действия. Затем устойчивость принимаемых документов повышается.

1995 год не имеет явно выраженных колебаний, да и количество отмененных документов оказывается уже незначительным.

Наконец, в 1996 году в явном виде дает о себе знать предвыборный характер ситуации, поскольку практически все принятые в первом полугодии и отмененные впоследствии указы действовали на протяжении примерно полугода, то есть были отменены после выборов.

Недолго действовал и указ от 18 августа 1996 года о составе нового правительства. Этот указ касался не только персональных назначений, но и структуры правительства, и потому изменения в него стали вноситься буквально на следующий день после его опубликования. Различные ведомства продолжали активно лоббировать свои предложения относительно желательной конфигурации правительственных ведомств, что находило непосредственное проявление в серии поправок в соответствующий указ (о структуре нового Правительства). Поправок, которые выходили на протяжении августа сентября 1996 года.

Таблица 2
Максимальный и минимальный периоды действия постановлений и распоряжений Правительства по экономическим проблемам

Год принятия	Кво	Средний срок действия	Максимальный срок действия			Минимальный срок действия
			Дата принятия	Дата отмены	Срок действия	Дата принятия	Дата отмены	Срок действия
1992	272	777	12.05.92	16.11.96	1649	31.12.92	18.01.93	18
1993	272	645	24.05.93	28.01.97	1345	10.08.93	23.08.93	13
1994	235	431	3.02.94	28.01.97	1090	15.03.94	26.06.94	11
						15.03.94	26.06.94	11
1995	125	291	20.02.95	6.01.97	686	27.03.95	17.04.95	21
1996	73	164	27.01.96	4.02.97	374	6.04.96	23.4.96	17

Таблица 3

Год принятия	Кво	Средний срок действия	Максимальный срок действия			Минимальный срок действия
			Дата принятия	Дата отмены	Срок действия	Дата принятия	Дата отмены	Срок действия
1992	70	881	24.01.92	16.11.96	1758	14.06.92	7.08.92	54
1993	84	640	15.04.93	21.01.97	1377	22.12.93	24.12.93	2
1994	25	477	11.02.94	28.08.96	927	2305.94	9.08.94	78
1995	9	339	6.03.95	16.11.96	621	31.08.95	2.11.95	63
1996	24	155	14.02.96	21.01.97	342	18.08.96	30.08.96	12