Об опыте работы органов власти субъектов РФ по усилению адресности социальной поддержки малоимущего населения -- Современная Россия

1. Усиление адресности социальной поддержки малоимущего населения - один из главных приоритетов социальной политики государства на 2001 год и среднесрочную перспективу

Стратегические направления и ориентиры политики государства на 2001 год и на среднесрочную перспективу, определены в Бюджетном послании Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации "О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу" и в Плане действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 годы (распоряжение Правительства Российской Федерации от 26 июля 2000 № 1072-р).

В соответствии с указанными программными документами переход к адресной социальной поддержке подразумевает необходимость уточнения и сокращения большого комплекса социальных обязательств, установленных федеральным законодательством. Государство не отказывается от наиболее важных социальных гарантий населению. Напротив, социальная поддержка твердо гарантируется наиболее нуждающимся гражданам страны.

В основу реформ в сфере социальной поддержки населения на ближайшую перспективу положен принцип адресного предоставления социальной помощи лишь тем домохозяйствам, фактическое потребление которых ниже прожиточного минимума.

По данным Минэкономразвития России, в 1999 г. расходы консолидированного бюджета по статьям раздела "Социальная политика" составили 1,7% ВВП страны или примерно 6% суммарных расходов консолидированного бюджета Российской Федерации. При этом необходимое финансирование установленных на федеральном уровне льгот и пособий оценивается в более чем 15% ВВП, что превышает расходы федерального бюджета на социальную политику почти в 10 раз.

В результате сложилась ситуация, когда муниципалитетам, непосредственно работающим с социально незащищенными слоями населения на местах, компенсируется не более 30% их затрат на выполнение мер социальной защиты, предусмотренных федеральным законодательством. Государство по-прежнему не в состоянии исполнять все взятые на себя обязательства в части социальных гарантий, предусмотренных законами.

Таким образом, наиболее острой проблемой, определяющей весь характер социально-экономических отношений между государством и обществом, является несбалансированность ресурсов и обязательств на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Большинство законов в сфере социальной защиты населения не обеспечены реальным финансированием.

На практике только четверть общей суммы реализуемых всеми домохозяйствами льгот и пособий приходится на долю домохозяйств со средним доходом ниже прожиточного минимума домохозяйства, в то время как на долю домохозяйств со средним доходом выше прожиточного минимума домохозяйства - три четверти. Предоставление социальных выплат осуществляется преимущественно по категориальному признаку, без учета реальной нуждаемости получателей пособий и льгот. С учетом материального положения семьи предоставляются лишь три вида социальных выплат: пособие по бедности, субсидия на оплату жилья и коммунальных услуг и ежемесячное пособие на ребенка.

Средства, выделяемые для социальной поддержки малоимущих распределяются неэффективно, так как в основном расходуются без оценки реальной нуждаемости. Размеры пособий настолько малы, что не оказывают ощутимой материальной поддержки малоимущим семьям. Такова реальность действующей системы социальной защиты населения Российской Федерации, которая нуждается в адаптации к условиям рыночной экономики.

Согласно программным положениям Президента и Правительства Российской Федерации ресурсы для оказания адресной социальной помощи будут сформированы за счет сокращения бюджетных субсидий производителям товаров и услуг, а также социально неоправданных льгот и выплат, предоставляемых различным категориям граждан. Сохраняемые для ветеранов войны, инвалидов Великой Отечественной войны, Героев Советского Союза и России льготы предполагается постепенно перевести в денежную форму. Большинство льгот, установленных федеральным законодательством, должны быть поэтапно трансформированы в адресную социальную помощь преимущественно в денежной форме с регулярной проверкой нуждаемости их получателей.

Учитывая географические масштабы и социально-экономическую неоднородность Российской Федерации, механизмы, призванные обеспечить адресность государственной социальной помощи, могут варьироваться в региональном разрезе в зависимости от бюджетных возможностей территорий, структуры, уровня жизни, особенностей занятости населения, местных традиций.

В связи с этим, одна из принципиальных задач состоит в том, чтобы существенно расширить полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в определении приоритетов в оказании социальной помощи. Территории должны самостоятельно решать, какие выплаты действительно нужны, в каких объемах и каким образом, в какой форме они должны предоставляться конкретным категориям населения.

Сохранение тех или иных льгот в конкретных регионах должно сопровождаться введением процедур обязательной проверки нуждаемости получателей льгот, а также установлением ограничений на общее число видов социальной помощи и льгот, которые могут предоставляться одновременно одной и той же семье. Потребности регионов в финансировании адресной социальной помощи должны учитываться в формуле межбюджетного выравнивания при определении величины федеральных трансфертов на основе показателей доли бедных семей и глубины бедности.

Роль федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Переход к предоставлению адресной социальной помощи нуждающимся домохозяйствам на основе проверки нуждаемости направлен на значительное увеличение доли средств, распределяемых в пользу наименее обеспеченных домохозяйств. Однако механизмы проверки нуждаемости позволят решить эту задачу только в том случае, если они будут хорошо адаптированы к местным условиям.

В связи с этим, должна быть усилена методическая роль Минтруда России, в задачу которого должна входить разработка широкого спектра методик адресного предоставления социальной помощи и оказание технического содействия региональным органам социальной защиты населения в практическом применении таких методик, включая их адаптацию к местным условиям.

При таком подходе у регионов появится возможность сконцентрировать средства, прежде всего, на защите наиболее социально уязвимых групп населения, материальной поддержке экономически несамостоятельных домохозяйств на основании наиболее эффективных методик предоставления социальной помощи и социальных услуг, разработанных и апробированных в ряде регионов России.

Следует также учитывать, что адресная система социальных выплат предполагает формирование единых баз данных о получателях социальных пособий, льгот и выплат, а персонифицированный учет их получателей позволяет избежать необоснованного дублирования пособий и выплат, предоставляемых конкретным домохозяйствам.

Нормативная база адресной социальной помощи

в настоящее время создана необходимая нормативная база по оказанию адресной социальной помощи малоимущему населению. Приняты основные федеральные законы в этой сфере: "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" и "О государственной социальной помощи".

Федеральный закон "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" устанавливает правовую основу для использования показателя прожиточного минимума при предоставлении гражданам государственных гарантий получения минимальных денежных доходов и при осуществлении других мер социальной защиты населения. На федеральном уровне завершена подготовка нормативных правовых актов по реализации указанного закона:

СПРАВОЧНО: В целях реализации Федерального закона "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" приняты:

Федеральный закон "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации" от 20 ноября 1999 года № 201-ФЗ

Федеральный закон "О внесении дополнений в Федеральный закон "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" от 27 мая 2000 года № 75-ФЗ

Федеральный закон "О внесении изменений в статью 2 Федерального закона "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации"

Постановление Правительства Российской Федерации "О порядке разработки методических рекомендаций по определению потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в целом по Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации" от 18 февраля 1998 года № 214

Методические рекомендации по определению потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в целом по Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 17 февраля 1999 года № 192 и изменения и дополнения, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 16 марта 2000 года № 232

Постановление Правительства Российской Федерации "Об установлении величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации за I квартал 2000 года" от 31 мая 2000 года № 421

Постановление Правительства Российской Федерации "Об установлении величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации за II квартал 2000 года" от 11 августа 2000 года № 589

Постановление Правительства Российской Федерации "Об экспертизе проектов потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в субъектах Российской Федерации" от 5 июля 2000 года № 494

Постановление Минтруда России и Госкомстата России "Об утверждении Методики исчисления величины прожиточного минимума в целом по Российской Федерации" от 28 апреля 2000 года № 36/34

Постановление Минтруда России "О порядке проведения экспертизы потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в субъектах Российской Федерации" от 15 августа 2000 года № 58

Приказ Минтруда России "О создании Комиссии по экспертизе потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения при Министерстве труда и социального развития Российской Федерации" от 25 августа 2000 года № 214

Федеральный закон "О государственной социальной помощи" устанавливает правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам.

Во исполнение этого закона Правительством Российской Федерации принято постановление от 22 февраля 2000 г. № 152 "О порядке расчета среднедушевого дохода малоимущих семей и одиноко проживающих граждан для предоставления им государственной социальной помощи".

В настоящее время, в соответствии с Планом подготовки проектов федеральных законов, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации № 572-р от 20 апреля 2000 г., Минтруд России разрабатывает проект федерального закона о порядке расчета среднедушевого дохода семьи. В проект закона предполагается включить правовые нормы по учету различных видов доходов, в том числе потенциальных доходов от принадлежащего на праве собственности имущества и косвенных поступлений в виде денежного эквивалента получаемых льгот.

После согласования с заинтересованными министерствами и ведомствами проект федерального закона о порядке расчета среднедушевого дохода семьи должен быть представлен на рассмотрение в Правительство Российской Федерации в IV квартале 2000 года.

2. Обзор опыта работы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по усилению адресной социальной поддержки населению

2.1. Плотные программы по введению адресной социальной поддержки малоимущих семей в Республике Коми, Воронежской и Волгоградской областях

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 июня 1997 г. № 775-р в Республике Коми, Воронежской и Волгоградской областях в 1997-1988 гг. были проведены пилотные программы оказания адресной социальной помощи малоимущим семьям.

В ходе реализации пилотных программ решались следующие задачи:

Выбор территорий для проведения пилотных программ проводился экспертной группой на основе количественных и качественных критериев (уровень бедности в регионе, географическое и экономическое положение, возможности софинансирования программы за счет собственных средств региона, опыт региона в организации адресной социальной помощи) с тем, чтобы обеспечить максимально возможную репрезентативность для России в целом.

Контроль за подготовкой и проведением пилотных программ, а также подведение их итогов было возложено на Минтруд России и Минэкономики России. Минфин России обеспечивал выделение средств на выплату пособий малоимущим семьям в рамках пилотных программ. Финансирование выплаты пособий производилось за счет средств федерального бюджета и бюджетов пилотных регионов.

Администрации Республика Коми, Воронежской и Волгоградской областей определили административные районы проведения пилотных программ и обеспечивали практическую работу по реализации пилотых проектов. Госкомстат России перед проведением пилотных программ провел бюджетное обследование семей в Республике Коми, Воронежской и Волгоградской областях.

Организационно-технические работы по осуществлению пилотных программ велись Российским фондом социальных реформ в рамках Проекта содействия структурной перестройке системы социальной защиты населения (СПИЛ), финансируемого за счет средств Правительства Российской Федерации и кредитов Всемирного Банка.

Научное сопровождение пилотных программ осуществляли:

В Республике Коми в ходе пилотной программы отрабатывалась Методика регионального регулирования минимальных душевых доходов, разработанная Компанией социальных технологий и экспертизы (СОТЭКО). В Воронежской области при участии Всероссийского центра уровня жизни использовалась методика оказания помощи отдельным категориям граждан с оценкой их нуждаемости.

В Волгоградской области специалистами Института социально-экономических проблем народонаселения отрабатывалась балльная методика оценки нуждаемости.

По своей сути во всех трех пилотных регионах применялись качественно однородные критерии выявления малоимущих. В основу определения необходимости в социальной поддержке, а также размеров пособия по нуждаемости были положены сравнения фактических среднедушевых доходов с нормативными доходами, прямо или косвенно увязанными с региональными прожиточными минимумами. Различия между пилотными регионами по этим вопросам заключались в более или менее точном учете фактических среднедушевых доходов и приближения их к региональному прожиточному минимуму, а также в способах определения размеров пособия по нуждаемости.

В Республике Коми применялся наиболее полный учет душевых доходов каждого из домохозяйств, обратившихся за помощью. В состав душевого дохода включались все виды денежных доходов, денежные эквиваленты льгот, поступления в натуральной форме, а также потенциальные доходы от возможности рационального использования семейной собственности.

Учет экономического потенциала семей - возможности членов домохозяйств самостоятельно обеспечивать свои потребности, учет недвижимость и транспортных средств, которые могли бы приносить своим владельцам дополнительный устойчивый денежный доход - одна из особенностей применявшейся в Коми методики

СПРАВОЧНО: Методику регионального регулирования минимальных душевых доходов (РРМДД) обслуживает компьютерная программа, которая имеет модульное строение. При ее создании использовался метод объектно-ориентированного программирования, что обеспечивает ее адаптивность к любым социально-экономическим ситуациям.

Объектом РРМДД являются не отдельные категории граждан, а домохозяйство и через него все постоянно проживающее на территории внедрения население. РРМДД строится на заявительном принципе, освобождает от предоставления справок за исключением справок из службы занятости для неработающих трудоспособных граждан.

Цель РРМДД - концентрация выделяемых бюджетных ресурсов на установление гарантируемого душевого дохода (ГДД) и поэтапное его повышение до величины прожиточного минимума. Методология расчета ГДД и обслуживающее ее программное обеспечение созданы в России впервые и не имеют зарубежных аналогов. Методика РРМДД универсальна. Обеспечивается это тем, что на самом деле она объединяет две группы методик. Одна группа связана с конструированием каркаса системы РРМДД, а другая - с ее использованием в различных социально-экономических средах, т.е. - региональных методик. Первая группа моделирует общую ситуацию. Вторая - отражает специфику субъектов федерации, субрегиональные различия, начиная с природно-климатических до размеров поселений, от поселений в целом до составляющих районов или даже улиц, от экономической конъюнктуры до особенностей укладов жизни. Методика РРМДД функционирует как сеть районных автоматизированных рабочих мест (АРМов), имеющих двухстороннюю связь с головным АРМом в центральном органе социальной защиты. АРМ позволяет:

а) рассчитать душевые доходы домохозяйства, включая все виды денежных доходов, денежные эквиваленты льгот, привилегий, поступлений в натуральной форме, а также потенциальных доходов от рационального использования семейной собственности, принимая во внимание состояние здоровья членов домохозяйства, права собственности, местную рыночную конъюнктуру,

б) определить право домохозяйства на получение статуса нуждающегося (для тех, чьи душевые доходы ниже прожиточного минимума) и выдать справку единого образца для предоставления в иные органы местного управления, предоставляющие различные виды помощи,

в) рассчитать размер пособия по нуждаемости, доводящего душевые доходы домохозяйства до ГДД, г) выдать информацию о размерах потенциальных доходов по каждому источнику раздельно для самостоятельного или с помощью государства его оптимального использования,

д) подготовить текущую бухгалтерскую и архивную документацию, необходимую для отчетности и предоставление пособий по почте, через сбербанк или наличностью,

е) получить статистические отчеты по всем социальным, демографическим, экономическим срезам базы данных,

ж) вести учет предоставления пособия в натуральной форме в случае недостатка денежных средств. В основе расчета душевых доходов лежит взаимодействие двух переменных, присущих данному конкретному домохозяйству, и переменных экономической среды, в котором оно находится. Один и тот же фактор благосостояния в различающихся экономических средах (например, земельный участок или автомобиль) может давать доход от нулевого до любой значимой величины в рублях. Одновременно, один и тот же фактор благосостояния (например, все те же автомобиль или земельный участок) в одной и той же экономической среде может означать различный доход в зависимости от численности, пола, возраста и здоровья его членов, прав собственности.

Душевые доходы в двух абсолютно идентичных по всем формальным показателям домохозяйств, расположенных на разных улицах одного и того же города, могут не совпадать. Примеры можно продолжать бесконечно долго, поскольку несовпадение хотя бы одного переменного из десятков может привести к разным результатам. Именно поэтому суммарные семейные пособия по нуждаемости могут различаться в разы и на порядки.

В Воронежской области при расчете совокупного среднедушевого дохода семьи учитывались все текущие и единовременные денежные доходы ее членов, подлежащие налогообложению, а также доходы от личного приусадебного хозяйства. Однако в состав душевого дохода не включалась денежная оценка льгот. Не оценивались и потенциальные денежные доходы семей от недвижимости и транспорта. Следовательно, доход учитывался менее полно, чем в Республике Коми. Хотя при принятии решения о назначении пособия органам социальной защиты предоставлялось право не относить к категории нуждающихся в социальной помощи семьи, имеющие в личной собственности жилье (дом, квартира, дача), легковой автомобиль (не для инвалида), утепленный гараж, денежные вклады в банках в размерах, превышающих десятикратный размер минимальной заработной платы.

В результате различий в учете доходов число претендентов на социальную поддержку в Воронежской области по сравнению с Республикой Коми расширялось.

СПРАВОЧНО: Цель применяемых в Воронежской области методов оценки нуждаемости - оказание первоочередной помощи малоимущим гражданам, относящимся к социально уязвимым группам населения и имеющим ограниченные возможности обеспечения своей жизнедеятельности на достойном уровне.

В качестве критериев адресности использовались три основных условия предоставления помощи:

Практика показала необходимость дополнения перечисленных категорий безработными инвалидами III группы, которые в условиях ухудшения социально-экономического положения региона и роста безработицы должны быть приравнены к социально незащищенным слоям населения. Общий размер выплачиваемого семье пособия складывался из суммы разницы между фактическим среднедушевым семейным доходом и прожиточным минимумом каждого члена семьи, имеющим право на социальное пособие.

В пилотных районах Волгоградской области при оценке материального положения семей отказались от показателя доходов и применили показатель потребительских расходов. Такой подход имел свои достоинства и недостатки. С одной стороны, показатель потребительских расходов освобожден от сумм обязательных платежей и сбережений, что позволяет более точно оценить направляемую на текущее потребление часть денежных доходов, в том числе полученную в прошлых периодах или за счет привлечения заемных средств. С другой же стороны, этот показатель рассчитывался в Волгоградской области не для каждой семьи, а через среднестатистическую дооценку фактически полученных денежных доходов по специальной формуле, основанной на данных бюджетных обследований домохозяйств. Таким образом, оценивались не фактические, а усредненные потребительские расходы семей, что само по себе снижало точность оценки доходов, направляемых на текущее потребление.

СПРАВОЧНО: Балльная методика оценки нуждаемости семей применялась в трех районах Волгоградской области: на территории Центрального района г. Волгограда, г. Волжский и Иловлинского района. За основу методики был выбран метод среднестатистической дооценки денежных доходов семьи путем расчета показателя потенциальных потребительских расходов по специальной формуле. Для вывода формулы были использованы материалы бюджетного обследования домохозяйств Волгоградской области за 1996 г. В соответствии с балльной методикой право обратиться за пособием по нуждаемости предоставлялось всем без исключения семьям с душевым денежным доходом ниже "административной" границы бедности, равной половине бюджета прожиточного минимума области. Введение административной границы было необходимо для того, чтобы избежать многочисленных отказов в пособии семьям с доходами близкими к прожиточному минимуму. Кроме того, не было полной ясности о численности возможных претендентов на пособие, т.к. в их состав помимо традиционного контингента были включены все члены семьи за исключением лиц трудоспособного возраста, нигде не работающих и не зарегистрированных в службе занятости.

При расчете душевого денежного дохода семьи, обратившейся за пособием, учитывались только фактически полученные доходы. Начисленные, но не выплаченные заработная плата, пенсии, стипендии, пособия не учитывались. Право на пособие и размер пособия на одного получателя в семье зависел от соотношения показателя ее потенциальных потребительских расходов с прожиточным минимумом.

Размер пособия определялся по шкале от 20 до 110 руб. Так, например, если показатель потенциальных потребительских расходов был выше или равен областному прожиточному минимуму, то семья не получала пособия. Если показатель потенциальных потребительских расходов семьи был ниже областного бюджета прожиточного минимума менее, чем на 20%, то размер пособия для этой семьи устанавливался в размере 20 руб. на одного получателя в месяц.

Общий вывод состоит в том, что в каждом из пилотных регионов были свои достоинства и недостатки в оценке степени нуждаемости семей в социальных пособиях. Из этого вытекает необходимость критического отношения к каждому из трех примененных методик при их адаптации к конкретным условиям (географическим, социально-экономическим, культурно-этническим) других регионов страны и невозможность выработки универсального, типового "рецепта", который мог бы быть растиражирован на федеральном уровне в качестве нормативного предписания для применения.

Едиными могут быть только общие критерии и принципы организации региональных программ адресной социальной поддержки малоимущих семей.

Кроме того, следует учесть, что эффективность внедрения методики во многом определяется уровнем их автоматизации и наличием в регионах информационных баз данных о нуждающихся в социальной помощи. Немаловажный фактор, который следует принимать во внимание - финансовое обеспечение программ адресной социальной помощи. Так, например, Республика Коми является регионом-донором, в то время как Волгоградская и Воронежская области - дотационные.

Так, например, в итоговом отчете Проекта СПИЛ, посвященном анализу результатов пилотных программ (SPIL 2.2.2/11"Национальная оценка и распространение результатов"), содержались рекомендации по использованию принципов, заложенных в методике, реализованной ВЦУЖ в Воронежской области, с включением в процедуры оценки нуждаемости расчетов экономического потенциала семьи, апробированных СОТЭКО в Республике Коми. При этом было рекомендовано пересмотреть в сторону сокращения перечень категорий граждан, признаваемых в Воронежской области социально уязвимыми.

Министерством труда и социального развития Российской Федерации и Российским фондом социальных реформ для подведении итогов реализации пилотных программ в октябре 1999 года была проведена национальная конференция "Распространение опыта реализации пилотных программ социальной помощи". В работе конференции приняли участие ответственные работники Министерства труда и социального развития Российской Федерации, Министерства экономики Российской Федерации, Российского статистического агентства, Российского фонда социальных реформ, руководители и специалисты органов социальной защиты населения субъектов Российской Федерации, представители Международного банка реконструкции и развития и программы ТАCIS, научные работники.

На конференции были приняты Рекомендации, в которых отмечено, что опыт реализации пилотных программ заслуживает серьезного внимания с точки зрения возможностей его использования и распространения в других регионах - субъектах Российской Федерации. В Рекомендациях конференции отмечено также, что во многих регионах Российской Федерации накоплен собственный положительный опыт функционирования систем адресной социальной поддержки малоимущих семей (домохозяйств), который требует изучения и распространения .

2.2. Результаты анализа практики усиления адресности социальной поддержки малоимущих семей в регионах Российской Федерации

Минтруд России, с целью получения оперативной информации о возможностях и проблемах реализации программ адресной социальной помощи малоимущим в регионах страны, в течение 1999-2000 гг. проводил соответствующие опросы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В общей сложности за этот период была получена и проанализирована информация, предоставленная администрациями 81 региона.

Социальная помощь малоимущим, как показал анализ, регулярно оказывается в 52 регионах. В 12 регионах помощь предоставляют в том случае, когда появляются ресурсы.

По сообщениям администраций 9 регионов (Калужской, Курской, Рязанской, Тверской, Тульской областей, Бурятского автономного округа, Карачаево-Черкесской республики, Республики Ингушетия и Республики Калмыкия) для проведения программ социальной помощи не хватает ресурсов.

Доля средств федерального бюджета в финансировании социальной помощи в двух регионах (Ингушетия и Курганская область) составляет более 50%, в 18 регионах она не превышает 10%, а в 40 регионах - отсутствует.

Доля средств бюджетов субъектов Российской Федерации составила 100% в Ярославской, Тюменской, Свердловской, Самарской, Иркутской, Ростовской областях, Санкт-Петербурге и Республике Саха (Якутия). В 18 регионах доля этих средств превышала 50% и в 11 регионах финансирование из средств бюджетов субъектов Федерации не производилось.

Доля местных бюджетов в финансировании социальной поддержки в 21 регионе составила более 50%. В 21 регионе финансирование из средств местных бюджетов не проводилось.

В 10 регионах более половины средств на социальную помощь получено из внебюджетных источников (Фонд социального страхования, Пенсионный Фонд, областные внебюджетные фонды, добровольные пожертвования граждан и организаций, благотворительные акции, гуманитарная помощь), причем в трех из них (Республике Бурятия, Агинском Бурятском автономном округе и Ставропольском крае) доля таких средств составила 100% .

Собственную методику адресной социальной поддержки малоимущих семей используют 18 субъектов Российской Федерации (Тульская, Самарская, Томская, Волгоградская, Свердловская, Орловская, Ростовская, Читинская, Ульяновская, Мурманская области, республики Адыгея, Марий Эл, Татарстан, Бурятия и Мордовия, Кабардино-Балкарская Республика, Хабаровский и Краснодарский края). Столько же субъектов Российской Федерации (Рязанская, Калининградская, Владимирская, Тверская, Астраханская, Пензенская, Брянская, Амурская, Нижегородская, Смоленская, Курганская области, Чувашская, Карачаево-Черкесская республики, Коми-Пермяцкий и Усть-Ордынский Бурятский автономные округа, Ставропольский край, республики Хакасия и Дагестан) отметили, что в их регионах не проводятся программы оказания социальной поддержки малоимущим в связи с отсутствием средств.

В основном на местах пока сочетают социальную поддержку семьи (домохозяйства) с поддержкой отдельных категорий граждан - 51 регион, хотя только три администрации (Москва, Читинская и Костромская области) отметили в 1999 году, что объектами адресной социальной помощи должны являться как семья, так и отдельные граждане.

В 19 субъектах Федерации исключительными объектами социальной помощи до сих пор являются многочисленные категории граждан. Домохозяйство (семья или одиноко проживающий гражданин) является сейчас объектом социальной поддержки пока только в 5 регионах (Московская, Омская, Тюменская области, Республика Коми и Республика Хакасия), однако по результатам опроса, проведенного в 1999 году, за то, чтобы объектом адресной социальной помощи была семья (домохозяйство) выступает большинство администраций (51).

Анализ ответов показал, что социальное пособие по нуждаемости с соблюдением процедур оценки нуждаемости в 1999 году выплачивалось в 21 субъекте Федерации. Вместе с тем, полными данными, которые запрашивало Министерство о выплате пособия по нуждаемости (количество имевших право на пособие, количество фактически обратившихся за пособием, средний размер пособия, количество и причины отказов) по итогам 1999 года располагают администрации лишь 13 регионов: Амурская, Калужская, Костромская, Омская, Ростовская, Самарская, Сахалинская, Томская области, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Татарстан, Санкт-Петербург, Красноярский край.

Наиболее распространенные формы оказания социальной помощи на местах - натуральная помощь и льготы:

Денежное пособие по нуждаемости как таковое в 1999 году выплачивалось в 17 регионах (таблица 1). Причем, судя по ответам, только в 14 из них велся учет по выплате этого пособия (учет количества имевших право на пособие и фактически обратившихся за пособием, данные по среднему размеру пособия и т.п.).

Как известно, для оценки степени нуждаемости необходимо максимально полно учесть доходы семей, обратившихся за государственной социальной помощью. По мнению регионов, при определении претендентов на получение социального пособия, в основном должны учитываться следующие факторы:

Таблица 1. Количество получавших в 1999 году денежное пособие по нуждаемости в разрезе субъектов Российской Федерации

№ СУБЪЕКТ ФЕДЕРАЦИИ КОЛИЧЕСТВО ПОЛУЧАТЕЛЕЙ ПОСОБИЯ ПО НУЖДАЕМОСТИ (ТЫС. ЧЕЛ.)

*) Курсивом выделены регионы, которые не располагают запрошенными данными по количеству имевших право на пособие, фактически обратившихся за пособием, среднему размеру пособия и количеству отказов в назначении пособия.

В качестве дополнительных были также отмечены льготы, экстремальные ситуации, состояние здоровья и факторы социальной дезадаптации.

В отношении учета в составе совокупных доходов семьи такого фактора как "экономический потенциал" (накопленное имущество и другие активы домашнего хозяйства, способные приносить доход)" большинство (41 администрация) ответило, что необходим дифференцированный подход при решении этого вопроса, но однозначно отрицательный ответ дала только администрация Смоленской области.

Основная масса регионов на протяжении всего периода опроса (в 1999 и в 2000 гг.) выступает за поэтапную замену большинства льгот и выплат единым социальным пособием в порядке, установленным Федеральным законом "О государственной социальной помощи".

Против замены выступают администрации лишь 8 регионов (Волгоградская, Иркутская, Мурманская, Псковская, Тюменская области, Республики Калмыкия, Татарстан, Мордовия), объясняя это тем, что в нынешней ситуации, когда средства как федерального, так и местного бюджетов ограничены, данная мера только осложнит выплату пособий, поэтому наиболее оптимальным вариантом остается предоставление льгот.

Администрации 5 регионов (Пермской, Ростовской, Ульяновской, Калужской, Кемеровской областях) считают целесообразным заменить все виды льгот и пособий на единое пособие по нуждаемости.

При решении вопроса о том, какие социальные льготы и пособия следует заменить единым пособием по нуждаемости, чаще всего указываются:

Что касается выбора методик, которые были апробированы в пилотных регионах России, то большинство администраций выделили в качестве наиболее пригодной для адаптации в своем регионе методику Воронежской области и методику СОТЭКО.

Методику апробированную в Воронежской области считают наиболее пригодной для использования на своей территории:

Методику СОТЭКО считают наиболее пригодной для использования на своей территории:

Администрация Камчатской области отдает предпочтение обеим вышеуказанным методикам, хотя более эффективной находит методику СОТЭКО, примененную в Республике Коми.

Балльную методику, применявшуюся в Волгоградской области, хотели бы использовать:

В целом, по ряду основных параметров методика СОТЭКО, апробированная в Республике Коми, была признана большинством администраций наиболее эффективной

Исходя из анализа проблем по усилению адресности социальной поддержки малоимущих, которые отмечают органы социальной защиты на местах, можно выделить пять блоков:

1) Проблемы практической реализации Федеральных законов "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" и "О государственной социальной помощи" - 19 регионов (Кабардино-Балкарская Республика, Владимирская, Волгоградская, Пензенская, Свердловская, Ульяновская, Томская, Тамбовская, Новосибирская, Волгоградская, Курганская, Костромская области, Приморский край, Республика Мордовия, Республика Коми, Краснодарский край, Еврейская АО, Республика Татарстан, Республика Калмыкия).

2) Вопросы о порядке финансирования расходов на реализацию Федерального закона "О государственной социальной помощи" - 11 регионов (Костромская, Оренбургская, Ивановская, Псковская, Ульяновская, Кировская, Смоленская, Томская области, Таймырский (Долгано-Ненецкий АО), Республика Марий Эл), а также о финансировании программ адресной социальной помощи малоимущим гражданам - 7 регионов (Тверская, Магаданская, Брянская, Ленинградская области, Агинский Бурятский АО, Республика Татарстан, Чукотский АО).

3) Проблема упорядочения социальных пособий и льгот, возможное изменение законодательства с целью создания единых критериев предоставления социальной помощи (включая все виды пособий и льгот) - 14 регионов (Ярославская область, Свердловская область, Ленинградская область, Москва, Амурская, Новгородская, Ростовская, Томская, Архангельская, Московская, Калужская, Пермская область, Ставропольский край, Республика Дагестан).

4) Проблемы обмена опытом работы регионов Российской Федерации по оказанию адресной социальной помощи малоимущим, распространение региональных методических материалов для использования органами исполнительной власти в других регионах страны - 6 регионов (Удмуртская Республика, Воронежская обл., Ульяновская обл., Пермская обл., Калининградская область, Калужская обл.).

5) Вопрос о штатной численности и оплате труда социальных работников, занятых оказанием адресной социальной помощи населению, учитывая возрастающую административную нагрузку в связи с реализацией программ адресной социальной помощи - 5 регионов (Таймырский (Долгано-Ненецкий) А.О., Ульяновская, Оренбургская области, Чувашская Республика и Республика Коми).

Наиболее развернуто сформулировало проблемы, с которыми столкнулись регионы при реализации мер по усилению адресности социальной помощи малоимущим Министерство по социальным вопросам Республики Коми.

По мнению этого Министерства, результаты трехлетней работы республиканских органов власти с момента реализации Закона "О прожиточном минимуме в Республике Коми" могли бы быть более ощутимыми, если бы не отсутствие в Российской Федерации согласованной концепции и единого порядка предоставления государственной социальной помощи.

Серьезным упущением следует считать отсутствие утвержденного перечня видов социальной помощи, обязательных для предоставления на всей территории Российской Федерации, что предусмотрено Федеральным законом "О государственной социальной помощи".

Нет единого подхода и в определении условий получения различных видов социальной помощи. Например, право на ежемесячное пособие на ребенка имеют семьи со среднедушевым доходом, размер которого не превышает 200% прожиточного минимума, право на получение субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг зависит от доли собственных расходов на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи и не зависит от прожиточного минимума.

На федеральном уровне не существует единого понятия объекта социальной помощи - семья как домохозяйство или же отдельные категории граждан - в связи с чем при назначении различных видов социальной помощи состав семьи оказывается разный. Например, при определении права на ежемесячное пособие на ребенка в составе семьи учитываются только родители и несовершеннолетние дети. При исчислении дохода такой семьи не берется во внимание доход совершеннолетних детей и других членов семьи, в результате государство опять берет на себя часть семейных обязанностей. Субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг предоставляются не семьям, а отдельным гражданам, зарегистрированным на данной жилплощади.

Министерство Республики Коми по социальным вопросам убеждено, что в условиях недофинансирования социальной сферы объектом государственной социальной помощи должно быть именно домохозяйство, то есть люди, фактически проживающие совместно и ведущие общее хозяйство. Это позволит вести полный учет всех составляющих совокупный доход семьи.

По мнению Министерства Республики, адресная, целевая помощь бедным требует значительных административных затрат. Увеличение потока обращений граждан в органы социальной защиты населения за оценкой своего дохода требует разработки нормативов численности соответствующих специалистов. Такая работа должна быть осуществлена на федеральном уровне, иначе организационные проблемы, связанные с нехваткой специалистов на местах не решить.

Серьезным направлением в работе по устранению организационных проблем может стать создание центров по расчету совокупного дохода семьи. Это облегчит работу многих специалистов, так как доход семьи будет оценен один раз для получения права на разные виды социальной помощи, и снимет социальное напряжение и недовольство среди населения, так как не надо будет приносить несколько экземпляров справок, подтверждающих доход.

2.3. Программы адресной социальной помощи в Тюменской и Самарской областях

В Тюменской области 26 марта 1996 года был принят закон "Об адресной социальной помощи", в котором установлены правовые, экономические меры и порядок оказания социальной помощи жителям области за счет средств областного бюджета и бюджетов органов местного самоуправления.

Сотрудниками областного Департамента социальной защиты населения был разработан механизм реализации данного закона. Обратиться за назначением социального пособия может любой совершеннолетний член семьи, представив необходимые сведения о составе семьи и доходах каждого члена семьи.

При исчислении семейного дохода учитываются все виды доходов, указанные в Федеральном законе "О подоходном налоге с физических лиц", а также пенсии, пособия, компенсации, стипендии, алименты и другие доходы за исключением областных и местных социальных пособий.

Если среднедушевой доход на члена семьи ниже установленного на расчетный период среднеобластного прожиточного минимума на одного жителя юга Тюменской области, то такая семья признается малообеспеченной и имеет право на назначение одного из видов адресной социальной помощи на каждого нетрудоспособного члена семьи (неработающие пенсионеры по возрасту, по потере кормильца, инвалиды 1 и 2 групп, неработающие инвалиды 3 группы, дети в многодетных, неполных, социально-неблагополучных семьях, дети-инвалиды, сироты, беременные женщины, женщины с детьми до трех лет, лица, попавшие в экстремальные ситуации и т.д.).

В настоящее время используется один вид социальной помощи - назначение областного социального пособия или выдача на эту сумму продуктов питания.

Расчет размера пособия на каждого получателя (пенсионер, инвалид, ребенок) индивидуальный.

Постановлением Губернатора области на каждый год в зависимости от возможностей бюджета устанавливается базовый размер пособия. В 1998-2000 гг. базовый размер пособия был установлен на уровне 10 рублей. По таблице коэффициентов находится индивидуальный коэффициент получателя в зависимости от совокупного дохода на членов семьи и той группы лиц, к которой относится тот или иной получатель. Пенсионеры дополнительно разделены по стажу работы - чем больше стаж, тем выше коэффициент. Размер областного социального пособия получается умножением на индивидуальный коэффициент.

Все операции по расчету пособий выполняются автоматически. Таблица коэффициентов разработана специалистами области на основе одной из теорий мотивации, применяемой в ФРГ, и позволяет:

Программный комплекс, реализующий эту методику, разработан специалистами Проектным конструкторско-технологическим институтом автоматизированных систем управления г. Тулы и технологически совместима с автоматизированной системой "Адресная социальная помощь", используемой в 49 субъектах Российской Федерации .

Органы местного самоуправления, руководствуясь ст.3 областного закона "Об адресной социальной помощи" также могут использовать этот механизм для оказания социальной помощи за счет своих бюджетов. Таким образом, получается областной банк данных о нуждающихся в социальной помощи нетрудоспособных граждан.

В планах областной администрации развитие данной системы с помощью органов местного самоуправления с тем, чтобы социальные пособия носили стимулирующий характер в тех семьях, где есть незанятые трудоспособные члены семьи и оказывать помощь тогда, когда такая семья будет выполнять определенный объем работ как для собственного домохозяйства (выращивание скота, овощей), так и каких-то видов общественных работ (уход за престарелыми соседями, инвалидами, обработка земельных наделов нетрудоспособных жителей села и т.д.).

В социально неблагополучных семьях уже сегодня необходимо добиваться, чтобы социальное пособие получали именно дети, путем выдачи на эту сумму продуктов питания в школе либо в магазине (утвердить перечень продуктов, отпускаемых ребенку).

Социальная защита населения Самарской области до 1991 года осуществлялась в основном как система мер по реализации государственных гарантий в области социального обеспечения и предоставления льгот и преимуществ отдельным категориям граждан.

В соответствии с Концепцией по социальной защите населения Самарской области в 4 квартале 1991 года была разработана первая программа по социальной поддержке населения. В ней предусматривался ряд мер по оказанию поддержки малообеспеченному населению в виде приобретения топлива и заготовки овощей на зиму, ремонту жилья, организации горячего питания для одиноких малоимущих пенсионеров.

В 1992 году в структуре Главного управления социальной защиты был создан отдел разработки и экономического обеспечения программ по социальной поддержке населения. Создание этого структурного подразделения было обусловлено необходимостью осуществлять социальную поддержку малообеспеченного населения в соответствии с экономически обоснованными комплексными программами, за счет средств областного бюджета в дополнение к государственным гарантиям, традиционно предоставляемых системой социального обеспечения.

Комплексная программа по социальной защите населения Самарской области на 1992 год была разработана с учетом происходящих изменений в экономической и социально-политической жизни страны, в частности - либерализации цен на основные потребительские товары и услуги.

Меры социальной поддержки осуществлялись в виде:

Из предусмотренных в областном бюджете средств на мероприятия Программы по социальной поддержке в 1992 году - более 90%, в 1993 году - более 77% приходилось на дотации предприятиям на покрытие выпадающих доходов за предоставленные льготы и услуги.

Основными критериями для оказания социальной поддержки были принадлежность граждан к одной из социально уязвимых категорий и размер получаемой пенсии (пособия).

Так, Программа на 1993 год осуществлялась по двум основным направлениям.

1. Оказание социальной поддержки всему населения области в виде дотаций производителям потребительских товаров и услуг:

2. Оказание социальной поддержки в виде натуральной помощи, предоставления льгот и услуг, выплаты денежных компенсаций малообеспеченным категориям населения и нескольким категориям ветеранов.

Так, в 1993 году предоставлялись льготы по оплате услуг телефонной связи инвалидам 1 и 2 групп, инвалидам с детства, реабилитированным лицам от репрессивных мер 30-40-х, начала 50-х годов, жителям блокадного города-героя Ленинграда. Дополнительно предоставлены льготы по оплате жилья и коммунальных услуг инвалидам 1 и 2 групп по зрению независимо от размера получаемой пенсии.

С учетом изменения социально-экономической обстановки и увеличения в связи с этим числа нуждающихся в социальной поддержке граждан изменились и подходы к решению проблем оказания социальной помощи. В связи с этим в Программе по социальной защите населения на 1994 год предусматривалась социальная поддержка, в основном, нуждающимся гражданам социально-слабых категорий. Дотации для всего населения были отменены.

В 1995-1996 г.г. работа продолжалась по тем же направлениям. В месте с тем, Администрацией области постоянно изыскивались возможности для оказания социальной поддержки как можно большему числу малообеспеченных граждан области. На протяжении всего периода остаются актуальными такие меры поддержки, как благотворительное питание, оказание медико-социальной помощи. Осуществление этих мер поддержки позволяет оказать реальную помощь малоимущим гражданам.

Кроме мероприятий по социальной поддержке малообеспеченных граждан, в период до принятия Закона "О ветеранах", в целях восстановления социальной справедливости в числе мероприятий Программы по социальной защите населения были меры по предоставлению льгот ветеранам войны и некоторым группам граждан, в той или иной мере участвующих в событиях военных лет. Так, ряд льгот был предоставлен несовершеннолетним труженикам тыла, награжденным правительственными наградами за доблестный труд в годы войны.

Программы по социальной поддержке населения на 1995-2000 годы в значительной мере отличаются от программ предыдущих лет тем, что в них наиболее полно реализован принцип адресности в оказании помощи. Социальная поддержка оказывается, в основном, с учетом среднедушевого размера в семье. С июля 1995 года в Самарской области введена выплата социального пособия гражданам, имеющим среднедушевой доход в семье ниже утвержденного по области дохода, при котором назначается пособие. Социальное пособие назначается по заявительному принципу и является наиболее действенным видом адресной помощи. Размер социального пособия составляет от 30 до 80 руб. Ежемесячно социальное пособие получают 40-60 тысяч малообеспеченных граждан. В связи с недостатком денежных средств в областном бюджете с 3 квартала 1997 года и до настоящего времени социальное пособие выдается в виде продуктов питания и товаров повседневного спроса, что позволили существенно снизить социальную напряженность. Поставки продуктов питания осуществляются на конкурсной основе. Так на выплату социального пособия из областного бюджета в 1998 г. направлено 66,97 млн. руб. В 1999 г. социальное пособие при недостатке денежных средств также выдавалось продуктами питания и товарами повседневного спроса.

За 1999 год органами социальной защиты населения городов и районов области назначено 493 тысяч пособий на общую сумму 34,06 млн. рублей, т.е. 50 тысячам человек ежемесячно назначалось социальное пособие. Средняя сумма выплат на семью составляла ежемесячно 124 рубля (для жителей города Самары и городов области - 112 рублей, а для жителей сельских районов - 151 рубль.)

Средний размер социального пособия на 1 получателя составлял 69 рублей.

В течение года дважды повышался предельный размер среднедушевого дохода, при котором назначалось социальное пособие. Это позволило сохранить в числе получателей социального пособия неработающих пенсионеров и инвалидов и не потребовало увеличения объема финансирования на данную меру социальной поддержки.

Общее количество назначенных пособий по категориям за 1999 год составило 492218 (41018 в месяц). Из общего количества назначенных пособий 61% составляют пособия в максимальном размере и только около 7% в минимальном.

Другим видом адресной социальной поддержки, позволяющим оказать реальную помощь малоимущим гражданам, является благотворительное горячее питание. Его получают остро нуждающиеся пенсионеры и инвалиды, дети из многодетных и неполных семей, беженцы, а также граждане, попавшие в экстремальную ситуацию. Тем, кто по состоянию здоровья не может посещать столовые, горячие обеды и полуфабрикаты доставляются на дом. За 1999 год выдано талонов на питание на общую сумму 8570,2 тыс. руб. для почти 25 тысяч малообеспеченных граждан.

Важную роль в улучшении качества жизни и продления активного долголетия пожилых граждан и инвалидов отводится медико-социальному обслуживанию. Во всех городах и районах области открыты медико-социальные отделения. Осуществляется лечение инвалидов и граждан, страдающих недугами, приводящими к инвалидности, в центрах и медико-социальной и психологической реабилитации. Около 2000 инвалидов проходят реабилитацию ежеквартально.

Медицинскую помощь в отделениях медико-социальной помощи и центрах реабилитации в 1999 году получили около 25000 человек на общую сумму 9863,2 тыс. руб.

Наряду с перечисленными формами помощи Программа предусматривает поддержку семей с детьми в возрасте до двух лет. Им предоставляется бесплатное (на сумму до 150 руб. в месяц) и льготное детское питание, отпускаемое молочными кухнями в виде кисломолочных продуктов, соков, пюре и сухих адаптированных смесей. Эффективность этой меры социальной поддержки значительно повысилась после принятия Губернатором распоряжения № 448-р "Об увеличении суммы средств на оплату продукции, отпускаемой детскими молочными кухнями, семьям, имеющим детей до двух лет".

За 1999 год в 20 районов было направлено средств в сумме 337,0 тысяч рублей. Более 600 семей получили такую поддержку, в том числе около 250 семей пенсионеров и инвалидов, более 300 многодетных и неполных семей. Центрами социального обслуживания населения районов были сделаны централизованные закупки птицы, поросят, комбикормов и т.д. и переданы в семьи.

Выделялись средства на пополнение оборотных средств и организацию касс взаимопомощи в 32 района по 10 - 15 тысяч рублей. Эти средства были использованы для оказания экстренной материальной помощи малоимущим гражданам путем выдачи беспроцентной ссуды со сроком погашения до 1 года на ремонт и газификацию жилья, приобретение бытовой техники, одежды и т.д. За год на эту меру социальной поддержки направлено 385,0 тыс. рублей, ссуду получили около 1200 граждан.

Проводимая Главным управлением социальной защиты работа не только позволяет координировать деятельность всех городских (районных) служб социальной защиты населения области и осуществлять методическое руководство, но и обеспечивать эффективную реализацию принципа адресной социальной поддержки в соответствии с разрабатываемыми Программами.

В 2000 году социальная поддержка осуществляется в соответствии с Мероприятиями по социальной поддержке малоимущих граждан и отдельных категорий населения, утвержденных постановлением Губернатора области № 16 от 18.01.2000 г. В областном бюджете на реализацию Мероприятий предусмотрено 239 млн. 197 тыс. руб., в том числе на реализацию Закона "О социальной помощи в Самарской области" - 159 млн. 450 тыс. рублей.

Закон "О социальной помощи в Самарской области" принят 25 апреля Самарской Губернской Думой и подписан и.о. Губернатора 6 мая текущего года. Основополагающими документами при написании закона были: федеральный закон "О государственной социальной помощи" № 178-ФЗ от 17 июля 1999 года и постановление Правительства РФ № 152 от 22 февраля 2000 года "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода малоимущих семей и малоимущих одиноко проживающих граждан для предоставления им государственной социальной помощи".

Закон устанавливает принципы оказания адресной социальной помощи малообеспеченным гражданам Самарской области. Предполагается назначать помощь следующим категориям малообеспеченных граждан:

Социальная помощь назначается, если среднедушевой доход семьи (одиноко проживающего гражданина) ниже установленной в Самарской области величины прожиточного минимума по основным социально-демографическим группам на первое число текущего квартала.

Назначение социальной помощи будет осуществляться только по заявительной форме на основе представленного заявления - декларации о материальном положении семьи (одиноко проживающего гражданина), которая позволит определить среднедушевой доход обратившейся семьи. Причем в доходе семьи предлагается учитывать не только все прямые денежные и натуральные (в стоимостной оценке) поступления, но и доходы от сделок с имуществом, принадлежащем семье на праве собственности, а также от личного подсобного хозяйства. Кроме того, учитываются в стоимостном выражении все виды льгот, предоставляемые за счет средств областного бюджета.

Размер социальной помощи исчисляется как разница между величиной прожиточного минимума по соответствующей демографической группе и среднедушевым доходом в семье.

Исходя из выделенных из бюджета области на законопроект средств, максимальный размер социальной помощи на одного получателя - 83 руб. в месяц. Минимальный размер - не может быть менее 10 рублей. Закон "О социальной помощи в Самарской области" позволит законодательно закрепить право семей на социальное пособие в Самарской области, не вступая в противоречие с федеральным законом "О государственной социальной помощи". Изложенная в законе методика оказания социальной помощи, в отличие от существующей в настоящее время, позволяет существенно расширить категорию граждан, имеющих право на социальную помощь, за счет всех семей с детьми. Наряду с этим, обеспечивается более адресный, а, следовательно, и более справедливый, подход к определению нуждаемости в оказании социальной помощи. Поскольку число пособий на семью не ограничивается, то и размер помощи семье в соответствии с данным законопроектом увеличивается.

В 2000 году предусмотрены следующие новые меры социальной поддержки:

В Мероприятиях 2000 года предусмотрена организация учебного процесса в исправительных учреждениях Самарской области.

Включена оплата поездок по социальной необходимости один раз в квартал не только для пенсионеров и инвалидов, получающих минимальную пенсию, но и для беременных женщин.

Выделены средства на именные премии Губернатора области для людей с ограниченными возможностями здоровья по шести номинациям. За год будет установлено 18 премий.

В 2000 году в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне предусмотрены доплаты к государственным пенсиям 115 Героям СССР и России и гражданам, награжденным Орденом Славы трех степеней.

В результате реализации Мероприятий по социальной поддержке малоимущих граждан и отдельных категорий населения Самарской области на 2000 год более 460 тысяч малообеспеченных граждан получат социальную поддержку в том или ином виде.

2.4. Программы социальной поддержки малоимущих на муниципальном уровне на примере г. Тольятти

Программа социальной поддержки населения г. Тольятти на 1999 год принята на заседании Тольяттинской городской Думы 16 декабря 1998 года

В Программе в полной мере реализован заявительный принцип оказания социальной помощи - предусмотрено личное обращение нуждающегося в социальной помощи в органы социальной защиты. Реализован также второй принцип адресной социальной помощи - социальная поддержка в Тольятти оказывается семьям с душевыми доходами ниже городского прожиточного минимума.

При ограниченности средств на адресную социальную поддержку устанавливается административная граница бедности на уровне городского прожиточного минимума и проводится предварительный отсев семей, претендующих на пособие по нуждаемости.

В Тольятти действует достаточно схема учета доходов, которая позволяет в сравнении с другими методиками более жестко подходить к определению потенциальных претендентов на адресную поддержку. Помимо учета фактора доходов дополнительным средством определения нуждаемости является оценка уровня их потребительских расходов.

Расходы семей более точно отражают их потребление, чем доходы. Поэтому в качестве средства определения семей, претендующих на пособие по нуждаемости, целесообразно использовать денежную оценку их потребительских расходов в сравнении с денежной оценкой потребительской корзины прожиточного минимума. Этот критерий мог бы быть и основным, а не дополнительным, если бы можно было точно учесть потребительские расходы обратившихся за пособием по нуждаемости. Но, к сожалению, количество семей в регионах, попадающих в сеть обследований их бюджетов, является незначительным и не позволяет применить этот критерий для каждой семьи, поэтому в Тольятти этот критерий не применяется.

Следует отметить, что при прочих равных условиях (и, прежде всего, в случаях одинакового количества и состава работающих) семьи, включающие в свой состав иждивенцев, имеют более низкие душевые доходы и поэтому попадают в более неблагоприятные материальные условия. Из этого вытекает, что органы социальной защиты обязаны, прежде всего, обращать внимание на заявителей из таких семей. В Тольятти этот критерий используется при назначении городского социального пособия. В число его получателей включены семьи, имеющие в своем составе инвалидов, пенсионеров и детей. Наряду с этим, городское социальное пособие назначается семьям, имеющим в своем составе безработных. Таблица 1

Категории получателей городского социального пособия (ГСП) и их соотношение в 1-ом полугодии 1999 г.

Категории Получателей Количество получателей (чел.)
Удельный вес каждой категории в общем числе получателей (в %)

В таблице 1 приведены категории получателей городского социального пособия. Наибольший удельный вес составляют пенсионеры - их доля равна 50,5 процента, затем идут дети - 36,1 процента, инвалиды - 10,9 процента и на последнем месте стоят безработные - 2,5 процента из общего числа получателей. Таким образом, городское социальное пособие выплачивается в основном семьям с нетрудоспособными категориями населения.

В таблице 2 представлены средние размеры выплаченных пособий в зависимости от типа семей. С января по август месяц 1999г. сохранялся примерно одинаковый размер пособия в среднем на одну семью, независимо от ее типа.

Средние размеры выплаченного пособия малоимущим семьям за январь-август 1999 года

№ п/п Количество человек в семье, имеющих право на получение помощи
В среднем на одну семью в месяц (рублей)
В среднем на одного человека в месяц
В % к январю 1999 года

Наибольший удельный вес выплаченных сумм (42,4 процента) попадает на семьи с двумя получателями адресной помощи, около 30 процентов всей суммы - на семьи с 3-4 получателями, около 24 процента - на семьи с одним получателем и всего 4,1 процента - на семьи с пятью и более получателями. Эти данные свидетельствуют о том, что семьи с первым получателем, составляющие более 50 процентов всех семей, получающих адресную помощь, имеют менее 1/3 от всей суммы выплат, что говорит о невысоком абсолютном размере выплат этой категории населения. Система назначения городских социальных пособий в Тольятти является разновидностью систем Волгоградской и Воронежской областей, в то же время, в отличие от этих территорий в Тольятти, по мнению ВЦУЖ (организации, внедрявшей методику в Тольятти), нашли более удачную дифференцированную шкалу назначения пособий, позволившую охватить адресной поддержкой пенсионеров. В Воронежской и Волгоградской областях пенсионеры практически не попали в число получателей пособия по нуждаемости .

Адресная социальная помощь в Тольятти устанавливается как в денежной, так и в натуральной форме (талоны на питание, продовольственные наборы, вещевая помощь) и не распространяется на семьи, не имеющие в своем составе нетрудоспособных (кроме семей с безработными).

Администрацией Тольятти и Самарской области в состав совокупного дохода семьи включаются все виды полученного дохода членов семьи с учетом федеральных и областных выплат, компенсаций и пособий, кроме единовременного пособия при рождении ребенка, ритуального пособия, единовременной материальной помощи и субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. Это касается и льгот, предоставляемых отдельным категориям граждан в виде полного или частичного освобождения от внесения обязательных платежей (бесплатный проезд в общественном транспорте), а также в виде дополнительных выплат (повышение стипендии, пенсии, пособия).

В соответствии с решением городской Думы № 559 от 16.06.99 г. "О внесении изменений в Программу социальной поддержки населения города на 1999 г." в состав совокупного дохода семьи для назначения городского социального пособия включаются субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг и ежемесячные адресные дотации инвалидам.

В состав совокупного дохода для начисления городского социального пособия не включается, кроме единовременных выплат, пособие выплачиваемое при рождении ребенка, пособия на погребение, единовременные компенсационные выплаты пенсионерам, единовременная материальная помощь, в том числе благотворительное питание, компенсации за проезд на дачных маршрутах, городское социальное пособие, социальное пособие малоимущим гражданам Самарской области, выплачиваемые членам семьи алименты. Что касается различных выплат и льгот, то, по мнению социальных работников г. Тольятти, рост числа их получателей в определенной мере связан с недостаточно строгой процедурой получения инвалидности. На совершенствование системы льгот направлена работа Главным бюро медико-социальной экспертизы. Результаты совместной деятельности медицинских работников и Управлений по социальной поддержке населения по упорядочению льгот уже сказались: за 5 месяцев 1999г. более чем на четверть сократилось число лиц, обратившихся за материальной помощью.

3. Рекомендации по оценке уровня нуждаемости при реализации региональных программ адресной социальной помощи

В целях практической реализации Федерального Закона "О государственной социальной помощи" и с учетом результатов реализации специальных программ по введению адресной социальной поддержки малоимущих семей в пилотных регионах, Минтруд России и Российский фонд социальных реформ подготовили методические рекомендации по оценке уровня нуждаемости при реализации региональных программ адресной социальной помощи .

Указанные Рекомендации были направлены Минтрудом России органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации (№ 85-СК от 17.03.00 г.) для использования в текущей деятельности региональных и местных администраций, связанной с организацией программ адресной социальной поддержки малоимущих семей (домохозяйств) на подведомственных им территориях.

В Рекомендациях указано, что региональные (местные) программы адресной социальной поддержки нуждающихся предусматривают использование типовых процедур выявления нуждающихся домохозяйств, проверки степени их нуждаемости и определения размеров пособий по нуждаемости. При этом органам исполнительной власти на местах рекомендовано при разработке и реализации программ учитывать финансовые ограничения, определяющие масштабы возможной финансовой поддержки нуждающихся.

Расчет семейного дохода при определении уровня нуждаемости рекомендовано осуществлять с использованием данных местных налоговых инспекций о денежных доходах членов семьи, а также об активах, которые используются для извлечения домохозяйством дополнительных доходов.

При достаточности финансовых ресурсов каждой семье, имеющей статус "нуждающейся", назначается и выплачивается пособие в размере, определяемом разницей между прожиточным минимумом этой семьи и ее общим семейным доходом. При недостаточности финансовых средств пособие в первоочередном порядке назначается и выплачивается семьям, имеющим наибольший дефицит семейного дохода относительно прожиточного минимума.

Таким образом, количество семей, охваченных адресной социальной помощью, определяется реальными финансовыми ресурсами каждой региональной программы адресной социальной помощи.

Учитывая дефицит финансовых ресурсов, необходимых для реализации программ адресной социальной помощи, власти на местах могут определять размеры назначаемого нуждающейся семье пособия как разницу между долей семейного прожиточного минимума и общим семейным доходом. Используемая при этом в расчетах доля прожиточного минимума определяется как административная граница бедности для данного региона на данный период времени.

Регионам рекомендовано устанавливать величину административной границы бедности нормативным актом субъекта Российской Федерации на уровне не ниже 50% прожиточного минимума.

До начала реализации региональной программы адресной социальной помощи органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации должен быть принят и доведен до населения нормативный акт, регламентирующий перечень документов, представляемых заявителями и подтверждающих состав семей и доходы каждого члена семьи, в том числе от принадлежащего на праве собственности имущества, а также устанавливающий ответственность заявителей за сокрытие от органов социальной защиты доходов и за несвоевременное извещение этих органов об изменениях в составе и доходах семьи.

В Рекомендациях также отмечается, что для определения уровня нуждаемости могут быть использованы различные методики, в том числе апробированные в Республике Коми (методика регионального регулирования минимальных душевых доходов), Воронежской области (сочетание категорийного подхода и расчетного дохода) и в трех районах Волгоградской области (косвенные методы оценки нуждаемости), а также метод минимально необходимых душевых расходов.

1. Несмотря на тяжелые экономические условия и бюджетные ограничения, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации проводится работа по социальной поддержке малоимущих семей.

При всем различии форм организации адресной социальной помощи в регионах страны, существует общий подход к решению таких вопросов, как:

Об этом свидетельствуют оценки большинства органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, полученные в ходе специальных опросов, проведенных Минтрудом России в течение 1999-2000 гг.

Вместе с тем, анализ показывает, что масштабы этой деятельности еще не достаточны, во многих регионах по-прежнему доминирует категориальных подход к распределению государственной социальной помощи, адресный формы социальной поддержки находятся в стадии становления и этот процесс необходимо активизировать.

Специфика новых для традиционной системы социальной защиты населения Российской Федерации программных задач, а также крайне сжатые сроки их выполнения требуют выработки инновационных технологических и управленческих методов информационного взаимодействия на всех уровнях управления социальными процессами.

2. Необходимо продолжать работу по развитию нормативной правовой базы усиления адресности оказания государственной социальной помощи как на федеральном так и на региональном и местном уровнях. В связи с предстоящей экспертизой разрабатываемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации потребительских корзин особого внимания заслуживает работа по развитию и совершенствованию нормативно-правового и методического обеспечения расчетов величины прожиточного минимума.

Потребность повсеместного и скорейшего перехода к социальной поддержке малоимущим семьям (домохозяйствам) в зависимости от среднедушевого дохода семьи (домохозяйства) и его соотношения с прожиточным минимумом конкретной семьи (домохозяйства) требует законодательного определения таких понятий и терминов адресной социальной помощи, которые вызывают или могут вызвать разночтения и проблемы при реализации соответствующих норм на практике ("семья", "домохозяйство", "доходы от собственности", "личное подсобное хозяйство").

С целью нормативного закрепления единых принципов и подходов к оказанию адресной социальной помощи, уточнения и расширения правового поля (предмета регулирования) Федерального закона "О государственной социальной помощи", законодательной трансформации социальных льгот и пособий в единое пособие по нуждаемости, необходимо внести соответствующие изменения и дополнения в действующее законодательство.

Частично работа по правовому определению новых понятий и терминов из практики усиления адресной социальной помощи уже начата в рамках подготовки проекта федерального закона о порядке расчета среднедушевого дохода семьи. Вместе с тем, учитывая масштабы нормотворческой деятельности и влияние предпринимаемых мер на основы действующей системы социальной защиты населения, необходимо отметить, что данная работа требует привлечения усилий всех заинтересованных органов исполнительной и законодательной власти на федеральном и региональном уровне, органов местного самоуправления и научных организаций.

3. Совершенствованию нормотворчества в регионах во многом способствовала разработанная в рамках Проекта СПИЛ автоматизированная информационная система "Региональное социальное законодательство". Система представляет собой профессиональную базу данных по нормативным правовым актам 76 субъектов Российской Федерации, структурированную, систематизированную и адаптированную для практической работы органов государственной власти и местного самоуправления. По поручению Минтруда России она была направлена во все субъекты Российской Федерации.

Вместе с тем, следует отметить, что процесс нормотворческой деятельности в регионах требует постоянного развития и обновления этой системы. В этой связи целесообразно рассмотреть вопрос о передаче прав на информационную систему "Региональное социальное законодательство" Минтруду России с целью ее развития и обновления силами Министерства.

4. Меры по усилению адресности социальной поддержки непосредственно связаны с проблемой совершенствования администрирования процессом распределения государственной социальной помощи. Переход к адресной, целевой помощи беднейшим домохозяйствам, как и любой процесс перехода на новые принципы управления, неизбежно связан с определенными административными издержками. В пилотных регионах, например, такие издержки составляли от 1 рубля (Республика Коми) до 14,8 рублей (Воронежская область) на каждую 1000 рублей выплаченного социального пособия. Эти издержки (и их разброс в зависимости от применяемых методик) необходимо учитывать при реализации программ адресной социальной помощи.

Что касается затрат времени, необходимого социальным работникам для реализации новых для себя функций, то результаты мониторинга административных расходов при реализации всех трех пилотных программ показали, что при достаточно высоком уровне используемых вычислительно-информационных технологий эти затраты невелики. Более того, по мере адаптации специалистов к функциям, выполняемым ими по компьютерным программам, удельные трудозатраты (в пересчете на обслуживание одного реципиента) имеют тенденцию к снижению.

Следует также отметить, для корректной оценки административных издержек, связанных с переводом традиционной системы социальной защиты на адресную социальную помощь, необходимо учесть эффект экономии бюджетных средств от переадресации социальных трансфертов при целевом, адресном использовании льгот, субсидий, выплат и других видов социальной помощи в пользу наиболее в них нуждающихся.

5. Руководители органов социальной защиты населения ряда регионов страны ставят вопрос о разработке нормативов численности специалистов, в связи с увеличением потока обращений граждан в органы социальной защиты населения за оценкой своего дохода.

Здесь необходимо отметить, что реальное решение этой проблемы заключается в рациональном использования уже имеющихся финансовых, технических и кадровых ресурсов. На эту проблему следует обратить внимание прежде всего руководителям администраций регионов, принимая во внимание намерение Правительства Российской Федерации при определении величины федеральных трансфертов рассчитывать потребности регионов в финансировании адресной социальной помощи на основе показателей доли бедных семей и глубины бедности.

В этой связи, администрациям субъектов Российской Федерации может быть рекомендовано самостоятельно пересмотреть структуру собственного аппарата на предмет более оптимальной расстановки кадров, а также предусмотреть средства на их обучение и техническое оснащение, учитывая, что от результатов работы органов исполнительной власти каждого региона по усилению адресности предоставления социальной помощи наиболее нуждающимся будут зависеть объемы направляемых центром федеральных социальных трансфертов.

6. Анализ практики работы с регионами за последние три года показал, что попытки внедрения федеральным центром нестандартных для традиционной системы социальной защиты населения методов и принципов (обязательность оценки нуждаемости, позиционирование домохозяйств, а не категорий граждан в качестве объектов социальной помощи, введение персонифицированного учета и мониторинга административных расходов) традиционным директивно-административным путем неэффективны. Такие "интеллектуально-насыщенные" элементы управления как адаптация наукоемких методик к конкретным условиям территории требуют применения соответствующих социальных технологий в "тонкой настройке" системы, что в принципе не поддается действиям предписаний и директив из Москвы.

На современном этапе во взаимодействии федерального центра, регионов и органов местного самоуправления главенствующая роль отводится не административным, а информационным и финансовым рычагам управления социальными процессами. При этом, центр тяжести принятия окончательного управленческого решения (например, в выборе номенклатуры социальных льгот, формирования контингента реципиентов и планирования размера трансфертных платежей) переносится на региональный и местный уровни. За федеральным центром закрепляется роль разработки и внедрения новых социальных технологий, аккумулирования и распространения информации, а также обеспечения финансовой поддержки регионов за счет средств федерального бюджета в рамках межбюджетных отношений.

В этой связи усиливается роль Министерства труда и социального развития Российской Федерации как главного нормативно-методического и информационного центра, координирующего на федеральном уровне работу региональных администраций по выполнению программных задач, поставленных Президентом и Правительством Российской Федерации в области усиления адресности предоставления государственной социальной помощи нуждающимся семьям и гражданам страны.

7. В рекомендациях Национальной конференции "Распространение опыта реализации пилотных программ социальной помощи" Минтруду России совместно с Российским фондом социальных реформ было предложено проработать вопрос о создании на федеральном уровне Консультационно-методического центра по внедрению методик адресной социальной поддержки малоимущих семей в регионах.

Минтруд России и РФСР подготовили проект технического задания по организации такого методического центра, которое было одобрено Всемирным Банком и включено в Рабочую программу Проекта содействия структурной перестройке системы социальной защиты населения (СПИЛ) на 2000-2001 г. Перед Консультационно-методическим центром ставятся следующие задачи:

Необходимо активизировать совместную работу по организации Центра.

8. Следует также предпринять усилия по достижению договоренности о возможном получении консультационного и технического содействия со стороны Европейской экспертной службы в решении новых задач социальной политики в рамках проекта ТАСИС. Результатом работы специалистов Министерства и европейских экспертов мог бы стать совместный проект "Создание системы управления адресной социальной поддержкой малоимущих домохозяйств Российской Федерации (федеральный, региональный и местный уровни)". В этой связи необходимо проработать вопрос о подготовке соответствующего технического задания.

Экспертная и техническая помощь ТАСИС по этому проекту могла бы быть полезной в налаживании новой системы информационного взаимодействия Федерального центра и регионов России, построении адекватных программным задачам организационно-управленческих связей в процессе трансформации социальных льгот и пособий в единую систему государственной социальной помощи.

9. Эффективность внедрения новых методик по адресной социальной помощи во многом определяется уровнем их автоматизации и наличием в регионах информационных баз данных о нуждающихся в социальной помощи.

С целью формирования единых баз данных о получателях социальных пособий, льгот и выплат, а также персонифицированного учета их получателей, позволяющей избежать необоснованного дублирования пособий и выплат, предоставляемых конкретным домохозяйствам, по заказу Минтруда России создана автоматизированная система "Адресная социальная помощь" . Эта система уже нашла применение в 49 субъектах Российской Федерации и внедряется в других регионах страны.

Между тем, следует отметить, что система "Адресная социальная помощь" используется администрациями регионов обособлено и данные, которые могли бы быть ценными для анализа на межрегиональном и федеральном уровне, остаются технологически недоступными.

Кроме того, что в большинстве регионов отсутствует практика мониторинга эффективности социальной помощи. Одной из проблем в связи с этим является недостаточность статистической информации о состоянии дел в социальной защите, низкая репрезентативность такой информации и несопоставимость различных источников статистических данных.

В этой связи, необходима дальнейшая работа по развитию автоматизированной системы "Адресная социальная помощь", которая могла бы заключаться в ее преобразовании в общероссийскую информационно-аналитическую систему "Адресная социальная помощь в Российской Федерации: Центр - Федеральные округа - регионы России".

Такая система могла бы повысить оперативность обработки и анализа данных, необходимых для принятия согласованных управленческих решений на федеральном, региональном и местном уровнях, что позволит вывести взаимодействие Министерства, аппарата полномочных представителей Президента России в федеральных округах и органов по труду и социальной защиты населения субъектов Федерации на качественно новый уровень.

10. Принимая во внимание рекомендации Национальной конференции "Распространение опыта реализации пилотных программ социальной помощи" о необходимости регулярного проведения конференций (совещаний, семинаров) по обобщению и распространению опыта систем адресной социальной помощи малоимущим семьям (домохозяйствам) в Российской Федерации, целесообразно предусмотреть в плане основных работ Министерства на 2001 год проведение такой конференции или семинара.

Целесообразно также совместно с Российским фондом социальных реформ рассмотреть возможность включения в Рабочую программу Проекта СПИЛ на 2001 год работы по проведению серии всероссийских конференций и семинаров в регионах, имеющих положительный опыт разработки и реализации программ адресной социальной помощи малоимущему населению.

11. В Министерство регулярно поступают обращения руководителей органов по труду и социальной защите населения субъектов Российской Федерации с просьбой направить им различные методические материалы по адресной социальной помощи по каналам электронной почты.

В условиях, когда Правительством Российской Федерации ставятся задачи по ускоренному переходу системы социальной защиты населения на новые принципы, необходимость оперативного обмена данными между Министерством и регионами постоянно возрастает. Решить эту проблему в условиях финансовых ограничений возможно лишь путем более рационального использования уже имеющихся в распоряжении Министерства ресурсов.

В настоящее время все больше федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации уже создали собственные сайты в интернете, на которых размещаются требуемые материалы и другая оперативная информация в максимально удобной и доступной для пользователя форме.

Между тем, официальный сервер Минтруда России, ссылка на который (www.mintrud.ru) присутствует на сайте органов государственной власти Российской Федерации ("Официальная Россия"), вот уже который год находится в стадии становления и до сих пор не выполняет те функции, которые мог бы выполнять. Принимая во внимание уже имеющийся положительный опыт работы специалистов Министерства в сфере новых информационных технологий обмена данными в рамках Проекта СПИЛ, а также уже имеющийся в интернете веб-сайт Минтруда России (www.mintrud.ru), целесообразно рассмотреть вопрос о создании на этом сайте полноценного веб-узла с размещением на нем информации, необходимой для текущей деятельности органов по труду и социальной защите субъектов Российской Федерации.

Минтруд России
(Департамент доходов населения
и уровня жизни)
Министерство труда
и социального развития
Российской Федерации