год 2010-й - более 30.000.000 обращений

На этой неделе стартовала реформа системы государственной службы Российской Федерации. Президент Владимир Путин подписал распоряжение о создании комиссии по вопросам реформирования госслужбы под руководством премьера Мйхаила Касьянова и межведомственной рабочей группы по подготовке проектов программы реформирования под руководством первого заместителя главы администрации президента Дмитрия Медведева. Одним из разработчиков этой реформы, который входит в комиссию Касьянова, и в группу Медведева, является peктор Высшей школы экономики Ярослав Кузьминов, который рассказал "НГ" о перспективах и "подводных камнях" предстоящей реорганизации. При этом Кузьминов подчеркнул, что, как непосредственный участник разработки практической части программы, он не может и не будет давать свою оценку работе комиссии. Этот комментарий - просто его личная точка зрения, взгляд эксперта на проблемы реформы госслужбы и шире - административной реформы.

-Ярослав Иванович, существуют ли конкретные сроки проведения административной реформы и кто сегодня непосредственно этим занимается?

- На сегодняшний день работа-ют две структуры: комиссия Ми-хаила Касьянова по реформе госслужбы и комиссия Дмитрия Козака по разделению полномочий "по вертикали", от федерации до регионов и муниципалитетов. При них формируются экспертные группы, которые занимаются социально-экономическими и правовыми вопросами. Кроме того, работала группа Госсовета под руководством Юрия Лужкова. Что касается сроков начала реформы, то это скорее всего 2003 год, пото-му что нормативные документы будут готовы не раньше чем через 7-8 месяцев, и невозможно "вписаться" в бюджетный процесс следующего года.

Но тут есть аспект и политической ответственности. Президент совершенно правильно, на мои взгляд, решил сначала существенно поднять зарплату бюджетникам (на 70-80%), а уж потом повышать зарплаты чинов-никам. К тому же реформа гос-службы не могла начаться без на-чала реформирования Вооруженных сил, потому что военный-госслужащий "первого ряда". До назначения министром обороны Сергея Иванова и заместителем Любови Куделиной наша армия была какой-то бездонной финансовой ямой, и никто не мог знать, куда конкретно бюджетные деньги идут. Сегодня этот процесс становится более прозрачным и доступным для гражданского контроля. И параллельно с реформой военной госслужбы власть теперь может начать реформу гражданской.

- А сколько же потребуется бюджетных средств для ее проведения?

- На реализацию гражданской части реформы госслужбы, по нашим грубым расчетам, необходи-мо не менее 45 миллиардов руб-лей, что включает в себя и повы-шение прозрачности власти, и формализацию действий чиновников, и другие довольно затратные мероприятия. Скорее всего само реформирование займет три года, и если в 2003-м мы сумеем сделать хотя бы одну треть от запланированного, можно будет считать, что реформа пойдет. Что касается coбственно повышения зарплат ответственных чиновников до конкурентного уровня (задача такая поставлена президентом в его ежегодном послании), то на это понадобится 15-18 миллиардов рублей. Это вполне можно сделать за год, но не за 2003-й. Больно будет год тяжелый по воз-врату долгов. Поэтому мне лично кажется более вероятным растягивание и этой части реформы на 3 года - до 2005-го включительно.

- То есть повышение зарплаты госслужащим - это основа реформы?

- Если ограничиваться только повышением зарплаты, то можно все реформирование свести к нулю. Нужно идти по пути безмерно раздутых аппаратов министерств и ведомств. Надо "связать руки" чи-новникам на нижних этажах, огра-ничить зону их административно-го усмотрения. Но если зарплату не повышать, то все остальное то-же бессмысленно. Чиновник - это тот, кто не может получать деньги из двух, трех источников, ему должно платить только государст-во. Оно его эксклюзивно нанимает на работу в отличие от положения врачей, преподавателей и других бюджетников, которые могут и, предполагается, даже должны за-рабатывать часть своих доходов на стороне. Однако сегодня от 50 до 70% чиновников получают доходы и услуги не только и не столько от своего прямого нанимателя -государства. Это надо прекратить, иначе мы не можем говорить о вертикали управления.

- А вы уверены в том, что повышение зарплаты радикально изменит ситуацию?

- Нет. Прежде всего нужна peгламентация деятельности чиновника. На Западе у каждого чиновника есть свой талмуд - регламент. Это то, что он должен делать: критерии вопроса, сроки его рассмотрения. Регламент нужен не столько для чиновника, сколько для фирм и граждан. Да, купить чиновника можно в любом случае, но какова цена этой купли для него? Сегодня он легко докажет, что интересы государства как раз и состоят в том, чтобы некая фирма "А" получила этот контракт. А вот государство ничего не может доказать, потому что оно не регламентировало его деятельность. Не указало, что можно и нужно делать, а что нельзя.

- Если уж чиновник привык так поступать, то никакой регламент тут не поможет. Нужен строгий контроль. Эта система продумана?

- Это еще одна составляющая реформы. Сегодня так называемого контроля так много, что его просто нет. У нас контроль размазан тонким слоем по всей безответственной массе чиновников. Его надо собрать в кулак. Контроль был при Сталине, очень сильный и эффективный. Министерство госконтроля возглавлял Лев Мехлис. Его все боялись, потому что это ведомство проверяло и формальную отчетность, и как выполняются социально-экономические планы государства.

- Вы хотите это перенести?

- Нет. Каждой системе власти соответствует своя форма контро-ля, и то, что годится для команд-ной экономики, для нас не подхо-дит. Но все же имеет смысл сосредоточить государственный контроль в одном ведомстве. Хотите - в Счетной палате, хотите - в Контрольно-ревизионном управлении президента. И контроль должен быть не только формальный, но и комплексный, который увидит все противоречия и нестыковки, например, между требованиями Минфина и Минюста. Поскольку у нас общество демократическое, то госконтроль должен дополнять-ся общественным контролем.

Сегодня у нас нет парламентских расследований, потому что они использовались в качестве политического инструмента. Нужен и контроль непосредственно со стороны общества. Все ведомства обязаны завести свои сайты в интернете и размещать на них всю информацию, разумеется, не секретного характера. Это даст возможность каждому гражданину увидеть регламент ведомства и проследить, как чиновники его соблюдают. Система "черного ящика" министерств и ведомств должна разрушиться в результате регламентации их деятельности, прозрачности и системы административных судов, где гражданин может выяснить свои отношения с государством.

- Что вы можете сказать о системе квалификации чиновников? Без этого ведь реформа тоже не пойдет.

- Год-два у нас шли дискуссии вокруг двух подходов к этой проблеме. Концепция профессио-нального чиновника подразумева-ет, что он уже попадает в касту, он защищен и дальше двигается до уровня замминистра, невзирая на смену всех команд над ним. Концепция конкурсов состоит в том, что профессионального чиновника нет вообще. Чиновник только участник рынка труда, и в результате открытых конкурсов он пытается получить вакантное место. В итоге основная часть экспертов пришла к выводу, что нужно определенное сочетание и того, и другого. Но реформу госслужбы мы можем осуществить только вместе с реорганизацией самих ведомств. Между тем к президенту сейчас стоит очень длинная очередь тех, кто хотел бы тут ничего не менять по существу.

- Кстати, а насколько Путин посвящен во все тонкости реформы?

- Думаю, хорошо посвящен.

- Где, на ваш взгляд, самые трудные моменты предстоящего реформирования?

- Реорганизация ведомств - это будет caмое страшное. Помните, что Греф делал с лицензированием? Я впервые наблюдал итоговое заседание комиссии под руководством Кудрина, которое длилось 14 часов подряд. Туда пришли почти все министры. Они бились, как львы, и чуть ли не компроматом размахивали только за то, чтобы иметь право лицензировать знаете кого? Производителей огнетушителей. Представляете, что будет, когда начнут резать по живому? Когда пойдет реальная реформа, которая разделит? ведомства на министерства и агентства?

- А это так необходимо?

- Это важнейший элемент реформы. Должно быть четкое разделение на регламентирующие и исполнительные функции. Не может исполнитель сам себя регламентировать. Это тупик. Тогда мы точно его не проконтролируем. А у нас сейчас подавляющее число ведомств само издает инструкции и само их исполняет. Сегодня, например, никто, кроме самих таможенников, не знает о том, что, скажем, позавчера вышла какая-то новая инструкция Таможенного комитета. А что творит МНС, "под себя", под свои задачи трактуя законы, особенно в регионах? Ведомство, поставленное в условия саморегулирования, преследует только свои узковедомственные интересы и тем самым обессмысливает само государство. Это очень опасно, потому что в России авторитет государства должен быть высок. А чиновники его размыли.

- Наверное, они считают, что интересы ведомства и есть интересы государства?

- Это в лучшем случае. Есть патриоты ведомства, и их я могу понять. Здесь, кстати, очень много силовиков. Ведь государство как целое до прихода Путина вообще ничего не заявляло о своих намерениях. Не было никакого плана десять лет. Но значительная часть чиновников просто закупаются "по этажам" на корню или в "доле" определенными корпорациями, работая не только на государство, а на сочетание с государственным совершенно конкретного частного интереса. Сигнал власти, проходящий через ведомственную пирамиду, извращается и деформируется.

- В этом очевидно, виновато само государство, предоставившее право чиновникам работать на себя?

- В какой-то степени да. Складывается впечатление, что государство просто махнуло рукой на своих слуг - "крутись, как знаешь". Оно не оценивает хорошую или плохую работу - даже морально. Во времена Черномырдина-Чубайса наградой ответственному работнику аппарата за дости-жение, за которое при советской власти давали орден, была премия в два оклада. Посмотрите, например, как у нас действует система государственных наград. Чиновник, который дошел до 50 лет, не имеет ордена ни за особые заслу-ги, ни за выслугу лет. Госнаграды у нас даруются, как шуба с барского плеча. Можно, скажем, подарить орден любимой певице. Это оскорбляет чиновников, дестимулирует их. Мы хотим, чтобы у нас работала система госслужбы, но эле-ментарных атрибутов не даем. Сейчас максимум, до чего может дослужиться начальник департамента крупного министерства, - это почетная грамота, подписан-ная Михаилом Касьяновым. Так давайте восстановим систему государственных наград. Пусть они будут двух родов - за беспорочную службу и за особые заслуги.