год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Если конституционные проблемы современных развитых стран достаточно хорошо изучены в правовой и политологической литературе, то конституционные проблемы социальноэкономических трансформаций в этой части мира привлекают гораздо меньшее внимание. И это вполне естественно, поскольку "первый мир" традиционно принято считать образцом социальнополитической стабильности.

Среди западноевропейских государств особый интерес с точки зрения задач посткоммунистической трансформации представляют Великобритания, Франция и Германия. Все три названные страны прошли в послевоенный период через глубокие и комплексные реформы, давшие значимые политические и экономические результаты. Правда, предпосылки и характер реформ в них существенно различался, что также представляет для нас особый интерес.

Франция и Германия страны, претерпевшие коренные конституционные изменения в результате острейших кризисов. В обоих случаях существенную роль играл внешний фактор неудачные колониальные войны и поражение в мировой войне соответственно. Новый конституционный режим, несмотря на остроту сопровождавшей его формирование политической борьбы, позволил стабилизировать как экономическое, так и политическое положение и обеспечил выход из кризиса, имевший долгосрочные последствия для развития этих стран. Хотя при взаимном сравнении экономикополитические успехи обеих стран выглядят неодинаково, обе они относятся к группе ведущих мировых держав без каких бы то ни было сомнений на эту тему в обозримой перспективе.

Другой пример дает опыт Великобритании. Глубокий кризис, в который попала эта страна в 70е годы не был связан с военнополитическими факторами. Это был кризис в чистом виде социальноэкономический. Он не сопровождался конституционными реформами в узком (современном) смысле этого слова, но порожденные этим кризисом преобразования касались существенных основ, определявших функционирование британской общественнополитической системы чуть ли не с середины Х1Х столетия.

Основываясь на вышеизложенном, мы теперь должны перейти к краткой характеристики комплекса наиболее важных проблем экономикополитического развития двух из перечисленных стран Франции рубежа 5060х годов и Великобритании 80х. Дальнейшее исследование позволит раскрыть и те пункты, которые могли бы быть особенно важны как для понимания современного российского кризиса, так и для определения путей выхода из него.

Конституционный кризис, как в вообще кризис политический, почти всегда связан с кризисом экономическим. Разумеется, не всякий экономический кризис обязательно и непосредственно приводит к кризису власти. Более того в истории нельзя проследить и наличия явной корреляции между разворачивающимся экономическим кризисом, глубиной политических потрясений и, соответственно, экономических и политических реформ.

Прежде всего, глубина реформ связана с характером существующих политических рамок, способных или неспособных приспосабливаться к происходящим сдвигам, к потребностям экономического развития. В самом общем виде можно утверждать, что демократическая система является гораздо более гибкой и потенциально способна создавать гораздо более благоприятные условия и для обеспечения экономической стабильности , и для преодоления кризисов. Наиболее характерный пример в этом отношении дает экономический кризис рубежа 2030х годов, который наиболее успешно, с минимальными политическими потрясениями преодолели устойчивые, развитые и старые демократии. Великобритания и США вышли из "Великой депрессии" с наименьшими потерями, Франция оказалась тогда политически сильно ослабленной, а сравнительно молодая демократия Германии, Испании и Португалии рухнула под давлением авторитаристских тенденций. Аналогичные конституционные кризисы с заменой политических режимов произошли тогда же и в других регионах мира.

Другой фактор, способный повлиять на масштабы и глубину сопровождающих кризис политических преобразований, связан с характером предшествующего экономического развития той или иной страны. Опыт свидетельствует, что политический кризис при прочих равных условиях тем острее, чем более быстрым было непосредственно предшествующее кризису экономическое развитие той или иной страны. Обстановка затяжной стагнации, длящейся годы и десятилетия, является временем крайне неприятным, но как правило не чреватым острыми потрясениями. В этом случае глубина реформ как правило не становится синонимом их радикальности, и тем более не приводит к радикальным революционным потрясениям.

Наконец, существенным моментом, влиявшим на развитие экономикополитического кризиса, практически всегда является специфика конституционнополитического опыта той или иной страны. Сказанное в общемто очевидно и, возможно, не стоило бы упоминания, если бы не специфичность в этом отношении тех двух стран, о которых у нас теперь пойдет речь. С одной стороны, Франция, неоднократно менявшая свою конституцию и даже государственной устройство на протяжения последних 200 лет. С другой стороны, Великобритания, конституция которой не может быть изменена по причине формального отсутствия документа, именуемого "конституцией", страна, использующая понятие "конституция" в старом его значении, как некоторое основополагающее устройство общественной жизни, основанное на традициях и действующем законодательстве.

3.1. Франция: Формирование Пятой Республики

Смена конституционного устройства привычный для современной Франции путь преодоления системного кризиса. Начиная с революции 1789 года, в этой стране было принято пять республиканских конституций, а также четыре раза устанавливался монархический строй. Итого можно говорить о девяти различных конституционных режимах на протяжении примерно 200 лет, причем все эти изменения были реальными, а не формальными . Даже с учетом высокой динамики политической жизни, характерной для Европы Х1ХХХ веков, такая подвижность конституционнополитической системы являение уникальное.

Все эти изменения происходили в результате резкого обострения политической борьбы. Однако эти сдвиги, часто (или даже как правило) вызываемые комплексом экономических проблем и противоречий, обычно не сопровождались глубокими экономическими реформами, которые в современной французской истории осуществлялись эволюционным путем. Типичным в этом отношении был и политический кризис Четвертой Республики.

Четвертая Республика просуществовала сравнительно недолго. Ее годы характеризовались ускоренным экономическим развитием и постоянными правительственными кризисами как неизбежным атрибутом парламентской системы правления с множеством политических партий. Практика показала, что такой режим является достаточно устойчивым при наличии общего благоприятного экономического и политического климата, но не имеет достаточных ресурсов для преодоления более глубоких кризисов.

В условиях быстрого послевоенного экономического роста относительно слабое влияние политической власти на жизнь страны устраивало основные группы населения. Смена кабинетов, чье положение полностью зависело от текущего соотношения сил в Парламенте, происходила в среднем каждые 46 месяца. Президент был весьма ограничен в правах. Политическую элиту и избирателей в общем удовлетворяла существующая система, практически никто из влиятельных на тот момент политиков не выступал с идеями усиления исполнительной власти. Исключением была позиция генерала де Голля, но даже на волне послевоенной популярности он не мог получить на выборах скольконибудь заметной поддержки избирателей.

Однако во второй половине 50х годов ситуация и в экономике, и в политике Франции стала ухудшаться. Быстрый послевоенный рост неожиданно для многих резко замедлился. По ряду показателей Франция стала отставать от Германии. Снижение конкурентоспособности французских товаров и рост инфляции привели к постепенному ухудшению жизни населения. Эти процессы можно было преодолеть и в рамках парламентской республики, но катализатором кризиса стали неудачи во внешней и внутренней политике франкоанглоизраильская война 1956 г. с Египтом, а также начало войны в Алжире, который считался неотъемлемой частью Франции. Начался быстрый рост цен на топливо, а затем и на другие товары. Результатом стал рост политической нестабильности при одновременном усилении интереса к интервенционистской (дирижистской) экономической политике властей.

В этих условиях быстрая смена Кабинетов стала вызывать раздражение у населения как признак нежелания партий "нести ответственность за страну". Все большей симпатией стали пользоваться идеи усиления исполнительной власти, которая была бы способна принимать "ответственные" решения и проводить их в жизнь. Впервые в послевоенный период большинство французов стало склоняться к мысли о необходимости "сильного влияния" на экономику правительства, которое защитит граждан от кризиса.

Строго говоря, сам по себе парламентский характер конституционного режима Франции 19461958 годов не был и не мог быть ни источником этого кризиса, ни препятствием для реализации антикризисной программы в рамках существующего политического режима. Проблемы, здесь возникающие, связаны со спецификой организации групп интересов, политических сил, а также политических и культурных традиций страны. В данном случае обострению кризиса, повидимому, способствовали следующие факторы:

• значительная поляризация политических сил, представленных в Парламенте, что являлось препятствием для формирования устойчивых политических коалиций, способных к осуществлению стабильного и последовательного курса;
• поляризация социальных сил, острота борьбы между правым и левым частями политического спектра, с трудом способных найти консенсус даже в условиях национального кризиса;
• и, наконец, наличие такого фактора, как опасность дезинтеграции государства, сопровождавшаяся усилением националистических настроений.

Здесь имеет смысл обратить внимание на то, что все перечисленные факторы являются актуальными для политической жизни современной России. Распад империи и опасение за судьбу своих соотечественников переплетаются здесь с недовольством либеральной экономической политикой и традиционной склонностью к государственному патернализму в экономике. Тем более, что харизматический характер исполнительной власти на практике как правило сопровождается попытками усиления вмешательства правительства в хозяйственную жизнь.

Шарль де Голль пришел к власти путем, который можно охарактеризовать как легитимный и нелигитимный одновременно. Легитимный, поскольку право сформировать правительство, разработать проект новой Конституции и провести по нему референдум, а также чрезвычайные полномочия были предоставлены де Голлю Парламентом в результате обсуждения этих вопросов и голосования по ним. Нелигитимный, поскольку при передаче ему власти были грубо нарушены статьи 90 и 91 Конституции 1946 года о порядке пересмотра Конституции. Кроме того передача власти происходила на фоне мятежей, которые подняла армия в Алжире и экстремисты на Корсике. Политические соратники де Голля фактически вошли в руководство мятежников в Алжире, а мятеж на Корсике был прямо инициирован голлистами. Так что Парламент вручал власть человеку, который, хотя и не заявил открыто о поддержке антиправительственного мятежа, но и не выразил ясно свою позицию по отношению к действиям своих сподвижников, замешанных в мятеже.

Формирование нового режима имело ряд особенностей, важных для оценки потенциальной комплексности реформ и устойчивости новой власти и впоследствии сыгравших важную роль при конструировании нового конституционного поля. В рамках исследуемой в данной работе проблемы целесообразно специально выделить следующие особенности.

Вопервых, единство значимых для данного времени политических сил, несмотря на их идеологическую пестроту. В Кабинете де Голля были представлены практически все парламентские партии за исключением коммунистической. Оба этих момента являются весьма существенными. С одной стороны, было продемонстрировано существование национального консенсуса в пользу системных реформ и коалиционный характер разрабатывающего эти реформы правительства. С другой стороны, от власти была изолирована коммунистическая партия как организация полуэкстремистская (по крайней мере, потенциально) и явно связанная с иностранной державой.

Вовторых, коалиционный характер правительство имело больше по форме, нежели по существу. Партии, представленные в Кабинете, несли понятную политическую ответственность за весь комплекс осуществляемых реформ, деля ее с харизматическим лидером. Однако зависимость власти от баланса сил в парламенте и возможных изменений настроений политиков (ищущих популярности и переизбрания) резко ослабла. Полномочия де Голля были таковы, что он практически не зависел от настроений, намерений и амбиций входящих в его Кабинет политических сил. А парламент, вручая власть премьеру, объявил об уходе на каникулы, что было равнозначно самороспуску. Тем самым формировались и как бы опробовались на практике основы конституционного устройства будущей Пятой Республики. Реальная же власть сосредоточивалась в руках структур высшей управленческой бюрократии, формируемой лично де Голлем и ему подотчетной.

Втретьих, единство экономических и политических реформ. Это нашло отражение как в ряде формальных моментов (создании соответствующих органов), так и в персональных назначениях. Прежде всего, де Голль создал два комитета по разработке основополагающих политических и экономических положений формирующегося режима. В этих целях был создан Комитет по разработке Конституции во главе с министром юстиции и в составе ведущих правоведов страны сотрудников Государственного совета и высших инстанций судебной власти, юридических консультантов де Голля. Осенью 1958 года был создан комитет по подготовке экономических реформ (комитет по экономике), куда вошли только профессионалы экономисты и опытные управленцы бюрократы. По такому же принципу позже был создан Аппарат президента, с помощью которого де Голль реально управлял страной. Как видим, к разработке конституирующих принципов активно привлекались экономисты, юристы и менеджеры, пользовавшиеся исключительно высоким профессиональным авторитетом и ответственные непосредственно перед ним. Фактически, они заняли место профессиональных политиков в иерархии государственного управления.

Вчетвертых, довольно быстро обнаружилась гибкость харизматического лидерства, во всяком случае, в деголлевском его варианте. Придя к власти на волне "франкоалжирского" национализма, де Голль вскоре отказался от намерения удержать Алжир в составе Французской республики.

Новая конституция, одобренная на референдуме большинством почти в 80% голосов (при 80% участия), впервые в истории Франции вводила президентскую систему правления. Баланс сил резко смещался в сторону исполнительной власти.

Утвердившийся конституционный порядок, сам будучи порождением острого экономикополитического кризиса, сыграл важную, если не решающую роль в преодолении этого кризиса и переходе экономической системы в режим более или менее устойчивого функционирования. Поэтому теперь мы рассмотрим некоторые принципы организации и функционирования этой системы, которые важны для дальнейшего анализа развития экономикополитических реформ в посткоммунистической России.

Прежде всего это касается вопросов взаимоотношения парламента и правительства. Для нашего анализа здесь существенным является факт подотчетности правительства президенту и ограничение возможностей законодателей лишь одобрением Кабинета и принятием законов, важнейшим среди которых является, разумеется, бюджет. Формирование правительства теперь гораздо в меньшей мере, чем ранее, зависело от расклада сил в парламенте, что повышало устойчивость исполнительной власти вообще и устойчивость экономической политики в особенности.

Законодательные функции Парламента были ограничены. Изменились даже структура и порядок работы парламента. Было резко сокращено количество комиссий. Парламент должен был работать 2 сессии в год: осенняя (октябрьдекабрь) посвящалась рассмотрению бюджета, весенняя (апрельиюнь) законодательной деятельности. Повестку дня, особенно в период осенней сессии, по сути дела определяло правительство.

Бюджет Республики является, естественно, основным инструментом осуществления экономической политики. Проект бюджета должен был вноситься в парламент премьерминистром. Для нас особенно важно, что при обсуждении проекта депутаты не имели права вносить поправки, предусматривающие сокращение доходов или увеличение расходов государства. Голосование проводилось только по бюджету целиком, а не по его отдельным статьям. Были установлены жесткие сроки, в которые бюджет должен был быть рассмотрен Национальным собранием (40 дней) и Сенатом (15 дней). Затем правительство декретом вводило бюджет в действие. Естественно, такой механизм бюджетного процесса был потенциально весьма эффективен для предотвращения популистских тенденций, достаточно характерных для депутатского корпуса вообще и в условиях экономикополитического кризиса в особенности.

Избирательная система способствовала укреплению представительства в парламенте центристских сил и стабилизации структуры политических интересов депутатского корпуса. Двухтуровые мажоритарные выборы укрепляли позиции тех, кто был способен идти на компромиссы и формировать устойчивые внутрипарламентские объединения при максимальной изоляции тех, кто занимал в политическом спектре крайние позиции . Отчасти это приводило к снижению уровня представительства в парламенте реальных политических сил (несклонных идти на компромиссы, вроде ФКП), но консолидировало законодательную власть, что способствовало общей стабилизации экономической и политической жизни Франции.

Определенные и довольно существенные сдвиги произошли в системе взаимоотношении государственной власти и бизнеса. Отчасти это было связано с изменением концептуальных основ экономической политики, а отчасти с изменением конфигурации институтов государственной власти Пятой Республики. Прежде всего это было связано с внедрением в жизнь режима "сотрудничества" в экономике, что означало усиление государственного вмешательство в хозяйственную жизнь. Правительство активизировало к разработку индикативных планов экономического развития (так называемый "дирижизм"), пошло по пути расширения государственного сектора в экономике и стало рассматривать себя в качестве прямого участника отношений между экономическими агентами. Переговоры правительства с "патронатом" стали существеннейшей частью политической и экономической жизни страны.

Соответственно, изменился характер лоббистской активности. Ограничение бюджетных возможностей парламента привело к ослаблению лоббистского давления на него предпринимательских кругов, и центр тяжести во взаимоотношениях по линии "бизнес власть" был перенесен в правительство. Однако и в этой части властных структур роль политиков претерпела изменения. Главными действующими лицами становились высшие бюрократы.

Усиление позиций профессионалов (бюрократов, технократов) в политической и экономической жизни стало важнейшим, хотя и не сразу всеми осознанным, новшеством. Де Голль создал мощный государственный аппарат, состоявший из специалистов высокой квалификации и опытных управленцев. Центральным звеном в нем был Генеральный секретариат Президента, функции которого не были официально регламентированы и в который принимали только хорошо знакомых Президенту или его сотрудникам людей. Его задача состояла в контроле всей структуры власти в стране. Представители Генерального секретариата были во всех провинциях, во всех министерствах и ведомствах. Именно аппарат Президента организовывал межминистерские совещания в правительстве, а также "особые" совещания небольшой группы самых влиятельных министров. Аппарат собирал и обрабатывал огромный объем информации. Однако де Голль сумел так организовать работу своего генсекретариата, что последний не стал "коллективным президентом страны".

Тем самым ограничение роли политиков было уравновешено усилением роли президента, который имел достаточно полномочий для проведения как популистского, так и жесткого политического курса. Для жестких решений к его услугам было правительство, а удобным инструментом для "популистского авторитаризма" являлись референдумы, которые президент мог объявлять самостоятельно.

Впрочем, экономическую политику первых лет Пятой Республики нельзя считать популистской. Скорее, здесь можно говорить о доминировании популистских лозунгов. Реальные же меры были направлены на укрепление национальной валюты и снижение бюджетного дефицита, что требовало ряда решительных мер.

Были сокращены расходы бюджета, в первую очередь путем ликвидации субсидий на товары народного потребления "первой необходимости", столь распространенные в Четвертой Республике. Повышению доходов бюджета способствовала налоговая реформа, упростившая систему взимания налогов.

Обладая всей полнотой власти в стране, особенно в условиях "чрезвычайного положения", де Голль мог решиться на жесткие меры подавления инфляции. Правительство заморозило рост заработной платы, прекратило субсидировать товары народного потребления и "разморозило" цены. Столь же жестко был решен "школьный вопрос", широко обсуждавшийся тогда общественностью: Правительство отказалось субсидировать негосударственные учебные заведения.

В производственной сфере при всем популизме политических лозунгов государство оказывало реальную поддержку ограниченному кругу производств, прежде всего крупных и экспортноориентированных, то есть способствующих улучшению платежного баланса страны. Выбор этого критерия был принципиально важен, поскольку он позволял избегать бессмысленных вложений в отрасли неэффективные, но способные претендовать на статус "предмета национальной гордости". Правительство отказалось от помощи малорентабельным предприятиям, которые должны были реально конкурировать на рынке. Одновременно Правительству удалось и создать базу для сотрудничества правого правительства с профсоюзами.

При де Голле был фактически стимулирован процесс повышения роли профессиональных организаций в экономической и политической жизни страны. Вопрос о профсоюзах всегда оказывается одним из наиболее острых в ситуации глубоких экономикополитических реформ. В зависимости от проводимого курса власть как правило имеет возможность как втянуть профсоюзы в орбиту своего влияния, так и, напротив, вести дело к расколу профобъединений. Позиция де Голля в этом отношении была противоречивой. Личностное (харизматическое) правление неизбежно пытается представить себя в качестве патрона всех граждан и опора на различные формы объединения граждан является для него существенным. Одновременно явно технократический уклон новой власти объективно противоречил популистскому началу и не создавал устойчивой базы для взаимоотношений власти с профсоюзами.

Последнее проявилось уже к середине 60х. В конце 1963 года де Голль пришел к выводу о необходимости существенного пересмотра основ своего экономического курса в направлении усиления конкурентных начал и использования государством преимущественно денежнокредитных механизмов регулирования экономики. Естественно, это не могло встретить понимания профсоюзов, находившихся под сильным влиянием левых партий. Причем позиции профсоюзов к этому времени существенно укрепились. Политическим результатом такого развития событий стал тяжелый характер предвыборной борьбы 1965 года, в которой де Голлю с большим трудом удалось победить Ф.Миттерана, единого кандидата левой оппозиции.

Такое развитие событий, по нашему мнению, отражало двойственный характер реформ, проводившихся в первые годы существования Пятой Республики.

С одной стороны, первоначально акцент был сделан на политические реформы как необходимую предпосылку преодоления политического кризиса. Новое руководство должно было в первую очередь обеспечить формирование базового консенсуса вокруг политических реалий, и в этом отношении организации труда могли сыграть определенную стабилизирующую роль. К тому же сам де Голль демонстрировал гибкость своих позиций как в политической сфере (например, относительно Алжира), так и по экономическим вопросам (по отношению к дирижизму и свободной конкуренции). Тем самым у него была возможность опираться на политически различные группы французского общества, причем уязвимость этой позиции нейтрализовывалась огромным личным авторитетом Президента, вплоть до 1969 года уверенного побеждавшего на проводимых по его инициативе референдумах.

С другой стороны, тот комплекс экономических мероприятий, который был задуман и осуществлялся де Голлем, основывался на идеях сильного национального государства, активно вмешивающегося в экономику страны неважно, методами индикативного планирования или при помощи финансовокредитных рычагов. Подобная экономическая доктрина, пытающаяся подменить (хотя бы частично, по стратегическим вопросам) рыночную конкуренцию государственным регулированием, требует наличия крупных экономикополитических субъектов, "просматриваемых" из офисов центрального правительства. Организация труда в профсоюзы давала важный, хотя и не всегда удобный, институт для проведения такой политики.

Опора на такую доктрину не могла пройти бесследно. Профсоюзы в дирижистской хозяйственнополитической системе формируют жесткий каркас отношений между трудом и властью. Эффективность этих отношений оказывается подорванной при необходимости перехода к политике глубоких реформ, предполагающих реструктуризацию производства и занятости особенно в секторах, до того относимых государством к числу приоритетных. В такой ситуации профсоюзы неизбежно должны будут стать тормозом на пути реформирования национальной экономики со всеми вытекающими отсюда следствиями для положения страны на мировом рынке. Это отчасти проявилось уже в середине 60х, но еще более остро даст знать о себе в 90е годы. Однако, подчеркнем, задачам национальнополитической консолидации сложившаяся в начале Пятой Республики система отношений труда, власти и капитала более или менее соответствовала.

Таким образом, конституционная система Пятой Республики оказалась достаточно гибкой и, благодаря исключительной роли президента, предоставляла необходимое правовое поле для проведения почти любого курса и в экономике, и в политике. Удачным был найденный в Конституции баланс между популизмом сильного президента и технократизмом его Кабинета, что делало возможным сочетание политической гибкости с последовательностью экономического курса. Популизм был использован для консолидации нации, находившейся на грани раскола, и не пошел дальше решения этого комплекса задач.

Пятая Республика оказалась жизнеспособной даже в ситуации, которая в конце 50х всерьез не обсуждалась. Мы имеем в виду сосуществование президента и правительства, оппозиционных друг другу. При харизматическом главе государства, так или иначе символизирующим единство нации и опирающимся на выражаемую через референдумы "волю народа", такой расклад сил был почти невозможен. Однако с течением времени, при нормализации политической атмосферы и снижении спроса на сильных вождей, противостояние президента и парламентского большинства стало реальностью в 1986 году. Сперва возникли идеи по изменению Конституции в части срока полномочий Президента сокращения их с 7 до 5 лет, то есть до периода полномочий Национального Собрания. Но первый опыт сосуществования Ф.Миттерана с Кабинетом Ж.Ширака оказался вполне удовлетворительным (несмотря на все сложности технического и субъективного характера), и вопрос о конституционных поправках потерял свою актуальность.

Ограниченность конституционнополитического режима Пятой Республики проявилась в другом, и это было гораздо более неожиданно. Идеология и практика "сотрудничества" в экономической области, опора на консолидированный патронат (высшие слои предпринимателей и менеджмента) и объединенный в профсоюзы труд была более или менее эффективна для проведения реформ в условиях политического кризиса и тем более при наличии лидера, чье обращение непосредственно к народу могло перевешивать неизбежно возникающие в такой ситуации мощные корпоративные интересы. Но иначе, как выяснилось, работают те же механизмы, когда возникает потребность глубокого реформирования экономики в условиях политической стабильности. Здесь хозяйственнополитическая структура демонстрирует свою особую жесткость, умение сопротивляться любым переменам, которые могли бы нарушать баланс сил. Особенно наглядно это проявилось в связи с попыткой проведения решительных реформ в первый год президентства Ж.Ширака. Хотя сказанное и не означает отсутствия у власти определенного поля для маневра, но Правительство не может уже повторять ни опыт де Голля рубежа 5060х годов, ни активность британского Кабинета первой половины 80х.

3.2. Великобритания: Экономические реформы 80х годов

В ХХ столетии Великобритании пришлось пройти через трансформацию ряда фундаментальных черт ее экономикополитической системы. Капитализм свободной конкуренции к середине века был практически полностью вытеснен социализированной системой, основанной на высокой роли государства и профсоюзов в регулировании экономической жизни, а затем, уже в 80е годы, система эта была подвергнута глубокой реформе, основывавшейся на принципах экономического либерализма. Причем если ограничение рыночной конкуренции происходило постепенно и было связано с потребностями ведения обеих мировых войн, то преодоление государственного регулирования было проведено в сжатые сроки благодаря решительности и последовательности политического руководства страны. Оценки результатов реформ остаются неоднозначными , но их опыт дает богатую пищу для размышлений.

К концу 70х годов Великобритания оказалась в ситуации глубокого и, главное, устойчивого кризиса, который неуклонно приобретал системные черты. Сложившаяся в послевоенные годы система уже явно не справлялась с решением новых проблем, особенно обострившимися в результате нефтяного кризиса. Снижалась эффективность производства, падала конкурентоспособность, а институциональная система, основанная на поддержании сложившегося баланса сил между основными субъектами политического процесса, оставалась неизменной.

В стране фактически сформировался новый конституционный режим, существенно отличный от режима Х1Х начала ХХ веков. Несущими конструкциями этого режима были активная роль государства в перераспределении национального богатства и доминирование в политической жизни профсоюзов , поддержание отношений с которыми было критически важно для основных политических партий и политиков. Понятно, что эта система отличалась повышенной жесткостью, консервативностью, поскольку в основе ее лежали устоявшиеся интересы основных политических агентов и связанных с ними агентов экономических. При всем внешнем различии, эта система по своей жесткости была во многом схожа с СССР 70х годов, который тоже постепенно трансформировался от мобилизационного государства всеобщего принуждения к государству как союзу влиятельных лоббистских структур. Снижение темпов экономического роста было характерной чертой обоих стран.

К концу 70х годов необходимость реформ, и прежде всего социальноэкономических, была достаточно очевидна. Недовольными были практически все слои, включая даже всевластные профсоюзы. Забастовки следовали одна за другой, одновременно демонстрируя силу профсоюзов и усиливая общественное недовольство ими. Консервативная партия, менее других в британской политике связанная с профсоюзным движением, была единственной силой, способной взять на себя ответственность за проведение глубоких реформ.

Две особенности британской политической системы были существенны с точки зрения возможности проведения этих реформ. Причем характерно, что роль обеих изначально не могла быть оценена однозначно.

Первая это сам факт отсутствия писаной конституции. Предстояло трансформировать ряд фундаментальных черт сложившейся системы власти, описанной в законодательстве и конституированной в сложившихся процедурах и традициях. Изменения конституции происходят здесь с использованием обычных законодательных процедур, что заметно упрощало проведение реформ и позволяет более гибко приспосабливаться к изменяющейся ситуации, к решению новых и качественно различных задач. Однако эти изменения в такой конституционной ситуации важно вписать в традиционную систему "политических ценностей", что, в свою очередь, требует выработки компенсаторных механизмов политического и социальноэкономического характера.

Вторым является парламентский строй как фундаментальная черта британской конституции. Опыт свидетельствует, что при прочих равных условиях парламентская система является более консервативной и более популистской, в связи с чем в современной политологии и политической экономии достаточно широко распространенным является вывод о предпочтительности сильных авторитарных режимов (или наличия харизматических лидеров) для проведения экономических реформ, как правило довольно болезненных для широких слоев населения. Однако опыт Великобритании нес в себе некоторые особые характеристики, существенные в логике рассматриваемого нами вопроса.

Здесь следует подчеркнуть следующие три элемента положения парламента в британской конституционной системе. Вопервых, парламент обладает исключительно широкими полномочиями и принимаемые им законодательные акты являются обязательными для всей страны. Вовторых, сильные позиции главы Кабинета, который обладает широкими полномочиями. Втретьих, довольно устойчивая политическая структуризация общества и Парламента и связанная с этим система выборов, что как правило обеспечивает наличие абсолютного большинства в палате общин у формирующей правительство политической партии. Все эти три момента в совокупности создают благоприятные возможности для проведения последовательного и независимого от групп давления курса, в том числе и курса экономического.

Вопрос о конституционной и реальной роли главы кабинета, о его способности и готовности в полной мере воспользоваться своими полномочиями, должен обсуждаться особо. Высокий потенциал авторитарного правления для британского премьера осознавался политической элитой этой страны, и поэтому во главе правительства здесь редко (во всяком случае, в нынешнем столетии) становились личности с ярко выраженными авторитарными чертами. Такое случалось лишь в условиях глубоких кризисов. И такого же рода лидер стал премьер министром в обстановке начинавшегося системного кризиса конца 70х годов.

Стиль нового руководства партией проявился уже в том, что М.Тэтчер впервые за десятилетия открыто выступила на всеобщих выборах с программой возвращения к нормальной рыночной экономике. Консерваторы обещали значительно снизить налоги; начать приватизацию национализированных отраслей; отказаться от государственного контроля за уровнем заработной платы в частном секторе; ограничить права профсоюзов, запретив забастовки солидарности, и ввести тайное голосование всех членов профсоюза на выборах в руководящие органы и по вопросу о забастовках; сократить расходы на государственный аппарат и укрепить правопорядок, увеличив расходы на полицию; восстановить международный престиж страны и модернизировать армию. Причем относительная непопулярность лидера партии не стала препятствием для получения консерваторами в мае 1979 года абсолютного большинства мест в Палате общин.

Однако в первый период правления консервативного Кабинета премьерминистр часто оставалась в меньшинстве в своем Кабинете . Сильные конституционные позиции премьера позволяли нередко проводить решения вопреки мнению большинства министров, однако это формировало исключительно жесткий стиль руководства, о котором вскоре стали ходить легенды. "Совершенно ясно, что в ее взаимоотношениях с коллегамиминистрами, государственными служащими и членами Парламента от консервативной партии ее главным оружием был страх, который она внушала гораздо сильнее, чем такие политики, как Черчилль, Макмиллан или Вильсон", пишет один из исследователей деятельности М.Тетчер, причем являющийся сторонником ее деятельности как премьера .

Необходимость и вместе с тем наличие парламентской поддержки является одновременно сильной и слабой стороной реформаторского потенциала британской политической системы. С одной стороны, наличие парламентского большинства у правящей партии создает политическую базу для осуществления экономических (да и любых других) реформ, поскольку при необходимости включается своего рода "машина голосования". Однако, с другой стороны, партия неоднородна, она отражает разные интересы, существующие в обществе, и британскому премьеру часто приходится балансировать между представителями различных группировок и центров силы. Стабильность партии может обеспечиваться путем компромиссов или авторитаризма. По какому пути пойдет премьер зависит как правило и от личности главы Кабинета, и от характера вызовов времени. Можно, по нашему мнению, согласиться с общим выводом, нередко звучащем в литературе, что в сравнении, скажем, с президентской системой правления в США, реформы в Великобритании труднее начать, но легче осуществлять . Последний вывод имеет принципиально важное значение как для анализа процессов экономических реформ вообще, так и для опыта посткоммунистической трансформации в особенности.

Суть осуществленных под руководством М.Тэтчер экономических реформ достаточно подробно проанализирована в научной и политической литературе , что позволяет нам не останавливаться здесь на этом вопросе более подробно. Значительная часть программы экономических и социальных реформ была реализована на практике. Здесь целесообразно обратить внимание лишь на некоторые моменты, существенные с точки зрения реформ в современной России.

Авторитаризм М.Тэтчер был сопоставим с авторитаризмом де Голля при всем, казалось бы, принципиальном различии конституционных систем двух стран. И хотя кризис во Франции преодолевался в основном через комплекс мероприятий в политической области, тогда как в Великобритании в экономической, в последнем случае экономическая трансформация была поддержана соответствующей адаптацией политических механизмов.

Как сейчас можно судить, при М.Тэтчер произошло некоторое снижение роли Кабинета и отдельных министров. Хотя произошло это не сразу, а в ходе напряженной борьбы премьера. Идея реформирования всей системы исполнительной власти, разрабатывавшаяся в начале 80х годов, не была реализована, и упор в выработке решений был сделан на группу экспертов, которым премьерминистр доверяла выработку стратегических вопросов экономических реформ. В эту группу входили независимые эксперты экономисты (в том числе и университетские), финансисты, высшие менеджеры, которые никогда не занимали постов в правительстве (но потом нередко становившиеся членами Палаты лордов). Члены этой комиссии отбирались и назначались лично М.Тэтчер. (Нетрудно увидеть здесь схожесть с комиссиями профессионалов де Голля). Позднее была создана сеть аналитических центров, связанных с разработкой программы экономических реформ правительства.

Роль членов Правительства, напротив, существенно снизилась. Регулярно проводились реорганизации Кабинета с изменением состава государственных секретарей и министров и перераспределением портфелей между ними. Принципиальным условием пребывания в Кабинете была готовность поддерживать идеологию проводимых социальноэкономических реформ . При отсутствии необходимости заботиться об устойчивости коалиционного правительства следование такому принципу было вполне возможным, особенно по мере продвижения реформ вперед и появления первых политических, экономических и даже военных (победа в фолклендской войне) успехов. Для глубоких экономических реформ такое требования является и необходимым, поскольку иначе преобразования не смогут быть последовательными. В условиях же ограниченных временных рамок правительственного мандата результативность реформ оказывается под вопросом.

Существеннейшим элементов для Великобритании было, разумеется, преодоление влияния профессиональных организаций на политическую жизнь страны, которые к середине нынешнего столетия стали частью не только конституционного строя, но и системы институтов власти Великобритании. М.Тэтчер путем соответствующих законодательных актов и последовательной их реализации, добилась радикального изменения роли профсоюзов. В этом было существенное отличие британских реформ от французских, что явилось естественным следствием принципиально иной экономической и философской (и в этом смысле конституционной) доктрины, лежавшей в основе реформ М.Тэтчер.

3.3. Опыт Франции и Великобритании с точки зрения посткоммунистической России

Оценивая роль опыта двух рассмотренных нами западноевропейских государств с точки зрения современных российских проблем, следует сделать по крайней мере две оговорки.

Вопервых, существенное различие экономикополитических условий западных демократий, на протяжении столетий развивавшихся в условиях рынка и конкуренции, и современной России, имеющей слабые традиции демократии и практически не имеющей традиции института легальной частной собственности. Принимавшиеся во Франции и Великобритании экономикополитические решения, радикальные для этих стран, оказываются довольно умеренными в сравнении с переходом от тоталитаризма к демократии, от госрегулирования к рынку, от этатизма к конкуренции. Хотя, повторим, многие из этих задач решались и в рассмотренных западноевропейских странах.

Вовторых, сами реформы в рассмотренных странах не были однозначными, и тем более однозначно успешными. Они вызывают противоречивые оценки не только политологов, но и экономистов . Особенно это касается реформ, осуществлявшихся под руководством М.Тэтчер. Характерно, впрочем, что интенсивность негативного восприятия реформ снижается по мере их отдаления от сегодняшнего дня. В этом отношении нетрудно заметить. что резкость тона в Великобритании по отношению к реформам М.Тэтчер значительно сильнее, чем в современной Франции по отношению к де Голлю и уж тем более несопоставима с отношением в Германии к Л.Эрхарду, который стал для немцев символом национальной гордости. Однако реформы и де Голля, и Эрхарда воспринимались многими их современниками более, чем негативно.

Втретьих, соотношение парламентаризма и авторитаризма. Весьма важным является вывод, что в авторитарной ситуации реформы легче начать, чем осуществлять. Для начала реформ требуется политическая воля. Однако в демократической стране необходимым условием устойчивого развития общества (в том числе и при движении по пути глубоких реформ) является обеспечение законодательной базы продвижения реформ, принятия законодательным корпусом на себя части ответственности за осуществляемый социальноэкономический курс. Этот естественный для демократической системы парадокс разрешается всегда индивидуально и во многом зависит от политического искусства того или иного политика.

Тем не менее, при всех оговорках, опыт рассмотренных стран уместен для современной России, и ниже мы кратко сформулируем выводы, которые нам представляются с этой точки зрения наиболее важными.

Прежде всего следует обратить внимание на такую особенность политической ситуации в России как отсутствие консенсуса по базовым политическим вопросам развития страны. Раскол современного российского общества, гораздо более глубок, чем в рассмотренные периоды французской и британской истории, где базовые ценности демократии и рынка не подвергались скольконибудь серьезному сомнению. Однако для данной страны (и особенно для Франции) социальнополитический раскол был субъективно весьма глубок, этот фактор не мог не учитываться при трансформации политической системы и формировании экономического курса. Опыт этих стран показывает, что политический консенсус постепенно воссоздается при наличии политической воли и последовательности проведения реформ. Развитие событий, правда, не гарантирует от новых острых кризисов (вроде событий 1968 года во Франции), но они находят форму своего разрешения в рамках существующего конституционного процесса. Другое дело политические лозунги, последовательность которых не является непременным атрибутом стабильности формируемой системы. Иными словами, практика свидетельствует о целесообразности разграничения политического и экономического популизма с различной оценкой возможного влияния того или другого на осуществление проводимых мероприятий . Тем более, что "французский тип" соотношения ролей президента и правительства позволяет в восприятии экономических агентов и электората институционально разделить чисто внешнюю (политическую) и экономическую составляющие деятельности исполнительной власти.

Правда, дистанцированность правительства от президента во французской конституции является большей, чем в России, где теоретически Кабинет может обходиться без устойчивой поддержки его в парламенте. Однако проблема создания соответствующей коалиции среди законодателей является актуальной и в этом (российском) случае, но негативным моментом политического механизма здесь оказывается формирование коалиции фактической, без формальных обязательств образующих ее парламентских партий. Необходимость фактической коалиционности правительства вне формальных соглашений приводит к ослаблению последовательности экономического курса, а нередко и к выхолащиванию его реформаторского потенциала. Тем самым в тактическом отношении правительство оказывается в уязвимом положении, хотя юридически при наличии поддержки Президента возможности Кабинета представляются исключительно широкими.

Российская ситуация 19941998 годов характеризуется наличием Конституции французского типа при необходимости осуществления гораздо более глубоких экономических реформ, в известной мере (по своей направленности) аналогичных реформам М.Тэтчер. Однако более сложные реформы, как свидетельствует британский опыт, должны проводиться идеологически однородной командой профессионалов. В какой мере это верно и уместно применительно к посткоммунистической России? Этот вопрос нуждается в самостоятельном исследовании. Теоретически конституция позволяет формировать идеологически целостное правительство почти безотносительно к соотношению сил в Государственной Думе. Однако практика свидетельствует, что командный характер правительства может стать фактором политической жизни лишь в исключительных случаях, как правило в ситуации резкого обострения кризиса. В дальнейшем нам следует попытаться моделировать ситуации, когда такое может происходить.