год 2010-й - более 30.000.000 обращений

С точки зрения посткоммунистического развития России в социальноэкономической области конституционный опыт современных развитых стран представляет интерес по крайне мере в двух отношениях. Вопервых, отражение в конституциях социальноэкономической проблематики. Вовторых, взаимосвязь конституционных и социальноэкономических реформ. Эти две группы вопросов и являются предметом анализа в настоящем и двух последующих разделах.

Прежде всего мы вкратце рассмотрим, какое отражение находят социальноэкономические вопросы в конституциях современных развитых стран.

1.1. Политическая база рыночной экономики

В самом общем виде можно выделить три основных группы проблем, регулируемых конституцией и имеющих непосредственное отношение к социальноэкономическому развитию страны. Вопервых, права собственности, их структура и гарантии. Вовторых, социальноэкономические права и гарантии населения. Втретьих, регулирование денежных и финансовых (бюджетных) вопросов. Все эти три момента так или иначе отражают соотношение прав и возможностей государства и частного лица, а в ряде случаев и прямо определяют экономическую роль государства, возможности и пределы вмешательства власти в хозяйственный процесс.

Кроме того, к социальноэкономическим темам конституций непосредственно примыкают вопросы организации политической жизни, то есть основные политические права, система органов власти, выборы и формирование органов государственной власти и управления. К этому же относится также механизм принятия конституции и внесения в нее поправок.

Политическая система организации общества создает общие рамки для функционирования экономических процессов и определяет возможности и рамки реализации отношений собственности, осуществления той или иной денежнофинансовой политики. Конституция должна формировать такую систему организации государственной власти, которая обеспечивала бы максимально благоприятные условия для эффективного функционирования экономики, создавала бы возможности и механизмы принятия эффективных решений на макро и микроуровнях (то есть на уровне бюджета и на уровне фирм), ориентировала бы при принятии решений на доминирование стратегических интересов перед краткосрочными. Практическая реализация этих задач на национальном уровне означает создание эффективных механизмов недопущения безответственных решений и популизма. В ХХ столетии, которое демонстрировало наиболее яркие примеры вмешательства государства в хозяйственную жизнь, именно вмешательство в отношения собственности и безответственный популизм в финансовой политике оборачивались тяжелыми последствиями для экономической эффективности и социальной стабильности.

Опыт показывает, что наиболее стабильной и эффективной с точки зрения ее воздействия на экономику политическая система оказывается тогда, когда она формируется индивидами, примерно равными в социальном и экономическом отношениях . Этот вывод практически тождественен утверждению о том, что обладание собственностью (или реальный доступ к использованию собственности) делает индивида гражданином и включает его в законотворческий процесс. Ограничение доступа собственников к управлению чревато революцией . Формальный доступ к управлению вне зависимости от наличия собственности и заинтересованности в стабильности приводит к власти диктатуру.

Последний тезис требует особых пояснений. Достаточно очевидным из истории нового времени фактом является постепенное движение стран, которые относят сегодня к развитым, к всеобщему избирательному праву. Принцип всеобщего и полного избирательного права был осуществлен в большинстве развитых стран Европы и Северной Америки только в ХХ столетии. На протяжении десятилетий (а в старых демократиях столетий) активное избирательное право было напрямую связано с обладанием собственностью и (или) способностью платить налоги. То есть участвовать в государственном управлении должны были лишь те, кому было, что терять, и кто вносил свой материальный вклад (через налоговую систему) в организацию общественной жизни. Расширение избирательного права происходило постепенно, по мере роста благосостояния народа и при поэтапном включении в число избирателей все новых и новых социальных групп.

При анализе логики формирования системы всеобщего избирательного права существенно проследить взаимосвязь этого процесса с социальноэкономическим развитием той или иной страны. Уровень этого развития принято измерять величиной валового продукта на душу населения, поскольку этот интегральный показатель отражает не только чисто экономические, но и определенные социальные аспекты жизнедеятельности данного общества. Определенным уровням ВНП на душу населения соответствуют и такие показатели, как соотношение городского и сельского населения, соотношение продукции промышленности и сельского хозяйства, уровень грамотности, а также степень развитости демократических институтов . Переход к всеобщему избирательному праву в развитых странах произошел на уровне примерно 45 тыс. долларов (в долларах 1990 года) ВНП на душу населения , причем это были уже страны с преобладанием городского населения и приближающиеся к 100процентной грамотности.

Разумеется, были и попытки прорыва за рамки этой социальноэкономической логики. Обычно они были связаны с великими революциями. Наиболее известные примеры связаны с опытом двух великих революций французской революции конца XVIII века и российской революции начала ХХ. Несмотря на более чем вековой временной разрыв, это были страны, вполне сопоставимые по уровню своего развития: ВНП на душу населения составлял примерно 1200 долларов (1990 года) во Франции и 1400 в России, 2/3 населения проживало в деревнt, значительно более половины было неграмотно. Якобинцы ввели всеобщее избирательное право во Франции в 1793 году, однако вскоре после их падения оно было отменено. Большевики резко расширили границы избирательного права за счет малоимущих и лишенных собственности (формально всеобщее избирательное право было введено в 1936 году), однако превратили его (это право) в фикцию, установив режим тоталитарной диктатуры.

Опыт СССР является весьма показательным. Фактически он был повторен и подтвержден позднее многими другими странами, пытавшимися ввести всеобщее избирательное право при сохранении глубоких социальных различий или при ограничении избирательных прав имущих классов. Практика показывает, что в таком случае на протяжении достаточно короткого периода времени происходит или отказ от принципа всеобщего избирательного права, или установление диктаторского режима при формальном его сохранении. И это совершенно естественно, поскольку доминирующее в таком обществе большинство несобственников (равно как и многомиллионные неграмотные крестьянские массы) не имеют жестких материальных стимулов участвовать в управлении государством. Участвовать хотя бы для того, чтобы не допустить опасных для их благосостояния действий власти. Диктатура же в такой ситуации может сыграть двоякую роль: или пойти по пути популистских экспериментов, или встать на путь реализации жесткой, аптипопулистской политики, необходимой для страны, но которая никогда бы не была избрана путем волеизъявления широких масс несобственников.

И только по достижении определенного уровня социальноэкономического развития принцип всеобщего избирательного права становится не только формальным, но и фактическим. То есть на смену тоталитарным (или авторитарным) режимам приходит демократия . Однако этот режим оказывается весьма неустойчивым, если он не сопровождается укреплением слоя собственников как предпринимателей, так и среднего класса. То есть тех слоев, которые жизненно заинтересованы в социальной и экономической стабильности, в недопущении популистских шараханий и экспериментов.

1.2. Социальноэкономические вопросы в конституциях современных рыночных демократий

Ключевым моментом конституционного регулирования социальноэкономических процессов в современных развитых странах является, разумеется, регулирование отношений собственности. В конституциях развитых демократий как правило содержатся недвусмысленные декларации о гарантиях прав собственности. Это были первые социальноэкономические сюжеты, нашедшие отражение уже на ранних фазах формирования современного конституционного права .

Вопросы гарантий прав собственности, как и вопросы гарантий политических прав личности, являются базовыми для любого демократического и рыночного государства, и поэтому должны быть предметом особенно жестких правил и процедур регулирования .

Правда, после первой мировой войны право частной собственности уже не признавалось таким же священным, как в доктринах и практике XVIIIXIX веков. Национализация, объясняемая общественной выгодой, становится достаточно распространенным явлением, (хотя, конечно же, между национализацией побольшевистски и национализацией с выкупом существует серьезная разница). Эта же тенденция продолжалась после второй мировой войны на протяжении еще примерно четверти века. Даже в конституцию Швейцарской Конфедерации в 1969 году была включена статья, позволяющая конфедерации и кантонам "в пределах своих конституционных полномочий... законодательным путем по мотивам общественного интереса предусмотреть экспроприацию и ограничение собственности", хотя и при обеспечении "обязательного полного возмещения" экспроприируемой собственности.

Еще сильнее общественные элементы интерпретации собственности сформулированы в конституции ФРГ. Здесь не только прямо указывается на возможность отчуждения частной собственности, но и содержится положение о необходимости использования частной собственности в интересах общего блага .

Напротив, в современных условиях, в конституциях посткоммунистических стран вопросам гарантий неприкосновенности собственности уделяется повышенное внимание. Это является важной идеологической компонентой современных конституционноправовых конструкций, а также создает дополнительные гарантии для привлечения иностранных инвесторов.

Другой важнейшей темой являются деньги и финансы, прежде всего принципы формирования бюджета и функционирования Центрального банка. Здесь можно проследить некоторую закономерность. Вопросы налогообложения наиболее остро стояли на ранних фазах формирования современных демократических обществ и, соответственно, нашли отражение в их "общественных договорах". Конституционное регулирование денежного обращения и деятельности центрального банка это приобретение нынешнего столетия и, естественно, связано с повсеместным вытеснением бумажными деньгами металлических и прекращением размена банкнот на драгоценные металлы.

Характерными особенностями последнего времени являются положения о независимости центральных банков как от законодательной, так и от исполнительной ветвей власти, а также ограничения на возможности формирования бюджета с дефицитом. Вопрос о независимости центрального банка является одним из наиболее популярных в современной литературе по политической экономии , хотя практика такого рода разделения денежных и политических властей насчитывает по крайней мере триста лет и не позволяет сделать однозначные выводы. Так, Английский банк был основан в 1696 году и вплоть до 1997 года находился под строгим контролем Министерства финансов. Напротив, созданный в 1816 году Центральный банк Норвегии даже расположен был в городе Тронхейме, на расстоянии нескольких сот километров от столицы. Между тем, денежные системы обеих стран отличались на протяжении длительного времени стабильностью.

Можно привести примеры и из истории России. В Советской России подчиненность Госбанка Совнаркому (Правительству) позволила в 19221923 годах осуществить исключительно успешную денежную реформу, а потом, начиная с 1925 года, встать на путь эмиссионной накачки экономики. А в начале 1990х годов подчинение Центробанка популитски настроенным законодателям сделало его важнейшим и последовательным проводником инфляционистской политики в посткоммунистической России.

Вопрос о характере денежной политики в некоторых конституционных дискуссиях переходил в обсуждение формы денежного обращения. Отцыоснователи США остро дебатировали вопрос о принципиальной допустимости бумажных денег и о целесообразности введения конституционного запрета на их использование. Причем сторонники и противники этой идеи апеллировали к одному и тому же опыту к эмиссионному финансированию войны за независимость, результатами чего стали высокие темпы инфляции, с одной стороны, и победа в войне, с другой стороны .

Финансовым и денежным проблемам посвящен специальный, причем весьма обширный, раздел конституции ФРГ. Испытав дважды в ХХ столетии тяжелейшую гиперинфляцию, Германия пошла на принятие особых мер по обеспечению здоровой денежной политики. Центральный банк ФРГ (Бундесбанк) являет собой классический пример независимости денежных властей. Однако в самом Основном законе этот вопрос сформулирован лишь общем виде.

Весьма подробно регулируются вопросы формирования и исполнения бюджета, включая важные предохранители против популизма парламентской республики, какой является ФРГ. Конституция требует не только того, чтобы все доходы и расходы включались в бюджет, но и обеспечивает особые права правительства при принятии законов бюджетного характера. Вопервых, "законы, увеличивающие предложенные федеральным Правительством бюджетные расходы, которые включают новые расходы или допускают их в будущем, нуждаются в согласии федерального Правительства". Вовторых, это же относится и законопроектам, предполагающим уменьшение поступлений в бюджет. Втретьих, "федеральное Правительство может в четырехнедельный срок после принятия закона Бундестагом потребовать, чтобы он провел новое рассмотрение" .

Естественно, особое внимание уделяется в конституциях налоговым проблемам. Конституции многих стран трактуют уплату налогов в качестве одного из основных обязанностей граждан и одновременно относят принятие решений о налогообложении к исключительной компетенции законодательных органов власти. (Последнее является важнейшим конституционным положением со времен гражданской войны в Англии ). Ряд конституций (например, испанская и японская) еще и устанавливают принципы налогообложения, равно как и принципы использования полученных государством налоговых доходов .

В конституциях ряда государств специальное внимание уделяется обеспечению единства экономического пространства страны. Разумеется, эти вопросы поднимаются прежде всего в федеративных странах. Например, в конституции США с самого начала в качестве важнейших прав Конгресса были сформулированы такие, которые обеспечивают единство экономического пространства страны установление и взимание налогов, пошлин, податей и акцизов, заключение федеральных займов, установление единых правил натурализации, банкротства, чеканки монеты, установление единых мер и весов и т. п. Укрепление единства страны обеспечивается и такими положениями конституции, как запрет "оказывать предпочтение портам одного штата перед портами другого посредством какихлибо торговых и финансовых предписаний", а также обязанность законодателей обеспечивать единство всех пошлин, податей и акцизов на территории Соединенных Штатов. Одновременном штатам запрещается чеканить монету, выпускать кредитные билеты и без согласия Конгресса облагать налогами экспорт или импорт товаров.

Разрабатывавшаяся более полутора веков спустя конституция ФРГ содержит уже новые акценты в вопросе о федерализме. Помимо общих положений об исключительных функциях федерации (прежде всего в денежнофинансовых, внешнеэкономических и таможенных делах), здесь содержится также специальная статья, регулирующая финансовые отношения между федеральным и земельными правительствами с учетом из взаимных обязанностей. Ключевым является здесь положение о том, что "Федерация и земли самостоятельны и независимы друг от друга в отношении своего бюджетного хозяйства". Особо выделяется ответственность федерального правительства перед землями: "Если земли действуют по поручению Федерации, то на последнюю возлагаются расходы по этой деятельности". Наконец, в конституции ФРГ перед законодателем ставится задача создания возможностей для выравнивания финансовых возможностей между землями.

Современные конституции содержат социальные гарантии граждан. Это приобретение ХХ века. Эти гарантии как правило задают общие рамки социальной защищенности населения.

Ключевым моментом здесь является право на труд, которое содержится в конституции целого ряда стран, прежде всего тех из них, в которых сильные, в том числе правительственные, позиции занимали левые партии (в Италии, Испании). Другие дело, что право на труд не имеет юридического механизма своей реализации, если понимать под ним традиционное для коммунистической системы право на "получение гарантированной работы с оплатой труда по ее количеству и качеству" . Чаще всего под конституционным правом на труд понимается проведение специальной государственной политики занятости и (или) право на выбор профессии или занятия, право на безопасные и здоровые условия труда, равное отношение ко всем гражданам при приеме на работу, а также право на забастовку.

Среди других социальных прав, так или иначе получающих отражение в современных развитых конституциях, являются:

• право на участие в управлении предприятием (во Франции, Италии, Японии);
• право на социальное обеспечение;
• право на образование, включая принципы организации образования (Германия, Бельгия, Япония);
• право на охрану здоровья (Италия);
• право на жилище (Испания);
• право на здоровую окружающую среду.

В некоторых конституциях содержится специальная характеристика экономической роли государства. Хотя выделение этих вопросов в отдельный раздел не является типичным и более всего характерно для конституций, принимавшихся после второй мировой войны, то есть на волне расцвета кейнсианства и интереса к "социальному рыночному государству". Эти сюжеты получили более подробное освещение в конституциях Италии, Германии, Франции. Для противостояния циклическим кризисам в конституционные акты включались вопросы формирования специализированных государственных органов, призванных исполнять обязательства власти перед обществом в экономической и социальной сферах. Так, конституция Франции 1958 года содержит раздел "Экономический и социальный совет", а также предусматривает право Национальной Ассамблеи принимать программные законы, определяющие цели экономической и социальной политики. Конституция Италии также содержит нормы о Национальном совете экономики и труда, германский Основной закон положение об участии государства в осуществлении общественных интересов, а конституция Испании содержит главу о принципах социальной и экономической политики.

Впрочем, конец ХХ столетия ознаменовался принятием решений противоположного характера введением в конституции положений, ограничивающих возможности государства по вмешательству в социальноэкономическую сферу. В некоторых развитых странах были приняты законодательные акты, уточняющие регулятивные функции государства. А в посткоммунистических странах, имевших опыт чрезмерного госрегулирования, во вновь принимавшиеся конституции вносились специальные положения, ограничивающие роль государства в экономике. Например, конституция Сербии содержит положения типа "каждый может основать фонд" или "свободны обмен товаров и услуг и движение капитала и рабочей силы". А конституция Хорватии гарантирует иностранному вкладчику "свободный вывоз прибыли и вложенного капитала".

Экономические процессы неотделимы от вопросов организации институтов государственной власти, принципов их формирования, взаимоотношения между органами власти, их роли в регулировании экономических жизни. Эти вопросы относятся в первую очередь к области чистой политики. Однако вряд ли может вызывать сомнение то, что от них в значительной мере зависит устойчивость функционирования экономической системы, включая наличие (или отсутствие) механизмов защиты от популизма и других некомпетентных или прямо опасных решений.

Разумеется, все перечисленные проблемы раскрываются в конституциях лишь в самом общем виде. Как правило, все они более подробно регулируются специальными законодательными актами, раскрывающими и конкретизирующими отдельные статьи конституций. (Особый случай представляет Великобритания, конституцией которой и является как раз совокупность базовых актов Парламента).

Оценивая историю становления конституционного права, можно утверждать, что общей тенденцией является усиление внимание к регулированию экономических и социальных процессов в основных законах развитых стран. Если предыдущие два столетия характеризовались прежде всего политической борьбой народов основных европейских стран, то есть борьбой за гражданские права , то в ХХ веке в центре внимания оказались вопросы социальные и экономические. К этому вела общая тенденция развития капитализма, многократно усиленная большевистским экспериментом в СССР, конституция которого провозгласила значительные социальные гарантии.

При объяснении факта расширения внимания современных конституций к экономической проблематике надо также учитывать специфические черты той фазы развития хозяйственных систем (производительных сил, технологий), которые в полной мере проявили себя на рубеже XIXXX веков. Мы имеем в виду выявившиеся тогда тенденции преодоления конкуренции и усиления монополистических начал в функционировании экономики, что приводило многих исследователей и политиков к выводу о необходимости противопоставления мастному монополизму монополизма государственного (или, что то же самое, государственного регулирования экономики) . Соответствующие положения стали появляться, естественно, и в конституция того времени.

Дал о себе знать и тот радикальный поворот, которым стал повсеместный переход к бумажноденежному обращению с его более широкими возможностями регулирования экономических процессов, но и гораздо большей опасностью наступления экономического хаоса. Именно в нынешнем столетии больше всего стран попадало в ловушку инфляции и гиперинфляции, причем наиболее тяжелые гиперинфляционные ситуации случались как раз в Европе. Не удивительно поэтому, что проблемы денежного обращения (прежде всего вопросы роли и функций центрального банка) стали предметом особого внимания при принятии конституций после второй мировой войны времени.