год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Реальные перспективы развития экономики в 1999 году будут определяться воздействием прежде всего двух следующих факторов. Во-первых, влиянием тех решений (прежде всего в налоговой и структурной сферах), которые уже были приняты правительством на протяжении первых 100 дней своего существования. Во-вторых, характером бюджетных проектировок и способностью власти практически реализовать принятый бюджет. Разумеется, будут и другие факторы, однако в настоящий момент они являются трудно прогнозируемыми. Практические действия "100 дней" рассмотрены в предыдущем разделе. Теперь обратимся к вопросу о возможном влиянии на экономическую ситуацию в стране в результате осуществления федерального бюджета, проект которого был представлен Правительством в Государственную Думу 11 декабря 1999 года.

Макроэкономические перспективы сквозь призму федерального бюджета

Основные параметры федерального бюджета на 1999 год приведены в таблице 7.

Таблица 7.

	1997 (% ВВП)	1998 (% ВВП)	1999 (% ВВП), проект
Подоходный налог	0,1	0,0	0,6
Налог на прибыль	1,4	1,2	0,9
НДС	4,5	3,6	3,6
Акцизы	1,9	1,6	2,2
Налоги на внешнюю торговлю	1,1	1,2	2,3
Прочие налоги	0,4	0,5	0,4
Итого налогов	9,4	8,1	10,0
Неналоговые поступления	3,1	1,9	1,9
Итого доходов	12,5	10,1	11,8
Государственное управление	0,4	0,3	0,4
Правоохранительная деятельность и судебная власть	1,7	1,1	1,4
Оборона	3,1	1,8	2,3
Наука	0,4	0,2	0,3
Услуги народному хозяйству	2,0	0,8	0,8
Социальные расходы	1,9	1,9	1,9
Обслуживание государственного долга	1,6	4,1	4,2
Прочие расходы	4,8	3,1	3,1
Итого расходов	15,8	13,1	14,4
Дефицит	-3,3	-3,1	-2,5
Внутреннее финансирование	1,3	-0,6	1,4
Внешнее финансирование	2,1	3,6	1,1

Представленный проект бюджета, по нашему мнению, базируется на нереальных предпосылках.

Во-первых, бюджетные расчеты построены исходя из крайне низкого прогнозного уровня инфляции. При заложенных в него размерах внутреннего финансирования за счет кредитов Центрального банка, осуществлении заявленных мер по реструктуризации банковской системы и наблюдаемых темпах роста цен в ноябре - декабре 1998 года темпы инфляции в 1999 году, очевидно, превысят 30%, предполагаемые в проекте бюджета.

Во-вторых, уровень налоговых доходов в долях ВВП (около 10% ВВП), заложенный в проекте Закона о федеральном бюджете, представляется нам сильно завышенным . Причиной значительного падения доходов в 1999 году, по-нашему мнению, станет, как было отмечено выше, снижение ставок налога на прибыль и НДС, расширение инвестиционных льгот по налогу на прибыль, а также дальнейшее снижение налоговой дисциплины, вызванное, в первую очередь, многочисленными сигналами, которые исходили от Правительства, о налоговых послаблениях. Важную роль может сыграть ухудшение финансового состояния предприятий в результате общеэкономического и финансового кризиса. Негативное влияние на динамику налоговых поступлений окажут также увеличение темпов прироста неплатежей в результате продолжающегося банковского кризиса, рост инфляционных ожиданий, снижение уровня монетизации экономики. Перечисленные факторы (помимо снижения налоговых ставок), по нашим оценкам, способны вызвать падение уровня доходов федерального бюджета в 1999 г. на 1,5 - 2% ВВП по сравнению с 1997 - первой половиной 1998 гг. (9,0% - 9,5% ВВП). В результате после проведения налоговой реформы налоговые доходы федерального бюджета вряд ли превысят 8 - 8,5% ВВП.

Такое положение приведет к тому, что в условиях более высокой инфляции, чем предполагается в проекте, правительству удастся собрать налоги в номинальных объемах, примерно соответствующие бюджетным проектировкам, однако в реальном исчислении налоговые поступления окажутся приблизительно на 15% ниже. В результате, в условиях отсутствия неэмиссионных источников финансирования дефицита бюджета произойдет соответствующее сокращение реальных расходов бюджета. Таким образом, данный проект федерального бюджета предполагает его выполнение в номинальных цифрах за счет недооценки инфляции, при сокращении реальных объемов финансирования по всем статьям и перераспределение фактически собираемых доходов от субъектов Федерации в пользу центрального правительства.

В условиях усиления фискального кризиса такой бюджетный маневр мог бы считаться оправданным лишь при условии одновременного проведения структурных преобразований и реформ, направленных на снижение бюджетной нагрузки и повышение эффективности бюджетных расходов. Однако таких мер программа действий правительства не предусматривает. Кроме того, правительство надеется на возможность снижения реальных расходов внебюджетных фондов, не проводя реформы в области пенсионного и социального обеспечения и не компенсируя потери внебюджетных фондов из федерального бюджета. Итогом такой политики станет снижение уровня реальных доходов значительной части населения России, в первую очередь, бюджетников и пенсионеров. В результате реализация проекта бюджета на практике приведет к многочисленным негативным социальным последствиям.

В процессе согласования проекта бюджета с палатами Федерального собрания правительство уже к первому чтению изменило величину доходов федерального бюджета за счет уменьшения доли закрепляемых налогов до 49,5% от общих доходов консолидированного бюджета РФ. По прогнозу Минфина РФ доходы консолидированного бюджета (без внебюджетных фондов) составят в 1999 году 18,5% ВВП, соответственно, налоговые доходы в проекте федерального бюджета сокращаются до 9,2% ВВП, а дефицит бюджета и потребности в финансировании возрастают до 3,9% ВВП.

Для получения количественной оценки последствий реализации проекта федерального бюджета на 1999 год мы провели расчеты динамики основных макроэкономических показателей в 1999 году. В первую очередь, мы исходили из того, что объем расходов и источники финансирования дефицита бюджета и средств на погашение государственного долга РФ рассчитаны, исходя из параметров проекта Закона о федеральном бюджете РФ на 1999 год, с учетом изменений, внесенных при утверждении проекта Закона в первом чтении.

Первоначальный объем денежной эмиссии в 1999 году оценен на уровне 120 млрд. рублей за счет следующих источников: 1) предусмотренное проектом бюджета кредитование правительства Центробанком РФ в размере 32,6 млрд. рублей; 2) расходы на реструктуризацию и оздоровление банковской системы (до 50 млрд. рублей, согласно заявлениям руководителей ЦБ РФ); 3) увеличение золотовалютных резервов ЦБ РФ не более, чем на 2 млрд. долларов (40 - 50 млрд. рублей - оценка исходя из минимальных потребностей обслуживания и погашения внешнего долга).

Налоговые доходы федерального бюджета в 1999 году, составят, по нашим оценкам, при благоприятном развитии событий около 8,5% ВВП с учетом снижения собираемости налогов и варианта перераспределения налоговых поступлений в пользу федерального бюджета, утвержденного в первом чтении Мы считаем, что в результате падения налоговой дисциплины, исходя из тренда четвертого квартала 1998 года, уровень налоговых доходов в 1999 году сократится до 7,5% ВВП (в 1997 года - 9,4% ВВП). Однако в результате проведения налоговой реформы, сопровождаемой перераспределением налогов между бюджетами разных уровней произойдет увеличение налоговых поступлений в федеральный бюджет до 8,5% ВВП. Уровень неналоговых поступлений на уровне 1,875% ВВП, указанный в проекте бюджета, нам представляется реалистичным.

В проведенных расчетах мы предполагаем, что будет осуществлена новая реструктуризация обязательств Россия в части обслуживания и планового погашения задолженности бывшего СССР. В отношении собственно российского внутреннего и внешнего государственного долга РФ будут выполнены условия, заложенные в проекте федерального бюджета на 1999 год. Таким образом, Правительство РФ, во-первых, реализует объявленную 15 декабря 1998 г. схему реструктуризации ГКО-ОФЗ . Во-вторых, объем погашения внешнего долга составит 4,935 млрд. долларов США, в т.ч. 3,6 млрд. долларов - возврат основной суммы по кредитам МВФ, МБРР и ЕБРР. Одновременно предполагается, что задолженность международным финансовым организациям будет рефинансирована. В то же время, если кредиты МВФ и Всемирного банка в размере 4,5 млрд. долларов не будут предоставлены, то результаты наших расчетов не меняются, т. к. мы предполагаем в этом случае дефолт по долгу России международным финансовым организациям и иностранным несвязанным кредитам в 1999 году. Кроме того, обслуживание внешнего долга РФ будет осуществлено в размере около 4,3 млрд. долларов США (2,5% ВВП). Эта сумма включает в себя купонные платежи по еврооблигациям и ОВВЗ и др.

Неизменность расходов на обслуживание и погашение внешнего долга в процентах ВВП вытекает из предпосылки об относительной стабильности инфляционных ожиданий и курса доллара США, т.к. даже в случае относительно низкой инфляции (первый и второй сценарии) доверие к проводимой денежно-кредитной политики вырастет не ранее чем, через год после начала ее реализации. Денежный мультипликатор снизится к январю 1999 г. до 1,9 - 1,95 и в дальнейшем будет оставаться на данном уровне в случае высокой инфляции. При сохранении темпов инфляции не выше уровня IV квартала 1998 г. (не более 100% за год) предполагается увеличение мультипликатора до 2,0 к концу 1999 года. Соответственно, до конца 1999 года, мы подразумеваем отсутствие значительных изменений спроса на деньги и неизменность реального курса рубля (кроме третьего сценария).

В данном материале мы отдельно не рассматриваем влияние проводимой бюджетной и денежно-кредитной политики на состояние реального сектора и платежного баланса России . В расчетах заложено, что падение реального ВВП в 1999 г. составит 5% по отношению к 1998 г., при этом дефлятор ВВП будет расти в соответствии с индексом потребительских цен.

Таблица 8.

	Проект	Сценарий 1	Сценарий 2	Сценарий 3
1. Налоговые доходы (%ВВП)	10,0%	8,5%	7,0%	5,0%
2. Неналоговые доходы (% ВВП)	1,9%	1,9%	1,9%	1,5%
3. Всего доходов (% ВВП) (=1+2)	11,9%	10,4%	8,9%	6,5%
4. Непроцентные расходы (% ВВП)	10,2%	7,2%	7,7%	7,7%
5. Первичный дефицит (% ВВП) (=3-4)	-1,7%	-3,2%	-1,2%	1,2%
6. Обслуживание внутреннего долга (% ВВП)	1,7%	1,2%	1,0%	0,5%
7. Обслуживание внешнего долга (% ВВП)	2,5%	2,5%	2,5%	2,8%
8. Всего расходов (% ВВП) (=4+6+7)	14,4%	10,9%	11,2%	11,0%
9. Общий дефицит бюджета (% ВВП) (=8-3)	2,5%	0,5%	2,3%	4,5%
10. Дефицит бюджета без расходов, финансируемых за счет связанных кредитов (% ВВП)	1,5%	-0,5%	1,3%	3,4%
11. Погашение внешнего долга (% ВВП)	2,5%	2,5%	2,5%	2,8%
12. Квази-бюджетные расходы на рекапитализацию банковской системы (% ВВП)	1,25%	0,9%	0,8%	0,4%
13. Недостаток средств для финансирования бюджетного дефицита, погашения внешнего долга и квази-бюджетных расходов на рекапитализацию банковской системы (% ВВП) (=9+11+12)	6,25%	3,9%	5,6%	7,7%
Источники финансирования:
14. Внешние несвязанные кредиты (% ВВП)	2,8%	2,8%	2,8%	3,0%
15. Внешние связанные кредиты (% ВВП)	1,0%	1,0%	1,0%	1,1%
16. Внутреннее неэмиссионное финансирование (% ВВП)	0,4%	0,3%	0,3%	0,15%
17. Объем эмиссии (% ВВП) (=13-14-15-16+эмиссия для пополнения золотовалютных резервов)	3,0%	1,4%	2,8%	3,6%

Проведенные расчеты показывают, что при отмеченных выше размерах эмиссии и высоких темпах роста цен в ноябре - декабре 1998 года, темпы инфляции составят около 80% по сравнению с 30% в год, заложенными в проекте бюджета. Соответственно, более высокий номинальный объем ВВП позволит собрать номинальные доходы в размере, большем, чем 400 млрд. рублей, планируемые Правительством. Это означает, что в проекте бюджета имеются возможности для снижения объемов эмиссии.

Мы провели итеративные расчеты ВВП, доходов бюджета и уровня инфляции , при которых федеральный бюджет может быть выполнен в запланированных номинальных цифрах при меньшем объеме эмиссии (сценарий 1). Оценки показывают, что с учетом внешних источников финансирования в размере около 2 млрд. долларов США достаточный объем эмиссии не превысит 80 млрд. рублей, направленных исключительно на поддержание банковской системы при инфляции около 93% за год.

На практике это означает резкое сжатие бюджетных расходов в реальном исчислении. В результате реализации данного сценария произойдет снижение уровня реальных непроцентных расходов до 7,2% ВВП по сравнению с 9,0% в 1998 году (по тенденции за январь - октябрь). Динамика основных макроэкономических показателей приведена в таблице 9.

Таблица 9.

	Ноябрь	Декабрь	1998 г.	1999 г.
Сценарий 1
Инфляция (%)	5,7%	11,6%	84,4%	93%
ВВП (млрд. руб.)	280	313	2742	5660
Темп прироста денежной базы (%)	3,56%	4,80%	22,3%	39,8%
Темп прироста М2 (%)	1,04%	2,18%	4,8%	43,4%
Курс доллара США (руб./$)	17,88	20,65	20,65	40,0
Реальная денежная масса М2 (% ВВП, на конец периода)	11,4%	10,5%	10,5%	8,2%
Сценарий 2
Инфляция (%)	5,7%	11,6%	84,4%	169%
ВВП (млрд. руб.)	280	313	2742	6520
Темп прироста денежной базы (%)	3,56%	4,80%	22,3%	89,5%
Темп прироста М2 (%)	1,04%	2,18%	4,8%	94,4%
Курс доллара США (руб./$)	17,88	20,65	20,65	55,0
Реальная денежная масса М2 (% ВВП, на конец периода)	11,4%	10,5%	10,5%	8,0%
Сценарий 3
Инфляция (%)	5,7%	11,6%	84,4%	1030%
ВВП (млрд. руб.)	280	313	2742	13906
Темп прироста денежной базы (%)	3,56%	4,80%	22,3%	249,3%
Темп прироста М2 (%)	1,04%	2,18%	4,8%	242,1%
Курс доллара США (руб./$)	17,88	20,65	20,65	235,0
Реальная денежная масса М2 (% ВВП, на конец периода)	11,4%	10,5%	10,5%	3,5%

Однако необходимо отметить, что уровень расходов 1998 года относится к кризисному периоду и не может быть сохранен в течение длительного времени, не вызывая социальных и политических потрясений. По нашим оценкам, минимальный уровень непроцентных расходов федерального бюджета, не приводящий при существующем уровне бюджетных обязательств к увеличению задолженности перед получателями бюджетных средств, составляет не менее 10 - 11% ВВП. Например, в 1997 году непроцентные расходы составляли 13,9% ВВП. Таким образом, в 1999 году произойдет сокращение реальных расходов федерального бюджета на 48% по отношению к 1997 году. При условии проведения индексации, предполагаемой проектом бюджета, заработная плата работников бюджетной сферы и пенсии в реальном выражении сократятся к концу 1999 года на 30 - 35% по сравнению с декабрем 1998 года (на 60 - 65% по отношению к июлю 1998 года).

При оценке социальных последствий следует также учитывать падение доходов и, соответственно, расходов региональных бюджетов. Несмотря на поправку распределения доходов между центром и регионам в равной пропорции, бюджеты регионов в результате проводимой налоговой реформы теряют по сравнению с 1997 годом около 1,5% ВВП. Поэтому в ходе рассмотрения проекта бюджета на 1999 год во втором чтении и при окончательном принятии закона вероятно ожидать либо дальнейшего изменения пропорций закрепления налогов в пользу региональных бюджетов, либо роста расходов федерального бюджета на финансовую помощь регионам. Кроме того, по-видимому произойдет увеличение расходов федерального бюджета на компенсацию выпадающих доходов Пенсионного фонда.

Таким образом, во втором сценарии мы предполагаем, что в 1999 году сохранится порядок закрепления налоговых доходов за уровнями бюджетной системы, действовавший в 1997 - 1998 годах. Это означает, что по сравнению с первым сценарием федеральный бюджет вместо роста поступлений на 1,1% ВВП получит снижение налоговых доходов на 0,45% ВВП - т.е. до уровня 7% ВВП. В наших расчетах это равносильно предположению об увеличении расходов федерального бюджета на финансовую помощь регионам в размере около 1,5% ВВП. Компенсацию потерь Пенсионного фонда мы предполагаем в объеме 1,4% ВВП. Соответствующие расходы финансируются за счет эмиссии. Общий объем эмиссии за год в этом случае составит около 180 млрд. руб. (рост денежной базы в 1,9 раза).

Дополнительной гипотезой, принятой во втором сценарии, является падение спроса на реальные кассовые остатки при инфляции более 100% в годовом исчислении. Остальные предпосылки данного сценария совпадают с предыдущим сценарием.

Из результатов, представленных в таблице 8, видно, что произошло дальнейшее снижение реальных непроцентных расходов бюджета без учета трансферта Пенсионному фонду (попытка увеличения расходов на 1,4% ВВП привела к их реальному росту на 0,5% ВВП). Цены возрастают в 2,7 раза. Реальные доходы работников бюджетной сферы упадут за год на 50 - 55% (на 70 - 75% по сравнению с июлем 1998 года).

Таблица 10.

	1997	Полугодие 1998	11 месяцев 1998	Проект	Сценарий 1	Сценарий 2
Государственное управление	0,4	0,3	0,3	0,4	0,3	0,2
Правоохранительная деятельность и судебная власть	1,7	1,2	1,1	1,4	1,0	0,8
Оборона	3,1	1,8	1,8	2,3	1,6	1,4
Наука	0,4	0,2	0,2	0,3	0,2	0,2
Услуги народному хозяйству	2,0	0,8	0,8	0,8	0,6	0,5
Социальные расходы	1,9	2,0	1,9	1,9	1,4	2,6
Обслуживание госдолга	4,5	5,4	4,1	4,2	3,7	3,5
Внутренний долг		11,7		1,7	1,2	1,0
Внешний долг				2,5	2,5	2,5
Прочие расходы, в т.ч.:	4,6	2,9	3,1	3,1	2,2	1,9
Финансовая помощь регионам, в т.ч.:	1,9	1,6	1,2	1,0	0,8	0,6
ФФПР	1,3	1,4	1,0	0,8	0,6	0,5
Итого расходов	18,4	14,7	13,1	14,4	10,9	11,2

Объемы финансирования по основным статьям федерального бюджета согласно законопроекту и первым двум сценариям на 1999 год в процентах ВВП, а также фактическое исполнение бюджета в 1997 году, первом полугодии 1998 года и 11 месяцах 1998 года представлены в таблице 10. В таблице 11 дано изменение уровня расходов федерального бюджета в 1999 году по проекту, первому и второму сценариям по сравнению с 1997 годом, первым полугодием и 11 месяцам 1998 года. Необходимость разных баз сравнения продиктована различием в экономической и политической ситуации в данные периоды. Исполнение бюджета 1997 года проходило в ситуации относительной политической и экономической стабильности, а 1998 год можно разделить на докризисный и послекризисный периоды.

Таблица 11.

	Проект бюджета			Сценарий 1			Сценарий 2
	1997	Полугодие 1998	11 месяцев 1998	1997	Полугодие 1998	11 месяцев 1998	1997	Полугодие 1998	11 месяцев 1998
Государственное управление	4%	18%	30%	-26%	-16%	-8%	-36%	-27%	-20%
Правоохранительная деятельность и судебная власть	-18%	14%	28%	-42%	-20%	-10%	-50%	-30%	-22%
Оборона	-25%	31%	27%	-47%	-8%	-11%	-54%	-20%	-22%
Наука	-22%	25%	63%	-45%	-12%	15%	-52%	-23%	0%
Услуги народному хозяйству	-58%	3%	13%	-70%	-27%	-20%	-74%	-37%	-31%
Социальные расходы	2%	-2%	3%	-28%	-31%	-27%	37%	31%	39%
Обслуживание госдолга	-8%	-23%	2%	-19%	-32%	-10%	-22%	-35%	-14%
Финансовая помощь регионам, в т.ч.:	-48%	-37%	-14%	-52%	-26%	-29%	-59%	-36%	-38%
ФФПР	-33%	-39%	-15%	-63%	-55%	-39%	-68%	-61%	-47%
Прочие расходы	-36%	5%	0%	-53%	-57%	-40%	-59%	-63%	-48%
Итого расходов	-9%	-2%	9%	-41%	-26%	-17%	-39%	-24%	-15%

Как видно из таблиц 10 и 11, наибольшее сокращение расходов федерального бюджета в реальном исчислении происходит в ходе реализации проекта по сравнению с 1997 годом, наименьшее - по сравнению с исполнением федерального бюджета за 11 месяцев 1998 года. Исполнение федерального бюджета по второму сценарию приводит к большему сокращению расходов по сравнению с первым сценарием по всем статьям, за исключением социальных расходов. Значительный рост последних по второму сценарию по сравнению со всеми базисными периодами обусловлен включением в их состав субсидий Пенсионному Фонду в размере 1,4% ВВП.

Следует отметить, что расходы федерального бюджета на финансовую помощь регионам, включая отчисления в Фонд Финансовой Поддержки Регионов, как видно из представленных данных, сокращаются при всех сценариях и в сравнении со всеми периодами. Наибольшее сокращение ожидает расходы на финансовую помощь регионам в случае развития ситуации по второму сценарию, при котором даже в сравнении с 11 месяцами 1998 года происходит падение этих расходов в долях ВВП почти в полтора раза.

Таким образом, в 1999 году с высокой степенью вероятности можно ожидать усугубления социального кризиса и недовольства населения. Удержаться от резких шагов эмиссионного характера в такой ситуации правительство сможет не более, чем в течение нескольких месяцев. В дальнейшем неизбежными становятся индексации бюджетных расходов, ускорение эмиссии, дальнейшее сокращение доходов бюджета и реальных выплат и новая эмиссионная накачка. Заметим, что предложения о пересмотре параметров бюджета в ходе его исполнения звучали уже при обсуждении законопроекта в первом чтении.

Исходя из сказанного, в третьем сценарии мы предполагаем, что расходная часть бюджета будет ежеквартально индексироваться, начиная с апреля 1999 года. В наших расчетах индексация осуществляется исходя из показателей инфляции последних двух месяцев предыдущего квартала до уровня 1997 года (13,9% ВВП). Помимо того, будет осуществляться трансферт Пенсионному фонду в размере 1,4% ВВП. Финансирование возросшего дефицита бюджета осуществляется за счет прямых кредитов Центрального банка (общая эмиссия достигнет 500 млрд. руб.).

При этом мы полагаем: повышение темпов инфляции и высокие объемы эмиссии приведут к росту инфляционных ожиданий и резкому увеличению скорости денежного обращения, что, в свою очередь, ускоряет рост цен и падение номинального и реального курса рубля (последнее предполагает рост расходов на обслуживание внешнего долга РФ в долях ВВП). Высокие темпы инфляции приводят также к падению налоговых доходов бюджета в реальном выражении за счет их инфляционного обесценения в течение времени между начислением налогов и их перечислением в бюджет.

При таком сценарии во второй половине 1999 года осуществится переход к режиму экстремально высокой инфляции. В ноябре - декабре рост цен превысит 30% в месяц. В целом за год индекс потребительских цен составит 11,3 раза при росте денежной массы в 3,5 раза. Таким образом, уровень монетизации экономики к декабрю 1999 года снизится до 3,5% ВВП.

Несмотря на попытки увеличения реальных расходов федерального бюджета до 15,3% ВВП, фактические реальные расходы бюджета будут такими же как во втором сценарии, и составят 7,7% ВВП в целом за год. Как и следовало ожидать, некоторое увеличение реальных расходов бюджета, финансируемое за счет сеньоража будет наблюдаться лишь в первое время после увеличения темпов эмиссии (см. рисунок 4). Таким образом, в декабре 1999 года реальные расходы бюджета упадут до 4% ВВП.

Разумеется, реальное развитие событий может привести к меньшим масштабам эмиссии, более низкому уровню инфляции и не такому резкому снижению реальных расходов бюджета. Поэтому прогнозируемый уровень инфляции задан диапазоном значений, находящимся между траекториями второго и третьего сценариев, что соответствует заштрихованной области на рисунке 5, и в реальности будет зависеть от масштабов осуществляемых попыток индексации. При этом, чем в большей степени правительство будет пытаться решить социально-экономические проблемы за счет денежной экспансии, а не за счет реформ в бюджетной сфере, направленных на повышение эффективности государственных расходов, и разумных налоговых преобразований, тем в большей степени будет происходить падение реальных бюджетных расходов и усиление социальных проблем.

Социальные расходы и социальная политика в бюджете на 1999 год

Ниже мы рассмотрим прогнозные оценки динамики социальных расходов расширенного правительства в 1999 г. по различным направлениям в процентах ВВП и в реальном выражении (см. табл. 12). Эти оценки соответствует непроцентным расходам федерального бюджета, заложенным в промежуточном сценарии при годовой инфляции, равной 127% и ВВП на уровне 5345 млрд. рублей. Они несколько превышают их уровень в сценариях, представленных в таблице 8, однако не меняют принципиальных выводов о последствиях реализации рассматриваемых вариантов бюджетной политики. Для данного сценария реальный объем государственных социальных трансфертов в 1999 г. может снизиться примерно на четверть по сравнению с I полугодием 1998 г.

Таблица 12.

Виды расходов	1997 г.	I полугодие 1998 г.		Прогноз на 1999 г.
	% ВВП	млрд. руб. в пересчете на год*	% ВВП	% ВВП	в реальном выражении в процентах к уровню I полугодия 1998 г. в пересчете на год
Социальное обеспечение, в т.ч.	1,7	48,9	1.8	1,5	79
из федерального бюджета	0,5	19,0	0.7	0,7	95
из территориальных бюджетов	1,2	29,9	1.1	0,8	67
Пенсионное обеспечение, в т.ч.	6,5	171,0	6,3	6,1	87
из федерального бюджета	0,7	13,6	0,5	1,5	285
из средств Пенсионного фонда	5,8	157,4	5,8	4,6	73
Фонд социального страхования	1,1	29,9	1,1	0,8	65
Фонд занятости населения	0,3	8,1	0,3	0,2	60
Здравоохранение, в т.ч.	3,5	84,1	3,1	2,4	71
из федерального бюджета	0,3	5,4	0,2	0,2	95
из территориальных бюджетов	2,5	57,0	2,1	1,5	67
из фондов обязательного медицинского страхования	0,7	21,7	0,8	0,7	79
Образование, в т.ч.	4,2	100,5	3,7	2,7	70
из федерального бюджета	0,6	10,9	0,4	0,4	95
из территориальных бюджетов	3,6	89,6	3,3	2,3	67
ВСЕГО социальных расходов	17,3	442,5	16,3	13,7	76

С учетом отсутствия у территориальных бюджетов доступа к эмиссионным источникам финансирования своих дефицитов, в предлагаемом прогнозе предполагалось, что социальные расходы регионов в процентах к ВВП сократятся пропорционально снижению доходов, то есть на 30% по сравнению с I полугодием 1998 г. Структура этих расходов предполагалась неизменной. Прогнозные поступления страховых взносов во внебюджетные фонды учитывают последствия пересмотра ставок страховых взносов, представленные в таблице 6. Расходование средств внебюджетными фондами в 1999 году предполагается в строгом соответствии с имеющимися официальными источниками финансирования.

Расчеты показывают, что в 1999 году наибольшее снижение расходов в реальном выражении по сравнению с уровнем первого полугодия 1998 года в годовом исчислении произойдет по расходам на образование (на 30%) и здравоохранение (на 29%). Основная часть этих расходов финансируется из территориальных бюджетов, где ожидается наибольшее снижение социальных расходов в реальном выражении. Если учесть, что в первом полугодии 1998 года эти расходы уже сократились примерно на 10% в реальном выражении по сравнению с уровнем 1997 года, то общее их снижение за 1998-1999 годы в реальном выражении может превысить 35%.

Для поддержания в 1999 году суммарных общественных и частных расходов на здравоохранение в реальном выражении на неизменном уровне, что обеспечивает сохранение достигнутых в 1997 году объемов медицинской помощи, в этой сфере потребуется существенный рост неформальных соплатежей населения. Соплатежи населения в сфере здравоохранения (без учета расходов на лекарства) должны будут возрасти с 1/3 суммарных государственных и частных расходов на здравоохранение (за вычетом оплаты лекарств населением) до более чем 50%. С учетом расходов населения на оплату лекарств и опережающего темпа удорожания лекарственных средств по отношению к остальным расходам на здравоохранение в связи с девальвацией рубля, эта доля возрастет с 58% до более чем 75% от суммарных общественных и частных расходов на здравоохранение . Таким образом, по доле соплатежей населения в суммарных расходах на здравоохранение Россия может вплотную приблизиться к Грузии и другим бывшим закавказским республикам СССР, где сокращение финансирования социальной сферы в условиях кризиса носило обвальный характер.

В подобной ситуации доступ даже к самой необходимой медицинской помощи ставится в зависимость от соплатежей населения, которые, в свою очередь, носят ярко выраженный регрессивный характер. Согласно отмеченному выше обследованию, проводившемуся Бостонским университетом и Институтом социологических исследований, расходы на здравоохранение домохозяйств, относящихся к верхнему доходному квинтилю, примерно в 3,5 раза превышают аналогичные расходы домохозяйств из нижнего квинтиля. При этом уже в январе 1998 года, то есть задолго до резкого снижения государственных расходов на здравоохранение, частота вынужденных отказов от лечения в связи с нехваткой средств в нижнем доходном квинтиле в 2-7 раз (в зависимости от вида лечения) превышала уровень верхнего квинтиля. В условиях кризиса эти различия еще более возрастут.

Имея возможность в значительно большем объеме осуществлять соплатежи на лечение, финансируемое из государственных средств, семьи с высокими доходами, соответственно, получают по сравнению с бедными домохозяйствами и больший объем лечебных услуг, которые софинансируются государством. Следовательно, богатые семьи получают и повышенную долю государственных субсидий, которая возрастает по мере сокращения доступности лечебных услуг для бедных в связи с возрастанием неформальных соплатежей. Это значит, что в подобных условиях ярко выраженный регрессивный характер (то есть преимущественное распределение в пользу богатых семей) приобретают и государственные расходы на здравоохранение. Чтобы снизить регрессивность государственных расходов на здравоохранение в подобных условиях и обеспечить доступность его услуг для беднейшей части населения, необходимо ввести официальные соплатежи населения, обеспечив одновременно выплату адресных компенсаций на лечение для особо нуждающихся категорий населения.

В сфере образования наибольшему сокращению (на 1/3) подвергнутся государственные расходы на общее образование, которые почти полностью покрываются из территориальных бюджетов (в отличие от расходов на профессиональное образование, финансируемых в значительной части из федеральных средств). В общем образовании для поддержания объемов образовательных услуг на докризисном уровне соплатежи населения должны будут возрасти почти до 50% суммарных общественных и частных расходов против примерно 20% в 1997 году.

Как и в случае со здравоохранением, возрастание соплатежей населения ограничивает доступность общего образования для детей из бедных семей. Таким образом, в условиях дальнейшего снижения уровня государственного финансирования общего образования возникает реальная опасность ограничения доступа детей из бедных семей к обучению в начальной и средней школе в связи с неспособностью их родителей производить возрастающие доплаты за обучение. Особенно остро это будет проявляться в части доступа к обучению по дополнительным предметам, выходящим за рамки базисных учебных планов, с возможностью обучения по которым как правило и увязываются соплатежи родителей в настоящее время.

Снижение денежных трансфертов в реальном выражении будет несколько меньшим и составит примерно 19%. Наименьшим оно будет в Пенсионном фонде - на 13% в реальном выражении по сравнению с уровнем первого полугодия 1998 года в пересчете на год при условии выделения дополнительного трансферта из федерального бюджета в размере 1% ВВП. При этом фактический уровень ежемесячных пенсионных выплат в расчете на одного пенсионера составит 97% прожиточного минимума пенсионера против примерно 112% в июле 1998 года. Вместе с тем, это будет на четверть ниже нормативного соотношения средней пенсии и прожиточного минимума пенсионера в июле 1998 года (130%), рассчитанного исходя из теоретического предположения об отсутствии задержек с выплатой пенсий в первом полугодии 1998года. В случае отказа от дополнительной бюджетной помощи Пенсионному фонду фактический уровень ежемесячных пенсионных выплат в расчете на одного пенсионера составит менее 90% от величины прожиточного минимума пенсионера.

В этих условиях компрессия пенсионной шкалы (уменьшение дифференциации размеров пенсий путем опережающей индексации минимальных пенсий) представляется разумной мерой, позволяющей предотвратить опасное ухудшение материального положения пенсионеров, получающих самые низкие пенсии. Вынужденная компрессия пенсионной шкалы будет означать фактический отказ от исполнения действующего законодательства о государственных пенсиях, поскольку в условиях кризиса оно окончательно потеряло какую-либо связь с реальными финансовыми возможностями пенсионной системы.

В отсутствие мер по компрессии пенсионной шкалы путем опережающей индексации минимальных пенсий их фактический размер опустится ниже 50% прожиточного минимума пенсионера. При этом средняя по стране продолжительность задержки по выплате пенсий к концу 1999 года. достигнет 4 месяцев при наличии дополнительного трансферта из федерального бюджета в размере 1% ВВП и полгода - в случае отсутствия такого трансферта. В некоторых регионах продолжительность задержек может приблизиться к одному году.

Невозможной в сложившихся условиях оказывается и реализация Программы пенсионной реформы в Российской Федерации, которая была принята правительством Кириенко в мае 1998 года и от реализации которой кабинет Примакова пока не намерен отказываться. В частности, нереализуемым по финансовым причинам оказывается предусмотренный Программой переход в 2001 году к назначению новых пенсий на основе условно-накопительных счетов. Данный механизм предполагает еще большую дифференциацию размеров пенсий, чем действующее законодательство о государственных пенсиях. Таким образом, внедрение условно-накопительных счетов в сложившейся ситуации натолкнется на непреодолимые финансовые ограничения.

Расходы Фонда занятости населения и Фонда социального страхования сократятся более существенно - на 35-40% в реальном выражении, поскольку этим фондам трудно рассчитывать на поддержку из федерального бюджета.

Для Фонда занятости населения это будет означать, что даже при условии идеального выравнивания финансовой обеспеченности территорий через федеральную часть Фонда (что предполагает централизацию примерно 25-30% его средств), в подавляющем большинстве территорий имеющихся средств хватит лишь на выплату пособий по безработице, которые в 1997 г. составили около 60% его расходов, с полным отказом от иных видов расходов, включая расходы на активную политику занятости. При сохранении же централизации средств Фонда занятости на фактическом уровне 1997 года (4%) в подавляющем большинстве территорий в 1999 году будет ускоренными темпами нарастать и задолженность по выплате пособий по безработице.

Для Фонда социального страхования сложившаяся ситуация будет означать, что имеющиеся средства окажутся недостаточными даже для выплаты пособий по временной нетрудоспособности и беременности и родам, даже при условии полного от отказа финансировании санаторно-курортных мероприятий, которые в 1998 г. предположительно должны были составить около 20% его расходов.

В целом политика занятости и социального страхования пострадают не столь значительно, как многие другие отрасли социальной сферы, при условии, если сокращение расходов в этих сферах произойдет в основном за счет неэффективных мер в области активной политики занятости и субсидирования санаторно-курортных мероприятий.

Значительному сокращению в реальном выражении (на 1/3) подвергнутся расходы на социальные пособия и льготы, финансируемые почти полностью из средств территориальных бюджетов. Даже в относительно благоприятных условиях 1997 года реальные выплаты по категориальным льготам не превышали 20% от обязательств, сформулированных в федеральном законодательстве. Следовательно, в условиях 1999 году уровень финансирования этих обязательств упадет ниже 15%.

Вместе с тем, гораздо менее реальной в условиях 1999 года представляется возможность замены категориальных льгот единым пособием по нуждаемости, увязанным с величиной прожиточного минимума. Согласно логике Федерального закона "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" и проекта Федерального закона "О государственной социальной помощи", принятого Государственной Думой в первом чтении, социальная помощь гарантируется всем домохозяйствам с доходами ниже прожиточного минимума. В условиях 1997 года введение этого пособия в форме доплаты всем бедным семьям до уровня прожиточного минимума потребовало бы затрат в объеме не менее 4% ВВП, что почти в два с половиной раза превышало суммарные расходы консолидированного бюджета на социальное обеспечение в 1997 году. В условиях 1999 года объем ресурсов, необходимый для введения такого пособия возрастет до 9-10% ВВП, что как минимум в 6 раз превысит прогнозные расходы консолидированного бюджета на социальное обеспечение и будет в полтора раза выше, чем суммарные денежные доходы территориальных бюджетов.

Столь существенный рост затрат на введение единого пособия по нуждаемости в 1999 году, может произойти под действием сразу нескольких факторов.

Во-первых, ожидается рост уровня бедности, понимаемого как доля населения, относящегося к домохозяйствам с доходами ниже прожиточного минимума. Согласно прогнозным оценкам, численность населения, относящегося к домохозяйствам с доходами ниже прожиточного минимума, может возрасти в 1999 году примерно на 45-50% по сравнению с июлем 1998 года и составит 46-48 млн. чел.

Во-вторых, в связи с падением примерно на 15% реальных доходов населения увеличится глубина бедности, понимаемая как средняя величина разности между доходами лиц, относящихся к бедным домохозяйствам, и величиной прожиточного минимума, исчисленная в процентах к прожиточному минимуму.

В-третьих, принятие в 1999 году Федерального закона "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации" может привести к увеличению стоимостной величины прожиточного минимума ориентировочно на 16-20% в сопоставимых ценах. Это, в свою очередь, приведет к дополнительному возрастанию как уровня, так и глубины бедности и соответствующему росту расходов на выплату пособий по нуждаемости. Стоимостная величина прожиточного минимума в среднем на душу населения в 1999 году может приблизиться к 70% среднедушевого денежного дохода, а во многих регионах - превысит среднедушевой денежный доход.

В-четвертых, ожидаемое падение ВВП более чем на 10% к уровню 1997 года приведет к увеличению требуемых расходов на выплату пособий по нуждаемости в процентах к ВВП.

В этих условиях потребуется серьезный пересмотр принципов оказания социальной помощи. Становится очевидным, что прожиточный минимум, заложенный в проекте закона "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации", является существенно завышенным по отношению к реальным экономическим возможностям нашей страны. По ряду показателей (в частности, по минимальному уровню обеспеченности жильем и потреблению ряда продуктов питания) минимальная потребительская корзина, предусмотренная проектом данного закона, превышает средний уровень потребления в Российской Федерации.

В этих условиях, помимо отказа от категориальных пособий и льгот, потребуется и отказ от использования прожиточного минимума в качестве критерия предоставления социальной помощи и определения ее размеров. Учитывая крайнюю ограниченность ресурсов, которыми будут располагать для этих целей в 1999 году территориальные бюджеты, социальную помощь целесообразно переориентировать на беднейшие домохозяйства с доходами существенно ниже прожиточного минимума. Предпочтение при распределении помощи должно отдаваться домохозяйствам, в которых преобладают нетрудоспособные члены семьи, лишенные альтернативных источников дохода (например, пенсий или доходов от использования собственности).

Предварительный анализ экономического положения Российской Федерации свидетельствует о том, что дальнейшее углубление экономического кризиса делает необходимым коренной пересмотр существующих социальных обязательств российского государства с целью приведения их в соответствие с реальными экономическими возможностями страны.

Повышение объемов финансирования социальной сферы в России станет возможно лишь после возобновления устойчивого экономического роста. Отказ от реформ в социальной сфере и замораживание социальных обязательств российского государства на уровне, существенно превышающем имеющиеся ресурсы, не только не ослабит, но, напротив, усилит остроту социальных проблем. Без проведения социальных реформ будет труднодостижима и стабилизация государственных финансов, которая, в свою очередь, является важнейшим условием для возобновления экономического роста и последующего повышения расходов на социальные цели.