|
Формирование российской модели бюджетного федерализма началось в 1991 г. вместе со становлением в России федеративного государственного устройства. За прошедшие годы развитие бюджетного федерализма прошло несколько этапов, в этой области уже достаточно много достижений. Но остается и немало нерешенных проблем, что вполне естественно: семь лет срок очень короткий, другие федерации существуют уже не одно столетие.
Для развития межбюджетных отношений в России 1998 г. имел большое значение: была принята Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах, реализовать которую частично удалось при разработке методики формирования Фонда финансовой поддержки регионов на 1999 г.
В любом федеративном государстве (и не только) взаимоотношения Центра и регионов строятся по следующей схеме: разграничение расходных полномочий, на этой основе разграничение источников доходов, перераспределение доходов ликвидация возникших диспропорций по вертикали (между бюджетами различных иерархических уровней) и горизонтали (между бюджетами одного иерархического уровня).
Мировой опыт свидетельствует, что на всех стадиях бюджетного процесса должны соблюдаться такие принципы, как равноправие субъектов федерации в их налогово-бюджетных взаимоотношениях с федерацией; самостоятельность бюджетов разных уровней; законодательное разграничение компетенций в сфере финансирования расходов между бюджетами федерации, субъектов федерации и местными бюджетами; соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям; нормативно-расчетные (формализованные) методы организации межбюджетных отношений, в том числе предоставления финансовой помощи (см. статью А. Лаврова и В. Христенко Экономика и политика российского бюджетного федерализма в готовящейся к изданию в Московском Центре Карнеги книге Российский федерализм). Нарушение этих принципов создает условия для политического торга за бюджетные ресурсы, неэффективного их расходования, что, естественно, не способствует улучшению экономической ситуации в стране.
К сожалению, в России принципы бюджетного федерализма не соблюдаются (частично или полностью). Меры, направленные на решение этих проблем, частью уже разработаны и постепенно внедряются, на ряд вопросов еще предстоит найти ответы. Ниже рассматриваются существующие в России проблемы на всех стадиях межбюджетных отношений, произошедшие в 1998 г. изменения, возможности дальнейшего совершенствования российской модели бюджетного федерализма.
Разграничение расходных полномочий
Это основа всех бюджетных взаимоотношений. При отсутствии ясного распределения обязанностей по финансированию расходов нет возможности определить, какой объем доходов должен поступать в бюджеты различных иерархических уровней, что создает дополнительные условия для политического торга за доходные источники.
К сожалению, в России нет четкого разграничения расходных полномочий между Центром и территориями. В Конституции распределение компетенций закреплено лишь в общем виде, единого закона по этому вопросу не существует. Разные аспекты финансирования тех или иных расходных статей затрагиваются в самых разнообразных законодательных и нормативных актах, относящихся к различным сферам законодательства.
По заявлениям представителей Министерства финансов и Министерства экономики, в этих ведомствах проводится инвентаризация подобных законодательных и нормативных актов. На основе такой работы можно будет разрабатывать единое законодательство по распределению компетенций.
Одним из основных препятствий на пути создания единого законодательного акта по разграничению расходных полномочий является сложившаяся в России практика заключения договоров между Федерацией и ее субъектами о разграничении компетенций. Возможность заключения соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами власти предусматривается Конституцией. Первый такой договор был заключен 15 февраля 1994 г. с Татарстаном. Вначале заключение договоров имело прежде всего политические причины, обусловливалось необходимостью сохранения целостности страны. Очень важным является то обстоятельство, что первые договоры изменили разделение компетенций, предусмотренное в Конституции. Подписывавшиеся в дальнейшем договоры перестали носить политический характер, к настоящему времени они заключены с большей частью субъектов Федерации.
В России до сих пор нет однозначного взгляда на необходимость существования подобного рода договоров, и вопрос о том, какой тип федерации конституционный, договорно-конституционный, договорный должен быть в России, очень часто является предметом дискуссий. Согласно одной точке зрения договоры были необходимы прежде, но в настоящее время они лишь сохраняют неравноправие регионов, отсутствие единого четкого законодательства о разграничении предметов ведения препятствует созданию эффективной системы межбюджетных отношений (на наш взгляд, верна именно эта позиция). Другая точка зрения, звучащая в основном в национальных регионах, гласит, что договоры по-прежнему необходимы, они являются следствием разнообразия российских регионов.
Подобные в значительной степени политические разногласия, естественно, осложнят решение проблемы разграничения расходных полномочий, которая является первопричиной многих бед российского бюджетного федерализма.
Распределение доходных источников
Сложившаяся в России система распределения налогов (составляющих подавляющую часть всех доходов) между уровнями бюджетной системы напоминает германскую модель. Существуют налоги, которые поступают в бюджеты только одного уровня и которые делятся в определенных пропорциях между федеральным, региональным и местными бюджетами.
Хотя нынешняя модель существует уже пять лет, постоянно возникают предложения по ее трансформации. Один из наиболее радикальных вариантов переход к одноканальной системе, при которой все собранные на территории региона налоги поступают в региональные бюджеты, после чего субъекты Федерации производят отчисления в федеральный бюджет (сумма отчислений определяется в виде абсолютного значения или процента от собранных налогов). И хотя подобная модель будет способствовать лишь развалу Федерации, у нее находится достаточно много сторонников.
Среди других предложений можно назвать введение дифференцированных нормативов отчислений от налогов (когда для каждого региона устанавливаются индивидуальные пропорции разделения налогов между региональным и федеральным бюджетами), изменение распределения доходов от природных ресурсов (причем по мнению одних в пользу федерального бюджета, по мнению других в пользу региональных), наконец, оптимизацию разделения налогов, направленную на сокращение различий между регионами в объемах собираемых налогов в расчете на душу населения.
Несомненно, среди этих предложений есть вполне разумные меры (прежде всего последняя из названных). Но подавляющая их часть сводится к попыткам регионов получить бульший кусок от общего пирога бюджетных доходов. Как уже говорилось, проблему эту невозможно решить без определения реальных потребностей разных уровней власти в ресурсах для финансирования возложенных на них обязанностей.
Механизмы оказания финансовой помощи регионам
В любой стране существуют диспропорции между регионами по уровню экономического развития и, следовательно, в налоговой базе, способности самостоятельно финансировать возложенные на них задачи. Огромные масштабы таких диспропорций в России общеизвестны, и ни у кого не вызывает сомнения необходимость оказания финансовой помощи из федерального бюджета наименее экономически развитым территориям.
Межрегиональные различия по доле в региональных бюджетных доходах финансовой помощи из федерального бюджета огромны. Одни регионы либо вообще ее не получают, либо получают в незначительных объемах. В других регионах доля помощи может достигать 70-80%, а иногда и бульших значений. В их число попадают экономически слаборазвитые республики Сибири и Северного Кавказа, Калмыкия, многие автономные округа.
Предоставление финансовой помощи регионам осуществляется с помощью самых разных механизмов: в виде трансфертов из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации (или Фонда финансовой поддержки регионов ФФПР), так называемых взаимных расчетов, бюджетных ссуд, субвенций и дотаций.
Единственным формализованным источником предоставления финансовой помощи являются трансферты, т. е. доля каждого региона в ФФПР определяется на основе специальных формул. Распределение других видов помощи (составляющих почти половину общего ее объема) не только не формализовано, но во многих случаях даже не утверждается в законе о федеральном бюджете.
Трансферты существуют в России с 1994 г., и методика расчета долей регионов в ФФПР постепенно трансформировалась. Но суть расчетов вплоть до 1999 г. была примерно одинаковой и сводилась к анализу скорректированных на условия текущего года фактических (и, естественно, субъективных) доходов и расходов в базовом году.
Естественно, что в таких условиях предоставление регионам финансовой помощи основывается не только на экономических критериях, но и на политическом торге и лоббировании. Это, в свою очередь, приводит к неэффективному использованию бюджетных ресурсов, отсутствию стимулов у регионов к сокращению неоправданных расходов и наращиванию сбора налогов.
Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах
Принятие этого документа стало важнейшим событием 1998 г. в сфере межбюджетных отношений. Доработка Концепции осуществлялась рабочей группой с участием представителей разных структур правительства, Совета Федерации, Государственной думы, администрации президента. И хотя остался ряд спорных вопросов, в целом Концепция представляет собой согласованное мнение всех заинтересованных сторон.
Примечательно, что Концепция выжила, несмотря на все смены правительства. Ее начали разрабатывать при В. Черномырдине, принималась она правительством С. Кириенко. Кабинет Е. Примакова от Концепции не отказался, и в декабре 1998 г. был утвержден план-график мер по ее реализации.
В Концепции рассматриваются самые разнообразные аспекты межбюджетных отношений, в том числе разграничение расходных полномочий и источников доходов, повышение взаимной ответственности участников межбюджетных отношений.
Что касается Фонда финансовой поддержки регионов, то главное нововведение определение в рамках методики расчета долей регионов в трансфертах индекса бюджетных расходов (ИБР). ИБР должен рассчитываться для регионов или их групп по единой методике (формуле) на основе объективных параметров, позволяющих привести удельные бюджетные доходы регионов к сопоставимым условиям (прожиточный минимум, бюджетная обеспеченность, соотношение расчетных доходов и расходов и т. д.). В основе расчета ИБР будут лежать утвержденные правительством бюджетные нормативы по основным отраслям бюджетного финансирования. Поскольку к концу 1998 г. комплекс этих нормативов еще не был разработан, расчеты на 1999 г. предполагалось проводить с использованием региональных показателей прожиточного минимума.
Предложенная в Концепции методика расчета трансфертов использовалась при разработке закона о федеральном бюджете на 1999 г., однако изменения в нее все же были внесены. Так, первоначально планировалось, что ИБР будут рассчитываться на основе показателя прожиточного минимума. Против этого стали возражать регионы, да и в условиях начавшегося кризиса достоверность данного показателя вызывала определенные сомнения. Поэтому вместо прожиточного минимума для расчета ИБР использовались удельные (в расчете на душу населения) расходы бюджетов субъектов Федерации в 1997 г. Недостатки использования фактических расходов были отчасти ликвидированы за счет использования не индивидуальных, а средних по группе регионов удельных расходов.
Поскольку к настоящему времени не создана сетка районирования страны для бюджетных целей, группировка регионов основывалась на делении субъектов Федерации на экономические районы с дополнительным выделением трех групп регионов, использовавшихся при расчетах трансфертов на 1997-1998 гг., а также горных районов Северного Кавказа.
Большим достижением является тот факт, что при рассмотрении и принятии закона о федеральном бюджете на 1999 г. удалось избежать процесса согласования долей регионов в ФФПР, т. е. были утверждены расчетные нормативы. Тем не менее в первоначальную методику пришлось ввести дополнительное ограничение: увеличение или уменьшение доли субъекта Федерации в ФФПР не должно было превышать 35% уровня 1998 г. Этот механизм позволил несколько сократить те значительные сдвиги в распределении трансфертов, которые возникли бы при использовании методики в первоначальном виде.
В соответствии с Концепцией изменился также принцип определения долей регионов в ФФПР. Если до 1999 г. регионы получали равный процент от разницы между рассчитанными доходами и расходами (с учетом корректирующих коэффициентов), то с 1999 г. расчетные трансферты должны обеспечивать для всех дотационных регионов одинаковое значение скорректированных душевых налоговых доходов. Расчеты проводятся следующим образом. Сначала производится поиск региона с минимальным приведенным душевым доходом и региона, следующего за ним по этому показателю. Затем определяется сумма недостающих бюджету первого региона средств для доведения его приведенного душевого бюджетного дохода до уровня следующего за ним региона. Эта сумма умножается на ИБР и на численность населения региона. Полученная величина вычитается из проектируемого объема ФФПР. Эта процедура повторяется для увеличивающегося на каждом шаге на единицу количества субъектов Федерации до тех пор, пока распределяемые трансферты не превысят планируемый объем ФФПР. Уровень приведенных среднедушевых бюджетных доходов, до которого проводится выравнивание, корректируется таким образом, чтобы обеспечить равенство суммы рассчитанных трансфертов и планируемого объема ФФПР.
Наряду с предоставлением текущей финансовой поддержки в соответствии с Концепцией должна проводиться избирательная инвестиционная поддержка развития регионов, причем по двум направлениям: социальному и производственному (в первом случае в основном на безвозвратной основе, во втором на возвратной основе).
В Концепции предлагается также целый ряд мер, направленных на оздоровление региональных и муниципальных финансов. Предлагаются механизмы, направленные на стимулирование повышения доходов и сокращения расходов, введение обусловленности предоставления финансовой помощи, выделение регионам дополнительных средств на возвратной основе, служащих активизации процессов финансового оздоровления их бюджетов, содействию реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулированию экономических реформ.
Перспективы реформирования межбюджетных отношений
Принятие Концепции реформирования межбюджетных отношений стало важным шагом на пути становления российской модели бюджетного федерализма. Тем не менее остается много нерешенных проблем, да и сами положения Концепции подчас вызывают критику.
Если хотя бы временно принять уже сложившуюся модель бюджетного федерализма, то можно говорить о том, что при организации межбюджетных отношений в России возникают в основном две проблемы: определение потребностей регионов в бюджетных средствах и определение собственных возможностей регионов в финансировании расходов.
Необходимость оценки объективных потребностей регионов в расходах возникает из-за того, что часть расходов региональных бюджетов является нерациональной, а у региональных властей нет достаточных стимулов для их сокращения. К нерациональным можно отнести полностью или частично расходы на субсидирование ЖКХ, промышленности, сельского хозяйства, бюджетные ссуды предприятиям, капитальные вложения, расходы на управление. По некоторым расчетам доля таких расходов может превышать 20%.
Решение проблемы, в том числе и в рассмотренной Концепции, видится в разработке бюджетных нормативов по основным отраслям финансирования. Необходимость расчета таких нормативов провозглашалась на протяжении нескольких лет, но пока заметных успехов в этом направлении достичь не удалось. В 1999 г. продолжается работа над разработкой бюджетных нормативов, и, возможно, ее все же удастся закончить к началу работы над законом о федеральном бюджете на 2000 г.
Не менее важным является определение реальных возможностей регионов по финансированию расходов или, иначе говоря, оценка их финансового потенциала.
Такого рода оценка необходима в силу того, что региональные власти проводят разную политику в сфере формирования доходных частей бюджета. И речь в данном случае идет не только об усилиях по взысканию налоговых недоимок, поиску неплательщиков налогов, но и о различиях в региональных налоговых режимах. В соответствии с федеральным законодательством субъектам Федерации предоставлены достаточно широкие полномочия в налоговой сфере: региональные и местные органы власти могут самостоятельно устанавливать ставки налогов, предоставлять налоговые льготы. Власти субъектов Федерации очень активно пользуются этими правами, и в каждом регионе действует огромное количество налоговых льгот, причем нередко (в нарушение федерального законодательства) индивидуальных. Есть и вопиющие случаи. Так, в Калмыкии зарегистрированные в оффшорной зоне 5 тыс. предприятий за предоставленные им налоговые льготы ежегодно платят около 30 млн долл., причем средства перечисляются не в республиканский бюджет, а непосредственно на расчетный счет Фонда программ президента Республики Калмыкия.
Хотя ясна необходимость использования при определении объемов финансовой помощи регионам вместо фактических доходов показателя, отражающего региональный налоговый потенциал, методика оценки последнего к настоящему времени не разработана. Многие видят решение проблемы в использовании показателя валового регионального продукта (ВРП), ссылаясь в том числе на международный опыт (отношение объемов налоговых поступлений к ВВП часто используется для характеристики межстрановых различий в налоговом режиме).
Однако проведенное автором исследование показывает, что, к сожалению, по крайней мере в ближайшей перспективе это не представляется возможным: совершенно очевидно, что доля налогов в ВРП не отражает налогового потенциала регионов, использование этого показателя приведет к перераспределению средств в пользу богатых регионов (где выше доля налогов в ВРП), да и сам показатель ВРП имеет целый ряд недостатков.
Одним из возможных вариантов решения проблемы, на наш взгляд, мог бы стать непосредственный учет различий между регионами в налоговом законодательстве, точнее, в количестве и ставках действующих налогов, объемах предоставленных льгот. Этот путь трудоемок, однако позволит не только решить вопрос расчета трансфертов, но и помочь в развитии других направлений региональной политики: стимулировании регионов, проводящих прогрессивную экономическую политику, привлечении инвестиций в регионы с благоприятным налоговым режимом.
>Регионы России в 1998 г.
Примечание
Несмотря на то, что термин бюджетный федерализм получил огромное распространение, общепринятого определения этого понятия не существует; нет даже однозначной точки зрения, применим ли данный термин только к федеративным или ко всем государствам. Одно из определений бюджетного федерализма система принципов, на которых базируется (должно базироваться) бюджетное устройство федеративных государств (Лавров, Христенко). Синонимом бюджетного федерализма в некоторой степени может считаться тоже очень распространенный термин межбюджетные отношения.
В Налоговом кодексе, законе об основах налоговой системы все налоги делятся на федеральные, региональные и местные, однако это деление отражает разграничение законодательных полномочий, а не фактическое распределение налогов между уровнями бюджетной системы.
| 
Власть
