год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Разумеется, правительство Е.Примакова не было с самого начала политически нейтральным, оно не осуществляло "чистого выбора" между двумя вариантами экономического курса. В момент формирования от него ожидали поворота к инфляционизму и популизму, на вероятность чего указывало как явное доминирование в нем представителей аграрных и коммунистических сил, так и многочисленные заявления поддерживавших это правительство политиков и экономистов. Премьер обещает в считанные месяцы, если не недели, выплатить задолженность бюджетникам и пенсионерам, разрешить проблему неплатежей, обеспечить устойчивость рубля, навести порядок. Слова о необходимости начала контролируемой и управляемой эмиссии, пересмотра итогов приватизации, осуществления национализации различных секторов хозяйства, введения принудительного обменного курса, а то и запрещения хранить иностранную валюту, и т.п. можно было слышать практически ежедневно, причем от политиков самого высокого уровня.

Разумеется, у инфляционного варианта были и свои объективные предпосылки, которые не сводятся лишь к левому (коммунистическому) облику нового Кабинета. Значительный дефицит бюджета и отсутствие внешних источников его покрытия явно толкали правительство к использованию печатного станка. Конечно, возможен был и путь резкого сжатия расходов, однако он был для правительства неприемлем по политическим причинам - во всяком случае, неприемлем в краткосрочной перспективе.

Предложения о включении печатного станка дополнялись весьма своеобразными институциональными идеями, также вызывавшими серьезные опасения относительно адекватности оценки, которую формировавшийся кабинет давал ситуации в стране и возможных действий властей. Характерными являются предложения Г.Селезнева по поводу мер, которые необходимо было бы предпринять в экономической политике буквально в ближайшие дни. Эти программные, по существу своему, тезисы были выдвинуты практически сразу же после назначения Е.Примакова, чью кандидатуру председатель Думы активно поддерживал: "Необходимо временно приостановить деятельность валютной биржи и директивой Центробанка установить фиксированный курс рубля к доллару из расчета 7 рублей за доллар...

Провести переговоры с финансовыми структурами Запада с просьбой временно приостановить хождение валютных кредитных пластиковых карт для того, чтобы валюта не уходила за границу... Временный запрет обменным пунктам продавать валюту населению. Эти пункты должны лишь покупать доллары... Имеющуюся у коммерческих банков валюту надо направлять исключительно на закупки продовольствия и товаров первой необходимости, медикаментов". (Интерфакс). К этому можно добавить и предложения новых руководителей кабинета осуществить ренационализацию убыточных предприятий военно-промышленного комплекса, что плохо сочеталось с элементарной логикой действий правительства в условиях бюджетного кризиса. (Можно было бы понять, даже не соглашаясь с ними, предложения о национализации прибыльных экспортных отраслей. Однако национализация убыточных полностью выходила за рамки здравого смысла).

Если бы новое правительство начало действовать строго в соответствии с этими ожиданиями, то последующие события было бы нетрудно предугадать. Ведь предлагавшаяся советниками из Думы и Академии наук модель не была оригинальна, она прошла апробацию на протяжении послевоенных десятилетий в десятках стран мира, и особенно в Латинской Америке. В специальной литературе эта модель получила название "экономики популизма" и была достаточно подробно изучена.

Экономическая политика популизма в ходе своей практической реализации включает в себя четыре основных фазы, устойчиво, хотя и с некоторыми вариациями, повторяющихся от страны к стране. Вот эти фазы.

На первой фазе правительство пытается ускорить промышленный рост путем перекачки ресурсов из экспортных секторов в сектора "национальной гордости" (обычно машиностроение) при одновременном наращивании денежного предложения. Экономика, в ответ на эти меры, действительно начинает расти, поднимается и благосостояние народа. Создается впечатление, что правительство добивается крупных успехов, а страна находится на пороге экономического чуда. Популярность власти заметно возрастает.

На второй фазе в экономике начинают наблюдаться дисбалансы. Выясняется, что подъем производства и благосостояния сопровождается ухудшением ряда макроэкономических показателей - ростом дефицита торгового и платежного балансов, сокращением валютных резервов, ростом внешнего долга. Однако эти негативные сдвиги до поры до времени видны только профессиональным экономистам (а в условиях длительного отрыва страны от реальной рыночной экономики - далеко не всем из них). Нарастают трудности с бюджетом, но кто станет обращать внимание на такие "временные мелочи", в ситуации, когда налицо ускорение темпов роста промышленности.

На третьей фазе происходит быстрое нарастание товарного дефицита в контролируемом государством секторе и ускоряется инфляция свободных цен. Попытки заморозить цены ведут к углублению товарного дефицита, а неизбежная девальвация курса национальной валюты оборачивается взрывом инфляции. Ухудшается собираемость налогов, разваливается бюджет. Что бы ни предпринимало правительство, уровень жизни начинает снижаться, сжимается производство.

На четвертой фазе происходит падение правительства и принятие новыми (нередко военными или чрезвычайными) властями радикальных мер по стабилизации социально-экономической ситуации.

Представления о том, какие ожидания господствовали как внутри страны, так и за рубежом, в связи с формированием нового Правительства России, были достаточно четко изложены позднее самим Е.Примаковым перед иностранными предпринимателями - участниками сессии Давосского форума в Москве: "Нам предрекали еще совсем недавно: национализация как основной путь движения правительства - нет этого, отмену результатов приватизации..., фиксирование курса рубля нам предрекали - нет этого, мы не фиксируем этого курса, он плавающий. Нам предрекали неконтролируемую эмиссию - нет этого, нам предрекали запрет на хождение доллара в стране - нет этого , нам предрекали прекращение импорта - нет этого,... нам предрекали поддержку отечественного производства в ущерб иностранным капиталовложениям - нет этого, говорили, что мы не будем платить долги - нет этого". Перечень является весьма показательным, поскольку подобного рода ожидания действительно имели место: основанием для них служили менталитет, приходящего к власти вместе с Е.Примаковым традиционного советского истеблишмента, так и риторика и традиции коммунистов посткоммунистической России.

На практике Правительство Е.Примакова стало действовать гораздо более осторожно по сравнению с тем, что от него ожидали. Однако сам факт ожиданий подобного рода не мог не сыграть негативную роль и еще более осложнить и без того непростое положение Кабинета. Ведь инфляционные ожидания могут оказаться "самореализующимся прогнозом", влияя не только на настроения, но и на поведение экономических агентов. Кроме того, эти ожидания (опасения), действительно, имели определенные основания, поскольку они входили органической частью в проекты программных документов, рассматривавшихся правительством при подготовке своей экономической программы.

Программотворчество кабинета Е.Примакова, да и экономические идеи самого премьера, претерпели за 100 дней руководства страной заметные изменения. На первых этапах в программных документах господствуют откровенно инфляционистские и дирижистские настроения, причем очень конкретные, когда вещи называются своими именами и о необеспеченной эмиссии считается возможным говорить открыто. В более же поздних вариантах речь уже идет о массе технических деталей, о массе конкретных решений, но вопросы эмиссии, бюджетного дефицита старательно обходятся авторами.

В исходном пункте деятельности правительства лежали идеи, разработанные в Отделении экономики РАН. О серьезности отношения к этой программе свидетельствует уже то, что именно из авторов этих документов была образована первая группа правительства по разработке его экономической программы, и именно с академиками - членами этой группы Ю.Маслюков проводил регулярные консультации на протяжении примерно первого месяца существования нового Кабинета.

"Программа академиков" представляла собой документ, воплощавший в себе в наиболее последовательной и жесткой (если не сказать крайней) форме идеи популизма, инфляционизма и дирижизма. По форме это была достаточно целостная и последовательная система мер, которые могли быть легко формализуемы в нормативные документы. Причины кризиса видятся авторам программы в порочности всего проводимого с конца 1991 года экономического курса, и прежде всего либерализм экономической политики, не использование широких административных возможностей государства, преувеличение роли макроэкономического регулирования по сравнению с проведением институциональных преобразований. Стержнем позитивной части программы являются две взаимоувязанные идеи: повышение спроса населения и загрузка простаивающих мощностей.

Программа предполагала значительные денежные вливания для решения социальных проблем, повышения спроса как фактора преодоления спада, расшивки платежной системы, борьбы с банковским кризисом. Причем была даже высказана мысль о целесообразности введения механизма "автоматического" включения печатного станка для недопущения в будущем возникновения неплатежей (любых, отнюдь не только бюджетной задолженности). Словом, печатный станок рассматривался здесь в качестве универсального средства решения практически всех экономических проблем страны. Одновременно предполагалось ввести меры жесткого валютного контроля, включая отсечение спроса населения на валюту.

С самого начала своего появления программа была подвергнута жесткой критике, причем не столько за ее теоретическую сомнительность (откровенный инфляционизм), сколько за очевидную оторванность от реальных экономических процессов. Многие из содержавшихся в ней мер открывали невиданное доселе поле для злоупотреблений как со стороны госаппарата (при раздаче дешевых кредитов), так и бизнеса. Идея автоматического кредитования экономических агентов при возникновении неплатежей означала, что практически любой предприниматель обретал неограниченный доступ к "дешевым деньгам". А тотальное гарантирование вкладов населения давало возможность банкиру собрать средства под любые проценты и объявить себя банкротом. Перечень примеров можно было бы продолжить.

К началу октября в правительстве появился и собственный вариант экономической программы. Этот документ, не получивший официального подтверждения, был разработан в Министерстве экономики и разослан заинтересованным лицам в кабинете в последних числах сентября. Документ вызвал резко негативную реакцию в обществе, включая средства массовой информации, что обусловило фактическое дезавуирование его Е.Примаковым. Между тем этот вариант программы заслуживает специального рассмотрения, поскольку по сравнению с более поздними версиями он является наиболее последовательным и конкретным.

И по форме, и по сути этот вариант очень близок к "программе академиков". Он также ориентирован на активное использование печатного станка для решения экономических и социальных проблем в сжатые сроки, резкое ужесточение государственного вмешательства в экономику, включая меры по запрету на использование доллара не только в качестве средства накопления, но и средства сбережения. Предполагается введение масштабного государственного регулирования цен и тарифов ("на продукцию базовых отраслей промышленности, продовольственные и непродовольственные товары первой необходимости" и т.д.), протекционизм и господдержку импортозамещающих отраслей.

Однако здесь появляется уже и некоторое новшество. Будучи документом очень конкретным по форме, программа называет ведомства, ответственные за реализацию намечаемых решений. Но в отличие от версии академиков, здесь среди "ответственных исполнителей" уже почти не фигурирует Центробанк, а вся ответственность за реализацию задачи увеличения спроса падает на Минфин. Документ теряет свою искреннюю непосредственность, столь свойственную "программе академиков".

Руководство правительства явно начинает бояться собственных инфляционных намерений и еще более всеобщих инфляционных ожиданий. Не спешит с эмиссией и руководство Центрального банка. Уроки прошлого не прошли бесследно, и понимание прямой связи между эмиссией и инфляцией было усвоено в достаточной мере для того, чтобы от разговоров о благотворности эмиссии не переходить немедленно к включению печатного станка. Да и В.Геращенко явно не желал брать на себя ответственность за раскрутку инфляции и поэтому настаивал на принятии Думой соответствующих решений в области денежной политики.

Умеряя эмиссионные аппетиты, правительство явно стремится сделать больший упор на свои административные возможности. Идеи ужесточения валютного контроля прописаны здесь весьма четко и с заметным удовольствием. Одновременно с неофициальной публикацией программы прозвучало и предложение Э.Росселя о запрете хождения в России доллара, поддержанное, по его словам, Президентом. Это совпадение не было случайно, хотя вряд ли являлось преднамеренным. Просто подобные настроения в тот момент господствовали среди той части политической элиты, которая была тесно связана с правительством. Упование на Центробанк, валютный контроль и иные формы государственного вмешательства приходит на смену идеям безграничного инфляционизма и как бы прикрывает их.

Здесь следует отметить, что лозунг сильного государства является одним из самых популярных в настоящее время. Однако его активные сторонники, как правило, ошибочно оценивают причины слабости государственной власти в посткоммунистической России. Считается, что слабое государство является результатом реализации либеральной идеологии, стремившейся к выведению государства за рамки экономической жизни, в результате чего страна лишилась эффективного рычага реализации экономической политики, борьбы с "провалами рынка". Отсюда следует, что для восстановления экономической и политической мощи государства необходимо признать ошибочность предыдущей доктрины и начать работать над укреплением власти, и особенно через расширение ее функций в хозяйственной жизни страны.

Между тем, реальная ситуация существенно иная. Дело не в либерализме, поскольку либеральная идеология как раз предполагает сильное, но находящееся в жестких правовых рамках, ограниченное законом государство. Отсутствие такого государства является как раз препятствием на пути либеральной экономической политики. Слабое же государство является фундаментальной чертой современной российской действительности, что стало результатом сложного комплекса факторов посткоммунистического развития России. Первейшим признаком слабого государства является его неспособность собирать налоги, навязать предприятиям жесткие бюджетные ограничения. Другим признаком слабости государства является преступность - коррупция в госаппарате, с одной стороны, и наличие мощных преступных групп, которые берут на себя выполнение многих функций государственной власти (арбитраж, обеспечение исполнения контрактов, защита собственности), с другой стороны. Расширение возможностей вмешательства государственных чиновников в хозяйственную жизнь в этих условиях означает не укрепление государства, а рост коррупции и бюрократического произвола.

С конца октября программный документ становится еще более умеренным и менее конкретным. Точнее, в нем присутствует огромное количество разрозненных мероприятий в социальной и производственной областях, в вопросах налоговой политики и межбюджетных отношений. Однако существо экономического курса здесь прописывается с явной неохотой. Среди анализа причин кризиса уже меньше говорится об ошибочном курсе прошлого и больше - о роли бюджетного кризиса и проблемах его преодоления. А Ю.Маслюков даже начинает делать заявления, что новое правительство намерено сделать все то, что намечали, но не смогли реализовать его предшественники (заявление на встрече с участниками Давосского формума в Москве 4 декабря).

В программе исчезает стержневая идея. Уже нет упования на эмиссию. Напротив, появляется четкое осознание опасности эмиссионной накачки экономики, что находит явное отражение в фиксируемой проблеме "критического разрыва между потребностями оборота в расширении денежной массы и возможностями инфляционно безопасной эмиссии", признается "опасность срыва в гиперинфляцию". Надежды на сильное и мудрое государство также оказываются сведены к вполне ритуальным словам о необходимости "укрепления государственности как важнейшего ресурса повышения эффективности экономики". В результате "Программа" переименовывается по решению премьера в документ "О мерах по...", тем самым подчеркивается, что речь идет именно о совокупности разрозненных мероприятий.

Весьма специфичным моментом всех рассматриваемых программ является закладываемая в них микроэкономическая концепция роста. Прежде всего, минимальное значение придается проблеме защиты частной собственности, которая в большинстве документов практически не упоминается. Показательно, например, что в опубликованной 27 августа версии программы понятия "частная собственность", "частный" отсутствовали вообще, а из 14 упоминаний собственности в 13 случаях речь шла о той или иной форме собственности государственной. Полностью отсутствовало понятие "приватизация". И это при том, что правительство постоянно демонстрирует свое предпочтительное отношение к прямым инвестициям по сравнению с портфельными.

Впрочем, было бы неверно сводить программотворчество правительства к набору программных документов и их проектов. Программную роль играли и играют, безусловно, еще два документа - концепция налоговой реформы и проект федерального бюджета на 1999 год. Они заслуживают специальной краткой характеристики, которая приведена несколько ниже.

Таким образом, к концу 1998 года правительство в процессе своего программотворчества, процессе осмысления проблем, стоящих перед страной, и путей решения этих проблем оказалось в весьма противоречивом положении. Правительство пришло к осознанию опасности рецептов из арсеналов "экономической политики популизма", однако адекватной замены изначальной (популистской, эмиссионной) программы действий найдено так и не было. У кабинета не было желания, а у премьера воли признать неприятный факт наличия всего двух реальных вариантов действия - жестко инфляционистского или жестко стабилизационного - и, соответственно, необходимость выбора именно из этих двух вариантов.

Нежелание делать выбор подтолкнуло Е.Примакова к тактике непринятия принципиальных решений, откладывания их на возможно более долгий срок. Политический мандат, выданный премьеру, поддержка со стороны законодателей и значительной части общества позволяли использовать подобную тактику. Однако развитие реальных экономических процессов все более сужало поле для маневра. А практическая деятельность правительства, какой бы приземленной, неидеологизированной она ни была, все равно не являлась политически нейтральной и объективно подталкивала к столь неприятному выбору принципиального курса.