год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Именно эта особенность нашего народного хозяйства является наиболее существенной помехой для выхода страны из кризиса

СОГЛАСНО отчету о конкурентоспособности экономик стран мира за 1999 год, публикуемому ежегодно Давосским форумом, Россия занимает последнее место из 59 включенных в анализ государств. Задаешься вопросом, как страна со своим 150-миллионным населением (и еще почти 75 миллионами русских в близлежащих странах СНГ и Балтии), обладающая 10% мирового производства нефти, 27% мирового производства газа, более 50% мировых ресурсов благородных металлов, 15% населения с университетским образованием, 85% населения со средним школьным образованием, как такое геостратегическое государство оказалось позади не только индустриально развитых стран, но и стран с формирующимися рынками? Природно-ресурсный потенциал России в 2 раза больше чем в США, в 6 раз - Германии и в 20 раз - Японии. А чистая народно-хозяйственная прибыль России составляет сегодня около 80 млрд. долл. (60 млрд. долл. из них - рента от использования природных ресурсов). Это почти в 4 раза больше общего объема бюджетных средств прошлого года.

Причина кроется только в одном - в нашей политической бедности.

Экономический рост или временная пауза перед спадом?

Оживление российской экономики, пережившей в 1998 году серьезный экономический кризис, создает важный контекст для переосмысления экономической политики, проводившейся в течение восьмилетнего переходного периода. Прежде всего не будем закрывать глаза на то, что наметившийся экономический рост не подкрепляется сколько-нибудь заметными позитивными сдвигами в экономике: нет инвестиционной активности, остается крайне низкой доля наукоемкого сектора, объем долговых обязательств реально не сокращается, натурализация хозяйственного оборота растет и, что самое удручающее, уровень жизни людей еще более снижается. Поэтому давайте будем называть это не ростом, а просто объясним все реакцией экономики на временно благоприятную внешнеэкономическую конъюнктуру (рост цен на нефть) и девальвацию рубля.

Прогресс, наблюдавшийся в 1995-1997 годах, породил определенные надежды на то, что российская экономика, наконец, встала на путь экономического роста и повышения уровня жизни населения. Разразившийся финансово-экономический кризис вернул нас на землю. Особенно неблагоприятно кризис сказался на ряде сфер, в которых в тот период наблюдались наиболее заметные успехи, включая денежную политику и регулирование коммерческих банков и финансовых рынков. Серьезно пострадали важные инициативы по упрочению институтов банкротства и развитию корпоративного управления. Не менее жестоко кризис обошелся с зарождающимся малым предпринимательством в сфере услуг и торговли импортом.

Но главное, кризис высветил появившиеся неблагоприятные тенденции в налогово-бюджетной области всех уровней государственного управления, где с очевидностью просматривались увеличение бюджетного дефицита, раскручивание долговой спирали и расширение использования денежных суррогатов при исполнении бюджетов. Направленные на достижение краткосрочных целей "чрезвычайные" и зачастую выходящие за правовые рамки, меры по сбору федеральных налогов вступали в противоречие с решением жизненно важной задачи формирования эффективной налоговой системы, создающей действенные стимулы как для бизнеса и инвестиций, так и для своевременной уплаты налогов. Эти факторы еще более ослабляли позиции кредиторов (за исключением государства) неплатежеспособных предприятий, что препятствовало коммерческим банкам в эффективном кредитовании реального сектора экономики и, следовательно, в выполнении ими функций финансовых посредников. В связи с этим большинство банков оказалось зависимым от портфелей государственных ценных бумаг или привилегированных финансовых отношений с органами государственной власти. Негативную роль сыграла также концентрация финансовой и экономической деятельности в рамках крупных финансово-промышленных групп, многие из которых работали на основе "особых" отношений с государственными структурами. Связанная с этим недостаточная прозрачность и ясность в проведении приватизации, условиях конкуренции и других аспектах экономической политики наряду с высоким и нестабильным налогообложением формировали неблагоприятные условия для внутренних и иностранных инвестиций в основной капитал. Вследствие этого значительный приток иностранного капитала в Россию в конце 1996-го и в первой половине 1997 года в основном состоял из портфельных краткосрочных инвестиций, главным образом в ГКО.

Итак, открывшиеся в 1995-1997 годах возможности оказались весьма ограниченными. Фондовый рынок рухнул в конце октября 1997 года, за этим последовали прекращение притока капитала и растущее давление на рубль. Стремительно возросли внутренние процентные ставки, что повлекло за собой раскручивание долговой спирали государственного долга и в конечном счете привело в середине 1998 года к общему финансовому кризису. В какой-то степени сказалось влияние азиатского финансового кризиса и его последствий, выразившихся в резком падении цен на основные экспортные товары и смене настроений инвесторов в отношении развивающихся рынков. Но именно лежащие в основе кризиса 1998 года несбалансированность государственных финансов и структурные проблемы сделали российскую экономику крайне уязвимой к такого рода внешним воздействиям. В самом деле, вся программа финансового оздоровления и управления долгом на 1997 год исходила из того, что достигнутые относительно низкие процентные ставки по государственным облигациям будут поддерживаться на том же уровне. Применительно к российской ситуации это означало допущение того, что будет продолжаться мощный приток капитала в страну. В 1996-м и 1997 годах поступления капитала наряду со значительным положительным сальдо платежного баланса как будто финансировали значительный бюджетный дефицит. Но когда эти поступления прекратились и состояние платежного баланса ухудшилось, обязательства по проведению денежной политики оказались несовместимы с серьезной несбалансированностью государственных финансов.

Помимо своего прямого негативного воздействия на многие аспекты структурных реформ, августовский кризис 1998 года перенес основное внимание правительства с решения среднесрочных задач на экстренное восстановление макроэкономической стабильности. После происшедшей во второй половине 1998 года обвальной девальвации рубля и фактического коллапса финансовых рынков правительство и Банк России, признав реальность угрозы гиперинфляции, смогли вроде бы отвести ее посредством проведения жесткой макроэкономической политики.

Этому способствовало значительное укрепление текущего платежного баланса, которое последовало после сокращения импорта более чем на 40%. После периода, в течение которого наблюдались усиление девальвации и быстрый рост инфляции, месячная инфляция упала до 1,5%, при том, что рубль остался стабильным на уровне около 25-28 рублей за доллар в течение большого промежутка времени (для сравнения: инфляция в США сейчас около 1%).

Затем решили раскачать Банк России. Вспомним, что законом 1995 года Банку России была предоставлена значительная степень независимости. К его задачам относились защита валюты, эффективная работа платежных систем и банковское регулирование. После августовского кризиса Банк России испытал на себе политическое давление, целью которого было принятие денежной политики, направленной на решение более широких задач, и стимулирование экономической активности в реальном секторе. До последнего времени руководство Банка России сопротивлялось этому давлению. Как представляется, при нынешней ситуации в стране сохранение независимости Банка России является важным условием для достижения макроэкономической стабильности и восстановления доверия к денежной политике. Требования, которым должна отвечать денежная политика, очень высоки, а макроэкономическая стабильность остается потенциально неустойчивой. Золотовалютные резервы по-прежнему малы (около 14 млрд. долл.) и испытывают постоянное давление в связи с необходимостью обслуживания внешнего долга. (Любопытно, что отношение золотовалютных резервов России к денежной базе с учетом внутреннего долга составляет в настоящее время около 45%, т.е. 45 копеек в каждом рубле имеют реальное золотое покрытие; у США соответствующий показатель составляет 5%, или 5 центов в каждом долларе, что в 10 раз ниже!) Кроме того, серьезнейшей проблемой, которую предстоит решать Банку России и российскому правительству, является реструктуризация коммерческих банков и контроль за их деятельностью. Резкая девальвация рубля и фактический коллапс рынков ценных бумаг ввергли большинство крупных банков в финансовый кризис, проявлениями которого стали банкротства, неликвидность, декапитализация и убыточность.

Бремя внешнего долга после августовских событий оказалось настолько тяжелым, что его полное обслуживание стало невозможным. Действительно, для этого потребовалось бы направлять более 80% запланированных на 1999 год налоговых доходов федерального бюджета только на обслуживание внешнего долга. Поэтому российское правительство стало придерживаться стратегии обслуживания только части внешнего долга, относящегося к самой Российской Федерации, а не долгов, унаследованных от Советского Союза.

Ослабленный рубль создал предпосылки для роста ВВП в основном за счет оживления промышленного производства. Его объем после кризиса стал довольно быстро восстанавливаться, что частично объясняется исторически низкой зависимостью российских предприятий от внешнего финансирования. Это, в свою очередь, снизило негативное воздействие финансового и банковского кризиса на реальный сектор. К середине 1999 года ВВП за счет роста как в экспорториентированных, так и в импортозамещающих отраслях промышленности достиг предкризисного уровня. Наряду со слабым рублем оживление промышленности было поддержано имевшим место в 1999 году ростом цен по ряду ключевых позиций российского экспорта. Вместе с тем некоторые факторы, содействующие такому подъему, могут иметь лишь временный характер. Рост контролируемых государством цен на энергию и транспорт значительно отставал от роста цен производителей и потребительских цен в целом, приводя к ценовым диспропорциям, благоприятствующим энергоемким предприятиям обрабатывающего сектора, и ставя под сомнение качество экономического роста. Положительное сальдо текущего платежного баланса и восстановление "нормального" спроса на рубль привели, начиная со второго квартала 1999 года, к реальному повышению курса рубля, что может в дальнейшем замедлить темпы роста промышленного производства. Еще одним ограничителем стал тот факт, что промышленный рост не сопровождался притоком инвестиций в основной капитал, уровень которых оставался практически таким же низким, как и в 1998 году.

Учитывая сегодняшние ограничения макроэкономической политики, попытки ввести контроль за реальным обменным курсом, скорее всего, не дадут ожидаемых результатов, более того, поставят под угрозу экономическую стабильность. А сдерживание цен на потребляемые промышленными предприятиями ресурсы может быть связано со значительными затратами. Хотя некоторые предприятия обрабатывающего сектора и могут выиграть от поддержания низких цен на энергию и транспортные услуги, значительный разрыв между внутренним спросом и предложением продукции этих отраслей приведет к экономическим искажениям и потерям, повысит роль административного распределения и расширит возможности для коррупции. Искусственно низкие внутренние цены на энергию могут также ослабить стимулы для внедрения энергосберегающих технологий, что, учитывая унаследованную от СССР инфраструктуру, является особенно важной задачей. И, наконец, сочетание слабых финансовых рынков, высоких экспортных пошлин с заниженными внутренними ценами на энергоресурсы может лишить топливно-энергетический комплекс крайне необходимых ему средств и стимулов для инвестиций. Значит, необходимы изменения в политике регулирования энергетических и транспортных тарифов.

Вялость национальной валюты, оживление промышленного производства и корректировка налоговой политики несколько ослабили давление на федеральный бюджет (1999 год), предусматривавший первичный профицит на уровне 2% ВВП. Росту налоговых доходов федерального бюджета в наибольшей степени способствовали повышение рублевого эквивалента экспортных доходов и увеличение норматива поступлений НДС в федеральный бюджет. (Налоговые поступления составляют в настоящее время около 13% ВВП по сравнению с 30-35% в большинстве развитых стран.) Стремление поддерживать первичный профицит на уровне 2% ВВП в существенной степени ограничивало реальные непроцентные расходы, однако дальнейшее проведение такой политики в условиях снижения уровня жизни значительной части населения окажется весьма проблематичным.

Существующая налоговая система, отличающаяся чрезмерным количеством постоянно меняющихся налоговых ставок, льгот и нормативных актов, побуждает к уклонению от уплаты налогов и одновременно с этим подрывает стимулы для инвестиций и реструктуризации. После длительного периода политических дебатов и отсрочек 1 января 1999 года наконец-то вступила в силу первая (общая) часть Налогового кодекса, устанавливающая жесткие ограничения на количество и виды налогов, которые могут быть введены органами власти различных уровней. Тем не менее, как и прежде, текущее налоговое регулирование, включая предоставление различных налоговых льгот, в значительной степени формируется по усмотрению властей: либо при подготовке проекта ежегодного бюджета, либо посредством постановлений и указов.

Несмотря на рост ВВП, реальные доходы населения теперь в 1,5 раза ниже предкризисного уровня, а значительная его часть оказалась за чертой бедности и испытала серьезные социальные потрясения. Падение уровня жизни наглядно отражается в демографических данных, показателях заболеваемости, а также в экономических индикаторах. Связанные с этим проблемы в проведении социальной политики еще более обнажили слабость систем социального обеспечения и здравоохранения. Особенно снизились в реальном выражении пенсии и пособия. При этом важная инициатива 1997-1998 годов по проведению пенсионной реформы вследствие кризиса была отложена на неопределенное время. (С 1992 года ВВП на душу населения у нас сократился на 40% и составляет сейчас 15% к его уровню в США.)

Тревожной тенденцией последних лет является демонетизация экономических отношений и бюджетов - применение различных денежных суррогатов, включая бартер, зачеты и векселя. Масштабы использования таких суррогатов выросли настолько, что стали охватывать большую часть оборота промышленных предприятий и исполнения (по доходам и расходам) субнациональных бюджетов. Бартерная основа экономических отношений нередко достигала 75%. Расширение применения денежных суррогатов сопровождалось созданием системы множественных цен на один и тот же товар в зависимости от формы оплаты. Отсюда - высокие операционные издержки, недостаточная ясность и прозрачность бухгалтерского учета, расширение возможностей для коррупции и незаконных действий. Система множественных цен нарушает основную логику рыночной экономики, поскольку бартерные цены имеют надбавку, а не скидку по сравнению с оплатой "живыми" деньгами.

В условиях такой системы предприятия естественных монополий, особенно в газовой отрасли и электроэнергетике, идут на неэквивалентный обмен, принимая в качестве платы за свою продукцию товары или другие денежные суррогаты по завышенным ценам. В конечном счете все стороны - естественные монополии, предприятия и субнациональные органы власти - заинтересованы договариваться о неявном снижении платежей "неотключаемых" предприятий и организаций так, чтобы при этом не было негативного влияния на балансовую прибыль подразделений естественных монополий.

В первую очередь решению этой проблемы может способствовать изменение в практике ведения бухгалтерского учета на предприятиях и организациях естественных монополий. Существенное дисконтирование в бухгалтерской отчетности и балансе неденежных платежей может побудить руководство региональных подразделений электроэнергетических и газовых компаний предпочесть платежи "живыми" деньгами равным им по номинальной стоимости суррогатам. Однако, поскольку полномочия естественных монополий по сокращению поставок энергоресурсов различны в отношении разных потребителей и эти различия очень существенны, естественные монополии по-прежнему стремились бы использовать бартер или другие суррогаты как механизм дифференцирования цен на индивидуальной основе. Дальнейшее решение проблемы возможно только с помощью единых цен при условии оплаты в денежной форме. В этом случае накопление задолженности по платежам "неотключаемых" потребителей могут сделать косвенные энергетические субсидии явными и прозрачными. Одновременно следует принять меры для того, чтобы снять бремя этих субсидий с естественных монополий и передать его бюджетам органов власти, "защищающих" таких потребителей. Эти субсидии могут частично финансироваться за счет роста налоговых платежей "живыми" деньгами, поступающих от самих же естественных монополий. Результатом этого станет прежде всего отделение и без того сложной проблемы банкротства крупных неплатежеспособных предприятий от проблем неденежной экономики (демонетизации) и регулирования деятельности естественных монополий.

Региональные и местные власти также заинтересованы в использовании денежных суррогатов при исполнении бюджетов. Это происходит вследствие многих причин. Во-первых, поскольку проценты и штрафы по просроченной задолженности платят налогоплательщики, у государственных органов имеется стимул использовать сознательное накопление взаимных задолженностей как средство исполнения бюджета. Во-вторых, учитывая тот факт, что федеральное казначейство расщепляет налоговые поступления между уровнями бюджетной системы раздельно по каждому предприятию, использование денежных суррогатов может увеличить долю и общий объем получаемых субнациональными администрациями налоговых поступлений. В-третьих, поскольку операции с использованием денежных суррогатов не требуют согласования с органами представительной власти и не отслеживаются Министерством по антимонопольной политике, они позволяют с легкостью маскировать коррупционную и иную незаконную деятельность. В-четвертых, применение зачетов в существенной мере усиливает степень влияния субнациональных администраций на экономическую политику в пределах подведомственных им территорий, включая использование в неявном виде индивидуального подхода к налогообложению. Блокирование банковских счетов налоговыми органами или судами стало дополнительным серьезным стимулом к тому, чтобы осуществлять платежи в неденежной форме.

Дальнейшие изменения в политике, направленные на ослабление остроты хронических проблем демонетизации и неплатежей, должны предусматривать установление "симметричных" правил, по которым государственные органы должны платить проценты по своим задолженностям на таких же условиях, что и налогоплательщики. В противном случае государственные органы всех уровней будут продолжать работать в рамках мощных стимулов, побуждающих задерживать бюджетные платежи, а также, возможно, и обработку налоговой документации, а затем использовать зачеты для покрытия взаимных долгов.

По сравнению с большинством других стран с переходной экономикой в России для проводимой на региональном и местном уровнях экономической политики характерно значительно меньшее благоприятствование инвестициям, предпринимательству, честной конкуренции и соблюдению законности. "Чикаго 20-х годов" - так окрестили Россию западные аналитики. Высокая степень коррупции - одно из основных препятствий проведению реформ и экономическому росту.

Справедливости ради надо сказать, что на смену широко распространенному в первые годы переходного периода хаотичному двустороннему торгу между Центром и отдельными регионами пришли относительно стабильные и единые правила. Формально пропорции разделения доходов и расходов между федеральным и субнациональными бюджетами в России сегодня схожи с таким разделением в развитых федеративных государствах. Однако если говорить в целом, то сложившиеся в России налогово-бюджетные отношения между властями разных уровней остаются неупорядоченными. В последние годы наблюдался резкий и все более усиливающийся контраст между формально высокоцентрализованной системой межбюджетных отношений и реальной практикой, при которой большая доля финансовых полномочий реализуется на субнациональном уровне через неформальные каналы.

Парадокс в том, что приблизительно половина доходов консолидированного бюджета Российской Федерации сосредоточена на субнациональном уровне, а менее 20% общих доходов региональных и местных бюджетов поступает из источников, которые хоть в какой-то степени могут считаться автономными. Значительно большая часть доходов субнациональных бюджетов регулируется законами и нормативными актами властей более высокого уровня, при том, что все без исключения налоги собираются единым федеральным Министерством по налогам и сборам.

Отсутствие четкого разграничения расходных полномочий между властями разных уровней является характерной особенностью развития российской системы бюджетного федерализма на протяжении всего переходного периода.

Значительная часть должностных лиц субнациональных администраций фактически заинтересована в высоком уровне централизации и в невозможности реализации формальной системы межбюджетных отношений. Это позволяет администрациям снять с себя ответственность за исполнение официального бюджета, сосредоточив вместо этого свою энергию в сфере неофициальной деятельности. Наряду с широким использованием денежных суррогатов другим основным способом проведения на субнациональном уровне независимой и позволяющей обойти формальные ограничения финансовой политики является переориентация (с помощью различных методов) бюджетных доходов в различные внебюджетные фонды и на внебюджетные счета. Некоторые из этих фондов официально числятся "добровольными", однако на практике субнациональные власти обладают полномочиями, достаточными для того, чтобы сделать "взносы" в такие фонды либо выгодными, либо обязательными. Кроме того, региональные и местные администрации непосредственно участвуют в капитале многих предприятий и финансовых организаций соответствующих территорий. Наконец, в отсутствие законодательной основы для признания несостоятельности (банкротства) органов управления субъектов Федерации или муниципальных образований субнациональные власти в 1996-1998 годах с помощью различных инструментов привлекли значительные заемные средства, что в 1998-м и 1999 годах вылилось в объявление дефолтов и неплатежеспособность многих регионов и муниципалитетов.

Таким образом, сложившаяся система межбюджетных отношений предоставляет регионам достаточные полномочия по реализации собственной экономической политики, но освобождает их от большей части ответственности за управление "официальным" бюджетом и долгами. Поэтому эффективная, законодательно закрепленная система бюджетного федерализма должна предусматривать высокую и при этом четко определенную степень финансовой самостоятельности и ответственности властей субнационального уровня. А для обеспечения такой ответственности необходим ясный правовой статус института несостоятельности (банкротства) субнациональных администраций. Кроме того, эти меры должны сопровождаться внедрением более совершенных и ясных методов бухгалтерского учета, которые позволяют лучше отразить имеющиеся на субнациональном уровне различные внебюджетные фонды и счета.

Несмотря на те многочисленные преимущества, которые дает налогово-бюджетная децентрализация в стране такого размера, как Россия, сегодняшние особые условия российской экономики способствуют тому, чтобы большая налогово-бюджетная самостоятельность властей более низких уровней сопровождалась повышением относительных размеров федерального бюджета. Это также предусматривает передачу большей ответственности за финансирование социальных расходов на федеральный уровень, что позволило бы лучше учитывать очень значительные региональные различия в остроте социального кризиса. Фактически такие шаги легализовали бы уже частично финансируемые федеральным бюджетом неявные расходные обязательства. Существенная часть налоговых доходов так называемого регионального или местного уровня, которая в настоящее время регламентируется федеральными законами и нормативными актами, могла бы быть в явном виде передана в федеральный бюджет. В целом такой подход может получить поддержку большого числа субнациональных администраций, которые часто жалуются, что федеральное правительство в условиях недостатка средств на местах берет на себя недостаточную ответственность за финансовую обеспеченность регионов.

Резюмируя вышесказанное, можно сделать вывод, что политическая отсталость будет преодолена только через глубину и масштабность реформ, охватывающих налоги, бюджетный федерализм, условия для инвестирования в основной капитал, законодательство и процедуры банкротства, а также общие меры, направленные на обеспечение законности и равной конкуренции.