В данном разделе мы рассмотрим основные конституционноправовые проблемы в том виде, как они ставились и решались на отдельных этапах социальноэкономической трансформации советского, а затем и российского общества.

4.1. Экономика и право в условиях позднесоветского общества. Перестройка. (19851988 годы)

Реформы второй половины 80х годов, вошедшие в историю под названием "перестройка", не имели скольконибудь определенно сформулированного правового компонента. Тому было несколько причин.

Вопервых, в самих традициях советской политической системы было пренебрежение правовыми вопросами. Сложившееся еще в 30е годы представление о юридическом образовании как о "факультете ненужных вещей", продолжало, хотя неявно, господствовать в общественном и, главное, политическом сознании. Понимание задачи права как "юридического оформления" объективных процессов (прежде всего экономических) не могло не ограничивать его роль в обществе, сводя ее к нахождению политически корректных формулировок . Юридического образования М.Горбачева было явно недостаточно для отказа от этой традиции. Впрочем, отказ от нее вряд ли был совместим с фундаментальными принципами советского коммунизма, делающего акцент на специфическое в противовес общечеловеческому: в этой системе координат понятие "социалистическое право" приходило на смену просто "праву".

Вовторых, традиционное для советской системы негативное отношение к праву, и особенно к конституционным процедурам и гарантиям, создавало среди широких слоев интеллигенции и общественных деятелей упрощенное представление о возможном правовом механизме реформирования этой социальной жизни и общественных институтов. Суть его сводилась к тезису, что конституционная система СССР является в принципе развитой и современной, и задача состоит в том, чтобы обеспечить реализацию продекларированных принципов на практике .

Тем самым правовая реформа не рассматривалась в качестве ключевой проблемы проведения преобразований, нацеленных на "улучшение" коммунистической системы. Разумеется, это не означало, что правовые вопросы полностью игнорировались. Среди юристов велись широкие дискуссии по проблемам совершенствования законодательства, в том числе и экономического , разрабатывались и обсуждались новые и новые нормативные документы. Однако даже среди прогрессивно мыслящих обществоведов ключевым вопросом при проведении экономических и политических реформ оставалось правоприменение, то есть реализация законодательства .

В результате сложилась ситуация, когда практически все документы, содержавшие концепцию и механизм реализации экономических реформ готовились самими экономистами. Роль юристов сводилась в лучшем случае к оформлению соответствующих документов (законов). Задача "вписывания" этих документов в правовое поле практически не стояла. Основные нормативные акты перестройки, среди которых Закон о государственном предприятии (1987) и Закон о кооперативах (1988), разрабатывались экономистами идеологами экономической реформы при минимальном участии специалистов в области права.

Важной особенностью этой фазы реформ было активное обращение к историческому опыту функционирования советской социальноэкономической системы. Принимаемые правовые акты в значительной мере ориентировались на документы времен нэпа (20е годы) и так называемой косыгинской экономической реформы (середина 60х годов). Идеи многообразия форм собственности, допущения элементов конкуренции между предприятиями, разделения ответственности предприятий и государства, все эти моменты имели прямые аналогии с нэпом. В 60е годы уходили корнями конкретные проекты нормативных актов, которые в значительной мере ориентировались на логику решений ЦК КПСС и Совета Министров СССР 19651966, на опыт неудачной реализации этих непоследовательных документов, а также на теоретические разработки экономистов, которые проводились на протяжении 6070х годов в рамках "теории совершенствования социалистического хозяйственного механизма" .

Среди нормативных документов, которые вызывали тогда особое внимание, были те, которые заключали в себе подходы к регулированию деятельности предприятий. Прежде всего это касалось Декрета о трестах принятого 9 апреля 1923 года и ставшего своеобразным манифестом нэповской экономики. В его основу было положен тезис о том, что государство не отвечает по долгам трестов, а тресты по долгам государства. Строго говоря, Декрет этот так и остался декларацией, поскольку наступление на рыночные основания были возобновлены большевиками уже в начале 1924 года. Однако Декрет о трестах остался знаковым документом эпохи, и все будущие попытки рыночного реформирования советской экономики начинались с предложений о формировании базового законодательного акта, регулирующего деятельность советских государственных предприятий. Впрочем, вплоть до 1987 года такой закон так и не появился: максимум, чего смогли добиться сторонники рыночных реформ, было принятие в 1965 году "Положения о социалистическом производственном предприятии (объединении)", которое отчасти опиралось на идеологию Декрета о трестах 1923 года . Принятие же в 1987 году Закона СССР "О государственном предприятии (объединении)" стало ключевым шагом в направлении к усиления рыночной направленности советской хозяйственнополитической системы .

Аналогично обстояло дело и с отношением к кооперативам. О плюрализме форм собственности речь до конца 80х годов идти вообще не могла. Однако ссылками на опыт нэпа экономисты (и в меньшей мере юристы) пытались обосновать необходимость всемерного развития кооперативного движения. Первые реальные шаги в этом направлении относятся к 19861988 годам, когда были приняты нормативные акты, допускающие широкое развитие "индивидуальной трудовой деятельности" и кооперативов . Однако и здесь собственно правовая сторона дела не играла существенной роли. Бурное развитие этих форм деятельности началось только потому, что высшее руководство страны четко продемонстрировало наличие политической воли к развитию новых форм собственности.

С самого начала было более или менее понятно, что на практике индивидуальная и кооперативная деятельность при скольконибудь последовательном ее развитии неизбежно быстро превратится в нормальную частнопредпринимательскую деятельность. Так оно и произошло на самом деле, несмотря даже на то, что коммунистическое руководство среднего звена всячески противодействовало развитию предпринимательской активности.

И, наконец, были осуществлены некоторые изменения в политической базе руководство КПСС решилось пойти если не на полностью свободные выборы, то, по крайней мере, допустить выдвижение альтернативных кандидатов. Параллельно были провозглашены лозунги гласности и "социалистического плюрализма мнений".

Экономическая составляющая этих конституционнополитических решений также представляется достаточно очевидной. Формирование независимых хозяйствующих субъектов было возможно только при их реальной независимости от директив партийных органов. И, напротив, возникновение слоя частных предпринимателей (пока под видом кооператоров) означало и возникновение новых мощных групп интересов, которые не могли не стремиться оказывать политическое влияние. То есть можно сказать, что советское руководство второй половины 80х годов оказалось достаточно исторически образованным (или политически чутким), чтобы принять во внимание естественную связь частнопредпринимательской деятельности и демократии (так называемая проблема "политического участия"), хорошо известного еще со времен конфликта Великобритании с населением ее североамериканских колоний в середине XVIII века.

Принципиальными особенностями этого этапа реформирования стала ограниченность осуществляемых мероприятий актуализацией действующих правовых норм. Строго говоря, практически все принятые нормативные акты находились в рамках буквы "социалистического права" (хотя, разумеется и не его духа). Относительная самостоятельность государственных предприятий и даже выборность их руководителей трудовыми коллективами, индивидуальная и кооперативная трудовая деятельность, политические свободы, все это с формальной точки зрения не противоречило принципам советского права. Это противоречило традициям и, главное, подрывало реальные механизмы функционирования советского коммунизма. Однако последнее еще никогда до того момента не был опробован на практике. Его еще только предстояло проверить на практике.

Сказанное, впрочем, не означает, что экономические реформы последних лет существования коммунистического режима (то есть реформы периода перестройки) осуществлялись без серьезного вмешательства в действующее правовое поле. Однако в рамках доктрины "совершенствования социалистического хозяйственного механизма" суть правового обеспечения реформ виделась в добавлении в сложившуюся правовую систему недостающих звеньев. Причем даже те компоненты законодательства, которые несли в себе принципиальную новизну, их авторыполитики пытались вписать в существующее конституционноправовое поле.

4.2. Начало экономического кризиса. (19891991 годы)

Новый этап трансформации начался с признания необходимости осуществления ряда глубоких преобразований в экономической и, соответственно, правовой базе функционирования советской системы. Речь еще не шла о формальном отказе от правовых основ, конституирующих советский коммунизм, но реальные проблемы были обозначены уже достаточно четко. Это были, действительно, уже совершенно новые подходы к пониманию проблем, а не попытки вписать новое содержание в старые правовые формы.

Новыми были прежде всего следующие положения и выводы.

Вопервых, правовое оформление получила многопартийность, что создавало потенциальную базу для политического оформления различных групп экономических интересов.

Вовторых, была признана допустимость частной собственности и политическое (а, следовательно, и правовое) равенство различных форм собственности. Частная собственность стала квалифицироваться как неприкосновенная. И одновременно власти впервые заговорили о целесообразности (а затем и необходимости) приватизации, которая поначалу называлась "разгосударствлением" .

Втретьих, была фактически признана необходимость отказа от государственного установления цен. Переход на свободные цены предполагалось осуществлять поэтапно, достаточно медленно. Однако и сам факт признания возможности отказа от государственного ценообразования означал, что была пробита еще одна, причем важнейшая, брешь в коммунистической системе. Более того, под напором экономического кризиса власти пошли по пути реальной либерализации цен гораздо активнее, чем они сами того хотели, осенью 1990 года были уже фактически либерализована значительная часть оптовых цен промышленности. А возникновение многочисленных товарных бирж создало необходимые институциональные условия для деятельности экономических агентов вне госконтроля за ценами. Власти России и СССР даже конкурировали между собой в вопросе, кто создаст для предприятий более благоприятные условия, что все более ослабляло возможности государства влиять на хозяйственную (да и политическую) жизнь страны.

Вчетвертых, были приняты некоторые нормативные акты, создававшие новые институциональные основы функционирования экономики. Среди них следует особо выделить отделение Центрального банка от Правительства и подчинение его законодателям, а также формирование независимого от Правительства Антимонопольного комитета. Последствия здесь были неоднозначны, но они проявились в полной мере лишь позднее, в начале 90х годов.

Впятых, выдвинутый М.Горбачевым тезис о приоритете общечеловеческих ценностей создавал необходимую политическую и идеологическую основу для экономикоправовых реформ и сам должен был получить соответствующее правовое оформление. Это касалось не только необходимости соблюдения конституционно гарантированных политических прав и свобод граждан, но и внесения серьезных изменений в различные правовые акты, включая уголовное законодательство. Например, отказ от уголовного преследования за частнопредпринимательскую деятельность, за спекуляцию (то есть рыночную торговлю), за сделки с иностранной валютой и др. Дополнительных гарантий требовало обеспечение неприкосновенности личности, ее ограждения от незаконного вмешательства государства . Правда, юридическое оформление этих проблем произошло позднее, уже после распада СССР и краха коммунистической системы.

Трансформация происходила на фоне углубления экономического кризиса. С одной стороны, кризис был порожден несовершенством правового поля и неадекватностью принимавшихся решений (в том числе в области нормотворчества) реальным потребностям стабильного развития экономики. С другой стороны, сам революционный характер трансформации обусловливал ослабление государственной власти, В том числе и центрального правительства, при усилении роли отдельных групп интересов (политических и экономических, то есть региональных правительств и хозяйственных структур). Слабость власти является одной из ключевых характеристик большинства кризисных обществ вообще, и всегда революционных трансформаций. Эта характеристика и является основной для дальнейшего анализа развития теперь уже постсоветской хозяйственноправовой системы.

4.3. Крах СССР и особенности формирования конституционноправовой базы независимой России

Распад СССР и ликвидация коммунистического режима создали принципиально новую ситуацию в стране. С одной стороны, появилась острая необходимость проведения комплексных реформ правовой системы функционирования народного хозяйства. С другой стороны, государственная власть России оказалась исключительно ослабленной перед лицом потенциально мощных экономических субъектов. В стране отсутствовали не только скольконибудь сложившиеся институты власти, не только "исполнительная вертикаль", но не было ни реально функционирующих силовых структур, ни государственной границы. Эмиссией валюты могли заниматься 12 оставшихся на постсоветском пространстве центральных банков (все союзные республики за исключением прибалтийских), что подрывало одну из фундаментальных основ стабильности государства. Наконец, тотальный товарный дефицит являлся мощным фактором нарастания сепаратизма внутри самой России, правовой статус которой как федерации оставался более чем неясным как для центрального правительства, так и для потенциальных "субъектов федерации".

Проблема слабости власти в условиях проведения посткоммунистических реформ нуждается в пояснении, поскольку при формальном подходе к анализу проблем российской трансформации создается впечатление, что политическая власть, и прежде всего власть президентская, в России начала 90х годов была исключительно сильна.

Действительно, начало посткоммунистических реформ, в основу которой был положен польский сценарий "шоковой терапии", происходило на фоне резкого усиления позиций исполнительной власти. Тому способствовал ряд обстоятельств. Вопервых, исключительная популярность Б.Ельцина, достигшая своего пика после победы над антидемократическим путчем в августе 1991. Вовторых, исключительная тяжесть экономической ситуации, надвигающаяся угроза голода и холода в крупнейших промышленных центрах страны и связанная с этим угроза ее распада. Втретьих, дезориентированность основных консервативных групп давления, потерпевших поражение в августе 1991 года и на время потерявших скольконибудь серьезное политическое влияние. Вчетвертых, как результат всего перечисленного выше, предоставление президенту чрезвычайных полномочий сроком на 1 год, то есть права издавать указы, имеющие силу законов (которые, впрочем, могли быть легко отменены законодателями).

Иными словами, именно дезориентированность традиционных групп давления в сочетании с предоставлением президенту чрезвычайных полномочий создали основу для начала посткоммунистических реформ. Однако, как вскоре выяснилось, в такой правовой среде реформы можно начать, но никак не осуществить. (Иными словами, здесь проявилась отмеченная в разделе 3 особенность президентской системы организации власти, при которой начать реформы проще, чем их проводить).

Опираясь на полномочия и харизму Б.Ельцина, первое Правительство независимой России смогло осуществить ряд шагов, направленных на преодоление коммунистического наследия (в качестве стратегической задачи) и на остановку дезинтеграции страны (как задачи чрезвычайной и в этом отношении краткосрочной). В России были либерализованы цены, начался процесс массовой приватизации, были сделаны первые шаги по направлению к формированию рыночных институтов. В основном эти решения имели форму соответствующих указов (о либерализации заработной платы, о либерализации цен, о банкротстве, о свободной торговле, о государственной программе приватизации ) и лишь в редких случаях получали одобрение законодательного корпуса.

Вместе с тем очень скоро выяснилась крайняя уязвимость правового положения исполнительной власти и даже Президента, несмотря на наделение его чрезвычайными полномочиями. Иными словами, сильная по сути исполнительная власть оказалась на практике весьма слабой как в конституционноправовом, так и в политическом отношениях.

Политически власть оказалась весьма уязвимой перед разного рода экономическим лоббизмом. Оправившись от послепутчевого шока, политически влиятельные экономические агенты активно включились в борьбу против либерального экономического курса. А общее оздоровление социальноэкономической ситуации обострило интерес различных группировок к получению контроля над политической властью.

Исполнительная власть оказалась исключительно слабой и в конституционном отношении, несмотря на чрезвычайные полномочия Президента. По мере усиления популистских настроений в среде законодателей возможности проведения последовательной стабилизационной макроэкономической политике оказывались все более сомнительными. Тому было несколько причин конституционноправового характера.

Вопервых, законотворческий процесс был исключительно упрощен, в результате чего любые решения (в том числе и финансового характера) могли приниматься без скольконибудь определенной процедуры предварительного обсуждения и консультаций. Законы и поправки к законам могли приниматься сразу же и "с голоса" (то есть даже без распространения среди депутатов законотворческих инициатив в письменном виде). Достаточно простой была и процедура внесения поправок в конституцию, в результате чего на протяжении 19921993 годов изменения в Конституцию вносились очень часто.

Вовторых, отсутствие в конституционноправовом поле механизмов противодействия популизму. В частности, исключительно слабым было и вето президента, которое, по действовавшей Конституции, преодолевалось законодателями простым большинством голосов, то есть по сути дела повторным голосованием за законопроект.

Втретьих, вне контроля исполнительной власти оставался Центральный банк подконтрольный Верховному Совету. Принимая во внимание популистский настрой депутатского корпуса, нетрудно понять, что подобная ситуация оказывала крайне негативное влияние на возможность исполнительной власти проводить последовательный стабилизационный курс.

Вчетвертых, неурегулированность внутрифедеративных отношений не только ослабляла политические позиции центрального правительства, но и подрывала его позиции в столь чувствительной сфере, какой являются бюджет и налоги.

Впятых, сохранение прозрачности границ в рамках СНГ размывало целостность российского валютного и таможенного пространства. Контроль за денежными потоками в силу неурегулированности правовой ситуации оказался значительно ослабленным.

Наконец, слабость российской власти вытекала из самого фактора возникновения нового суверенного государства в исключительно короткий исторической период (буквально за считанные месяцы). Правовая база новой системы в столь сжатые сроки разработаны быть, разумеется, не могли. Кроме того, в СССР значительный объем правового регулирования, в том числе и в экономической сфере, приходился на союзное законодательство. По сути дела, союзный характер имело и кодифицированное право хотя принятие кодексов и находилось в компетенции союзных республик, все эти документы были не более чем копиями с соответствующих союзных Основ законодательства.

К тому же при подписании договора о создании Союза независимых государств (а фактически, договора о роспуске СССР) было принято решение об аннулировании всех существовавших на данный момент законов СССР. Если бы это положение было последовательно реализовано, новые независимые государства, и в частности Россия, оказались бы в политическом вакууме. Впрочем, российские власти осознали опасность такого положения достаточно быстро, и при ратификации договора о роспуске СССР и формировании СНГ было принято решение о том, что союзные законы, которые пока не пересмотрены или не одобрены российским законодателем, действуют на территории России в той мере, в какой они соответствуют российской Конституции и российскому законодательству.

4.4. Первый этап посткоммунистических реформ (19921993 годы)

Необходимость формирования нового конституционноправового поля стала достаточно ясной к середине 1992 года. К этому времени уже в полной мере проявилась невозможность обеспечения устойчивости денежной и бюджетной политики, а также склонность законодательного корпуса к постоянному перекраиванию конституции в соответствии с сиюминутными политическими интересами.

Поправки в бюджет вносились "с голоса" и практически в любой момент. Был случай (в июне 1992 года), когда Верховный Совет России в течение нескольких минут проголосовал за удвоение расходов федерального бюджета. Разумеется, без какого бы то ни было указания на источники доходов для покрытия возникшего дефицита.

Практически безграничным было вмешательство в денежную политику Центрально банка. Именно под давлением популистски настроенных депутатов ЦБ на протяжении всего 1992 и части 1993 года не мог поднять ставку рефинансирования до положительных значений. Ставка рефинансирования реально стала положительной лишь в последнем квартале 1993 года, то есть после роспуска депутатского корпуса (21 сентября 1993) и фактической отмены советской Конституции. (См. таблица 1).

Таблица 1

	Ставка рефинансирования ЦБР	Темп прироста ИПЦ	Реальная межбанковская процентная ставка по кредитам на 13 месяца
1993
Январь	6,7	25,8	11,7
Февраль	6,7	24,7	10,6
Март	6,7	20,1	6,6
Апрель	8,3	19,0	5,6
Май	8,3	18,0	4,2
Июнь	11,7	19,9	4,9
Июль	14,2	22,0	5,8
Август	14,2	26,0	8,5
Сентябрь	15,0	23,0	5,9
Октябрь	17,5	20,0	2,2
Ноябрь	17,5	16,0	1,0
Декабрь	17,5	13,0	4,1
1994
Январь	17,5	17,9	0,0
Февраль	17,5	10,8	6,3
Март	17,5	7,4	9,4

Видя свою основную функцию в поддержке производителя, а не в обеспечении стабильности рубля и будучи действительно независимым от правительства, Центральный банк России на протяжении 19921993 годов своей инфляционистской политикой дешевых кредитов способствовал передаче значительной доли национального дохода ведущим группам интересов . Точнее, тем из них которые были политическими союзниками популистских лидеров руководства Верховного Совета. По этим же причинам долго сохранялась практика предоставления льготных (даже по отношению к отрицательной процентной ставке) кредитов отдельным предприятиям. Наконец, руководство Верховного Совета стремилось вмешиваться даже в решение текущих вопросов денежного регулирования таких, как выпуск купюр определенного достоинства, что провоцировало обострение кризиса наличности. Ко всему сказанному надо добавить, что председатель Верховного Совета имел собственный (внебюджетный) стабилизационный фонд, средства из которого направлялись на поддержку приглянувшихся ему предприятий (а фактически на поддержку политически близких директоров). Налоговая система также сталкивалась с проблемами конституционноправового и политического характера, особенно в части распределения налогов между федеральным и региональным уровнями. Прежде всего сказывалось то, что распределение налоговых поступлений было индивидуализированным и постоянно происходил торг между центром и субъектами федерации относительно "справедливых" пропорций распределения. Губернаторы использовали максимум сил и влияния для снижения доли отчислений в федеральный бюджет, а федеральные власти были слишком слабы, чтобы противостоять этому давлению. Возникала цепная реакция, когда уступки одному региону влекли за собой "продавливание" уступок другими, действительно находящимися в аналогичном положении. Неурегулированность налоговых отношений имела и еще одно проявление, особенно опасное на фоне только что происшедшего распада СССР. Фактическое двоевластие в центре подталкивало регионы к принятию решений не перечислять налоги федеральному Правительству. Более того, этот аргумент пыталось использовать в противостоянии Президенту руководство Верховного Совета. Так, в августе 1993 Р.Хасбулатов открыто призвал субъектов федерации прекратить перечисление налогов "антинародному правительству". Естественно, все это не могло не сказываться на возможностях решения проблем макроэкономической стабилизации. Летом 1993 года конституционный кризис достиг особой остроты, причем каждое действие законодательной власти немедленно сказывалось негативным образом в сфере экономической. В июле Верховный Совет одобрил федеральный бюджет, удвоив заложенный первоначально в нем размер дефицита, что не только само по себе вело к краху финансовой системы, но и делало невозможным получение россией финансовой помощи изза рубежа. Одновременно депутатами был отменен указ Президента об ускорении приватизации, а права традиционно реформистски ориентированного Госкомимущества в части управления государственным имуществом было предложено передать вновь возрождаемым отраслевым ведомствам. Законодатели также предприняты попытки еще более ужесточить свой контроль за деятельностью Центрального банка и подтолкнуть его к новым массовым вливаниям дешевых (инфляционных) денег в российское народное хозяйство. Таким образом, к середине 1993 года необходимость формирования нового конституционноправового пространства стала вполне очевидной. Вопрос о коренном изменении Конституции РФ неоднократно ставился Президентом, который предлагал провести по этому вопросу специальный референдум. Необходимость коренного пересмотра Конституции в общемто не вызывала возражения среди законодателей, но они настаивали на принятии Конституции без референдума то есть в редакции, поддерживаемой левопопулистским большинством депутатского корпуса. Зашедшая в тупик ситуация была взорвана открытым конфликтом между Президентом и Верховным Советом 21 сентября 4 октября 1993 года, роспуском законодательного корпуса и проведением 12 декабря новых выборов и референдума по конституционного референдума.

4.5. Посткоммунистическая Конституция России (1993 год)

Новая Конституция радикально изменила принципы организации политического пространства, в том числе и в экономической сфере. Она была нацелена на достижение большей устойчивости функционирования институтов власти, на минимизацию зависимости принимаемых в экономике решений от популизма.

Разумеется, ограничение зависимости от популизма является условием весьма относительным. Безусловной защиты от популизма не существует, в том числе и в устойчивых, демократиях с богатыми историческими традициями. Поэтому в Конституции посткоммунистической России единственным, по сути, противоядием популизму могло быть резкое усиление полномочий исполнительной власти (особенно президента) в ущерб законодательной. Практика показала, что среди ветвей власти депутатский корпус особенно склонен к принятию популистских решений. Этот вывод, подтвержденный развитием событий на протяжении 19891993 годов, получил и вполне осмысленное теоретическое объяснение. Действительно, депутат, непосредственно связанный с избирателями объективно оказывается чрезвычайно чувствителен к требованиям избравшего его населения, к разного рода лоббистам, особенно представленным в его округе и (или) финансировавшим его избирательную компанию. В то же время депутат, строго говоря, не несет реальной ответственности за положение дел в стране, да и ответственность за положение дел в его округе является также весьма условной. Президент же, при всей возможной склонности его к популизму и лоббизму, в конечном счета сам отвечает за результаты своей деятельности, ему их (эти результаты) в демократическом обществе не на кого списать. Объективный, естественный характер такой ситуации в полной мере проявился тогда в России и нашел отражение в вынесенном на референдум проекте Конституции 1993 года.

Разумеется, сильные конституционные позиции президента не давали абсолютных гарантий против экономического популизма. Было более или менее ясно, что реальная экономическая политика будет зависеть от баланса реальных политических сил и групп интересов. Но, по крайней мере, это не создавало ситуацию доминирования популистских настроений по определению, то есть отвечающий за стабильность ситуации в стране президент имел хороший шанс избегнуть популистской ловушки. К тому же в демократическом обществе, где руководители исполнительной власти периодически должны подтверждать свои полномочия на выборах, вероятность популизма снижается. Хотя, конечно, ни гарантий отсутствия популизма, ни гарантий сохранения демократического режима в тех условиях никто дать не мог.

Ключевыми моментами нового конституционного режима, непосредственно касающимися экономических проблем, являются следующие.

Прежде всего, Конституцией 1993 года был резко усложнен процесс принятия законодательных актов, особенно по финансовоэкономическим вопросам. Рассмотрение законов в парламенте должно было проходить через несколько чтений: обычно три, а в случае с федеральным бюджетом даже четыре. Причем законы по вопросам федерального бюджета, налогов и сборов, а также финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и денежной эмиссии предполагали обязательную экспертизу их со стороны правительства и в отличие от других законопроектов подлежали обязательному рассмотрению (и, соответственно, одобрению) в Совете Федерации. Во избежании популистских спекуляций и демагогии в экономикополитической сфере было запрещено выносить подобные вопросы на референдум.

Стабилизации экономической политики страны способствовало и конституционное закрепление полномочий Центрального банка, основной функцией которого была провозглашена защита и обеспечение устойчивости денежной единицы Российской Федерации рубля. Это было реакцией на проблемы 19921993 годов, когда руководство Центробанка отчасти под давлением Верховного Совета, но в еще большей мере следуя собственным представлениям о "правильной" экономической политике, концентрировало свои усилия на поддержании производства на предприятиях, результатом чего было лишь нарастание макроэкономическго кризиса.

Своеобразно, и также под воздействием накопленного опыта, был решен вопрос о положении Центрального банка в системе органов государственной власти страны. Формально независимость его провозглашена не была, как не было сказано и о подчиненности Центробанка той или иной ветви власти. Фактически, в логике Конституции 1993 года, это означало более тесную зависимость от исполнительной власти, что и нашло вскоре проявление в обязательном участии председателя Центробанка в заседаниях Кабинета. Однако Конституция провозгласила, что "денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации", которую он проводит "независимо от других органов государственной власти". В совокупности с назначением председателя Центробанка Государственной думой (нижней палатой) по представлению президента и его фактической несменяемостью на протяжении 4 лет, это создавало гарантии стабильности и независимости курса денежных властей и одновременно требовало координации денежной политики с правительством. Но, разумеется, как и в ситуации с сильным президентом, приверженность Центробанка курсу на денежнофинансовую стабильность в значительной мере попадала в зависимость от позиции президента и личных качеств председателя Центрального банка.

Правда, оставалась существенная проблема, касающаяся финансоводенежной политики, которая не получила правового закрепления, запрет бюджетного дефицита. Собственно, конституционный запрет принимать бюджет с дефицитом является довольно редким явлением в мировой правовой практике. В посткоммунистических странах наиболее последовательно этот вопрос был решен в Эстонии, где правительство не имеет права предлагать, а законодатели не имеют права принимать дефицитный бюджет. В России вопрос конституционного запрета бюджетного дефицита всерьез не ставился и не обсуждался, хотя проблема вполне реальна, особенно в ситуации отсутствия общественного консенсуса по базовым ценностям дальнейшего развития общества.

Еще одним фактором, важным с точки зрения решения задач макроэкономической стабилизации, стало более жесткое разграничение полномочий между центром и субъектами федерации, включая запрет на эмиссию иных, кроме выпускаемых Центробанком рублей, денежных средств. Хотя впоследствии проблема квазиденег приобрела в России достаточно болезненный характер, принципиальная установка Конституции в совокупности с решительными действиями властей остановили начинавшуюся эмиссионную активность отдельных субъектов Федерации.

Одновременно с подготовкой к принятию Конституции осенью 1993 года федеральные власти предприняли шаги по формализации налоговых отношений в РФ. Тогда удалось отойти от индивидуального распределения налоговых поступлений (прежде всего НДС) между федеральным центром и субъектами Федерации, что также способствовало созданию предпосылок для стабилизации финансовой системы и стало важным шагом на пути к современным формам бюджетного федерализма.

И, наконец, был резко усложнен механизм внесения поправок в Конституцию РФ. Это не чисто экономическая проблема, но она играла ключевую роль для оздоровления экономической ситуации в стране. Облегченная система исправления Конституции делала ее заложницей текущих настроений законодателей и создавала обстановку постоянной нестабильности, в том числе и экономической. Это радикально усложняло деятельность хозяйственных агентов, прежде всего по принятию решений стратегического характера.

Словом, при всех недостатках Конституции 1993 года ее главным достоинством было формирование четких правил игры вообще и в сфере финансовоэкономической в особенности. Бюджетный процесс стал более управляемым, а Центральный Банк был отделен он популистски настроенных законодателей. Все это оказывало соответствующее влияние на возможности исполнительной власти осуществлять ответственный макроэкономический курс. Последнее отчетливо проявилось на рубеже 19941995 годов, когда была начата последняя по времени и увенчавшаяся успехом попытка финансовой стабилизации.

Разумеется, при решении конституционноэкономических проблем удалось не все. Ключевым моментом здесь можно назвать отсутствие запрета на дефицитный бюджет, что было бы вполне естественно для постсоветской России. Этот вывод, по нашему мнению, вытекает из революционного характера российского трансформационного процесса, для которого характерно осуществление глубоких преобразований в условиях слабого государства. Слабое государство, его уязвимость для разнообразных групп давления резко снижают эффективность экономической политики любого правительства и прежде всего возможности социальноэкономического маневрирования. Особенно касается это вопросов финансовых слабому государству исключительно сложно, если не невозможно принимать ответственные и затрагивающие интересы многих групп давления решения. Поэтому необходимы жесткие рамки, в том числе и рамки политикоправовые, к которым власть могла бы апеллировать. Без этого на протяжении еще некоторого времени после принятия Конституции правительство РФ имело возможность проводить проинфляционистский курс (на протяжении большей части 1994 года).

Правда, здесь следует сделать две важные оговорки.

Вопервых, сила правительства в условиях революции определяется не только и даже не столько конституционноправовой ситуацией, сколько реальным соотношением социальных сил, противоборствующих в стране. Даже жесткий запрет на принятие бюджетов с дефицитами вряд ли остановил бы инфляционистские силы, которые на протяжении определенного периода обладали в России исключительной мощью .

Вовторых, сказывалась и ограниченность конституционной роли Центрального банка. В Конституции 1993 года независимость его была, безусловно, значительно усилена. Однако одновременно усилилась и его связь с Правительством. Председатель Центробанка стал обязательным участником заседаний Кабинета и почти несменяемым на протяжении четырех лет.

Однако этого было всетаки недостаточно для обеспечения подлинной независимости Центрального Банка. В результате на протяжении некоторого времени после принятия новой конституции (в 1994 году) Правительство при поддержке (точнее, при попустительстве) Центробанка имело возможность активно прибегать к эмиссионным механизмам покрытия бюджетного дефицита.

Впрочем, сказанное не должно приводить к фетишизации роли конституционного положения Центрального Банка. Реальная ситуация несколько проще. Как показывают некоторые исследования последнего времени, и особенно исследования по названным вопросам в странах с переходной экономикой, положение Центробанка является необходимым, но недостаточным фактором обеспечения стабильности денежной политики и осуществления макроэкономической стабилизации . Более важным моментом является личная (если угодно, гражданская) позиция главного банкира, который в конечном счете сам принимает решение о характере денежной политики. Он может занять жесткую позицию, а может и уйти в отставку.

Наконец, никакого серьезного ограничителя не было наложено на возможности государственных заимствований как на федеральном уровне, так и субъектами Федерации. Однако этот фактор станет актуальным несколько позднее.

4.6. Конституция, законодательство и практика макроэкономической стабилизации (19941996 годы)

Конституция 1993 года, действительно, стала основой дальнейшего углубления экономических реформ, и прежде всего макроэкономической стабилизации. Именно последняя проблема оказалась центральной в деятельности правительства в рассматриваемый период, и именно ее удалось решить на базе новой Конституции РФ.

Однако здесь необходимо особо выделить один весьма существенный момент. Принятие новой Конституции не привело и не могло привести автоматически к резкому повороту к стабилизационному курсу. Оставались и никуда не исчезли мощные социальноэкономические группировки, жизненно заинтересованные в продолжении проинфляционного курса. Кроме того, необходимо было разработать и реализовать некоторый минимальный комплекс правовых и организационных мер, создать соответствующую институциональную среду, критически важную для решения базовых макроэкономических задач.

1994 год стал очередным годом инфляционного витка. Если раньше (в 19901993 годах) инфляционистская политика обусловливалась исключительно мощным давлением на исполнительную власть со стороны соответствующих социальных сил, отсутствием политических институтов, способных осуществлять роль посредников между властью и группами интересов, а также сильной зависимостью исполнительной власти от популистски настроенного законодательного корпуса, то теперь ситуация оказалась несколько иной. Формально Конституция освободила исполнительную власть от избыточного давления популизма. Возможности законодательного корпуса (Федерального Собрания РФ) вмешиваться в экономическую политику были заметно ограничены, и, одновременно, новый депутатский корпус, как казалось, мог стать естественным политическим посредником во взаимоотношениях исполнительной власти и бизнеса. Однако вскоре выяснилось, что всего этого недостаточно.

Прежде всего шок от итогов выборов в Государственную Думу в 12 декабря 1993 года сказался на деятельности правительства. Лишившись двух наиболее последовательных сторонников жесткого макроэкономического курса (Е.Гайдара и Б.Федорова), Кабинет и лично его глава В.Черномырдин провозгласили себя приверженцами "немонетарных методов борьбы с инфляцией", что на деле означало продолжение курса на инфляционную подпитку народного хозяйства. Это была реакция на значительное число голосов, одержанных на парламентских выборах левыми и националистическими партиями. Исполнительная власть судорожно пыталась чтото сделать, обновить курс, хотя и не знала, как именно .

Этот курс находил понимание и в Центральном банке, особенно у его председателя (с июня 1992 года) В.Геращенко. То есть практика 1994 года со всей наглядностью продемонстрировала, что сама конституционная независимость Центробанка является фактором, недостаточным для стабилизации денежной системы. Не менее важна личность главного банкира, его политические взгляды и профессионализм. В.Геращенко придерживался традиционных советских представлений о подчиненной роли денежнокредитной системы по отношению к материальному производству, что он неоднократно демонстрировал на протяжении 19921993 годов. Конституционного положения об ответственности Центробанка за стабильность денежной единицы оказалось недостаточно для преодоления этой традиции и возникновения "здорового конфликта" между Центробанком и склонным тогда к инфляционизму Кабинетом. Потребовалось изменение руководителя и уточнение законодательства о Центральном банке, чтобы в этой сфере сформировались необходимые для макроэкономической стабилизации предпосылки.

Еще одним важным для решения названной задачи фактором стало формирование коалиции социальноэкономических сил, заинтересованных в стабилизации. С точки зрения правовой здесь ключевым моментом являлось проведение приватизации и формирование ее нормативноправовой базы. Именно приватизация в конечном счете и создала (точнее, выявила, выделила) тех экономических агентов, которые готовы были к самостоятельному и эффективному функционированию на рынке, а потому требовали стабильности кредитноденежной системы, а не потока дешевых денег. Завершение ваучерной приватизации в конечном счете позволило выделить и сформировать такие антиинфляционистские силы. (К ним присоединились и крупные банки, которые могли позволить себе ориентироваться не столько на норму, сколько на массу прибыли).

Помимо принятых нормативных актов, здесь важно также обратить внимание на те шаги (и, соответственно, нормативные документы), которых настойчиво требовали от Правительства и которые могли бы иметь неприятные последствия для экономики. Прежде всего это законодательство о финансовопромышленных группах с предоставлением им особых финансовых, организационных или налоговых льгот. Принятие нормативных актов такого рода было одним из ключевых требований инфляционистов на протяжении 19931995 годов. Правительство смогло удержаться от этого шага, сперва обеспечив подписание (в конце 1993 года) специального, но не содержащего никаких льгот, указа Президента, а в дальнейшем нейтрализуя соответствующие попытки депутатского корпуса. В результате исключительно мощные финансовопромышленные группы в России всетаки возникли, но они возникли "естественным путем", и не на базе каких бы то ни было льгот. (Эти льготы были бы тем более странными, поскольку современные российские ФПГ являются исключительно сильными в политическом и финансовом отношениях образованиями) .

Особой темой стало дальнейшее развитие финансовых рынков и формирование в России института государственного долга. Именно в 1994 году был сделан важнейший организационноправовой шаг в этом направлении. Были подготовлены дополнительные механизмы для неинфляционного финансирования народного хозяйства и, тем самым, преодоления высокой инфляции. С 1995 года заимствования на внутреннем, а с 1996 года и на внешнем рынках, становится важнейшим инструментом государственной экономической политики, определив как ее основные достижения, так и проблемы, на несколько лет вперед.

Весь названный комплекс политикоправовых факторов подвел Россию и ее Правительство к последней попытке подавления инфляции попытке, которая была успешно завершена в 1996 году. Эту фазу борьбы с инфляцией, которая велась на базе новой Конституции, отличает ряд важных особенностей политического и правового характера.

Вопервых, параллельная кодификация отечественного права. Ключевым моментом этого явилось принятие первой (ноябрь 1994 года) второй (декабрь 1995 года) частей нового Гражданского кодекса, названного многими либеральными экономистами и юристами "новой конституцией хозяйственной жизни". Были приняты также Арбитражный процессуальный кодекс, Водный и Воздушный кодексы, Таможенный кодекс, Лесной кодекс . Принципиально важным с точки зрения развития экономических реформ стало принятие нового Уголовного кодекса РФ, в котором были отменены наказания за частнопредпринимательскую деятельность (включая спекуляцию, то есть частную торговлю). То есть наказания, являвшиеся неотъемлемой частью советской системы уголовного права.

Вовторых, сохранение неурегулированности (точнее, слабой урегулированности) отношений собственности, что значительно ослабляло весь курс экономической политики и одновременно достаточно четко предопределяло основное направление развития правового процесса. Хотя определенные шаги в этом направлении и были сделаны (например, принят закон о разделе продукции и ряд других), существенных прорывов совершить не удалось. Периодически принимавшиеся на эту тему постановления Правительства не могли, естественно, сыграть скольконибудь существенную роль, поскольку противодействие законодателей было более чем очевидно, а этот фактор практически полностью нейтрализовывал возможное позитивное воздействие правительственных документов. (К тому же зарубежные инвесторы в принципе привыкли отдавать предпочтение законодательству перед подзаконными актами).

Втретьих, получил приращение комплекс правовых актов общеэкономического характера, и прежде всего о Центральном банке (новая редакция), о банках и банковской деятельности, о регулировании естественных монополий и т.п.

Вчетвертых, процессы макроэкономической стабилизации в значительной мере совпали с выборными кампаниями сперва парламентской (осень 1995 года), а потом и президентской (первая половина 1996 года). Это могло внести в нормотворческую деятельность значительную дозу популизма как непосредственно, так и потенциально (в части ожиданий экономическими агентами от политиков популистских всплесков разного рода). Правда, на практике такое воздействие политики на экономику оказалось минимальным и проявилось преимущественно в обилии подзаконных нормативных актовобещаний, многие из которых или заведомо не предназначались для реализации, или же были отменены вскоре после выборов. Конечно, такое отношение к нормативным актам не добавляет социальноэкономической системе устойчивости, однако в подобных шагах нельзя не видеть попытки психологического смягчения социальной напряженности без принятия разрушительных для макроэкономической ситуации мер собственно экономического популизма.

Словом, на протяжении 19941996 годов были сформированы некоторые базовые правовые предпосылки дальнейшего развития экономической реформы. Процесс законотворчества протекал не при тесном сотрудничестве исполнительной и законодательной власти, а при их остром противоборстве. Последнее, естественно, оказывало негативное влияние как на качество принимаемых документов, так и на принципиальную способность ветвей власти выработать согласованную позицию.

Хотя практический опыт здесь, кончено, неоднозначен. Так, Гражданский кодекс демонстрировал принципиальную возможность правительства и Государственной Думы договориться относительно ключевых правовых проблем развития России. Противоположная ситуация складывалась вокруг Земельного кодекса, дискуссия о котором с самого начала была сильно идеологизировна в связи с вопросом о честной собственности на сельскохозяйственную землю. В результате неоднократные попытки принятия этого документа наталкивались на жесткую позицию президента, а попытки преодоления вето не всегда находили поддержку в верхней палате. (Свою роль сыграл здесь и тот факт, что первая часть Гражданского кодекса принималась в 1995 году, то есть Думой, в которой коммунисты были менее влиятельны, чем после декабрьских выборов 1995 года).

Все это не могло не снижать эффективность законотворческой деятельности, что наиболее наглядно проявлялось в принятии законов сомнительной важности (вроде Федерального закона "О пчеловодстве"), тогда как практически без движения находились острые вопросы регулирования отношений собственности, устойчивости функционирования рынков.

4.7. Правовые проблемы экономического роста (19971998)

После решения проблем денежной стабилизации и после достижения определенной политической стабильности, чему способствовала победа Б.Ельцина на президентских выборах в 1996 году, вопрос об экономическом росте стал ключевым для российского народного хозяйства и российского руководства. Соответственно, основные политические дискуссии и основная законотворческая деятельность были нацелены именно на решение этого комплекса проблем. Тем более, предпринятый в 1995 году ЕБРР анализ показал наличие прямой и устойчивой связи между проведением правовых реформ и темпами экономического роста.

Этот вывод не потерял своего значения и в условиях резкого обострения финансовой ситуации и начала финансового кризиса, захлестнувшего Россию осенью 1997 года и продолжающегося на протяжении 1998 года. Финансовый кризис, разумеется, затормозил экономический рост, явно давший о себе знать уже в середине 1997 года. Однако с экономической точки зрения было очевидно, что комплекс мер по преодолению финансового кризиса в долгосрочном плане способствует и возобновлению роста.

Макроэкономические стабилизационные меры как правило негативно сказываются на возможности хозяйственных агентов устойчиво развиваться. Повышение процентных ставок Центральным банком, способствуя финансовой стабилизации, негативно сказывается на реальном секторе экономики. Иное дело фундаментальные причины финансового кризиса. К ним относятся в первую очередь избыточность краткосрочных заимствований государства (ГКО), ненадежность и недостаточная развитость легальных механизмов обеспечения прав собственности, бюджетный дефицит и отсутствие жестких правовых процедур его ограничения. Понятно, что решение всех этих вопросов оказывает долгосрочное воздействие на экономику, устраняет главные основы финансового кризиса и одновременно обеспечивает приток инвестиций в народное хозяйство, что является синонимом возобновления его роста.

Можно выделить основные направления развития нормативноправовой деятельности власти, которые способствуют решению постстабилизационных экономических задач.

Вопервых, завершение кодификации законодательства. Прежде всего имеется в виду принятие третьей части Гражданского кодекса, отвечающего современным требованиям Трудового кодекса, Налогового и Бюджетного кодексов, Земельного кодекса и, возможно, Торгового (закупочного) кодекса.

Вовторых, укрепление нормативных основ обеспечения прав собственности. Ключевым моментом здесь является обеспечение прозрачности информации о финансовом положении фирм эмитентов акций, а также обеспечение соблюдения прав всех инвесторов, включая мелких. Особая тема обеспечение прав "добросовестных приобретателей" корпоративных акций, то есть недопущение отчуждения акций, если выясняется, что при их эмиссии или при передачи прав собственности при предыдущих трансакциях был нарушен закон.

К этим мерам примыкают действия по повышению эффективности управления государственной собственностью, энергичная реализация принятого законодательства по государственной регистрации недвижимости (создание единого федерального государственного регистра прав на недвижимость), создание единой системы регистрации юридических лиц (единый, доступный всем регистр стал бы важной государственной гарантией надежности делового партнера, а также предотвратил бы случаи нарушения прав собственности). Последние две меры стали бы дополнительными шагами к стабилизации отношений собственности и обеспечению прозрачности российского рынка.

Втретьих, принятие трудового и социального законодательства, нацеленного на социальную стабильность и рост производства. Трудовое законодательство должно обеспечить реальную защиту наемных работников в условиях рыночных отношений, а также дать предпринимателям реальные возможности добиваться роста эффективности производства. Социальная защита населения должна ориентироваться на защиту государством действительно уязвимых слоев населения, не допуская распыления скудных бюджетных средств.

Вчетвертых, разработка и принятие комплекса правовых актов, задающих рамки государственного вмешательства в экономическую жизнь . Это законодательство позволило бы сформировать некоторый базовый консенсус между сторонниками дирижистской и либеральной точек зрения по вопросу об экономической роли государства. К этому блоку проблем примыкает также и правовое обеспечение механизмов государственного регулирования деятельности естественных монополий.

Оптимизация роли государства в экономике предполагает также принятие комплекса нормативных (и прежде всего законодательных) актов, определяющих механизмы финансовой деятельности государства. Ключевыми точками являются здесь Налоговый и Бюджетный кодексы. Полезным мог бы стать и своего рода Закупочный кодекс, который определял бы механизмы использования бюджетных средств при закупке товаров и услуг для государственных нужд. Наконец, важным шагом было бы законодательное урегулирование направлений, механизмов и объемов финансовых заимствований государства на внутреннем и внешнем рынках.

Принятие всего комплекса перечисленных мер, безусловно, способствовало бы переходу России в режим устойчивого экономического роста, поскольку позволило бы сформулировать четкие и устойчивые институты функционирования рыночной демократии.