год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Начавшийся в России немедленно после финансового кризиса 1998 г. подъем производства ставит в повестку дня вопрос о возможных способах его поддержки государством. Хотя по поводу некоторых мер уже выработался консенсус (практически все согласны, что необходимо снижать налоги, и что расширение денежной эмиссии имеет смысл только при определенных условиях), предлагаемые подходы к стимулированию роста все еще существенно различаются.

Один из подходов, (С.Глазьев) ставит во главу угла привлечение средств в производственную сферу. Для этого предлагается, например, организовать рефинансирование производства Центральным банком за счет кредитования коммерческих банков под залог векселей платежеспособных предприятий; перейти к управлению денежным предложением путем регулирования процентных ставок с их снижением до уровня рентабельности обрабатывающей промышленности.

Однако, в последнее время, как известно, банки держат значительные средства под отрицательный реальный процент на депозитах в Центральном банке и имеют большие избыточные средства на не приносящих дохода корреспондентских счетах. Это показывает, что основным препятствием для банковских инвестиций в производственную сферу служат связанные с ними высокие риски. К причинам столь высоких оценок рисков можно отнести непрозрачность корпоративных финансов, обремененность предприятий старыми долгами, общую экономическую нестабильность и низкий уровень соблюдения контрактного права. В результате только небольшая часть средств банков используется ими на инвестиции: при наличии у банков свободных средств, превышающих 100 млрд.руб., за первые 4 месяца текущего года прирост кредитных вложения в предприятия и организации на срок от года и выше составил лишь 11 млрд.руб. (0.6% ВВП).

В подобных условиях нет необходимости в дополнительном кредитовании коммерческих банков, а снижение процентных ставок еще более сократит предложение кредитов со стороны банков. По данным опросов предприятий ("Российский экономический барометр"), высокие банковские ставки - далеко не основной ограничитель инвестиций с их точки зрения. К тому же, по данным того же источника, не ощущается недостатка в рентабельных инвестиционных проектах.

Другой подход делает упор на стимулирование внутреннего спроса. В частности, в подготовленном Банком России в конце 1999 г. предварительном варианте "Основных направлений единой государственной денежно- кредитной политики на 2000 г." предлагалось стимулировать одновременно потребительский и инвестиционный спрос. Для решения первой задачи предлагалось принимать "дополнительные меры по повышению доходов населения как со стороны государства, так и со стороны предприятий". Возможные способы стимулирования инвестиций включали: уменьшение налогообложения прибыли, расходуемой в целях накопления, широкое использование инвестиционных налоговых льгот, поддержку перспективных инвестиционных проектов посредством предоставления государственных гарантий, обеспечения кредитной поддержки, страхования, долевого участия, создания специальных финансовых институтов развития.

Представляется, что задачи стимулирования потребительского и инвестиционного спроса плохо совместимы между собой. С другой стороны, сегодня актуальна не столько задача разделения государством инвестиционных рисков с коммерческими банками, сколько их радикального снижения. Государству имеет смысл использовать предлагаемые способы поддержки инвестиционного процесса только там, где коммерческие банки по разным причинам не готовы обеспечить кредитование своими силами и нет надежды на быстрое изменение ситуации. Сюда относится, прежде всего, кредитование крупных долгосрочных проектов потенциально являющихся высоко перспективными (таких как разработки в авиастроении).

Что особенно важно, предложения Центрального банка никак не увязываются с условиями рыночной среды. Между тем, как показал Я.Корнаи, "кейнсианское" стимулирование спроса целесообразно только при наличии жестких бюджетных ограничений. В противном случае эффект такого стимулирования будет, в лучшем случае, временным, а при определенных условиях может оказаться даже отрицательным.

Продуктивным представляется подход к стимулированию развития экономики, представленный в проекте "Основных направлений социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу". Выход на траекторию устойчивого роста ставится здесь как одна из главных целей экономической стратегии, а в качестве средств предлагается широкий набор мер, главными составляющими которых служат налоговая реформа и глубокие структурные и институциональные преобразования. Ключевыми условиями достижения цели признаются формирование благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата при обеспечении высокого уровня экономической свободы. Это включает обеспечение гарантий прав собственности, равных и справедливых условий конкуренции, снятие административных барьеров на пути ведения бизнеса, движения труда и капитала, проведение ответственной бюджетной и денежной политики.

Можно согласиться с общим подходом, предлагаемым в данной программе, за одним важным исключением. С одной стороны, в ней придается большое значение укреплению государственных институтов: судебной системы, исполнения законов, государственного контроля. С другой стороны, в рамках реформы бюджетной политики ставится задача резкого сокращения не только неисполнимых бюджетных обязательств, но и фактических государственных расходов (с 36% ВВП в 2000 году до 32-33% ВВП в ближайшие 5 лет и далее до 30% в долгосрочной перспективе).

На наш взгляд, эти две задачи находятся в явном противоречии друг другу. Рассматривая ключевые показатели качества государственных институтов, мы можем заключить, что улучшение любого из них требует некоторого увеличения расходов. В частности, для обеспечения законопорядка необходимо существенное увеличение финансирования судебной системы. Для искоренения коррупции и повышение качества государственного аппарата необходимо (хотя и недостаточно) резко повысить зарплату квалифицированным гос.служащим (возможно, значительно сократив при этом их численность).

Теоретический анализ (см. ниже) говорит, что сокращение государственных расходов целесообразно только когда их уровень завышен по сравнению с оптимальным. Однако, вовсе не очевидно, что такая ситуация имеет место в России. Так, общий уровень расходов расширенного правительства в странах с переходной экономикой Центральной и Восточной Европы (по всем показателям наиболее успешно преодолевшим период реформ) был заметно выше чем в России, составляя в 1997 г. и 1998 г. в среднем 43% ВВП. Имеющиеся сравнительные данные за 1995 г. свидетельствуют, что уровень государственного потребления в большинстве успешно реформировавшихся стран (за исключением Венгрии) превосходил российский. Таким образом, нельзя исключить вероятность того, что Россия уже находится ниже оптимального уровня государственных расходов и дальнейшее их сокращение окажет негативное воздействие на экономическую динамику.

Для того чтобы сделать рекомендации по стимулированию роста более обоснованными, рассмотрим основные выводы анализа теоретических моделей экономического развития и межстрановых эконометрических исследований.

Общей чертой современного поколения моделей экономического развития (моделей эндогенного роста) служит введение в рассмотрение того или иного ресурса, для которого не выполняется обычный для неоклассической теории принцип убывающей производительности. Модели данного типа получают качественно новые свойства: решения экономических агентов (как склонность к сбережениям) или правительства (как уровень налогов) определяют не только равновесный уровень душевого дохода, но и долгосрочные темпы роста экономики. Тем самым значительно повышается роль экономической политики в формировании экономической динамики.

С теоретической точки зрения, высокий общий уровень налогов может неблагоприятно воздействовать на рост по следующим направлениям: 1) дестимулировать накопление и инвестиции; 2) сокращать предложение труда и инвестиции в человеческий капитал, 3) ограничивать масштабы исследований и разработок и венчурные инвестиции в поисковые проекты (эти направления играют, согласно современным представлениям, ключевую роль в развитии экономики).

Однако, с другой стороны, уровень налогообложения связан с величиной государственных расходов. Последние положительно влияют на экономическое развитие по нескольким направлениям. Во-первых, расходы на образование и здравоохранения повышают эффективность экономики за счет улучшения качества "человеческого капитала". Во-вторых, государственные капиталовложения, наряду с частными, вносят важный вклад в развитие. При этом наиболее эффективными признаются те капиталовложения, которые не заменяют, а дополняют частные. Это относится в первую очередь к инвестициям в производственную инфраструктуру общего пользования (прежде всего, транспорт и связь), где рынок не обеспечивает достаточного количества вложений. Наконец, расходы на обеспечение законности и общественного порядка защищают права собственности и, тем самым, служат необходимым и важным условием функционирования рыночной экономики.

В результате, теоретический анализ большинства моделей эндогенного роста приводит к выводу, что зависимость темпов экономического роста от государственных расходов имеет вид "горба": излишне большие расходы требуют чрезмерно высоких налогов, которые угнетающе действуют на рост. Однако, слишком сильное сокращение государственных расходов приводит к тому, что ряд необходимых функций государства не выполняется, что приводит к снижению темпов роста. Таким образом, равно вредны как чрезмерно высокие, так и чрезмерно низкие налоги.

Наряду с анализом источников роста на уровне моделей экономической динамики, существует множество эконометрических исследований, где изучается связь между темпами роста различных стран в разные периоды времени и показателями, которые могут влиять на рост. Перечислим некоторые из факторов, воздействие которых на рост подтверждено наибольшим количеством исследований.

Макроэкономические условия. Инфляция оказывает достоверно отрицательное влияние на рост, однако это воздействие носит не линейный, а скорее пороговый характер. В ряде исследований получен отрицательный эффект бюджетного дефицита и положительный эффект роста внутреннего кредита и денежной массы, однако последние зависимости неустойчивы и статистически недостоверны.

Величина инвестиций. Уровень инвестиций выраженный в % ВВП представляет собой фактор, наиболее устойчиво и достоверно связанный с ростом.

Качество рыночной среды. Устойчивый отрицательный эффект найден для искажений обменного курса (простой количественной характеристикой его обычно служит наличие и величина разрыва между номинальным обменным курсом и курсом "черного рынка"). Негативное действие обнаружено также для ценовых искажений. Положительное влияние на рост выявлено для степени открытости экономики, хотя здесь результаты оказываются не вполне устойчивыми.

Качество государственных институтов. Сюда включаются характеристики исполнения государством своих основных функций. Один из распространенных подходов выделяет пять основных индикатора качества институтов, определяющих инвестиционные риски.

Законопорядок (учитывает, в какой степени исполняются законы, насколько эффективно разрешаются конфликты в рамках законов),

Уровень коррупции (характеризуется распространенностью взяточничества),

Качество работы государственного аппарата,

Риск экспроприации собственности (опасность национализации или произвольной конфискации),

Исполнение государством своих обязательств.

Государственные расходы. Эффект величины государственных расходов (выраженной в % ВВП) противоречив. В одних работах получается отрицательная связь с ростом, в других такая связь отсутствует, а отдельные авторы находят даже положительную связь. Во всех случаях при этом влияние государственного потребления и общего уровня налоговых доходов на рост было умеренным: эффект гипотетического снижения одновременно всех налогов на 10% варьирует от повышения темпов роста на 0.25% в год до 1.28% в год. Применительно к России это означает, что намечаемое в программе Правительства сокращение расходов расширенного бюджета на 4-6% в лучшем случае повысит темпы экономического роста на 0.5% в год.

Приведенные данные соответствуют выводам из теоретического анализа моделей роста. Действительно, последние предсказывают, что при завышенном уровне налогов эффект их сокращения может оказаться положительным, при низком уровне - отрицательным, а вблизи нормального уровня - близким к нулевому. Кроме того, влияние величины государственных расходов на рост в большой мере зависит от того, на что именно они используются и как финансируются.

Кроме общего уровня налогов, детальному анализу подвергалась и роль искажений, связанных с отдельными налогами (в рамках такого анализа общий уровень налогообложения считается фиксированным, а снижение отдельных ставок компенсируется введением неискажающих налогов на такую же сумму). Здесь, в соответствие с теоретическими предсказаниями, находят, что налоги на прибыль и подоходный оказывают некоторое негативное влияние на рост. Это означает, что для роста предпочтительными являются неискажающие налоги на потребление, однако, такие эффекты достаточно слабы.

Принципиально важное значение имеет вопрос о соотношении макроэкономических, структурных и институциональных факторов в политике стимулирования роста. В целом, современные представления хорошо выражает позиция Л.Саммерса (который в настоящее время является министром финансов США). Он считает роль макроэкономических показателей несимметричной в том смысле, что неблагоприятные макроэкономические условия могут служить достаточной причиной плохих показателей роста, но хорошие макроэкономические условия сами по себе не гарантируют устойчивого роста, а требуют высокого качества рыночной среды (получаемого структурными реформами) и сильных, хорошо функционирующих институтов.

В качестве примера, подтверждающего данный тезис, рассмотрим воздействие инфляции на рост. Отрицательная связь между ними носит нелинейный характер: как показано в ряде исследований, наличие высокой инфляции препятствует росту, однако если инфляция снижена до приемлемых размеров, дальнейшее ее сокращение уже не помогает увеличить рост. Более того, чрезмерные усилия по дальнейшему подавлению инфляции могут негативно отразиться на росте. Один из руководителей МВФ С.Фишер указывает, что высокая инфляция несовместима с устойчивым ростом, однако быстрый рост даже в течение длительного времени не обязательно требует низкой инфляции и дефицита. Аналогично, многие исследователи считают, что для государственных расходов должна ставиться не задача максимального их сокращения, а задача удержания их в разумных рамках. Для европейских стран с переходной экономикой приемлемыми границами многие экономисты считают пределы от 30% до 40% ВВП.

Совокупность всех проведенных исследований позволяет сделать вывод о том, что макроэкономическая политика, структурные реформы и укрепление институтов не являются взаимозаменяемыми: для успешного развития требуется сочетание всех этих компонент. При этом формирование институтов должно идти впереди остальных составляющих политики: любые меры могут быть продуктивными только если экономическая среда подготовлена для адекватной реакции на них. Неподготовленные меры не только не работают, но могут иметь даже негативный эффект (например, как отмечается ниже, неподготовленное стимулирование конечного спроса). Аналогично, дальнейшая либерализация экономики (предлагаемая в качестве ключевого условия устойчивого экономического роста А.Илларионовым) не даст результатов при отсутствии (как это имеет место в России) эффективных механизмов перераспределения ресурсов.

Говоря о ближайших мерах по поддержанию экономического роста, необходимо выделить два основных периода, для которых различны решаемые задачи и, соответственно используемые подходы.

Глубокий спад на протяжении 1991-1998 гг. привел к образованию в экономике большого количества неиспользуемых производственных мощностей. Достаточно очевидно, что российская экономика далека от состояния полного использования экономических ресурсов. В то же время, послекризисное развитие показало (вопреки нередко высказывавшемуся мнению), что значительная часть этих ресурсов при определенных условиях может быть достаточно быстро вовлечена в производство. Сказанное означает, что в краткосрочном плане возможен сравнительно быстрый рост за счет расширения агрегированного спроса.

На втором этапе рост должен происходить за счет увеличения предложения в результате наращивания основного капитала и кардинального повышения эффективности производства. Основной промежуточной задачей, таким образом, является быстрый рост инвестиций и повышение их эффективности.

Опросы предпринимателей показывают, что наиболее серьезными препятствиями для инвестирования в России служат, с их точки зрения, налоговая система, нестабильность экономической политики, непредсказуемость судебной системы и преступность. Вместе с тем, оказывается, что несовершенство налогов названо главной проблемой для инвестирования практически во всех странах с переходной экономикой. Дальнейший анализ свидетельствует, что налоговая реформа служит необходимым, но не достаточным условием активизации инвестиционного процесса.

Важную роль в формировании благоприятного инвестиционного климата имеет экономическая и политическая стабильность. Это подтверждается специальными исследованиями, где найдена сильная и устойчивая негативная связь инвестиций практически со всеми источниками неопределенности. Другой аспект той же проблемы составляет обнаруженное достоверное негативное влияние на инвестиции и экономический рост обобщающего фактора доверия предпринимателей к властям. Он включает предсказуемость действий властей, уверенность предпринимателей в личной безопасности и защищенности собственности и другие аналогичные факторы. Таким образом, не меньшее значение чем чисто экономические меры, имеет повышение всех аспектов стабильности и доверия к власти.

С учетом сказанного, экономическая политика на данном этапе должна включать следующие основные элементы.

Расширение системы аккумуляции сбережений за счет развития негосударственных пенсионных фондов, паевых фондов, страховых компаний и т.п. Укрепление доверия вкладчиков к банковским институтам.

Повышение мобильности ресурсов. Как показал наш анализ, крайне низкая мобильность ресурсов стала одной из причин того что реакцией на либерализацию экономики стал только спад в менее конкурентоспособных отраслях, но не расширение производства в более конкурентоспособных. Исследования на микроуровне показывают, что эффективное перераспределение экономических ресурсов служит одним из главных условий для экономического роста. В дополнение к общим действиям по активизации инвестиционного процесса это требует реструктуризации и укрепления банковской системы, развития инфраструктуры рынков корпоративных ценных бумаг, снятия барьеров для выхода на рынок новых участников, усилий по повышению мобильности рабочей силы.

Стимулирование инвестиций путем сокращения инвестиционных рисков. Решение этой задачи включает снижение всех источников неопределенности, начиная с общих "страновых" рисков, и кончая "непрозрачностью" финансового положения конкретного предприятия.

Повышение общего качества рыночной среды с тем чтобы обеспечить максимально эффективное распределение инвестиций. К числу приоритетов здесь относятся устранение неравных условий конкуренции. и создание для экономических агентов условий "жестких бюджетных ограничений".

Укрепление государственных институтов, важных для активизации инвестиционного процесса. Включает укрепление защиты прав акционеров, улучшение работы судебной системы, борьбу с коррупцией, и т.п.

Создание стимулов для высокоэффективных инвестиций (включая налоговые меры, меры амортизационной политики).

Разработка системы мер стимулирования научно-технических разработок. Необходимо при этом учитывать, что инвестиции и инновационная деятельность имеют значительный экстернальный эффект (их результатами может пользоваться все общество). В таких случаях чисто рыночные силы могут не обеспечивать достижения социальный оптимум, поэтому могут быть оправданы различные формы государственной поддержки. В частности, следует рассмотреть возможность налоговых мер стимулирования инвестиций в научные разработки.

Большая часть необходимых мер по структурным и институциональным реформам включена в "Основные направления социально-экономической политики Правительства". Вместе с тем, проведенный выше анализ позволяет, на наш взгляд, сделать некоторые дополнения и коррективы к предложениям, содержащимся в программе. Это касается, прежде всего, ориентиров бюджетной политики. Не подлежит сомнению необходимость значительного повышения эффективности бюджетных расходов. Вместе с тем, это не означает необходимости значительного сокращения государственных расходов вообще. По нашему мнению, необходимо заменить цель "маленькое правительство" (сокращение расходов расширенного правительства) на цель "эффективное правительство". Это требует изменения структуры расходов: например, ликвидации субсидий на ЖКХ, снижения расходов на поддержку экономики. С другой стороны, необходимо, на наш взгляд:

• повысить зарплаты эффективным служащим гос.аппарата (при сокращении безусловно раздутой его численности),
• поддерживать уровень инвестиций в развитие инфраструктуры,
• резко увеличить расходы на развитие судебной системы,
• инвестировать в человеческий капитал.

Это означает, с другой стороны, что налоговая реформа должна ставить задачу снизить нагрузку на добросовестных налогоплательщиков, но не общий уровень доходов бюджетной системы. Должны быть исключены наиболее искажающие налоги (такие как налоги уплачиваемые с оборота) и неравномерное распределение налоговой нагрузки, приводящее к серьезному искажению условий конкуренции, однако это может (и, по нашему мнению, должно) быть компенсировано отменой налоговых льгот, сокращением уклонения от налогов и уменьшением неплатежей в бюджет по мере оздоровления экономики.

В недавнем исследовании МВФ, исходя из значений фундаментальных показателей, был сделан вывод, что Россия имеет перспективы выйти на траекторию долгосрочного быстрого роста с темпом порядка 5% в год. Таким образом, потенциально Россия имеет хорошие предпосылки для выхода на устойчивый быстрый рост. Относительно низкий стартовый уровень ВВП при высоком качестве человеческого капитала делают российскую экономику наиболее перспективной среди переходных экономик. Однако для того чтобы использовать эти предпосылки необходимо проведение всего комплекса назревших мер по улучшению экономической и политической среды в России.