|
В шкале приоритетов безопасности России сегодня на первое место, наряду с политической стабильностью, должно быть поставлено сохранение ее государственной целостности. Угроза на этом направлении порождается следующими основными причинами:
Стремлением ряда народов, в свое время добровольно вошедших в состав Российской империи или насильственно к ней присоединенных, добиться политической самостоятельности, ограниченного или полного суверенитета.
Резким ослаблением Центра вследствие перманентной борьбы за власть между различными политическими группировками, его неспособностью оказывать действенную помощь регионам (в особенности "окраинным" и маломощным) в условиях тяжелого социально-экономического кризиса.
Исторически сложившимся и возросшим в постсоветской России правовым неравенством между двумя основными группами субъектов Федерации - национальными республиками и областями.
Геополитикой некоторых государств, направленной на отрыв от России территорий с преимущественно мусульманским населением.
III.1. Угроза целостности России приобрела реальные очертания в связи с неудавшейся попыткой силой воспрепятствовать уходу Чечни. Война, унесшая более 100 000 жизней и завершившаяся фактически полупризнанием суверенитета Чеченской республики Ичкерии, оставила незаживающие раны в общественном сознании и еще туже затянула узел проблем, дестабилизирующих обстановку на Кавказе. Чеченский кризис продемонстрировал неэффективность военно-силовых методов для сохранения целостности Российской Федерации.
Наряду с этим, "взрывным" нарушением целостности страны, развивался процесс перераспределения полномочий в пользу субъектов Федерации. Центральная власть, занятая внутренними распрями и борьбой с оппозицией, оказалась не в состоянии противиться растущим притязаниям регионов. Напротив, нуждаясь в их политической поддержке или хотя бы нейтралитете по отношению к московским баталиям, она уступала им позицию за позицией. Известное заявление Ельцина 1990 года: "Берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить" обернулось реальной угрозой целостности страны.
В проходящем с той поры своеобразном "перетягивании каната" между Центром и регионами, выделяются три вехи, знаменующие отступление Москвы. В 1992 г. она была вынуждена согласиться на подписание Федерального договора, полупризнав, что власть исходит из регионов. В 1994 г. последние добились заключения двусторонних договоров, существенно расширяющих их права. Самым серьезным противовесом всевластию главы государства, установленному Конституцией РФ 1993 года, стало повсеместное избрание губернаторов населением. Как показали события в Приморском крае летом 1997 г., Кремль оказался лишенным прямых рычагов влияния на обстановку в регионах.
Достигнутое шаткое равновесие далеко от стабильности. Хотя удалось приглушить требования о создании новых суверенных республик (Дальневосточной, Сибирской, Уральской), выдвигавшиеся по большей части с целью шантажировать Москву, субъекты Федерации, в особенности самые крупные и самодостаточные в экономическом отношении, будут пользоваться слабостью Центра, каждым его политическим промахом, чтобы вырвать дополнительные права и уйти от опеки.
Элиты в Центре и в регионах в результате "дробления" государственного суверенитета вступили в борьбу за дележ национального богатства - земли, недр, предприятий, инфраструктуры, права собирать налоги и т.д. Это создает дополнительные трудности для развития в России полноценного федерализма, который смог бы обеспечить структурную децентрализацию власти, необходимую для демократического преобразования российской государственности.
III.2. Огромное значение для сохранения целостности России как многонациональной страны имеет адекватная национальная и региональная политика. В постсоветской РФ она более важна, чем в Советском Союзе, где стабильность государства гарантировалась в первую очередь монопольным положением КПСС. При определении такой политики должны учитываться следующие объективные факторы.
Традиции. Исторически Россия складывалась в ходе объединения удельных княжеств, затем в результате колонизации и присоединения новых земель. Решающую роль в этом процессе играл русский этнос, включавший великороссов, малороссов и белорусов и испытывавший значительное демографическое воздействие "туранского элемента". Хотя в Российской империи отдельные земли (Польша, Финляндия, Эстония, Хива, Бухара, некоторые другие) обладали определенной автономией, а в управлении другими территориями, населенными "инородцами", власти полагались на традиционное право, в целом российское государство носило централизованный, самодержавный характер. Да и Советский Союз, будучи по форме федеративным, по существу оставался унитарным государством.
Сложность конфигурации . Современная Россия, занимающая 1/7 часть земной суши, едва ли не мировой рекордсмен по усложненности политико-территориального деления: 89 субъектов Федерации весьма разнородны по размерам территории, природным условиям, численности и составу населения, уровню развития экономики и культуры (21 республика, 6 краев и 49 областей, 1 автономная область и 10 автономных округов, Москва и называемый "второй столицей" город прямого подчинения Центру Петербург).
Российская модель федерализма сочетает два разных принципа : 51 субъект федерации выделен по территориальному признаку, 38 - по национальному. При этом автономные национальные образования, будучи самостоятельными субъектами Федерации, административно сами - подобно русской матрешке - входят в состав других субъектов (например, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа в составе Тюменской области).
Неустойчивость внутренних административных границ. Многие из них устанавливались произвольно и не раз пересматривались. При этом рассекались ареалы расселения народов, значительные территории волевым образом переподчинялись другим областям и республикам. Нередко происходило и перемещение больших групп людей в чуждое им социокультурное пространство. Подобная практика применялась на Северном Кавказе, в Поволжье, в Крыму, в том числе в связи с депортацией, а затем - реабилитацией ряда народов.
Опыт федерализма. После Октябрьской революции Ленин настоял на создании Федерации советских республик в противовес сталинскому плану образования унитарного государства с предоставлением нациям ограниченной автономии. Укрепившись у власти, Сталин не стал посягать на федеративную форму государства, но на деле осуществил свою идею автономизации. Заботясь о развитии промышленности и культуры, Москва через местные партийные организации держала под жестким контролем все аспекты государственной деятельности. Под этой оболочкой шел, однако, естественный процесс развития национального сознания. При Хрущеве окрепшим национальным элитам удалось добиться некоторого ослабления опеки. В дальнейшем также происходило приращение их прав, до поры до времени не затрагивавшее природу режима. Лишь в связи с перестройкой была выдвинута задача преобразования СССР в полноценную Федерацию, ставшую реальностью только вследствие ликвидации политической монополии КПСС. Последний вариант нового Союзного договора предусматривал уже создание конфедеративного государства.
При том, что советский федерализм носил формальный характер, он был безусловным прогрессом по сравнению с дореволюционными порядками. Многие народы получили возможность самоуправления, пусть ограниченного. В республиках национальным кадрам предоставлялись определенные преимущества, формировалась своя творческая интеллигенция, специалисты, в том числе управленцы.
Социальный и культурологический контекст. Полноценный федерализм нуждается в развитом гражданском обществе и политической культуре населения. В России то и другое пока далеки от желаемых. В стране все еще сильно влияние тоталитарных структур сознания, нет среднего класса, недостаточно развита система формальных и неформальных объединений по интересам, практически отсутствует опыт сбалансированных федеративных взаимоотношений, система местного самоуправления.
III.3. Федерализм в России невозможен без должного учета национальных интересов русского народа, составляющего свыше 83% населения. Новое измерение этой проблеме придал распад СССР: около 20% русского населения осталось за пределами России, в ряде республик на территории РФ русские впервые оказались в положении национального меньшинства. В результате в конце ХХ века заново встал вопрос о судьбе и единстве русской нации. Этот факт в обозримом будущем окажет решающее воздействие на развитие страны и ее отношения с соседями. А косвенно - на европейскую и мировую обстановку.
Секрет жизнеспособности российского государства - в оптимальном сочетании объективно обусловленной ключевой роли русского этноса, его языка и культуры, с признанием права наций на самоопределение и безусловным равенством прав всех граждан, как россиян.
Чревата опасностями как ставка на монополизацию политического господства в руках доминирующей русской нации, так и "этнократизация власти" в национальных республиках РФ. Хотя "культ суверенитетов", пик которого пришелся на 1991-94 годы, несколько ослаб (это связано с юридическим закреплением политических и экономических прав республик, заключением договоров о разграничении полномочий с федеральным центром), этнократические элиты держат курс на возвышение титульных этносов до статуса однозначно доминирующих. Идет замена кадров на национальные (Тува, Саха-Якутия, Башкортостан и др.), увеличивается миграция славян из ряда республик (Северная Осетия-Алания, Тува, Саха-Якутия и др.), дает о себе знать бытовой национализм , противостояние языков общения, особенно в сфере образования.
Результатом дискриминации русских в национальных республиках может стать возрождение шовинизма, подогреваемого ультрапатриотическими группировками. Едва ли он получит широкое распространение и поколеблет органично присущее русскому народу, взращенное вековым опытом интернационалистское сознание. Но это может стать причиной столкновений на этнической почве. Такая опасность особенно велика там, где русские и русскоязычные подвергаются дискриминации, составляя большинство населения (в некоторых республиках - подавляющее).
Свою роль играют и трудно совместимые друг с другом представления разных народов, населяющих Россию, о путях национального возрождения, надежды на воссоздание в современных условиях достигнутых некогда в прошлом предельных величин в развитии собственной государственности. Понадобится, вероятно, целый исторический период, пока в этносоциальной сфере будут изжиты иллюзии, найдены и освящены практикой решения спорных проблем.
III.4. В рамках настоящего проекта были проведены экспертные социологические опросы с целью выявить отношение к ситуации в межнациональных отношениях. В качестве объектов исследования были избраны Краснодарский край как регион потенциальных кризисных ситуаций, Омская область , как регион, где имеются очаги межнациональной напряженности, поддающиеся устранению без значительных усилий, и Башкортостан , занимающий в этом смысле промежуточное положение.
Эксперты отмечают, что этнический синдром беспокойства возникает как от перевозбуждения национального самосознания, так и от психической усталости, особенно от буксующих реформ, от социальной незащищенности и неопределенностей переходного времени. Однако чаще всего в основе этнического беспокойства лежит комплекс неудовлетворенности национальных интересов.
Опрос в Краснодарском крае местной элиты (управленцы, лидеры национально-культурных организаций, предприниматели, представители научной и творческой интеллигенции) показал, что здесь продолжается накопление конфликтогенных факторов . В крае с 4-миллионным русским населением живут представители 22 народов, причем большинство из них - компактно, сохраняя свой язык и традиции. Свыше 51% опрошенных высказали обеспокоенность, 27,4%- сильную обеспокоенность проблемами межнациональных отношений в регионе.
Другой источник конфликтогенности - потоки беженцев, вызванные распадом Советского Союза, обострением социально-экономического положения в соседних странах СНГ.
Миграция вызывает опережающий (по сравнению со среднероссийскими показателями) рост цен, имущественное расслоение по национальному признаку, борьбу за вакантные рабочие места и прибыльные занятия (прежде всего, в сфере торговли и услуг), за земельные участки и территории расселения. Все это - на фоне ухудшения общей экономической ситуации. Возможность профилактики конфликтов эксперты усматривают в нормативном регулировании межнациональной миграции на федеральном уровне путем определения статуса граждан СНГ, установления для них визового режима и др.
В противоречии "коренное население - мигранты" выделяется и другой срез: славяне (русские, украинцы, белорусы) и тюрки (турки-месхетинцы, азербайджанцы, адыги). Обсуждается возможность создания Шапсугского национального района в составе края. Что касается турок-месхетинцев, не исключается возможность их переселения за пределы Краснодарского края.
Непростой проблемой стало формирование взаимопонимания между казачеством, лидерами национальных общин и органами власти. Казаки располагают политической силой, дополняемой существенными экономическими привилегиями. Потенциальная конфликтность этой проблемы может быть разрешена лишь при условии четкого законодательного урегулирования прав и обязанностей казачьего самоуправления.
В Омской области , по мнению экспертов, нет особо острых, требующих оперативного вмешательства межнациональных проблем. Несмотря на многонациональный состав населения (свыше 50 нацменьшинств), долговременное сожительство и деловое сотрудничество национально-этнических групп сформировало спокойные, взаимоуважительные отношения народов региона. Возникли, однако, проблемы в связи с превращением области в пограничную с Казахстаном. Образовался миграционный поток вынужденных переселенцев и беженцев из северных районов сопредельного государства (в основном, русских, а также казахов, украинцев, немцев), для обустройства которых не хватает ресурсов области.
Нежелательное обострение межнациональных отношений прогнозируется в случае, если: не будут учитываться потребности национальных меньшинств в сохранении культуры, языка, этнического самосознания; будут продолжаться межнациональные конфликты в других регионах, в том числе на Северном Кавказе; не будут обеспечены равные права всем национальным группам, пропорциональное представительство в региональных властных структурах; администрация не будет давать отпора националистическим выпадам местного казачества против татар и казахов; правительство РФ и местные власти будут несправедливо распределять между национальными конфессиями и без того скудные ассигнования. (на празднование 600-летия ислама в Сибири в 1994 г. не выделили ни рубля, а на 400-летие православия в 1995 г. было выделено свыше 100 млн. руб.). Высказываются опасения о возможности предъявления Казахстаном претензий на южные земли области, компактно заселенные казахами.
В Республике Башкортостан 39% населения составляют русские, 28% - татары, 21% - башкиры, являющиеся титульной нацией. Проводившиеся опросы выявили неравнозначное понимание национальными элитами процессов федерализации России и укрепления суверенитета Башкортостана. У башкирской элиты заметно стремление установить под знаменем национального возрождения фактическое доминирование титульной нации, что вызывает рост межнациональных трений в различных сферах общественной жизни. Принадлежность к башкирской нации нередко перевешивает другие факторы при назначении руководящих работников на республиканском и, особенно, на местном уровне. Но в целом в республике этнический фактор сам по себе не работает, эмбрионы межэтнических конфликтов находятся, как правило, во внеэтнических сферах - таких, как экология, рост преступности, спад производства и нарастающая безработица. Закон о государственном языке пока не принят, предложения сделать таковым только башкирский язык широкой поддержки, судя по опросам, не находит.
Среди потенциальных причин межнациональных конфликтов в российском обществе эксперты указывают на последствия насильственного переселения национальных меньшинств; отсутствие действенных механизмов для удовлетворения интересов этносов и специальных органов занимающихся оперативным урегулированием межнациональных споров; разжигание националистических настроений политиками-экстремистами и авторитетами организованной преступности; безнаказанность зачинщиков межнациональных стычек; фактическое неравноправие субъектов федерации, а также народов, имеющих и не имеющих свою государственность; отсутствие объективной информации о существующих на территории России межнациональных конфликтных ситуациях. Эксперты полагают, что национальная политика российского руководства непродуманна и непоследовательна, а меры, принимаемые президентом и федеральным правительством, совершенно недостаточны для сохранения целостности государства.
III.5. В принятой в 1996 году официальной Концепции национальной политики сделана попытка найти общий подход к проблемам межнациональных отношений, а заодно и уточнить понятийный аппарат, применяемый при их анализе. В соответствии с преобладающей международно-правовой практикой, предпочтение в документе отдано не этническому, а гражданскому пониманию нации. В то же время отмечается, что гражданское и этнокультурное значения понятия "народ" не противоречат друг другу и принадлежность кон кретногочеловека к обоим или нескольким типам общностей не являетсявзаимоисключающей.
Выделяя роль русского народа, значение русской культуры, авторы Концепции высказываются за развитие всех национальных культур, а также многокультурности, двуязычия и многоязычия. В документе признаются государствообразующими все народы России. Новый шаг сделан в трактовке понятия самоопределения как формы обеспечения права гражданских и этнокультурных об щностей, включая многочисленные диаспоры, на выбор пу тей национального развития. Концепция исходит из того, что самоопределение в рамках российского многоэтничного государства осуществляется в двух основных формах : территориальных образований и национально-культурной автономии . Субъектом последней могут быть любые народы и отдельные этнокультурные общины, независимо от территории расселения и статуса. Это прежде всего право на удовлетворение разнообразных потребностей, связанных с этнокультурной принадлежностью граждан. Предусматриваются широкие возможности "культурно ориентированной" образовательной и предпринимательской деятельности, право общинной собственности и самое важное - право на особые формы политического представительства и законодательную инициативу.
В Концепции не фиксируется право на самоопределение вплоть до отделения ,такое право отсутствует и в Конституции РФ. Республики в праве определять свои хозяйственные, политические и культурно-языковые параметры жиз н и, но их государственность не есть исключительная собственность какого-то одного народа, она существует от имени и для всех граждан соответствующих территориальных сообществ.
Концепция предусматривает ряд мер по защите малочисленных народов, в частности, народов Севера, но не использует понятие "национальных меньшинств" , в том числе и потому, что в масштабах страны к ним следовало бы отнести все народы России, кроме русского.
Среди экспертов немало критиков принятой Концепции. Одни полагают необходимым более четко определить отношение к трем различным классам реальностей в национальной политике: республикам, национальным округам с относительно небольшой долей коренного населения и этническим землячествам, диаспорам как российских, так и других этносов, роль и значение которых в России за последнее время значительно возрастает. Другие считают необходимым более определенно подчеркнуть историческую роль русского народа и русской культуры. Третьи предлагают зафиксировать в Концепции принципы и механизмы раннего предупреждения межнациональных конфликтов, которых в России на разных стадиях развития насчитывается, по некоторым подсчетам, свыше двухсот .
III.6. Сегодня мало кто считает, что национально-государственное устройство России сложилось окончательно. В спорах на эту тему преобладают две наиболее распространенных точки зрения:
Первая. В стране должна быть сохранена федерация, в основе которой - признание государственности существующих национальных образований. РФ создавалась как федерация национальных республик, коренные народы которых свободны в своем самоопределении, таковой она должна оставаться и впредь (при этом остается неясным, в какой форме будет выражаться государственное самоопределение русского народа). Другие сторонники федерализма полагают, что развитие федерации следует подкрепить расширением бюджетных и иных прав краев и областей с преимущественно русским населением, которые не могут и не должны быть регионами "второго сорта".
Вторая . Россия традиционно является унитарным государством, ее территориальное устройство должно прежде всего основываться на региональных географических и экономических особенностях, лишь затем беря в расчет исторические и национальные моменты. Федерализм в качестве сближающего, объединяющего начала не может успешно противостоять центробежным силам, резко усилившимся в настоящее время и представляющим прямую угрозу целостности страны. Как доктрина и государственная практика федерализм вновь раскалывает страну на удельные княжества, ведет к росту этнократических настроений, противопоставляет местные элиты центральной власти. Ни "федерация территорий", населенных людьми, близкими друг другу по своим этническим и культурным корням, ни тем более "федерация народов", различающихся по происхождению и вере, языку и культуре, не обладают достаточной степенью прочности и при неблагоприятных обстоятельствах, как показывает опыт, рассыпаются.
Не менее спорно, с этой точки зрения, намерение превратить в субъекты федерации исконно русские земли, сделать Россию "федерацией земель". Результатом может стать лишь возрождение былой феодальной раздробленности с конкурирующими между собой удельными княжествами, рвущими в клочья общегосударственный политический суверенитет.
Отсюда делается вывод о необходимости осуществить радикальную административную реформу, иначе процесс социально-экономической трансформации неизбежно будет наталкиваться на нерешенность проблем государственно-территориального устройства и все ресурсы страны придется расходовать на урегулирование конфликтных ситуаций. Предлагается, в частности, уменьшить вдвое число субъектов федерации, стремясь к их примерному равенству в территориальном и социально-экономическом плане. При проведении земельных границ - принимать во внимание национальный фактор, но не руководствоваться им. Строить унитарное государство при самой широкой национальной автономии.
III.7. Наряду с проблемами национального характера российский федерализм сталкивается с проблемой регионализма - политического мышления и административной практики, ставящих на первый план местные интересы. В данном случае имеется в виду толкование регионализма как тенденции высвобождения из-под опеки Центра, которая присуща, хотя и в разной степени, как республикам, так и областям и краям.
Главным источником и "движущей силой" регионалистских устремлений служат интересы и амбиции местных элит. Но это не только верхушечное явление, регионализм пользуется относительно широкой поддержкой снизу - прежде всего из-за неверия в желание центральных властей обеспечить нормальные условия жизни в провинции, традиционной убежденности в том, что столица их "обирает", равнодушна к их судьбам.
На местах видят одно из средств защиты от чрезмерных притязаний Центра и компенсации плохо выполняемых им функций в межрегиональной консолидации (Сибирское, Волго-Уральское региональные соглашения, "Конфедерация народов Кавказа" и др.). Растет число двусторонних договоров между республиками и областями - один Татарстан заключил их свыше 400. Касаясь в основном экономических вопросов, почти не выходя в политическую сферу, они тем не менее позволяют участникам чувствовать себя достаточно самостоятельными.
Характер реально складывающегося российского федерализма наглядно демонстрируют договоры между Центром и регионами. С 1994 по август 1997 года заключено 32 таких договора, подписано множество различных соглашений. С одной стороны, они направлены на то, чтобы приглушить сепаратистские настроения, создать механизмы регулирования спорных проблем между Центром и регионами. С другой - возводят в норму сложившиеся на сегодня специфические отношения между Центром и национальными республиками, распространяют их на другие регионы, где этнонациональные моменты не являются такими острыми или вообще отсутствуют. В результате подрывается значение Конституции. Тем более, что какой-то системы, конституционного принципа, очерчивающего пределы, которые нельзя переходить, не существует. Все зависит от того, что требуют регионы и с чем вынуждена соглашаться Москва.
Договорный процесс идет вопреки логике федеративных отношений, а то и в ущерб социально-экономическому развитию страны. Очередность регионов, с которыми заключаются договоры, свидетельствует об отсутствии у Центра последовательной региональной политики. Главную роль здесь играют не интересы дела, а степень влиятельности в Москве региональных лобби и их лидеров. Такие договоры, решая непосредственные политические задачи, подрывают федеративную форму территориально-государственного устройства России, усиливая и без того неравноправное положение различных субъектов Федерации.
Конечно, считать, что положение безвыходное и России уже сейчас грозит участь Советского Союза, пока нет оснований. Этому препятствуют такие объективные факторы, как высокая степень экономической интеграции, единая валюта, общая заинтересованность в борьбе с преступностью, общая инфраструктура и энергетический комплекс. Как бы ни были агрессивны регионы в "добывании" самостоятельности или даже независимости, большинство из них без Центра, без объединения не проживет. Может быть, отдельные регионы смогут какое-то время продержаться, но недолго. Местная элита, захватившая "излишек" суверенитета, окажется в конфликте с населением. Предприятия, профсоюзы, политические партии будут противодействовать развалу страны. Но нельзя исключать, что политически восстановление целостности окажется возможным только в результате прихода к власти очередного диктатора.
III.8. Ни одна федерация, как свидетельствует мировой опыт, долго не существовала, если ее правовые нормы и институты не соответствовали экономическим реалиям. Она распадалась или трансформировалась в унитарное, а то и авторитарное государство.
Сегодня региональные экономические различия в России остаются разительными. Велик разрыв в соотношении минимальных и максимальных уровней доходов по регионам, в уровнях безработицы, в возможностях пользоваться социальной, в том числе - медицинской помощью. Десять крупнейших регионов производят 44% ВВП. В доходах федерального бюджета доли регионов резко отличаются друг от друга: Москва - 26%, С.-Петербург - 3,7%, Московская обл. - 4,8%, Самарская обл. - 2,9%, Нижегородская обл. - 2,7%. Неравномерность уровней развития регионов усиливается, спад промышленного производства за последние пять лет колеблется по регионам от 25% до 61% (Россия в целом: 1995 г. к 1990 г. - 50%, 1996 г. - 8%).
Наряду с падением производства, деградацией инфраструктуры, резким ростом цен на услуги транспорта и связи набирает темп экономическая дезинтеграция страны. Финансовые ресурсы сосредоточены в нескольких центрах, свыше 80% - в Москве. Примерно, две трети доходной части федерального бюджета обеспечиваются 10-12 регионами. "Доноры" , стремятся объединиться и диктовать свои условия "реципиентам" , пользующимся бюджетными дотациями, в 1996 году в число нуждающихся и особо нуждающихся попали 75 субъектов РФ.
До сих пор не определена правовая база таких ключевых сфер, как собственность на основной и оборотный капитал, на природные ресурсы общенационального значения, не разграничены налоговые полномочия. Экономическую угрозу несет выбор руководством субъектов Федерации разных, не всегда "стыкующихся" моделей социально-экономического развития регионов. Опасна тенденция регионализации внешней торговли, прежде всего - природными ресурсами. С другой стороны, валютная политика Центра вызывает в регионах дефицит денег, кризис неплатежей, появление всевозможных денежных суррогатов.
Обеспечение единства экономического и социального пространства требует четкого ответа на вопрос о предметах ведения Федерации и ее субъектов, закрепления за регионами соответствующих функций и ресурсов. Широкую поддержку находят следующие подходы:
К федеральной государственной собственности должны быть отнесены: железнодорожная сеть, единая энергосистема, система газо- и нефтепроводов, связь, аэрокосмический и оборонный комплексы. Необходимо обеспечить контроль государства за ценами на услуги транспорта и связи, которые, при российских расстояниях, служат важнейшими средствами экономической и социальной интеграции страны.
Природные богатства должны оставаться общенациональным достоянием, они не могут быть собственностью какой-либо одной группы населения или этноса. Это не означает их полной "федерализации". Федерация, сохраняя природные богатства в общегосударственной собственности, может передавать право пользования ими соответствующим республикам и областям. Другой вариант: за Федерацией остается право владения, распоряжения и пользования, например, углем, а регион, на территории которого находится угольный бассейн, получает взаимно согласованную ренту за его эксплуатацию.
Бюджет.Субъекты Федерации не должны аккумулировать в своих бюджетах все доходы, а потом добровольно делиться с Центром. Именно такой подход в сочетании с разделом собственности по национально-региональному принципу положил начало распаду СССР. Но и нынешний, характерный для государств унитарного типа уровень централизации в налоговой сфере ведет к разрушению экономического пространства, поскольку в ее рамках "доходные полномочия" Центра и мест не совпадают с их "расходной ответственностью".
Чтобы определить предметы ведения Федерации и ее субъектов мало одного законодательного акта. Необходимо дополнить статьи Конституции, которые сейчас позволяют Центру и субъектам произвольно толковать свои права и ответственность перед гражданами и обществом. Создание жизнеспособного федеративного государства во всех странах требовало времени. Но успех, в конечном итоге, определялся тем, насколько четко фиксировались экономические основы федеративной государственности.
III.9. Будущее российского федерализма. Перспектива создания в России демократического правового государства органично связана с его федеративным устройством. При этом логически , предпочтение следовало бы отдать модели территориального, земельного устройства в сочетании с развитием таких испытанных компенсационных механизмов, как различные варианты культурной автономии. Тем более, что с переходом к рынку центробежные силы испытывают на разрыв прочность ткани российской государственности.
Однако логический принцип наталкивается на исторические реалии, прежде всего - в виде роста национального самосознания и опыта существования, пусть в урезанном виде, национальной государственности. Всевозможные проекты изменения административного устройства России таят серьезную опасность, особенно - в переходный период. Менять границы - значит каждый раз заново "резать по живому", вызывать новые конфликты, о чем свидетельствуют примеры изменения границ между Северной Осетией и Ингушетией, Чечней и Ставропольским краем.
Вряд ли бесспорен и принцип экономической самодостаточности регионов как якобы необходимое условие изменения территориально-государственного устройства России. Первое, что сделают самодостаточные субъекты, - станут гораздо большими сепаратистами, чем нынешние, не самодостаточные. Это уже произошло после 1991 года, когда с сепаратистскими лозунгами первоначально выступило руководство регионов с наиболее сбалансированной экономикой - Татарстана и Башкортостана, имевших предпосылки для самостоятельной реализации своего социально-экономического потенциала.
Постсоветской России не удалось пока найти решение коллизии между принципом сохранения государственной целостности и правом наций на самоопределение.
Некоторые политики либерально-радикального толка не видят ничего страшного, если в обозримом будущем возьмут верх тенденции распада России, на ее месте образуется несколько десятков относительно небольших самостоятельных государств, по преимуществу - национально однородных. Главное, полагают они, - чтобы это были государства демократические, последовательно соблюдающие права человека.
Такой подход не учитывает уроки истории: дробление России неизбежно повлекло бы за собой, как это уже бывало в прошлом, многолетний период распрей, междуусобиц, вооруженных конфликтов, а их неизбежным следствием стала бы реставрация тоталитаризма, в лучшем случае - авторитарной системы. Сохранение целостности России - это необходимая, хотя и не единственная предпосылка продолжения процесса демократической трансформации.
Предупредить угрозу распада страны можно лишь при условии строительства многоуровневой федерации. Важно, однако, чтобы ударение при этом делалось на самоопределении населяющих данную территорию граждан, а не этносов , на широком использовании культурной автономии и сохранении мультикультурного, поликонфессионального характера общества.
При всей неразвитости федерализма в России, неустойчивости его нынешней модели по сравнению, например, с "германской" или "швейцарской", он остается единственно возможным способом территориально-государственного устройства страны, позволяя сочетать целостность и гетерогенность, единство и плюрализм. Политика, ориентированная на отказ от федерализма, вызвала бы бунт республик и регионов, а заодно погубила бы и те чахлые ростки демократии, которые с таким трудом прививаются на российской почве. Но можно ли здесь найти меру, удержать страну от дальнейшего распада, не прибегая к силовым средствам, к авторитарной системе?
Предлагается несколько гипотез эволюции российского федерализма. Плодотворной выглядит идея развития с учетом намечающегося в современном мире перехода от иерархической системы общественных связей между субъектами к сетевым связям, которые обеспечивают более высокий уровень демократизма, ограничивают возможности силовых давлений в политических взаимоотношениях. Эта модель, в отличие от привычных представлений о все более единообразном мире, исходит из перспективы сохранения и обогащения плюрализма человеческих отношений и приоритетов. При этом акцент должен быть перенесен с административно-управленческих механизмов на более органичные ассоциативные связи субъектов федеративных отношений и органов местного самоуправления, с жесткого централизованного регулирования - на мягкие формы координации, основанные на консенсусе участников. Абстрактно-теоретически модель сетевых связей выглядит привлекательно. Но судя по тем мукам, в которых рождается в России функциональный федерализм, она еще долго будет оставаться недосягаемой в российских условиях.
III.10. Для сохранения целостности страны исключительное значение имеет стабильность региональной структуры. Попытки ее радикальной перекройки поставили бы под вопрос само существование России как единого государства. Возможно, в отдаленной перспективе Россия придет к федерации равноправных земель с развитой системой культурно-автономных институтов, приспособленной к потребностям многообразного российского социума. Но в обозримом будущем вряд ли произойдет отказ от федерализма, базирующегося на национально-государственной определенности республик, других автономных образований и дополненного расширением прав краев и областей. Важно однако, чтобы такая асимметричная, многоуровневая федерация была ориентирована не на корпоративные цели национальных и региональных элит, а на удовлетворение социальных и экономических интересов граждан.
Многое зависит от того, утвердится ли в общественном сознании точка зрения, что нация как этническое сообщество людей не есть высшая и самодостаточная ценность, это лишь "промежуточный пункт" на пути исторического движения от этнического разделения народов к их наднациональной, демократической интеграции в общую гражданскую, политическую нацию, формирующуюся на гетерогенной этнической базе. Исходя из этой точки зрения, республики, существующие в России, должны быть не "государствами титульных этносов", а государствами проживающих в них граждан, гарантирующими социокультурное многообразие общества. Вполне резонны предложения трактовать право на самоопределение в соответствии с международными документами, как право на самоопределение народа в смысле "демоса", а не "этноса" . В этом контексте исключительно важное значение приобретает становление институтов культурно-национальной автономии , реальное обеспечение государством - как на уровне Центра, так и особенно на уровне регионов - материальных условий и соответствующего социопсихологического климата для включения каждого этноса в процесс устойчивого мультикультурного демократического развития России. При этом важно избежать опасности того, чтобы автономия национальных диаспор в регионах была направлена преимущественно на монополизацию различных секторов регионального рынка, на прикрытие криминального поведения отдельных членов землячеств, что могло бы лишь усилить межнациональную подозрительность и рознь.
Асимметричная Федерация - не самое простое и устойчивое государственное устройство, многое в нем со временем потребует совершенствования. Но эта модель позволяет решать проблемы не посредством насильственных конфликтов, а мирным, эволюционным путем, обеспечивающим целостность и безопасность России.
|
Власть
