год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Реальный курс правительства характеризуется как конкретными действиями в экономической сфере, так и набором принимаемых правительством нормативных документов. В этой связи разнообразные действия кабинета могут быть объединены в две группы. С одной стороны, это традиционные для советского хозяйственного истеблишмента меры, ориентированные на поиск компромисса между ведущими, и также традиционными для советской системы, группами интересов - аграрного и машиностроительного лобби. С другой стороны, это действия по демонтажу решений, принятых предыдущими кабинетами, и особенно правительством С.Кириенко, касающиеся в основном налогово-бюджетной сферы и упорядочивания финансовых потоков. Впрочем, эти группы имеют и точки пересечения. Правительство отменяло те решения, которые не вписывались в политику установления баланса сил между основными лоббистскими группами, но принимало то, что им было выгодно. Примерами последнего могут быть подтверждения решений, направленных на снижение налогов, разрешение продажи продукции ниже себестоимости, и тому подобных мер, которые, разумеется, интерпретировались как шаги по поддержке реального сектора экономики.

Бюджетная политика

При анализе бюджетной политики правительства можно выделить два принципиально различных подхода и, соответственно, две группы решений, оказывавших существенно разное воздействие на перспективы экономического развития страны. С одной стороны, решения, которые подрывали доходную базу бюджета, связанные прежде всего с действиями в области налоговой политики. С другой стороны, формирование бюджета на 1999 год, в основу которого закладываются принципы минимального эмиссионного финансирования дефицита. Конфликт этих двух подходов в значительной мере объясняется эволюцией макроэкономических воззрений кабинета от инфляционизма сентября-октября к пониманию необходимости ужесточения курса в ноябре-декабре. Однако у этого конфликта есть и очевидная практическая основа - стремление Кабинета и лично премьера избежать резких действий, обеспечить максимальную политическую поддержку даже непопулярных решений. Ведь обеспечение политической поддержки является императивом деятельности Е.Примакова и важным фактором принятия им решений в экономической области.

Таким образом, решения и действия правительства распадаются на две группы и, соответственно, на две фазы в его практической деятельности. Во-первых, популистские решения первых трех месяцев. И, во-вторых, разработка осторожного бюджета на 1999 год, опубликование и вероятное принятие которого уже является самостоятельным фактором развития экономической ситуации. Остается ожидать третьего этапа, который покажет насколько правительство способно реализовать свои бюджетные идеи на практике.

Принимавшиеся на протяжении октября-декабря решения в области бюджетной политики прежде всего оказывали негативное воздействие на доходную часть федерального бюджета. Ухудшение ситуации с бюджетными доходами идет по трем направлениям. Во-первых, это решения по сокращению денежных поступлений в бюджет. Во-вторых, появление негативных сигналов относительно намерений правительства, приводящих к снижению готовности экономических агентов платить налоги. Наконец, в-третьих, принятие решений, которые непосредственно сокращают налоговую базу федерального бюджета. Понятно, что на протяжении первых 100 дней правительства Е.Примакова наиболее действенно проявляли себя первые два механизма, поскольку решения по изменению налоговой системы требуют для практической реализации гораздо большего времени, т.к. нуждаются в утверждении законодателями.

Уже в первые месяцы своего существования правительством был принят ряд новаций, продемонстрировавших уязвимость его перед разного рода лоббистами и его готовность жертвовать доходами федерального бюджета в пользу отдельных групп интересов. Причем характерно, что большинство из принятых в этом отношении шагов предполагали пересмотр решений предыдущих правительств, которые на собственном опыте убеждались в порочности мер типа взаимозачетов, индивидуализации схем уплаты налогов, потворства финансовой безответственности крупных фирм и т.п.

В поисках политической поддержки правительство пошло по пути заключения индивидуальных соглашений с крупнейшими налогоплательщиками относительно сроков и механизмов выполнения их обязательств перед бюджетом. Первый такой договор был заключен с "Газпромом", вслед за этим последовало объявление о готовности и далее развивать подобную практику. Более того, по заявлению руководства ГНС, "Газпром" получил право увязывать свои платежи бюджету с объемом задолженности перед ним со стороны бюджетных организаций.

Потерпело поражение правительство и в попытке получить дополнительные доходы от нефтяного сектора за счет повышения акцизов на прокачку и введения экспортных пошлин на нефть. Нефтяное лобби успешно выступило против Минфина, который попытался прибегнуть к этому традиционному для федерального бюджета источнику финансовых ресурсов. Однако нефтяники смогли доказать, что потери отрасли от падения мировых цен на нефть не позволяют извлекать из нее дополнительные ресурсы, несмотря на то, что рублевая выручка этой экспортной отрасли должна была существенно возрасти в результате трехкратной девальвации рубля. Вопрос о введении экспортных пошлин на энергоносители был отложен до принятия бюджета на 1999 год.

Одновременно были приняты решения о целесообразности проведения масштабных зачетов долгов предприятий и бюджетов всех уровней, что соответствовало всем программным документам нового правительства. Практика 1996-1997 годов недвусмысленно показала, что даже упоминание о взаимозачете приводит к резкому снижению поступления налогов в казну. Это должно было стать неизбежным, когда по пути взаимозачетов решило пойти правительство, известное своим благожелательным отношением к предприятиям реального сектора практически безотносительно к их финансовому положению.

Тем более, что параллельно с объявлением о взаимозачете правительство отказалось от решительных действий по отношению к предприятиям-неплательщикам налогов. Процедура ускоренного банкротства была фактически дезавуирована как незаконная. А отмену процесса по банкротству УралАЗа (благодаря поддержке последнего Ю.Маслюковым) нельзя рассматривать иначе, чем недвусмысленный сигнал остальным неплательщикам. В том же направлении действовали и многочисленные заявления о намерении объявить налоговую амнистию. Еще одним шагом по сокращению доходов стала готовность получать часть долгов натурой.

В налоговой области было отменено решение о переходе на уплату НДС по методу начислений и осуществлен возврат к широкому списку товаров, облагаемых НДС по ставке 10% . Несмотря на то, что осуществление более серьезных изменений налоговой системы, согласно планам Правительства, приурочено к принятию бюджета на следующий год, начавшееся обсуждение предлагаемых налоговых послаблений уже сейчас явилось сигналом, недвусмысленно дающим понять, что производственная деятельность предприятия важнее уплаты налогов и, соответственно, приводящим к снижению уровня налоговых поступлений.

В качестве меры по стабилизации обменного курса рубля указанием Центрального банка от 11 сентября был восстановлен порядок обязательной продажи 50% валютной выручки предприятий. В краткосрочной перспективе такая мера дала определенный положительный эффект. Однако она создает серьезные дополнительные стимулы по занижению валютной выручки, переводимой в Россию.

Противоречивыми по характеру, но одинаковыми по последствиям для бюджета, стали решения правительства в области агропромышленного комплекса и продовольственного обеспечения страны.

С одной стороны, были предприняты шаги по облегчению положения сельских товаропроизводителей и связанных с ними предприятий промышленности. Прежде всего правительство, в соответствии с устойчивой коммунистической традицией последних четырех десятилетий, реструктурировало на 5 лет под 5% годовых (то есть фактически списало) бюджетную задолженность сельхозпроизводителей бюджету. Тем самым всем было дано понять, что не платить государству можно и экономически оправдано, а исправные плательщики в очередной раз смогли убедиться в нерациональности своего поведения.

С другой стороны, правительство решительно пошло на снижение импортных пошлин, которые были подняты правительством С.Кириенко в целях расширения доходной базы федерального бюджета. Не дожидаясь официального утверждения "программы мер", пошлины были снижены на многие продукты питания, прежде всего мясную и молочную продукцию . Эти решения могли быть объяснены и типичным для советского хозяйственного руководства опасением возникновения продовольственного дефицита (как было показано выше, подобный дефицит является обычно результатом собственной экономической политики), и снижением конкурентоспособности импортной продукции в результате девальвации, и давлением связанных с продовольственным импортом групп интересов, и сложностями обеспечения повышенного тарифа в условиях таможенного союза (особенно с Белоруссией). Однако в любом случае два аспекта этого решения являются очевидными: определенные потери бюджета и ослабление конкурентных позиций отечественного производителя. Причем очевидно, что обе группы решений обусловлены не идеологическими соображениями, а элементарным лоббизмом заинтересованных групп давления, во многом связанных с коррумпированными структурами госаппарата.

Свою роль должна сыграть и необходимость платить по политическим счетам. Новые контуры политики предполагали укрепление тесного союза с Белоруссией. Более того, посетив с первым официальным визитом Минск, Е.Примаков заявил о готовности учитывать в своей деятельности позитивный опыт этой страны. Стремление к интеграции с Белоруссией предполагало готовность поступиться собственными экономическими интересами ради союзника. Здесь отчетливо просматриваются по крайней мере два направления. Во-первых, было принято решение об уплате белорусских долгов России продукцией, прежде всего сельскохозяйственной, что было равнозначно отказу от части денежных налоговых поступлений от "Газпрома". Во-вторых, предстояло закрыть глаза на наличие "таможенной дыры" на границы с Белоруссией, чье правительство отнюдь не демонстрировало готовность координировать свою таможенную политику с Россией. Фактически это означало решение правительства России платить по политическим счетам.

Среди других решений правительства, имеющих во многом символическое значение, можно назвать восстановление механизма предоставления государственных гарантий отдельным видам хозяйственной деятельности , обращение к западным правительствам с настоятельной просьбой об оказании гуманитарной продовольственной помощи, отмена решения С.Кириенко о переводе счетов учреждений культуры в органы государственного казначейства. Эти и некоторые другие подобные решения объединяет ряд общих черт. Во-первых, все эти документы открывают широкие возможности для развития коррупции госаппарата и теневого предпринимательства. Во-вторых, их характеризует откровенно лоббистская направленность - в каждом отчетливо просматриваются интересы соответствующих лоббистских групп. И, наконец, в-третьих, подобные решения явно способствуют не укреплению, а ослаблению государственной власти, одновременно усиливая возможности бюрократического произвола в интересах отдельных лиц и групп.

Естественным последствием рассмотренных выше решений является существенное сокращение реальных доходов бюджета, денежной составляющей этих доходов и тем самым сжатие неэмиссионных источников финансирования расходов.

В таблице 1 приведены данные об исполнении федерального бюджета в 1998 году накопленным итогом. Они показывают снижение налоговых поступлений по сравнению с показателями на 1 августа и даже на 1 сентября (около 0,5 п.п.). Учитывая тот факт, что неналоговые поступления остались на докризисном уровне, динамика доходов федерального бюджета в точности совпала с динамикой налоговых поступлений, и их уровень упал в сентябре на 0,4 п.п. по сравнению с предыдущим месяцем и еще на 0,1 п.п. ВВП в октябре.

Таблица 1.

	1997	1.02.98	1.03.98	1.04.98	1.05.98	1.06.98	1.07.98	1.08.98	1.09.98	1.10.98	1.11.98
Доходы:
Налог на прибыль	1,3	0,9	0,9	1,2	1,4	1,4	1,3	1,3	1,3	1,2	1,2
Налог на добавленную стоимость и акцизы	6,6	6,4	6,2	6,2	6,1	6,0	5,9	6,0	5,8	5,5	5,4
Налоги на внешнюю торговлю	1,1	1,0	1,1	1,2	1,2	1,4	1,4	1,3	1,3	1,2	1,2
Прочие налоги, сборы и платежи	0,4	0,2	0,3	0,3	0,3	0,2	0,2	0,2	0,2	0,3	0,3
Итого налогов и платежей	9,4	8,5	8,5	8,8	8,9	9,0	8,9	8,8	8,6	8,2	8,1
Неналоговые доходы	3,1	1,7	1,8	1,9	1,8	1,9	1,9	1,9	2,0	2,0	2,0
Всего доходы	12,5	10,2	10,3	10,7	10,8	10,9	10,8	10,8	10,6	10,2	10,1
Расходы:
Государственное управление	0,4	0,3	0,3	0,3	0,4	0,3	0,3	0,3	0,3	0,3	0,3
Национальная оборона и правоохранительная деятельность	4,8	3,2	3,3	3,2	3,2	3,0	3,1	3,0	2,9	2,9	2,9
Фундаментальные исследования	0,4	0,2	0,2	0,3	0,3	0,2	0,2	0,2	0,2	0,2	0,2
Услуги народному хозяйству	2,0	0,4	0,7	0,6	0,7	0,7	0,8	0,8	0,8	0,8	0,8
Социальные услуги	0,9	1,6	1,8	2,0	2,0	1,9	1,9	2,0	1,8	1,7	1,9
Обслуживание государственного долга	4,6	2,7	3,3	5,0	4,9	5,3	5,2	5,4	5,1	4,5	4,1
Прочие расходы	4,7	2,1	2,2	2,5	2,6	2,7	2,8	2,5	2,5	2,3	2,5
Итого расходов	17,8	10,5	11,8	13,9	14,1	14,1	14,3	14,2	13,6	12,7	12,7
Ссуды за вычетом погашений	0,7	4,4	0,4	0,4	0,4	0,4	0,4	0,4	0,4	0,5	0,5
Расходы и ссуды за вычетом погашений	18,5	14,9	12,1	14,3	14,4	14,5	14,7	14,7	14,0	13,2	13,1
Дефицит бюджета (-)	6,1	4,7	1,8	3,5	3,7	3,6	3,9	3,9	3,5	3,0	3,1
Общее финансирование, в том числе	6,1	4,7	1,8	3,5	3,7	3,6	3,9	3,9	3,5	3,0	3,1
внутреннее финансирование	4,0	1,2	0,1	2,5	2,7	3,3	1,3	-0,6	-0,8	-0,8	-0,5
внешнее финансирование	2,1	3,5	1,7	1,0	1,0	1,2	2,6	3,9	4,3	3,8	3,6
Справочно: ВВП с начала года	2586	186,0	368,0	566,0	771,0	977,0	1184,0	1398,0	1624,0	1881,0	2146,0

Уровень расходов федерального бюджета подвергся более значительным изменениям - в сентябре падение составило 0,8 п.п. по сравнению с предыдущим месяцем, и еще на 0,1 п.п. - в октябре. Если брать в расчет падение расходов, произошедшее в августе (на 0,6 п.п. по сравнению с показателем июля), то общее сокращение федеральных расходов с августа по октябрь составило 1,5 п.п. или чуть более 10% от уровня расходов за первое полугодие 1998 года. Дефицит бюджета на 1 октября был равен примерно 3,0 % ВВП, что почти на 1 п.п. ниже докризисного уровня.

Более показательным, с точки зрения анализа действий правительства Е.Примакова, являются данные о помесячном исполнении федерального бюджета в процентах от месячного ВВП (см. табл. 2)

Таблица 2.

	1.02.98	1.03.98	1.04.98	1.05.98	1.06.98	1.07.98	1.08.98	1.09.98	1.10.98	1.11.98
Доходы:
Налог на прибыль	0,9	0,9	1,7	2,0	1,5	1,1	1,1	1,4	0,8	1,0
НДС, акцизы и прочие налоги на товары и услуги	6,4	6,0	6,2	5,8	5,5	5,8	6,1	4,5	3,8	4,9
Налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции	1,0	1,3	1,2	1,2	2,1	1,3	1,2	0,9	1,0	1,1
Прочие налоги	0,2	0,3	0,4	0,2	0,1	0,2	0,2	0,1	0,4	0,3
Налоговые поступления	8,5	8,5	9,5	9,2	9,2	8,4	8,6	6,9	6,0	7,3
Неналоговые поступления	1,7	2,0	2,1	1,6	2,1	2,1	1,8	2,7	1,9	1,7
Итого доходов:	10,2	10,5	11,5	10,8	11,3	10,5	10,4	9,5	7,9	8,9
Расходы:
Государственной управление	0,3	0,3	0,4	0,4	0,2	0,4	0,3	0,3	0,2	0,3
Правоохранительная деятельность и судебная власть	1,1	1,5	1,3	1,2	1,1	0,9	1,4	1,0	0,7	0,9
Национальная оборона	2,0	2,0	1,8	1,9	1,2	2,3	1,1	1,6	2,1	2,1
Государственные услуги народному хозяйству	0,4	1,0	0,5	0,8	0,7	1,5	0,9	0,5	0,6	0,7
Социальные услуги	1,6	2,0	2,3	2,0	1,7	1,9	2,2	1,1	1,1	2,7
Обслуживание государственного долга	2,7	3,8	8,3	4,6	6,7	5,0	6,2	3,2	1,0	1,0
Прочие расходы	2,4	2,4	3,4	3,5	2,6	3,2	1,8	1,7	1,4	0,9
Итого расходов	10,5	13,0	18,0	14,4	14,2	15,2	13,9	9,4	7,1	8,6
Ссуды за вычетом погашенных	4,4	-3,7	0,3	0,5	0,6	0,5	0,4	0,8	1,1	3,8
Итого расходов и ссуд за вычетом погашенных	14,9	9,3	18,3	14,9	14,8	15,7	14,3	10,2	8,2	12,4
Дефицит (-)	4,7	-1,2	6,8	4,1	3,5	5,2	3,9	0,7	0,3	3,4
Финансирование:	4,7	-1,2	6,8	4,1	3,5	5,2	3,9	0,7	0,3	3,4
- внутреннее	1,2	-1,1	7,1	3,0	2,5	-6,5	-9,7	-2,1	-1,1	1,5
- внешнее	3,5	-0,1	-0,3	1,1	1	11,7	13,6	2,8	1,4	1,9
ВВП	186	182	198	205	206	207	214	226	257	265

Как видно из представленных данных, уровень доходов федерального бюджета в месячном выражении в сентябре сократился на 1,6 процентных пункта ВВП по сравнению с августом, и на 2,5 п.п. - с июлем. Уровень налоговых поступлений сократился за этот же период в еще большей мере - соответственно на 0,9 и 2,6 процентных пункта ВВП. Таким образом, сокращение доходов федерального бюджета за август и сентябрь 1998 года составило около 25% от среднего уровня первого полугодия 1998 года. На подобное снижение налоговых поступлений повлияло, кроме отмеченных выше факторов, также банковский кризис, обусловивший снижение перечислений налогов в бюджеты всех уровней. В октябре ситуация с исполнением доходной части федерального бюджета несколько улучшилась. Так, общий уровень доходов вырос на 1 процентный пункт ВВП по сравнению с сентябрем, налоговых поступлений - на 1,3 процентный пункт.

Что касается расходной части федерального бюджета, то уровень его финансирования сократился за июль-сентябрь практически вдвое (с 14,3% ВВП в июле до 8,2% ВВП - в сентябре). Наибольшему сокращению подверглись, как и следовало ожидать, расходы на обслуживание госдолга (на 5,2 процентных пункта ВВП в сентябре по сравнению с июлем), на правоохранительную деятельность (вдвое до 0,7% ВВП в сентябре), а также на социальные услуги (с 2,2% ВВП в июле до 1,1% ВВП - в сентябре). Уровень расходов на оборону фактически на сократился, а даже несколько вырос до 2,1% ВВП, что сравнимо с прошлогодним уровнем.

В октябре, также как и в доходной части, ситуация с расходами радикальным образом изменилась. Уровень расходов вырос по сравнению с показателем сентября на 4,2 процентных пункта ВВП до 12,4% ВВП. При неизменном по сравнению с предыдущим месяцем уровнем расходов на обслуживание государственного долга и на оборону произошло более чем двукратное увеличение уровня социальных расходов (до 2,7% ВВП). Кроме того, значительно, на 2,7 процентных пункта ВВП (до 3,8% ВВП) увеличились бюджетные ссуды и финансовая помощь нижестоящим уровням власти из федерального бюджета.

Что касается дефицита бюджета, то непропорционально большее сокращение расходов, в основном за счет снижения расходов по обслуживанию государственного долга, привело к сокращению уровня вторичного дефицита, сначала до 0,7% ВВП в августе, затем до 0,3% ВВП - в сентябре. Причем дефицит бюджета в октябре возрос практически до уровня первого полугодия (3,4% ВВП).

Финансирование подобного роста бюджетного дефицита стало возможным за счет эмиссионного кредитования Правительства. Погашение и обслуживание внешнего долга также осуществлялось за счет международных резервов Центрального банка.

Денежная политика

Денежную политику первых 100 дней работы Правительства Е.М. Примакова можно условно разделить на две фазы. Благодаря резкому росту цен и падению курса рубля в сентябре, у денежных властей создались возможности увеличения денежного предложения без инфляционных последствий и заметного снижения валютного курса. Это позволило на протяжении сентября-октября проводить наращивание валютных резервов ЦБ РФ без серьезного обесценения рубля и немедленного разгона инфляции. Так продолжалось до конца октября. В период между 30 октября и 10 ноября произошел перелом: валютные резервы стабилизируются, а затем начинают падать. С интервалом в три недели за этим следует ускорение инфляции и увеличение темпов падения номинального курса рубля.

Рассмотрим эти периоды несколько подробнее. В сентябре 1998 года произошло дальнейшее обострение экономического и финансового кризиса, связанного с девальвацией рубля и снижением доверия к российской национальной валюте. Трехкратная девальвация рубля, резкое увеличение скорости обращения денежной массы определили быстрый рост потребительских цен. Только за первую неделю сентября индекс потребительских цен вырос на 35,7% (см. рисунок 1). Однако в дальнейшем, одновременно со снижением курса доллара США, темпы инфляции замедлились.

Снижение темпов инфляции в середине сентября 1998 года объясняется в значительной степени денежно-кредитной политикой, проводимой Центральным банком РФ в августе 1998 г. Как видно из рисунка 2 и таблицы 3, в августе не произошло увеличения денежной базы.

Таблица 3.

	Денежная база (млрд. руб.)	Темп изменения денежной базы (%)	Золотовалютные резервы (млрд. $)	Темп изменения золотовалютных резервов (%)
10-16.8.98	160,7		15,1
17-23.8.98	161,8	0,68%	13,4	-11,26%
24-30.8.98	158,7	-1,92%	12,7	-5,22%
31.8-6.9.98	162,8	2,58%	12,3	-3,15%
7-13.9.98	167,3	2,76%	12,3	0,00%
14-20.9.98	170,3	1,79%	12,0	-2,44%
21-27.9.98	171,2	0,53%	12,4	3,33%
28.9-4.10.98	174,8	2,10%	12,8	3,23%
5-11.10.98	183,9	5,21%	13,3	3,91%
12-18.9.98	185,9	1,09%	13,1	-1,50%
19-25.10.98	184,8	-0,59%	13,3	1,53%
26.10-1.11.98	185,3	0,27%	13,6	2,26%
2-8.11.98	191,5	3,35%	13,4	-1,47%
9-15.11.98	192,3	0,42%	13,1	-2,24%
16-22.11.98	192,9	0,31%	13,0	-0,76%
23-29.11.98	191,9	-0,52%	12,8	-1,54%
30.11-6.12.98	193,3	0,73%	12,1	-5,47%
7-13.12.98	194,0	0,36%	12,0	-0,83%
14-20.12.98	192,5	-0,77%	11,9	-0,83%
21-27.12.98	199,0	3,38%	12,3	3,36%
28.12.98 – 1.1.99	–	–	12,2	-0,08%

В сентябре эмиссионная активность Центробанка, направленная на поддержание ликвидности банковской системы и обеспечение платежей клиентов, стала более заметна. В сентябре-октябре эмиссия составила 26,1 млрд. руб., что соответствует приросту денежной базы на 16,45% по отношению к концу августа 1998 года. Однако начало денежной экспансии не привело к ускорению роста цен (см. рисунок 1 и таблицу 3). В октябре-ноябре 1998 года темпы роста цен оставались на относительно стабильном уровне около 4 - 6% в месяц. В октябре 1998 г. прирост индекса потребительских цен составил 4,5%, а в ноябре - 5,7%, что составляет, соответственно, 69,6% и 94,5% в пересчете на год. Это объясняется рядом причин, среди которых следует выделить снижение инфляционных ожиданий , существование технических лагов между началом денежной эмиссии и ее влиянием на уровень инфляции, уменьшение денежного мультипликатора в ходе развития банковского кризиса.

К концу 1998 года инфляционные процессы в российской экономике стали постепенно ускоряться (см. рисунок 1). После масштабного скачка цен в сентябре, обеспечившем их некоторую стабильность в течение последующих одного-двух месяцев, можно говорить о переходе в декабре 1998 к режиму с устойчиво высокой инфляцией. В декабре потребительские цены выросли на 11,6% (180 - 250% в годовом исчислении). Таким образом, инфляция в 1998 г. составила 84,4%.

Следует отметить, что ситуация начала меняться еще в ноябре 1998 года. Динамика золотовалютных резервов ЦБ РФ изменила направление движения (см. рисунок 2 и таблицу 3). В течение ноября резервы Центробанка РФ снизились с 13,6 до 12,8 млрд. долларов, т.е. на 800 млн. долларов США. В ноябре 1998 г. министерство финансов РФ выплачивало обязательства по внешним долгам за счет средств ЦБ РФ. В частности, 27 ноября Министерство финансов РФ осуществило выплаты по первому траншу пятилетних еврооблигаций в размере 46,3 млн. долларов, а 2 декабря - выплаты по облигациям IAN в размере 216 млн. долларов. В течение предыдущих одного-двух месяцев ЦБ РФ стремился сглаживать колебания курса доллара, однако, к концу ноября - началу декабря 1998 г. курс рубля упал с уровня 18 руб./доллар до 20 - 21 руб./доллар. В декабре продолжалось снижение золотовалютных резервов ЦБ России. Только за первые три недели они уменьшились еще на 900 млн. долларов. Таким образом, на 21 декабря общее снижение золотовалютных резервов по сравнению с концом октября 1998 г. составило 1,7 млрд. долларов, что соответствует 12,5%.

Динамика производства и социальная стабильность

В краткосрочном периоде увеличение денежного предложения оказывает положительное воздействие на производство, увеличивая реальную денежную массу. Население получает деньги и приобретает товары. Фирмы воспринимают сигналы рынка как увеличение спроса и начинают расширять производство. Растет спрос на товары промежуточного (производственного) назначения. Снижается реальный уровень неплатежей в экономике. По данным Центра экономической конъюнктуры , прекращение паники на потребительском рынке в совокупности с девальвацией рубля стимулировали активизацию процессов импортозамещения, в результате чего спад промышленного производства в октябре и ноябре оказался ниже, чем это прогнозировалось на основе инерционной оценки динамики производства.

Разумеется, стимулированный денежной эмиссией позитивный тренд является весьма краткосрочным (т.к. происходит снижение реальной денежной массы до уровня более низкого, чем зафиксированный до начала роста темпов эмиссии) и вскоре сменяется на противоположный. Однако на какое-то время он оказывает благоприятное воздействие как на производственные показатели, так и на социально-экономический климат в обществе. Именно такие процессы происходили в экономике в период с конца сентября по середину ноября 1998 года.

Важным моментом стало то, что благодаря поддержке правительства Думой удалось сдвинуть с места законодательство о разделе продукции, которое блокировалось на протяжении нескольких лет. Это стало позитивным признаком, особенно по отношению к иностранным инвесторам.

Были предприняты шаги по ужесточению контроля за ценообразованием в отраслях естественных монополий. Многие тарифы были заморожены, а некоторые даже снижены (например, на перевозку по железным дорогам отдельных видов товаров первой необходимости, включая продовольствие).

Статистические и социологические данные свидетельствуют: после резкого спада производства в сентябре ситуация на предприятиях в октябре-ноябре 1998 года улучшалась, происходила стабилизация выпуска. Рос спрос на продукцию предприятий, увеличивалась загруженность мощностей - прежде всего в ТЭК, легкой и пищевой промышленности. Положительный эффект дало переплетение мер в области денежной политики с заметным ростом конкурентоспособности отечественных товаров (особенно потребительских) в результате девальвации рубля.

В связи с расширением спроса в несколько раз возросла доля предприятий, увеличивших объемы производства. Соответственно, в октябре и ноябре наблюдалось сокращение запасов готовой продукции. Более того, именно в октябре стала расти интенсивность производства в таких отраслях промышленности, как машиностроение, химия и нефтехимия, черная и цветная металлургия, нефтедобыча и нефтепереработка (притом с сентября 1997 по август 1998 года, то есть в период макроэкономической стабильности, этот показатель снижался).

Надо особо отметить, что заметное улучшение конъюнктуры имело место именно в ноябре, то есть тогда, когда общая макроэкономическая ситуация уже стала ухудшаться. Это объясняется некоторым отставанием воздействия изменений в денежной политике на положение в реальном секторе. Поэтому естественно, что только к концу ноября в том же машиностроении произошло сокращение спроса. Одновременно начали расти инфляционные ожидания среди предпринимателей. Несмотря на рост спроса, продолжала ухудшаться обеспеченность базовых предприятий финансовыми ресурсами, что неизбежно ведет к резкому усилению лоббистского давления на правительство.

Благоприятные изменения происходили и в социальной сфере. Правительству из эмиссионных источников удалось погасить некоторую часть накопленной задолженности по зарплатам и пенсиям. При том, что эти долги обесценились в несколько раз, настроения складывались скорее в пользу существующей власти.

Таблица 4.

Месяцы	Число предприятий и организаций, на которых происходили забастовки	Число участников забастовок, тыс. человек.
Январь	246	19,6
Февраль	78	8,1
Март	70	9,7
Апрель	946	52,3
Май	362	25,4
Июнь	92	13,9
Июль	31	5,4
Август	47	2,1
Сентябрь	2394	78,5
Октябрь	4229	196,1
Ноябрь	2135	65,5

Это нашло отражение и в динамике забастовок. В сентябре более чем в 50 раз возросло количество бастовавших предприятий, в 40 раз увеличилось число участников забастовок, а в октябре оба показателя еще удвоились. В ноябре же забастовочное движение пошло на спад, достигнув сентябрьских показателей (причем подавляющее большинство забастовок - 97% - приходится на учреждения образования). И хотя масштабы цифр остаются весьма внушительными (сопоставимыми только с январем-мартом 1997 года), тенденция к социальной стабилизации осенью 1998 года была налицо.

Понятно, что на этом фоне происходил рост популярности Е.Примакова, который в опросах общественного мнения вошел в пятерку наиболее вероятных кандидатов на президентский пост.

Таким образом, реальное развитие событий оказывается весьма близким к описанной выше логике экономической политики популизма. Эмиссионное финансирование даже в относительно ограниченных масштабах оказывает краткосрочный положительный эффект на производство и популярность правительства. Но именно денежные индикаторы (в совокупности с платежным балансом) несут первую тревожную информацию в то время, когда показатели реального производства еще продолжают демонстрировать благоприятную динамику.

Налоговые новации Правительства

Глубокая налоговая реформа - один из важнейших приоритетов правительства Е.Примакова. Пакет решительных налоговых мер, разработанный новым руководством Госналогслужбы во главе с Г.Боосом буквально за считанные недели, был не только одобрен правительством, но и передан в Государственную Думу.

Проведение радикальной налоговой реформы являлось одной из приоритетных задач всех правительств России на протяжении по крайней мере последних трех лет. Проект Налогового кодекса неоднократно обсуждался и пересматривался как политиками, так и экономистами, но так и не был в достаточной мере согласован. И вот теперь были приняты решения, имеющие серьезные расхождения с предшествующими проектами налоговой реформы.

Реформа предполагает резкое снижение налогового бремени как по прямым, так и по косвенным налогам. Значительно снижаются корпоративные налоги, отчисления в социальные фонды, и, главное, ставка ключевого для федерального бюджета налога - налога на добавленную стоимость - снижается с 20 до 15, а через год и до 10 процентов. Одновременно вводится региональный налог с продаж.

Предполагается, что с сокращением налогов резко возрастет экономическая активность, увеличивающая массу налоговых поступлений, а также собираемость налогов, поскольку уклонение от их уплаты для большинства станет не целесообразным. При этом положительных результатов, в т.ч. улучшения собираемости налогов предполагается добиться за несколько месяцев, а до этого, по-видимому, придется некоторое время прибегать к услугам печатного станка. Наиболее странной выглядит готовность к снижению налогов, которые отличаются высокой степенью собираемости и которые в настоящее время являются ведущими в налоговых системах развитых стран.

Наряду с тем, что существование отрицательной связи между величиной налоговых ставок и объемом налоговых поступлений эмпирическими исследованиями не подтверждается (по крайней мере в рамках практически применяемых диапазонов налоговых ставок), нельзя не обратить внимание на наличие некоторых политических ориентиров предлагаемой реформы. Фактически речь в ней идет о переориентировании налоговых потоков в сторону федерального уровня. В настоящее время регионам поступает 25% НДС, тогда как по новой схеме весь, хотя и существенно сниженный НДС, будет поступать в федеральный бюджет. Подоходный налог будет в значительной части зачисляться в федеральный бюджет (по ставке 3%). При сокращении ставки налога на прибыль на 5 процентных пунктов три из них ложатся на региональные бюджеты. Для компенсации выпадающих доходов региональных бюджетов вводится налог с продаж по ставке 5% (10% для подакцизных товаров). Значительные потери в результате готовящихся новаций понесут внебюджетные фонды.

Многие другие идеи, формально ориентированные на стимулирование производства и инвестиций, на практике способны привести лишь к дальнейшей криминализации предпринимательской деятельности, поскольку создают новые, дополнительные возможности для ухода от налогов. Наиболее ярким примером в этом отношении является предложение об освобождении от налога всей реинвестируемой прибыли (без верхних ограничений).

Если провести расчеты последствий предлагаемых налоговых новаций, не учитывая совершенно нереалистичные и никак не обоснованные предположения о росте налоговых поступлений вследствие снижения ставок, то результаты будут следующими (см. таблицу 5). Снижение ставки налога на добавленную стоимость с 20% до 15% приводит к тому, что эффективная ставка снижается с 18,9% до 14,2% (в предположении сохранения соотношения товаров, облагаемых по разным ставкам). В 1997 году это привело бы к сокращению поступлений НДС с 5,47% ВВП до 4,10%, т.е. на 1,37% ВВП (по расчетам ГНС на 1999 год сокращение составляет лишь 0,39% ВВП). При этом перераспределение собранного налога между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации привело бы к увеличению доходов федерального бюджета на 0,7% ВВП, а совокупные доходы бюджетов субъектов Федерации сократились бы на 2,07% ВВП.

Таблица 5.

	Фактические поступления налогов в консолидированный бюджет РФ в 1997 году	Действующие налоговые ставки (%)	Предложения Правительства по изменению ставок налогов (%)	Оценка поступлений налогов в случае принятия предложений Правительства	Увеличение (+) или снижение (-) доходов бюджета в случае принятия предложений Правительства			Прогноз ГНС изменения доходов консолидированного бюджета
					Консолидированный бюджет	Федеральный бюджет	Бюджеты субъектов РФ
Налог на добавленную стоимость	5,47%	20% и 10%	15% и 10%	4,10%	-1,37%	0,70%	-2,07%	-0,39%
Налог на прибыль	3,93%	35%	30%	3,84%	-0,09%	0,13%	-0,22%	-0,07%
Подоходный налог с физических лиц	2,89%		Изменение шкалы	2,47%	-0,42%	0,55%	-0,97%	-0,21%
Налог на имущество физических лиц	0,02%	0,10%	0,5%; Увеличение базы	0,20%	0,20%		0,20%	0,04%
Налог с продаж			5% и 10%	0,77%	0,77%		0,77%	0,80%
Налог на вмененный доход				0,10%	0,10%	0,03%	0,07%	0,58%
НДС на товары, ввозимые на территорию РФ	1,10%	20% и 10%	15% и 10%	0,5%	-0,6%	-0,6%		-0,79%
Экспортно-импортные пошлины	1,07%		Введение экспортных пошлин	2,1%	1,03%	1,03%		1,21%
Всего					-0,38%	1,84%	-2,22%	1,17%

Изменение ставки налога на прибыль с 35% до 30% привело бы к сокращению доходов консолидированного бюджета на 0,56% ВВП. Если предположить, что при снижении ставки НДС цены остаются неизменными, т.е. весь выигрыш от снижения налога достается предприятиям, то увеличение базы обложения налогом на прибыль за счет снижения ставки НДС почти полностью компенсирует снижение ставки налога на прибыль (0,55% ВВП). В предположении, что изменения поступления налогов за счет льгот по капвложениям и изменений состава затрат в части оплаты труда были бы (в долях ВВП) такими, как это рассчитано ГНС, получаем общие потери консолидированного бюджета в размере 0,09% ВВП (по расчетам ГНС - 0,07% ВВП, мы не учитываем возможный рост налогооблагаемой базы по налогу на прибыль вследствие снижения ставок отчислений во внебюджетные фонды). С учетом изменений в распределении налога между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации имеем, что доходы федерального бюджета в 1997 году увеличились бы на 0,13% ВВП, а региональных - уменьшились бы на 0,22% ВВП.

В условиях проекта федерального бюджета 1999 года поступления по подоходному налогу уменьшаются на 14,6%. В 1997 году это привело бы к снижению поступлений по данному налогу с 2,89% до 2,47%, т.е. на 0,42% ВВП (по расчетам ГНС - 0,21%). Введение 3%-го уровня отчислений с подоходного налога в федеральный бюджет привело бы к увеличению доходной части федерального бюджета на 0,55% ВВП и, соответственно, к снижению налоговых доходов бюджетов субъектов Федерации на 0,97% ВВП.

Двукратное снижение необлагаемого минимума для уплаты налога на имущество физических лиц увеличивает базу налогообложения почти в 3 раза (если верна оценка ГНС числа плательщиков этого налога). Одновременное увеличение ставки с 0,1% до 0,5% привело бы в 1997 к увеличению поступлений по этому налогу на 0,2% ВВП (по оценке ГНС - 0,04% ВВП). Практически весь этот налог поступает в бюджеты субъектов Федерации.

Для остальных налогов использованы данные ГНС, скорректированные на ВВП 1997 года.

Таким образом, суммарные потери консолидированного бюджета РФ в результате реализации предлагаемой налоговой реформы в условиях 1997 года составили бы около 0,38% ВВП. Данная оценка включает дополнительные поступления от введения экспортных пошлин в размере 1,03% ВВП. Без их введения потери могли бы достигнуть 1,41% ВВП. Если бы Правительству удалось утвердить в Государственной Думе новое закрепление налогов за уровнями бюджетной системы, то выигрыш федерального бюджета составил бы 1,84% ВВП, а потери региональных бюджетов - 2,22% ВВП. Однако 24 декабря проект Закона о федеральном бюджете на 1999 год был принят с поправкой, согласно которой вместо первоначального распределения налоговых поступлений, дающего 54% налогов федеральному бюджету, вводится новое распределение, обеспечивающее поступление 49,5% налогов в федеральный бюджет и 50,5% налогов в региональные бюджеты. В этом случае выигрыш федерального бюджета от проведения налоговой реформы сокращается до 1,1% ВВП, а потери регионов - до 1,5% ВВП.

Следует отметить, что в 1997 году налоговые доходы федерального бюджета составили 8,1% ВВП, региональных бюджетов - 10,4% ВВП, т.е. распределение между федеральным бюджетом и бюджетами регионов осуществлялось в пропорции 42,5% к 57,5%. За десять месяцев 1998 года в федеральный бюджет поступило налогов 8,1% ВВП в региональные - 10,4% ВВП, т.е. распределение составило 43,8% к 56,2%. Таким образом, введение новых пропорций привело бы в 1997 году к сокращению доходов региональных бюджетов на 1,6% ВВП, а в 1998 году - на 1,1% ВВП. Учитывая это обстоятельство, а также то, что предварительное обсуждение проекта закона о федеральном бюджете на 1999 год в обеих палатах Федерального Собрания показало, что наиболее резкой критике подвергаются предложения Правительства по изменению распределения налоговых поступлений НДС и подоходного налога в пользу федерального бюджета, достигнутый в результате первого чтения компромисс может оказаться недостаточным. Если в результате дальнейшей работы на законопроектом произойдет восстановление действовавших раннее нормативов закрепления НДС и подоходного налога за уровнями бюджетной системы, то следствием налоговой реформы в 1999 году может явиться рост налоговых доходов бюджетов субъектов Федерации на 0,11% ВВП и потери федерального бюджета в размере 0,45% ВВП.

Общие потери бюджета расширенного правительства не ограничиваются названными цифрами. В составе пакета законопроектов по реформированию налоговой системы предлагаются новые ставки отчислений во внебюджетные фонды. Прогноз поступлений производился на основе пропорционального изменения доли фактических поступлений во внебюджетные фонды в ВВП в 1997 году в соответствии с новыми значениями ставок отчислений (см. табл. 6).

Таблица 6.

	Действующие ставки взносов		Предложения Правительства по изменению ставок взносов	Оценка доходов в случае одобрения предложений Правительства	Планируемое изменение ставок взносов	Оценка изменения доходов ВБФ в случае изменения ставок	Оценка ГНС изменения доходов ВБФ в случае изменения ставок
Поступления с работодателей
Пенсионный фонд	28%	5,61%	17%	3,40%	-11,0%	-2,2%
Фонд социального страхования	5,4%	1,09%	3,8%	0,76%	-1,6%	-0,3%
Фонд занятости населения	1,5%	0,31%	1,0%	0,20%	-0,5%	-0,1%
ФОМС и территориальные ФОМС	3,6%	0,70%	3,2%	0,63%	0,4%	0,1%
Всего	38,5%	7,7%	25,0%	5,8%	-13,5%	-2,7%	0,1%
Поступления с работников
Пенсионный фонд (без учета роста з/п)	1,0%	0,2%	5,0%	1,0%	4,0%	0,8%	0,9%
Пенсионный фонд (с учетом роста з/п)	1,0%	0,2%	5,0%	1,2%	4,0%	1,0%	0,9%
Поступления от индивидуальных предпринимателей, нотариусов, других физических лиц
Пенсионный фонд	28,0%		10,0%
Фонд социального страхования	0,0%		2,0%
Фонд занятости населения	0,0%		1,0%
ФОМС и территориальные ФОМС	0,0%		2,0%
Всего	28,0%		15,0%				0,03%
Совокупный эффект (без учета роста з/п)	39,5%	7,9%	30,0%	6,8%	-9,5%	-1,9%	1,09%
Совокупный эффект (с учетом роста з/п)	39,5%	7,9%	30,0%	7,0%	-9,5%	-1,7%	1,09%

Согласно предложениям Правительства, предполагаемые ставки отчислений с работодателей во все внебюджетные фонды снижены. Совокупная величина ставок отчислений во внебюджетные фонды с работодателей составит 25% вместо 38,5% в настоящее время. Одновременно предлагается увеличить ставку взноса в Пенсионный фонд, уплачиваемого физическими лицами, до 5%.

Прогноз поступлений платежей в Пенсионный фонд РФ в 1999 году по этой ставке производился в двух вариантах: с учетом роста доходов физических лиц вследствие снижения отчислений во внебюджетные фонды с фонда оплаты труда и без учета этого роста, т.е. предполагая, что уменьшение платежей работодателя не приведет к соответствующему росту заработной платы. Согласно первому варианту расчетов, доходы Пенсионного фонда, получаемые от физических лиц, возрастут до 1,2% ВВП (в 1997 году платежи физических лиц составили 0,2% ВВП), а согласно второму варианту - до 1% ВВП.

Если предположить отсутствие роста собираемости платежей во внебюджетные фонды, а также с учетом той предпосылки, что доля заработной платы в ВВП останется постоянной, потери бюджета расширенного правительства в 1999 году от изменения ставок взносов по сравнению с 1997 годом можно оценить в 1,9% ВВП без учета роста заработной платы и в 1,7% ВВП с учетом роста заработной платы в результате снижения совокупной ставки обложения фонда оплаты труда. В то же время ожидать в 1999 году значительного роста заработной платы по этой причине не следует, и падение поступлений взносов во внебюджетные фонды окажется ближе к первому показателю.

Таким образом, совокупный эффект предлагаемых мер при собираемости налогов на уровне 1997 года заключается, в снижении доходов расширенного правительства примерно на 2,0% - 2,2% ВВП (при условии получении дополнительных доходов от экспортных пошлин в размере 1,03% ВВП).