|
Стабилизация политическая и экономическая
Главной отличительной чертой 2000 года была стабильность и даже предсказуемость основных характеристик экономического и политического развития России. Последняя не-ожиданность 1999 года - досрочная отставка Б.Ельцина - стала одновременно и исходным пунктом для формирования системы устойчивых отношений между основными участниками политической жизни. А это, в свою очередь, стало важнейшим фактором стабильности эко-номической.
Подобное развитие событий подтверждают вывод о политической природе российского экономического кризиса. Основным источником экономической нестабильности 90-х годов был перманентный политический кризис, неспособность ведущих политических сил и групп интересов договориться друг с другом относительно базовых проблем и ориентиров эконо-мической политики. Преодоление политического кризиса должно, естественно, вести и к экономической стабилизации. При всей сложности проблем структурной адаптации старой советской системы к рыночным требованиям, при всей важности внешних факторов и шо-ков, сама способность хозяйственных агентов адекватно реагировать на них зависит от спо-собности политической элиты создать соответствующие условия и институциональные рам-ки, понятные и устойчивые "правила игры" - и обеспечить их практическую реализацию.
Признаки политической стабилизации наметились еще в 1999 году. Бесконфликтная от-ставка поддерживаемого думским большинством правительства Е.Примакова, провал попы-ток начать процедуру импичмента, легкость назначения новых премьеров (С.Степашина и В.Путина) уже обозначили новые реалии политической жизни. Впрочем, эти события могли свидетельствовать лишь об изменении тактики оппозиционных партий, потерявших интерес к кремлевским интригам и решивших сосредоточиться на подготовке к более важным собы-тиям - парламентским и президентским выборам.
Однако думская избирательная кампания продемонстрировала наличие более серьезных оснований для снижения накала конфликтов. Предвыборные документы ведущих политиче-ских сил продемонстрировали явное сближение позиций по основным вопросам социально-экономического развития, включая макроэкономическую политику, налогово-бюджетную политику, отношения собственности и др . При всем различии подходов и предложений, думские партии оставались в парадигме рыночной экономики.
У такого развития были объективные экономические основания. Одним из важных по-следствий финансового кризиса 1998 года и резкой девальвации рубля стало преодоление конфликта между экспортными секторами российской экономики и отраслями потенциаль-ного импортозамещения. Внешнеэкономическая конъюнктура благоприятствовала экспорту, а низкий валютный курс рубля защищал позиции российских товаропроизводителей на внутреннем рынке, оказывал стимулирующее воздействие на их развитие. Конфликт, казав-шийся в середине 90-х годов непреодолимым и представлявший наиболее серьезную опас-ность для стабильности экономических и политических институтов посткоммунистической России, практически перестал существовать. И это не могло не отразиться на позициях по-литических сил, которые выражали интересы соответствующих экономических групп.
Результатом последних парламентских выборов стало формирование Государственной Думы с такой политической структурой, которая дает возможность исполнительной власти проводить через нижнюю палату почти любой законопроект. Представленные в ней полити-ческие партии и блоки могут быть разбиты на три примерно равные по силе спектра: левые, проправительственные, а также центр и правые. В такой ситуации практически любое пред-ложение президента или правительства должно получать поддержку в Думе: за него автома-тически голосуют правительственные фракции, а также либо правые, либо левые. Сложился парламентский механизм, который может быть определен как "машина для голосования" (его не следует путать с единогласием советского времени).
Это было продемонстрировано уже на первых заседаниях Государственной Думы в ян-варе 2000 года, когда позиции в руководстве палаты были поделены левыми и правительст-венными фракциями практически без учета интересов правых и центристов. Возникшие в тот момент опасения, что подобного рода блок окажется устойчивым, отражающим полити-ческие предпочтения новой администрации, оказались неверными. На протяжении всего го-да исполнительная власть формировала временные коалиции то с одними фракциями, то с другими, добиваясь принятия нужных ей результатов. Причем в этих коалициях просматри-валась закономерность: по вопросам социально-экономической политики правительство опиралось на правоцентристские силы, а по вопросам "символического" характера - на ле-вых .
Подобное политическое маневрирование является в принципе естественным для режи-ма, выходящего из длительного периода нестабильности . Заметно снижаются политические и финансовые издержки принятия законопроектов, поскольку в большинстве случаев нет необходимости идти на компромиссы, убеждая идеологических противников проголосовать за предлагаемый документ. Все могут голосовать в соответствии со своими идеологически-ми предпочтениями. Эта система создает благоприятные условия для принятия ответствен-ных экономических решений, что продемонстрировали голосования по Налоговому кодексу и бюджету на 2001 год. Произошло знаменательное событие: впервые за все посткоммуни-стические годы бюджет был принят без поддержки компартии и аграриев, то есть как раз тех сил, за голоса которых надо платить макроэкономической стабильностью.
В то же время сложившаяся ситуация несет в себе и потенциальную опасность, посколь-ку автоматически принимаемые решения могут становиться препятствием при изменении политической конъюнктуры или задач. Например, компромисс при формировании руково-дящих органов нынешней Думы, отдавший все социальные комитеты в руки левых фракций, резко затруднил работу над соответствующими законопроектами, включая такие важные, как Трудовой кодекс или пенсионное законодательство.
Можно говорить о новом этапе и в развитии федеративных отношений, где также глав-ной тенденцией выступает стабилизация и упорядочивание политических процессов. Ос-новными характеристиками изменений здесь являются: во-первых, выравнивание условий функционирования политических институтов субъектов Федерации; во-вторых, усиление контроля федерального центра за ситуацией в регионах и формирование единых "правил игры"; в-третьих, более четкое разделение сфер ответственности между уровнями государ-ственной власти. Кризис 90-х годов привел к формированию "особых отношений" отдель-ных регионов с федеральным центром, когда политическая слабость центра заставляла его покупать поддержку ценой допущения несоблюдения региональными властями федерально-го законодательства, расширения последними сферы компетенции нередко даже ценой на-рушения Конституции. Эта практика оформлялась принятием двусторонних соглашений ("договоров о разграничении предметов ведения") между федеральным центром и региона-ми, возможность которых была закреплена даже в первой (то есть неизменяемой) главе Конституции РФ.
Важным шагом на пути формирования устойчивой экономико-политической системы является выравнивание условий хозяйствования в регионах. Речь идет не об абсолютном выравнивании, поскольку у регионов, в соответствии с их компетенцией, должны оставаться значительные возможности для конкуренции друг с другом за привлечение инвестора, а об исключении практики создания в одних регионах более благоприятных условий, недоступ-ных другим субъектам Федерации. Прежде всего это касалось специальных налоговых ре-жимов в Татарии и Башкирии, которые могли оставлять все налоговые поступления у себя в республиках, не перечисляя ничего федеральному центру. Такая ситуация, еще недавно ка-завшаяся непреодолимой, стала изменяться в марте 2000 года, причем внешне сами руково-дители обеих республик выступили с инициативой по пересмотру особого статуса.
Общее упорядочение и стабилизация отношений между центром и регионами требовало проведения более глубоких политических реформ. Они и стали первой законодательной инициативой нового президента, с которой он выступил в первый же месяц после своего вступления в должность. Были приняты конституционные законопроекты, которые изменя-ли порядок формирования Совета Федерации и давали президенту право смещать руководи-телей регионов и распускать их представительные органы власти в случае нарушения ими федерального законодательства. Такое изменение статуса региональной власти имело два последствия. Во-первых, регионы побуждались к самостоятельным действиям по приведе-нию своих нормативных актов в соответствие с федеральным законодательством - множе-ственность подобного рода актов делала практически невозможным их пересмотр только по инициативе сверху. Во-вторых, руководители регионов лишались парламентской неприкос-новенности и могли быть отстранены от должности за неисполнение решений федеральных органов, принятых в соответствии с их компетенцией.
Укреплению единства правового пространства должен был способствовать и институт представителей президента в федеральных округах, сформированных одновременно с ре-формой верхней палаты парламента. Именно эта задача ставилась поначалу перед ними в качестве основной. Кроме того, представители президента должны обеспечивать координа-цию деятельности федеральных органов власти в регионах, выводя их из-под контроля ре-гиональных властей. Последнее тоже было одной из серьезных политических и экономиче-ских проблем 90-х годов, поскольку влиятельные местные руководители могли оказывать существенное воздействие на функционирование институтов, которые должны находиться вне сферы их влияния (прежде всего суды, прокуратура, налоговые органы).
Наконец, большую активность стал проявлять и сам президент, инициировавший отмену явно незаконных решений ряда субъектов Федерации (Архангельской, Владимирской, Орен-бургской, Воронежской, Тверской областей), что должно было продемонстрировать реши-тельность федеральных властей привести законодательства субъектов Федерации в соответ-ствие с общероссийской нормативной базой. Большинство отмененных актов вводили избыточные и противозаконные ограничения на предпринимательскую деятельность.
Принципиально важной является также реформа бюджетных отношений центра и ре-гионов. Федеральное правительство отказалось от практики расширения "нефинансируемых мандатов", означавшей перекладывание ответственности за финансирование отдельных рас-ходов (как правило, социальных) на регионы. Федеральный центр взял на себя выполнение тех программ, которые были предписаны законодательством, однако сопроводил это суще-ственным расширением доли поступающих в федеральную казну налогов. Причем законода-тели пошли на подобное перераспределение финансовых ресурсов.
Вместе с тем реформа взаимоотношений центра и регионов сопровождается действия-ми, призванными несколько смягчать радикальность принимаемых решений для отдельных представителей региональных властей. Изменение налогового статуса Татарии и Башкирии происходили одновременно с принятием специальных механизмов (программ), позволяю-щих им адаптироваться к сокращению остающихся в их распоряжении налоговых поступле-ний. Для этого федеральное правительство обязалось на первом этапе возвращать в респуб-лики большую часть поступающих ему финансовых ресурсов, а также принять специальные программы развития этих республик. Были одобрены законодательные поправки, фактиче-ски продлевающие сроки полномочий ряда влиятельных региональных руководителей (включая президента Татарии) почти на десятилетие. Была принята мягкая процедура рота-ции Совета Федерации. Наконец, был создан Государственный совет из руководителей субъектов Федерации, который должен как-то смягчит потерю ими парламентского статуса.
Стабилизация привела к изменению роли приватизации, ее места в политической и эко-номической жизни страны. С одной стороны, приватизация потеряла значение важнейшего фактора обеспечения политической поддержки режима, то есть той своей функции, которая была доминирующей на протяжении 1992-1997 годов. С другой стороны, благоприятная экономическая конъюнктура, рост налоговых поступлений резко ослабили значимость фис-кальной функции приватизации, что было особенно важно в 1997-1998 годах. В результате появилась возможность усиления внимания к экономическим задачам приватизации, к осу-ществлению ее в целях повышения эффективности функционирования экономической сис-темы. В 2000 году проходили дискуссии о путях дальнейшего проведения приватизации, но в них элемент политической борьбы был уже практически незаметен.
Наконец, стабилизация привела к существенным подвижкам в структуре российской элиты, к изменению соотношения экономических и политических групп влияния, к измене-нию роли и статуса "олигархов". Характерной чертой 90-х годов было прямое воздействие групп экономических интересов на исполнительную власть, без опосредования его полити-ческими институтами (партией, парламентом), как это характерно для стабильных демокра-тий. Теперь ситуация становится иной. Политические институты приобретают самостоя-тельный вес, постепенно становятся равноправными партнерами в диалоге с бизнесом или даже начинают играть в этом диалоге ведущую роль. Отчасти это связано с общей тенден-цией укрепления политической системы, однако у подобной трансформации существуют и серьезные макроэкономические основания.
Во второй половине 90-х годов неспособность власти сбалансировать бюджет и необхо-димость постоянной подпитки за счет ресурсов финансового рынка делали ее уязвимой пе-ред лицом основных игроков финансового рынка. Судьба правительства, и даже устойчи-вость политической системы, зависели от положения на рынке ГКО, что на практике означало его зависимость от действий нескольких владельцев крупнейших финансовых структур. Их действия на финансовом рынке - прежде всего решения покупать или прода-вать ценные бумаги - могли привести к падению рубля, кабинета министров, а то и всей по-литической системы страны. Именно это и превращало их в олигархов. Зависимость от олигар-хов носила тем самым не только субъективно-личностный, а институциональный характер, и с каждым новым дефицитным бюджетом усиливался реальный контроль олигархов над действиями власти.
Теперь всего этого нет: сбалансированный бюджет покончил с зависимостью власти от бизнеса, политическая роль банков существенно ослабла. Правительство, наконец, оказалось способным обе-щать то, что оно реально может сделать, и потому нет особой необходимости делать долги. Тем са-мым у государства появляется свобода маневра. Социальная поддержка, конечно, важна, однако те-перь появляется возможность опираться на различные группы интересов, использовать противоречия между ними для стабилизации политической власти.
Разумеется, все это не означает ослабления коррупции, возможностей сохранения "особых от-ношений" представителей бизнеса и власти. Однако теперь эта проблема носит персональный, а не институциональный характер. Другое дело, возможности организованных действий бизнеса по лоб-бированию своих корпоративных интересов (что проявилось, например, в противодействии прави-тельственным предложениям по изменению налогообложения прибыли предприятий осенью 2000 года). После кризиса "старой" олигархии началось формирование более адекватной системы взаимо-отношений власти и бизнеса. Покупка предпринимательской элитой "торговой марки" РСПП стала важным шагом в оформлении этих отношений, которые в дальнейшем, возможно, примут форму французского патроната.
Новые политические условия означают начало нового этапа социально-экономического разви-тия России, а тем самым создают предпосылки для разработки новой программы социально-экономического развития страны.
Стратегическая программа социально-экономического развития России
Непосредственной причиной разработки стратегической программы развития и рефор-мирования России стало формирование новой администрации во главе с В.Путиным. Одна-ко были и более глубокие причины, которые связаны с реальным (а не только формальным) завершением первого этапа посткоммунистических реформ и появлением объективных и субъективных обстоятельств, свидетельствующих о начале новой фазы.
Первая программа посткоммунистических преобразований была в общих чертах разра-ботана в 1991-1992 годах и отражала принципиальные намерения правительства Е.Гайдара по реформированию российской экономики. Основными целями этой программы были ли-берализация экономики (прежде всего цен и внешнеэкономической деятельности), макро-экономическая стабилизация (бюджетная и денежная), и, наконец, приватизация как важ-нейшая задача институциональной трансформации при формировании рыночной системы. Реализация этой программы заняла более продолжительный период времени, нежели изна-чально предполагалось, но к концу 90-х годов цели программы были достигнуты. Тем са-мым были созданы условия для перехода к следующему этапу посткоммунистического раз-вития - этапу структурных и институциональных реформ, обеспечивающих стабильность экономического роста.
Политическая стабилизация, постепенное преодоление кризиса власти и ее консолида-ция, сближение позиций элитных групп по фундаментальным вопросам сделали возможным начало дискуссии по долгосрочным проблемам развития страны, что и нашло отражение при разработке Стратегической концепции, получившей также название "программы Гре-фа". Она должна была задать принципиальные ориентиры социально-экономического раз-вития России, определить базовые механизмы, которые обеспечивали бы рост российской экономики темпом, позволяющим сокращать разрыв с наиболее развитыми странами мира. Иначе говоря, программа должна была ориентировать на обеспечение устойчиво высоких темпов экономического роста в условиях постиндустриальных вызовов.
В ходе экономико-политических дискуссий 1999-2000 годов ясно обозначились три принципиальных подхода к решению названных задач.
Во-первых, характерная для левых сил этатистская модель, в соответствии с которой го-сударство является основным хозяйственным субъектом, и только оно может взять на себя ответственность за инвестиционных процесс. Здесь предполагается максимальная концен-трация финансовых ресурсов в руках государства (прежде всего ренты и экспортной выруч-ки) и перераспределение их с позиции национальных приоритетов. Не менее важен в этой модели протекционизм как способ защиты отечественного производителя от конкуренции более сильных иностранных фирм.
Во-вторых, рост, основанный на стимулировании предпринимательской деятельности, на активной политике государства по созданию благоприятных условий для инвесторов - как отечественных, так и иностранных. Для этого необходимо формирование адекватной системы институтов, включая соответствующее законодательство и эффективную право-применительную систему.
В-третьих, подход, предполагающий резкое сокращение бюджетной нагрузки на эко-номику, приведение ее в соответствие с параметрами, характерными для стан аналогичного уровня экономического развития (снижение бюджетной нагрузки с 35-36 до 20-22 процен-тов ВВП по "расширенному правительству").
В рамках работы над новой Стратегической программой обсуждались все возможные варианты концепции, включая этатистский (и даже его мобилизационную разновидность). В этом проявился подход новой администрации, готовой рассматривать любые предложения и не отвергающей их по чисто идеологическим или политическим основаниям. Однако после непродолжительных дискуссий этатистский подход был отвергнут по следующим причинам:
- государство доказало свою неэффективность в принятии инвестиционных решений. Оно может сконцентрировать ресурсы, но с высокой степенью вероятности можно ожидать, что использованы они будут не самым эффективным образом;
- этот подход противоречит федералистским основам построения России, поскольку он предполагает концентрацию распоряжения ресурсами в одном центре;
- он плохо совместимо с демократией и обеспечением прав собственности;
- и, наконец, он совсем не соответствует требованиям постиндустриальной эпохи, для которой главное - стабильность прав собственности и стимулирование предприниматель-ской активности.
Основная дискуссия развернулась между сторонниками второго и третьего подходов. И уже сам этот факт стал знаменательным событием в политической и экономической жизни посткоммунистической России. Оба этих подхода тесно взаимосвязаны и по сути своей яв-ляются либеральными. Формирование новой институциональной среды предполагает опре-деленное снижение бюджетной нагрузки на экономику, поскольку при таком условии у эко-номических агентов остается больше ресурсов для инвестиций. Сокращение же бюджетной нагрузки в качестве стержневой проблемы роста, в свою очередь, предполагает формирова-ние той же институциональной среды, то есть характерной для рыночной демократии (пре-жде всего гарантии прав собственности). На протяжении 90-х годов различие между этими подходами были практически незаметны на политическом уровне, поскольку их представи-тели были объединены в противостоянии этатистской (и популистской) альтернативе. И лишь в 2000 году размежевание в рамках либеральной модели стало для всех очевидным и вышло из области чисто экономической полемики в политическую сферу.
Само по себе начало этой полемики явилось показателем вступления российских эконо-мических реформ в новую фазу. Центр экономико-политической полемики сместился в пра-вую (либеральную) часть спектра, тогда как доктринальные установки левых все более вы-теснялись из сферы реальной, практической дискуссии в область умозрительных построений.
"Программа Грефа" в основном была разработана в первой половине 2000 года. Прин-ципиальной особенностью этого документа стала его политическая и идеологическая после-довательность - впервые после программы 1992 года. В основе этого документа лежало формирование институциональных условий, стимулирующих предпринимательскую актив-ность как основу для устойчивого экономического роста.
Одобрение базовых подходов Стратегической программы В.Путиным в апреле 2000 года означало принципиальный выбор в пользу предлагаемой данным документом экономико-политической модели. Полный текст программы не получил тогда официального оформле-ния, однако она стала основой для подготовки более технологических документов - про-граммы мер на 18 месяцев, на 2001-2004 годы и проектов разрабатываемых правительством нормативных актов.
В центре внимания Стратегической программы стоит комплекс институциональных и структурных реформ, включая политические, при поддержании общей макроэкономической стабильности (прежде всего стабильности бюджетной и денежной политики).
Важнейшими компонентами институциональных реформ, которые должна решить Рос-сия в настоящее время, в соответствии с "программой Грефа" являются следующие.
- Налоговая реформа и сокращение налогового бремени.
- Реформирование бюджетной системы. Речь идет не о формальном сокращении бюд-жетных расходов, а о проведении глубоких структурных реформ бюджетного сектора, обес-печивающих рост эффективности использования государственных средств.
- Дерегулирование хозяйственной деятельности или, что то же самое, повышение эф-фективности государственного регулирования хозяйственной деятельностью. Речь идет о снижении барьеров входа на рынок, упрощении систем регистрации, лицензирования и кон-троля за частнопредпринимательской деятельностью, упрощение реализации инвестицион-ных проектов.
- Обеспечение гарантий частной собственности, включая интеллектуальную. Повыше-ние эффективности использования государственной собственности.
- Снижение и унификация таможенных тарифов.
- Развитие финансового рынка и финансовых институтов. Особой проблемой является повышение надежности и эффективности банковской системы.
- Реформа естественных монополий, предполагающая повышение их инвестиционной привлекательности.
- Реформирование системы социальной поддержки в направлении концентрации ресур-сов на помощи малоимущим.
- Реформирование пенсионной системы в сторону развития накопительных принципов.
Принципиальная особенность Стратегической программы состоит в том, что в ней от-сутствуют отраслевые приоритеты. И это является важнейшей характеристикой документа, нацеленного на решение задач постиндустриальной эпохи. Фактически этим признается, что, во-первых, пока не пришло время говорить о сравнительных преимуществах россий-ской экономики в разрезе отраслей - только практическая деятельность покажет, в каких секторах страна может конкурировать на равных с наиболее передовыми производителями мира. Во-вторых, наиболее перспективными и конкурентоспособными могут оказываться не отрасли, а конкретные предприятия. Последнее вообще является характерным для стран, решающих задачи догоняющего развития.
Наконец, Стратегическая программа предполагает решение ряда принципиальных задач, выходящих за рамки собственно социально-экономической политики. Две из них являются особенно важными: административная реформа и судебная реформа. От реформы этих двух систем зависит достижение практически всех экономических целей, поскольку предприни-мательская активность будет скована при сохранении коррупции государственного аппарата и несправедливости судебных решений. Признание этого факта означает также, что в совре-менной российской ситуации проблема исполнения законов выходит на передний план и оказывается даже более важной задачей, чем принятие новых нормативных актов.
Экономическая программа и экономическая политика
Практическая реализация Стратегической программы началась еще до какого бы то ни было ее утверждения. Уже в мае 2000 года в Государственную Думу были внесены важней-шие законопроекты, означавшие коренное реформирование налоговой системы. Они же бы-ли положены в основу при разработке бюджета на 2001 год.
Налоговая реформа
Одной из принципиальных задач налоговой реформы как фактора стимулирования эко-номического роста является снижение бюджетной нагрузки. Другая особенность налоговой реформы состоит в том, что она ориентируется на приведение требований, предъявляемых государством, с его реальными возможностями по сбору налогов. Предложенная система (прежде всего плоская шкала подоходного налога и регрессивная шкала социальных отчис-лений) признает как данность ограниченность административного потенциала слабого госу-дарства. Иными словами, власть пытается уйти от ситуации, когда оно предъявляет эконо-мическим агентам требования, которые заведомо не способно реализовать.
Новая налоговая система имеет явные социальные ориентиры, будучи привлекательной для широких общественных слоев, но особенно - для предпринимателей, на поддержку ко-торых правительство ориентируется в первую очередь.
Наконец, новая налоговая система может иметь важные политические последствия. Ра-дикальное снижение подоходного налога и отказ от прогрессии создают принципиальные условия для формирования в будущем политической силы социал-демократической ориен-тации. Вплоть до настоящего времени в России не было экономической базы для появления партии, которая в качестве своего программного требования выдвигала бы повышение на-логов и использование дополнительных доходов в социальных и экономических целях (а именно в этом состоит суть социал-демократической экономической программы). Высокое налоговое бремя заставляло всех, включая крайне левых, выступать за его снижение, что делало ле-вую платформу крайне противоречивой. Теперь ситуация меняется, и в скором времени следует ожи-дать появления политических сил, ставящих во главу своей экономической платформы формирова-ния "более справедливой" налоговой системы.
Таможенное регулирование
Схожая логика лежала в основе действий по реформированию импортных тарифов. Бы-ло решено сократить количество тарифных ставок, максимально укрупнив товарные пози-ции. Вообще-то такой подход противоречит существующим в современном мире тенденци-ям, поскольку благодаря развитию информационных систем появляется больше технических возможностей по контролю за товарами, которые пересекают границы, и, соответственно, по использованию более тонких, диверсифицированных методов таможенного регулирова-ния. Однако ограниченный административный ресурс российских властей не позволяет пока осуществлять эффективный таможенный контроль, и правительство демонстрирует готов-ность признать это обстоятельство в своей таможенной политике.
Дискуссия вокруг новых таможенных тарифов продемонстрировала противоречивость положения правительства в формируемой системе экономических интересов. Предложения по снижению таможенного тарифа получили широкую поддержку среди политической эли-ты. В составе правительства не нашлось влиятельных сил, которые бы настаивали на "защи-те отечественного производителя" методами таможенного регулирования. По-видимому, этому способствовали два обстоятельства. Во-первых, еще сохранявшийся низкий уровень курса рубля, служивший барьером на пути иностранных товаров. Во-вторых, начавшийся экономический рост актуализировал для многих отраслей и фирм задачу импорта техноло-гий, оборудования, комплектующих, что делало важным снижение тарифов на соответст-вующую продукцию. В результате Кабинет быстро поддержал соответствующие предложе-ния.
Однако дальнейшее развитие событий оказалось не столь простым. Задержка с оконча-тельным одобрением и публикацией новых таможенных норм привели к активизации тех групп, которые не были заинтересованы в либерализации внешнеэкономической политики. Как выяснилось, в этом не были заинтересованы участники инвестиционных соглашений, действующих на территории России (фирмы по сборке автомобилей), а также представители легкой промышленности. Это давление нарастало на протяжении осени 2000 года прямо пропорционально укреплению реального курса рубля.
Перспективы официального одобрения (или не одобрения) новых импортных тарифов важный критерий для оценки не только экономических ориентиров, но и прочности поли-тических позиций правительства.
Реформа бюджетных расходов
В 2001 году первостепенное внимание должно быть уделено реструктуризации расходов федерального бюджета, поскольку бюджетные расходы пока не были объектом сколько-нибудь систематического реформирования. Их формирование происходит в значительной мере стихийно, ориентируясь на возможное поступление доходов вне продуманной системы экономических и политических приоритетов, вне представлений о стратегических направле-ниях развития страны. Практика убедительно показывает, что без системной трансформации этой сферы не только бюджет, но и вся экономическая, социальная и политическая жизнь страны будет оставаться потенциально (а то и реально) неустойчивой. То есть система бюджетных расходов является комплексной темой, в которой переплетаются проблемы мак-роэкономической политики, структурной реформы, а также проблемы собственно политиче-ские.
С одной стороны, трансформация системы формирования и осуществления бюджетных расходов выступает необходимой предпосылкой преодоления зависимости финансовой сис-темы России от колебаний мировой экономической конъюнктуры, снижения долговой на-грузки на экономику. Без этого даже сбалансированность бюджета остается не до конца разрешенной задачей, поскольку он оказывается уязвимым перед любыми неблагоприятны-ми обстоятельствами.
С другой стороны, эта реформа закладывает предпосылки для улучшения предпринима-тельского климата и представляет собой одну из основных компонент структурной рефор-мы. Она должна обозначить перспективы получателям бюджетных средств, а, главное, за-дать приоритеты использования финансовых ресурсов государства на среднесрочный период.
Изменение и уточнение механизмов распределения бюджетных средств - еще одно на-правление этой реформы. Тем самым предполагается придать ей антикоррупционный харак-тер и способствовать улучшению предпринимательского климата в стране.
Наконец, реформа бюджетных расходов связана и с решением ряда политических про-блем. Определение стратегических приоритетов и прозрачных процедур бюджетного финан-сирования должно стать ограничителем на популистские тенденции в деятельности власти, особенно в ситуации, когда ей доступны дополнительные ресурсы благодаря благоприятной экономической конъюнктуре.
Предпринимательский климат и дерегулирование
Критериальную роль будет играть способность правительства обеспечить практическую реализацию программы дерегулирования. Ее контуры также были сформулированы в Стра-тегической программе. В конце 2000 года первый пакет нормативных актов был разработан и внесен на согласование в Правительство. Речь идет об упрощении режима регистрации предприятий, об упорядочивании лицензирования и о систематизации разного рода кон-трольных органов, призванных надзирать за бизнесом. Каждый из этих сюжетов важен как с экономической, так и с политической точек зрения.
С экономической - потому что здесь сосредотачиваются наиболее серьезные препятст-вия для предпринимательской деятельности. Всевластие бюрократии проявляется прежде всего в тех препятствиях, с которыми сталкивается бизнес в начале своей работы, а также при проведении разного рода проверок. Контролирующих инстанций порядка трех десятков, продолжительность и частота проверок не регламентированы, требования, предъявляемые к бизнесу, зачастую невыполнимы, а размеры штрафов таковы, что приводят к закрытию предприятия. Естественно, особенно тяжелым положение оказывается для малых и средних фирм. Причем дело здесь не только в бюрократическом давлении и вымогании взяток. Эти же инструменты могут использоваться и для выдавливания конкурента с рынка, и для сведе-ния счетов властей с недостаточно лояльными предпринимателями.
С политической точки зрения пакет мер по дерегулированию важен потому, что его судьба будет показателем способности правительства концентрировать политическую волю на приоритетных направлениях и достигать своей цели, преодолевая сопротивление бюро-кратии. Несмотря на общее понимание важности предлагаемых мер, каждая из них будет встречать серьезное бюрократическое сопротивление, поскольку они ограничивают права большого числа ведомств как федерального, так и регионального уровней.
Небезынтересной будет и судьба названия соответствующего пакета решений. В рас-сматриваемом контексте дерегулирование может квалифицироваться и как комплекс мер по повышению эффективности государственного регулирования экономики. Разумеется, сами меры важнее названия. Но то, какое наименование будет доминирующим, также станет по-казателем политических тенденций в современном российском обществе.
Реформирование естественных монополий
В 2000 году отчетливо обозначилась принципиально новая тенденция в развитии этой сферы. Если раньше руководители соответствующих секторов национальной экономики энергично сопротивлялись попыткам правительства осуществить их реструктуризацию, то теперь именно они становятся движущей силой перемен. Прежде всего это касается желез-нодорожной системы и электроэнергетики. Речь не идет о том, что правительство превра-щается в тормоз на пути преобразований. Оно заинтересовано в проведении реформ. Однако в отличие от прошлых лет естественные монополии сами стремятся возглавить процесс сво-его реформирования. Тому есть по крайней мере три причины.
Во-первых, общая экономическая и политическая стабилизация позволяет и делает не-обходимым уделять повышенное внимание перспективам развития отраслей. Для роста нужны капиталовложения, причем для всех уже стало очевидным, что на государственные средства рассчитывать не приходится. Речь должна идти о частных инвестициях, но в ны-нешнем своем финансовом и организационном виде естественные монополии, за исключе-нием "Газпрома", не представляют интереса для крупных частных инвесторов.
Во-вторых, произошла смена типа (поколения) менеджмента соответствующих компа-ний. К их руководству за последние годы пришли фигуры, умеющие и готовые работать в логике рынка. Сказанное относится не только к новому менеджменту в РАО "ЕЭС" или "Транснефти". Существенные изменения произошли в стиле действий руководителей МПС, существенно отличным от того, что было еще три года назад. Отсюда - новый уровень дис-куссий (как экономических, так и политических), которые ведут руководители естественных монополий с правительством.
В-третьих, новый менеджмент заинтересован в упрочении своего контроля за "своими" компаниями, хорошо понимая, что прежде всего этого можно добиться через их реструкту-ризацию и частичную приватизацию.
К сказанному надо добавить активизацию действий миноритарных акционеров компа-ний и (или) потенциальных инвесторов в соответствующие сектора российской экономики. Они также начинают энергичную игру за принятие более предпочтительных для них условий реструктуризации, позволяющих им получить контроль с минимальными издержками. От-части это оправданно готовностью вкладывать свои средства в развитие отраслей, но в зна-чительной мере речь идет лишь о стремлении спекулятивного капитала выиграть на колеба-ниях цен акций.
Новая ситуация изменяет роль государства в осуществлении реформ в естественных мо-нополиях. Теперь главное задачей власти становится не побуждение к проведению реформа-торских шагов, а к тщательному изучению поступающих со стороны различных групп инте-ресов предложений относительно трансформации этих секторов. Государство теперь должно выступать прежде всего верховным арбитром в дискуссиях. Причем роль эту оно не может выполнять прямолинейно, лишь обсуждая поступающие предложения. Оптимальным становится тактика стимулирования конфликтов между различными группировками, заин-тересованными в реформировании данной отрасли, в полемике между которыми и стано-вится возможным тщательный и реалистичный анализ поступающих рекомендаций.
При всей специфике отдельных естественных монополий можно выделить ряд общих принципов их реорганизации. Во-первых, обеспечение устойчивости, бесперебойности функционирования, что предполагает ответственность самих руководителей этих отраслей за проведение реорганизаций. Во-вторых, разделение функций государственного управления и хозяйственной деятельности (это касается МПС и Минатома). В-третьих, обеспечение фи-нансовой прозрачности, что предполагает переход на международные стандарты бухгалтер-ского учета. В-четвертых, разделение монопольного и потенциально конкурентных видов деятельности. В-пятых, обеспечение равной доступности для потребителей услуг или про-дукции этих отраслей.
Финансовые рынки
Наконец, важным является реформа финансовой системы, и, прежде всего, банков. Именно здесь в настоящее время находится одно из основных препятствий на пути транс-формации сбережений в инвестиции. Отсутствие согласованности действий между прави-тельством и Центральным Банком относительно принципов реформирования банковской системы, повышения ее надежности является серьезной проблемой нынешнего политиче-ского процесса. Однако при всей сложности этого вопроса он не должен решаться путем ослабления независимости Центробанка и подчинения его исполнительно власти. Это было бы неправильно как из общетеоретических соображений (независимость Центробанка явля-ется фактором стабильности денежной системы), так и с точки зрения практических аргу-ментов. На самом деле, главным источником нестабильности финансовой системы является не только и не столько ее правовая база или оргструктура (при всей их важности), сколько низкий уровень доверия экономических агентов друг к другу: вкладчиков к банкам, а банков к заемщикам. Отсюда возникает ситуация, когда частные вкладчики предпочитают Сбербанк другим банкам, а банки предпочитают хранить средства на счетах в Центробанке при отри-цательной процентной ставке или в государственных бумагах с их очень низкой доходно-стью по сравнению с коммерческим кредитом.
Однако проблема доверия лишь в ограниченной степени может разрешаться при помо-щи совершенствования законодательства. Здесь гораздо важнее хорошая "кредитная исто-рия", а для этого, в свою очередь, требуется определенное время. Поэтому устойчивость, предсказуемость экономического и политического курса является на сегодня первой пред-посылкой для улучшения функционирования финансовых рынков. Хотя, разумеется, необ-ходимы и серьезные действия властей по улучшению ситуации в этой сфере, особенно шаги в таких направлениях, как укрупнение банков, повышение их надежности, демонополизация рынка кредитных услуг (особенно конечных), привлечение на рынок иностранных банков.
Факторы дестабилизации
Вместе с тем к концу 2000 года стали отчетливо проявляться факторы, дальнейшее раз-витие которых может стать источником дестабилизации экономико-политической ситуации в стране.
Рост реального валютного курса закономерен для общества, выходящего из длительного периода макроэкономической нестабильности. Недооцененность курса не может быть по-стоянным условием и постепенно исчерпывается по мере восстановления устойчивого эко-номического роста. Однако именно низкий курс был одним из факторов экономико-политического консенсуса 1999-2000 годов, позволившего примирить интересы экспортных отраслей и импортозамещения. Теперь этот фактор сходит на нет. Само по себе это было бы не так опасно, если бы рост курса происходил на фоне роста инвестиционной активности, и особенно притока иностранного капитала. Однако имевший место в 2000 году рост инве-стиций все равно не является достаточным для компенсации роста курса, что находит отра-жение в высоком уровне ликвидности банковской системы, когда денежные средства банков лишь в очень ограниченных масштабах направляются в реальный сектор. Отсутствие соот-ветствующих условий приводит к некоторым неприятным последствиям, обозначившимся в четвертом квартале 2000 года, когда существенно замедлился экономический рост, с одной стороны, и стал расти импорт, с другой стороны.
Сохраняется высокая зависимость национальной экономики от мировых цен на сырье-вые товары российского экспорта, прежде всего от цен на нефть. Серьезной проблемой здесь являются как слишком низкий, так и слишком высокий уровень этих цен. Отрицатель-ное воздействие низких цен на положение страны и правительства достаточно очевидно. Однако не менее проблематичны для экономико-политического процесса в современной России и экстремально высокие цены, что было в полной мере продемонстрировано в 2000 году, особенно во втором полугодии. Можно выделить три негативных последствия скла-дывающейся ситуации.
Во-первых, создается избыточное давление на курс рубля в сторону его повышения, о негативных последствиях чего выше уже говорилось. Для экономического роста предпочти-тельно сохранять низкий курс национальной валюты или, по крайней мере, сдерживать рост реального валютного курса.
Во-вторых, приток иностранной валюты в условиях ограниченности инвестиционного роста становится фактором ускорения инфляции, поскольку денежные власти, сдерживая рост реального курса, вынуждены покупать валюту и эмитировать рубли. Причем в специ-фических российских условиях, когда сохраняется "августовский синдром", ограниченными оказываются инструменты стерилизации денежной массы: напуганные крахом ГКО полити-ки не решаются активно пойти на восстановление рынка государственных ценных бумаг, несмотря на очевидную разницу эмиссии ГКО для покрытия бюджетного дефицита и для регулирования денежной массы. В результате Центробанку приходится балансировать меж-ду инфляцией и ростом валютного курса, вызывая нарекания у представителей всех основ-ных общественно-политических сил.
Наконец, в-третьих, высокие цены на нефть создают серьезные проблемы для проведе-ния ответственной бюджетной политики. Дополнительные доходы бюджета провоцируют активность различного рода лоббистских группировок. Трудности есть во всех секторах, и все требуют денег, даже те, кто за последние годы уже отвык от претензий к бюджету. В ре-зультате вновь возрастает опасность повторения пути СССР 70-х годов.
Проблема не ограничивается давлением со стороны хозяйственных лоббистов. Все ветви власти сталкиваются с искушением повышения своей популярности путем принятия реше-ний о повышении зарплат, пенсий, разного рода социальных выплат. Нынешний низкий уровень этих выплат делает такого рода решения вполне понятными, однако экономически и политически они опасны.
Экономически, поскольку закладывают уровень государственных обязательств, которые нельзя будет обеспечивать в случае изменения внешнеэкономической конъюнктуры. К тому же дополнительный потребительский спрос в конкретных условиях повышения реального курса рубля в значительной мере может ориентироваться на импортные товары, то есть не станет фактором поддержания роста внутри страны.
Здесь возникает и потенциально серьезная политическая проблема, связанная с расхож-дением позиций президента и правительства. Президент, находясь под давлением необходи-мости обеспечения политической стабильности и поддержания своей популярности, может оказаться более склонным к принятию популистских решений, нежели технократическое правительство. Отсюда возможно нарастание трений внутри самой власти.
Важным вопросом при таком развитии событий становится проведение глубокой рест-руктуризации системы бюджетных расходов (о чем выше уже шла речь), а также принятие специального механизма использования дополнительных бюджетных ресурсов, получаемых благодаря благоприятной внешнеэкономической конъюнктуре (то есть не зависящих от предпринимательской и производственной деятельности страны). Речь может идти о специ-альном стабилизационном фонде, который бы позволял накапливать ресурсы, не допуская их неэффективного использования под воздействием разного рода лоббистских группиро-вок. Принципиально важным здесь является то, чтобы направления распределения дополни-тельных доходов задавались до, а не после, их возникновения.
Зависимость экономического развития от мировой экономической динамики не связана, однако, только с конъюнктурой цен на экспортируемые сырьевые ресурсы. Российская по-сткоммунистическая экономика становится тесно связанной с мировым хозяйством и впредь будет находиться под влиянием мировой конъюнктуры. Скажем, замедление темпов роста развитых стран Запада, прогнозируемое в 2001 году, скажется и на динамике российской экономики. Свою роль постепенно будет оказывать и циклический характер динамики, во-обще характерный для рыночной системы. Всем этим моментам еще предстоит сложиться в единую систему факторов, воздействующих на динамику российской экономики, которая постепенно будет замещать специфические черты посткоммунистического развития. В дан-ном случае мы лишь хотим обратить снимание на то, что роль посткоммунистических за-кономерностей постепенной отходит на второй план, а в число основных детерминант со-циально-экономической динамики выдвигаются стандартные принципы функционирования рыночного хозяйства.
Фактором, сдерживающим предпринимательскую активность и экономический рост, яв-ляется слабость правоприменительной системы, и особенно судебной системы. Укрепление механизмов, обеспечивающих исполнение законов и контрактов, является важнейшим фак-тором снижения трансакционных издержек и, следовательно, устойчивого экономического роста. Обеспечение исполнения законов и контрактов становиться в нынешних условиях фактором даже более важным, чем разработка и принятие нового законодательства.
Наконец, было бы неверно недооценивать и проблемы, связанные с уровнем поддержки обществом деятельности властей. По данным опросов общественного мнения уровень этот является исключительно высоким, а доля населения, оценивающего свое положение как не-ухудшившееся, находится на уровне 1997 года (причем улучшение фиксирует наибольшее количество опрошенных за весь период после 1987 года). Однако в 2000 году фиксируется и восстановление характерной для 90-х годов тенденции к расхождению между официальным прожиточным минимумом и субъективной его оценкой, получаемой в результате опросов общественного мнения. Хотя пока это расхождение не следует драматизировать, динамика этого индикатора заслуживает пристального внимания.
Приоритеты 2001 года
Задачи, стоящие в настоящее время перед Правительством, сложны и противоречивы. Они требуют комплексного и последовательного решения. Однако существует опасность, что признание комплексности задачи может воспрепятствовать концентрации усилий на приоритетных задачах. Между тем, характер российской политической системы таков, что исполнительная власть имеет ограниченный ресурс воздействия как на законодателей, так и на технократическую бюрократию. Поэтому распыление внимания и попытка решать все вопросы одновременно (как бы важны и взаимосвязаны они не были) может привести к серьезной пробуксовке реформ.
Приоритетами ближайших одного-двух лет, по нашему мнению, являются следующие:
- Начало судебной реформы, без которой трудно решать задачи институциональных реформ, обеспечения благоприятного инвестиционного климата.
- Начало административной реформы, то есть глубокое реформирование государственного аппа-рата. Речь идет о пересмотре функций государства и его чиновников, об упорядочении этих функций в соответствии с задачами ускоренного экономического роста. Административная реформа не может быть сведена к повышению зарплаты работников госаппарата. Ее, эту реформу, следует решать в контексте с мероприятиями по дерегулированию. И лишь в рамках этой трансформации может рас-сматриваться вопрос о повышении зарплаты аппарата.
- Комплекс мер по дерегулированию и дебюрократизации, который является центральной эко-номической задачей ближайшего времени.
- Продолжение налоговой реформы, где основное внимание должно быть сосредоточено на со-вершенствовании корпоративных налогов, включая налогообложение прибыли и снижение этих на-логов.
- Разработка и реализация программы реструктуризации расходов бюджета, которая непосредст-венно связана с решением как макроэкономических, так и структурных проблем.
- Реформа банковской системы.
Нетрудно заметить, что все эти направления действий ориентированы на решения одной, цен-тральной задачи - формирования благоприятного предпринимательского и инвестиционного клима-та, обеспечения устойчивости экономического роста. Способность обеспечить продвижение в этих направлениях станет показателем эффективности деятельности властей в ближайшей перспективе.
Экономическая политика России в начале новой
фазы экономических реформ
|
Власть
