год 2010-й - более 30.000.000 обращений

При рассмотрении социальных вопросов выбор делают в пользу принципа большего добра. Такой подход объясним. Однако современная ситуация, которая сложилась в России, заставляет обратиться к альтернативе к принципу меньшего зла. Данный шаг диктуется не экономическим цинизмом, а экономическими реалиями, о которых на конференции говорилось достаточно много. Поэтому остановлюсь на единственной проблеме, которую, как ни странно, сегодня не затронули, на проблеме федерализации реформ. Без этого нельзя понять, в каком государстве предлагается сегодня проводить социальные реформы в федеративном или унитарном. В федеративном государстве они проводятся одними методами, в унитарном совсем другими, весьма отличными методами.

В последние годы распространилось мнение, согласно которому необходимым и достаточным условием превращения России в демократическое федеративное государство является нормативно-правовое распределение полномочий Федерации, ее субъектов и местного самоуправления. Эта позиция не только не верна, но и опасна. Опасна потому, что ее сторонники априори предполагают, будто социально- экономическое пространство регионов России в равной мере готово к восприятию принципов федерализма. Это не так. Ни Российская империя, ни Советский Союз, ни РСФСР никогда не были федеративными государствами. А поэтому регионы России не способны одномоментно и в единой последовательности обеспечить реализацию названных принципов федерализма.

Высказывается также точка зрения, согласно которой будущее отечественного федерализма связано со стабилизацией экономики страны. Это принципиальное, но недостаточное условие. Для создания Федерации не менее важным является близость уровней социально-экономического развития регионов страны. Причем для того, чтобы Федерация исторически состоялась, основная масса регионов должна обеспечить свою экономическую самодостаточность, иначе говоря, располагать потенциалом, позволяющим им самостоятельно удовлетворять основные каждодневные потребности населения за счет собственных ресурсов.

Ни первое, ни второе условие у нас пока не реализуются. Более того, в ряде регионов наше экономическое прошлое и настоящее отдалили возможность обеспечения данных условий на десятилетия. Так, если в 1990 г. разрыв между уровнями производства промышленной и сельскохозяйственной продукции в богатых и бедных регионах составлял 2,3 раза, то сегодня он превысил 5 раз. В 1997 г. только в пяти регионах производство сельскохозяйственной продукции было немного выше уровней 1991 и 1996 годов. В десяти регионах России производится 44% ВВП страны. При среднем приросте промышленного производства в стране на 1,9% в 47-ми регионах оно сократилось, причем в 14-ти более чем на 10%, а в Ингушетии и Усть-Ордынском автономном округе более чем на 25%.

При общем сокращении инвестиций на 5% только в 13 субъектах Федерации их объем несколько превысил прошлогодний. В большинстве же он упал более чем на 10%, а в Адыгее, Ингушетии и Алтае более чем наполовину. Только в 26 регионах жилья построили больше, чем в 1996 г., а в Мурманской и Сахалинской областях его построили в 2,5 раза меньше. И самое главное: сформировалась группа, включающая, по максимальной оценке, 15 регионов, которые в обозримой перспективе не способны обеспечить экономическую самодостаточность без помощи государства.

Проанализированная выше ситуация породила две крайние точки зрения. Суть первой сводится к необходимости укрупнения субъектов Федерации, суть второй к обоснованию целесообразности временного отказа части регионов от статуса субъектов Федерации в обмен на государственные гарантии их социально-экономического развития. Можно принимать или не принимать эти точки зрения, однако они обусловлены пониманием того, что складывающаяся на региональном уровне социально-экономическая ситуация качественно отличается от имеющей место на макроэкономическом уровне. Иначе говоря, она гораздо более серьезна, нежели та ситуация, оценка которой прозвучала в выступлениях по данному вопросу.

Обусловлены эти две точки зрения также осознанием невозможности формирования основ реальной Федерации, то есть сохранения единства государства, когда из 89 конституционно равноправных субъектов Федерации как минимум 15 не располагают соответствующим данному статусу социально-экономическим потенциалом.

Не останавливаясь на аргументах за и против двух названных, как, впрочем, и многих других точек зрения на то, как осуществлять реформы, подчеркну следующее: какой бы вариант выправления положения ни был выбран, начинать надо, во-первых, с экономически мотивированного распределения предметов ведения Федерации, ее субъектов и местного самоуправления, во-вторых, с определения принципов государственной региональной политики в отношении различных групп регионов. По нашим оценкам, в стране насчитывается около восьми групп регионов, включая Москву как отдельный субъект Федерации, каждый из которых характеризует собственное социально-экономическое поведение.

Какие проблемы здесь предстоит решить и с какими трудностями предстоит столкнуться? Полагаю, что первый и главный вопрос это обеспечение баланса ответственности сторон за создание общего социального пространства страны. Если говорить откровенно, то сегодня, наверное, никто из присутствующих в этом зале так и не ответит на вопрос: за что отвечает в социальном плане государство, за что субъекты Федерации, за что органы местного самоуправления?

Основная трудность, с которой придется здесь столкнуться, связана с определением зоны ответственности центра. Трудность эта вызвана двумя обстоятельствами. Во-первых, нежеланием федерального центра обеспечивать минимальные социальные гарантии граждан. И это понятно. Если центр возьмет на себя эти обязательства, то он окажется единственно ответственным за их невыполнение. Во-вторых, большой вероятностью сопротивления со стороны ряда субъектов Федерации идее передачи центру дополнительных функций. Это также понятно. Передача функций предполагает передачу части доходов. Однако не все богатые регионы согласны сегодня делиться с бедными.

Второй вопрос связан с необходимостью приведения финансовых отношений в соответствие с принципами бюджетного федерализма. Есть две модели бюджетного федерализма: одна соответствует унитарному государству, другая федеративному. Та модель, которая реализуется сегодня в России, эти отношения ориентирует не на выработку общих правил и норм , а на предоставление отдельным регионам дополнительных льгот фактически за счет других субъектов Федерации. Это совершенно четко видно по расходам и доходам регионов. При этом выравнивание финансового и налогового потенциала направлено не на средне- и долгосрочные мероприятия , а на краткосрочную корректировку доходов бюджетов субъектов Федерации, то есть на реализацию неких пожарных мер. Действующая же модель трансфертов обеспечивает скрытое перераспределение доходов от одного субъекта к другому. Тем самым ликвидируется стимул для расширения их собственной доходной базы.

В решении этой проблемы нам придется столкнуться с противодействием прежде всего потому, что действующая модель бюджетного федерализма играет роль некоего финансового поводка, позволяющего центру оказывать более чем реальное воздействие на позицию регионов, какая бы социально-экономическая ситуация там реально ни складывалась.

Третий вопрос, на котором следует остановиться, связан с судьбой субъектов собственности общенационального значения. Для того чтобы государство могло реализовывать свои общегосударственные функции, в том числе защиту интересов России, следует признать в качестве неотчуждаемой общефедеральной собственности месторождения полезных ископаемых общефедерального значения, железные дороги общефедерального значения, порты, связь и аэрокосмический комплекс. Эти объекты могут передаваться только в распоряжение и пользование производителей. В противном случае государство окажется физически неспособным решать общефедеральные задачи. Однако и здесь мы столкнемся с противодействием ряда регионов. Причем противодействием, в значительной степени вызванным не проявлением сепаратизма, а прежде всего тем, что названные объекты рассматриваются регионами в качестве гаранта решения их экономических проблем.

Четвертый вопрос связан с необходимостью преодоления практики, когда на плечи местного самоуправления взваливаются не относящиеся к его ведению функции, причем не подкрепленные ростом доходов в его бюджет. Противодействовать этому будут и центр, и субъекты Федерации: центр, поскольку заинтересован в сохранении сложившейся ситуации сбрасывать на места социальные функции, не предоставляя возможностей для получения дополнительных средств; субъекты Федерации, поскольку при расширении полномочий и доходной базы местного самоуправления их доходы существенно сократятся при более чем вероятном сохранении за ними прежних функций.

Что же сегодня реально можно сделать для нормализации отношений в социальной сфере. При этом надо учитывать три ограничения.

Во-первых, углубление дифференциации между уровнями социально-экономического развития регионов, во-вторых, противостояние экономических интересов в распределении предметов ведения между Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления, в-третьих, невозможность реализации значительной части принципов федерализма.

Обозначу восемь направлений:

• необходимо урегулировать распределение полномочий и ответственности между центром и субъектами Федерации в сфере финансирования различных категорий расходов;
• следует определить налоговые источники, полностью закрепленные за субъектами Федерации;
• целесообразен переход к формированию основной части местных налогов и налогов субъектов Федерации на основе либо фонда оплаты труда, либо численности занятых;
• необходимо ввести в практику ежегодное представление правительством Федеральному Собранию доклада о состоянии федеральной государственной собственности и мерах по ее использованию;
• следует обеспечить полную компенсацию при передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъектов Федерации, или муниципальную собственность, при этом нельзя признать обоснованной передачу федеральной собственности регионам в зачет невыполненных обязательств со стороны федерального бюджета;
• государственная программа приватизации должна включать необходимые меры и в области национализации. Нужны региональные и местные программы приватизации и национализации;
• действующую сеть лечебно-профилактических учреждений следует сохранить в системе государственной или муниципальной собственности. Государство должно нести всю полноту ответственности за повсеместное обеспечение граждан гарантированной бесплатной медицинской помощью;
• муниципальные и региональные программы массового жилищного строительства должны иметь регионально дифференцированные, но стабильные нормы федерального финансирования.