Легко заметить, что последняя классификация имеет локальный характер, поскольку ориентирована исключительно на социальные льготы, субсидии, компенсации и услуги, реализуемые на местном уровне, и потому далеко не всегда относящимся к социальным обязательствам государства (во всяком случае понимаемым в том смысле, как это определено в этой главе).

Социальные обязательства государства могут быть количественно оценены. При этом сами методы оценки могут быть различны, что является одной из причин (наряду с неоднозначностью содержательной трактовки социальных обязательств государства) несовпадений (иногда на порядок) величины ресурсов, обеспечивающих социальные обязательства государства.

Генезис таких расхождений достаточно очевиден. Например, если оценивать объем социальных обязательств государства в России по фактическим расходам только ГВФ, то в 1997 г. они составили 244,8 млрд. руб. (здесь и ниже все финансовые показатели приводятся в деноминированных рублях), или 9,2% ВВП; по расходам государственного бюджета по статье "социальнокультурные мероприятия" 284,3 млрд. руб., или 10,6% ВВП (в т.ч. федерального бюджета соответственно 54,3 млрд. руб. и 2% и региональных бюджетов 230 млрд. руб. и 8,6%).

Совокупные расходы ГВФ и государственного бюджета на социальнокультурные мероприятия оценивались в 1997 г. в 529,1 млрд. руб., или в 19,8% ВВП. Таким образом, даже при этих очевидных способах определения социальных обязательств государства разрыв между максимальной (совокупные расходы государственного бюджета и ГВФ) и минимальной (расходы только федерального бюджета на социальнокультурные мероприятия) их оценками составил 9,7 раз. Очевидно, что аналогичные по своему масштабу различия финансовых оценок социальных обязательств государства будут получены и при прогнозировании необходимых для их обеспечения ресурсов на кратко и тем более долгосрочную перспективу.

Во многих случаях как практиками, так и теоретиками ставится вопрос о недофинансировании социальных обязательств государства, размеры которого говорят о несоответствии этих обязательств реальным финансовым возможностям государства а, следовательно, и о необходимости свертывания или отмены конкретных социальных программ. На наш взгляд, такая постановка представляется не вполне оправданной по нескольким причинам.

Во-первых, задержка с выплатой государственных пенсий или пособий по безработице, единого ежемесячного пособия на ребенка не является достаточным основанием для изменения схем их назначения и выплаты. В условиях дефицита средств ГВФ, предназначенных для выплаты социальных трансфертов, речь может идти в том числе и об увеличении доходов ГВФ за счет изменения принципов формирования их бюджетов.

Во-вторых, значительную часть самих социальных обязательства государства, повидимому, целесообразно рассматривать в качестве некоторых ориентиров, которые полностью достижимы лишь при благоприятном состоянии экономики. Поэтому количественное выражение некоторых из этих обязательств государства целесообразно определять интервально, а не точечным значением. Недостижение их верхнего значения не будет означать необходимости отмены самих этих обязательств.

Наконец, существует еще одна причина, по которой конкретные социальные обязательства государства, должны быть сохранены. Она состоит в том, что выполнение некоторых обязательств даже не в полной мере позволяет реализовать их хотя бы для некоторой части гипотетических получателей . Аналогично, невыполнение обязательств государства по финансированию отраслей социальнокультурной сферы не означает необходимости полной отмены этих обязательств.

На наш взгляд, только интегральная оценка социальных обязательств государства может стать основой для решений по реформированию системы этих обязательств. Однако следует иметь в виду, что алгоритмы расчета последних могут быть унифицированы только по отдельным группам социальных обязательств.

Наиболее простой проблемой является прогнозирование социальных обязательств, связанных с выплатой конкретных социальных трансфертов. При этом социальные обязательства государства по всем видам социальных пособий на очередной финансовый год в общем случае могут быть рассчитаны по следующей формуле:

где: СOi социальные обязательства государства по выплате iго пособия, руб.;
Пi средний размер iго пособия, руб./месяц;
Рi средняя численность получателей (реципиентов) iго пособия, чел./месяц;
i индекс пособия (i = 1, 2, ..., N, где N общее число выплачиваемых социальных пособий, установленных действующим законодательством).

Именно таким образом определяются финансируемые из бюджетов ГВФ расходы на выплату пособий по безработице, государственных социальных и трудовых пенсий, пенсий по инвалидности, пособий по временной нетрудоспособности, единовременных пособий при рождении ребенка; финансируемые из средств бюджетов субъектов Российской Федерации расходы на выплату ежемесячных пособий на ребенка в возрасте до 16 лет; финансируемые из средств федерального бюджета стипендии аспирантам и докторантам, обучающимся с отрывом от производства в аспирантуре (докторантуре) при образовательных учреждениях высшего профессионального образования и научноисследовательских учреждениях, ежемесячные компенсации проживающим на радиационно загрязненной территории, ежемесячные пособия матерям (или лицам их заменяющим) на период отпуска по уходу за ребенком до полутора лет и некоторые другие виды социальных выплат.

Сложнее ситуация с прогнозированием условных социальных обязательств, поскольку их объем зависит от не всегда формализованных процедур разработки государственного бюджета и бюджетов ГВФ (в части необязательных расходов последних).

Пожалуй, единственными формализованными критериями, которые в явном или неявном виде используются при прогнозировании социальных обязательств государства, это отношение соответствующих затрат к ВВП страны или расходам государственного бюджета. Например, фактические расходы государственного бюджета на социальнокультурные мероприятия и размеры ВВП за прошлый период могут быть ориентирами обязательств государственного бюджета по данной статье на очередной финансовый год. При этом может быть произведена вытекающая из общей концепции социальноэкономического развития страны структурная корректировка расходов по отдельным составляющим расходной статьи "социальнокультурные мероприятия".

Что касается необязательных расходов ГВФ, не связанных непосредственно с выплатой социальных трансфертов физическим лицам, то их расчет при подготовке бюджетов этих фондов вообще не формализован, а целесообразность и эффективность соответствующих расходов обосновываются, как правило, на качественном уровне.

Реформирование системы социальных обязательств государства предполагает, во-первых, реструктуризацию социальных льгот и гарантий, во-вторых, изменение принципов назначения различных социальных пособий их реципиентам физическим лицам, в-третьих, совершенствование бюджетного процесса в ГВФ, направленное на повышение эффективности их расходов и, вчетвертых, рационализацию расходов государственного бюджета по статье "социальнокультурные мероприятия" в части выполнения обязательств перед юридическими лицами.

1.4.1. Реструктуризация социальных обязательств государства

Этот вариант реформирования системы социальных обязательств государства является, пожалуй, наиболее дискуссионным. Содержательно он сводится к отмене части нефинансируемых или недофинансируемых социальных обязательств. Часть контраргументов нами уже приводилась. Здесь же отметим, что такой вариант уменьшения социальных обязательств государства на самом деле будет носить характер "социального дефолта" и скорее всего будет негативно воспринят обществом. Повидимому, как приемлемые могут рассматриваться более мягкие варианты "социального дефолта", общие подходы к которым уже апробированы при решении вопроса о компенсации денежных вкладов граждан, находившихся в учреждениях Сбербанка РФ до либерализации цен (как известно, в 1997 г. объектами частичной компенсации стали вклады граждан в возрасте 80 лет и старше).

Другим направлением реструктуризации социальных обязательств государства (в части обязательств перед физическими лицами) является замена ныне действующих обязательств по выплате многочисленных социальных пособий на единое пособие по малообеспеченности. Такое решение представляется вполне приемлемым при соблюдении условия, что в единое социальное пособие не будут включены те основные социальные трансферты, финансовые средства на обеспечение которых формируются на основе страховых принципов. К ним, в первую очередь, относятся государственные пенсии.

При замене части целевых трансфертов единым пособием по малообеспеченности возникает одна принципиальная проблема. Так, при замещении этим пособием жилищных субсидий, транспортных дотаций, дотаций на приобретение лекарств и некоторых других возникает опасность, что в определенной своей части это пособие может расходоваться нецелевым способом, что увеличит убытки жилищнокоммунального хозяйства, транспортных организаций и т.п. В принципе проблема может быть решена, однако связанные с этим дополнительные административноуправленческие расходы, по имеющимся оценкам, составят весьма значимую величину, что вообще может сделать экономически неэффективным переход к единому пособию по малообеспеченности.

В отношении пособий по безработице, повидимому, может быть принято законодательно обоснованное решение о переходе к страхованию таких пособий работником на добровольных принципах. Выплаты пособий по безработице за счет бюджетных средств должны производиться исключительно тем безработным, душевой доход в семьях которых не превышает прожиточного минимума.

Эффект для расходов расширенного правительства от осуществления подобной реструктуризации социальных обязательств государства достаточно высок и, следовательно, целесообразна детальная разработка возможных условий проведения соответствующих реформ.

1.4.2. Изменение принципов назначения социальных пособий

Основное направление реформирования системы выплат социальных пособий физическим лицам заключается в переходе к адресному назначению части из них и, соответственно, отказе от принципа назначения пособия по принадлежности его реципиента к той или иной социальной группе (матери, имеющие детей в возрасте до 16 (18) лет, лица пенсионного возраста, не имеющие необходимого трудового стажа для назначения государственной трудовой пенсии и др.). При этом в качестве критерия адресности предлагается использовать уровень душевых доходов в домохозяйстве, членом которого является потенциальный реципиент социального пособия. В этом случае, помимо сокращения общих расходов государства по социальным обязательствам, будут созданы предпосылки для повышения конкретных видов социальных трансфертов наиболее нуждающимся получателям.

Подобный путь решения проблемы был предложен еще в 1992 1993 гг. (обратим, например, внимание на публикации в СМИ тех лет Е.Гонтмахера), однако вплоть до настоящего времени кардинальные преобразования в этом направлении так и не были осуществлены, в том числе и изза противодействия многих специалистовэкспертов и представителей общественности, считающих, что переход к адресному принципу назначения социальных пособий станет нарушением конституционных прав граждан. Единственным исключением стал Федеральный закон N 134 от 29 июля 1998 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", который устанавливает, что пособия гражданам, имеющим детей, выплачиваются органами социальной защиты населения по месту жительства семей с детьми со среднедушевым доходом, размер которого не превышает 200% величины прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации, которая установлена в соответствии с Федеральным законом "О прожиточном минимуме в Российской Федерации".

Однако, поскольку последний из названных документов так и не введен в действие, то в 1998 г. "отсечку" части высокодоходных семей от получения единого ежемесячного пособия на ребенка удалось произвести только за счет усложнения процедуры сбора и подачи документов, которые необходимы для назначения пособия.

Кроме того, стало очевидно, что использование критерия среднедушевых доходов в домохозяйстве как единственного недостаточно для принятия обоснованного решения о назначении социального пособия. Как показали исследования, во избежание возникновения стимулов социального иждивенчества необходимо учитывать и такой фактор, как социальный состав домохозяйства .

Далее, если ориентироваться на принципы социальной справедливости, то должны быть приняты во внимание материальные (недвижимость, автомобили, земельные участки) и денежные (вклады в кредитных учреждениях) активы домохозяйства, а также их доходность.

Вообще, говоря о принципе адресности выполнения социальных обязательств государства, следует иметь ввиду, что его реализация в чистом виде возможна лишь в отношении сравнительно небольшого числа социальных пособий, которые не являются основными по значимости для семейных бюджетов. К пособиям, на которые может быть непосредственно распространен принцип адресности назначения, можно, например, отнести следующие из вошедших в состав "Основных социальных гарантий, предоставляемых государством населению Российской Федерации" (по состоянию на 1 октября 1998 г.):

• единовременное пособие беженцам и вынужденным переселенцам;
• минимальный размер пенсии по старости;
• компенсационные выплаты лицам, получающим пенсии по старости, инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет и социальные пенсии;
• возмещение стоимости услуг на погребение умерших, пособие по беременности и родам;
• единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности; единовременное пособие при рождении ребенка;
• ежемесячное пособие матерям (или лицам, их заменяющим) на период отпуска по уходу за ребенком до достижения возраста полутора лет;
• ежемесячное пособие на ребенка в возрасте до 16 (18) лет;
• стипендии (а) студентам государственных и муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования, б) учащимся государственных и муниципальных образовательных учреждений среднего и начального образования, в) аспирантам и докторантам, обучающимся с отрывом от производства в аспирантуре (докторантуре) при государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования и научноисследовательских учреждениях) и некоторые другие.

Имеющаяся статистическая информация дает возможность оценить гипотетическое сокращение расходов государственного бюджета (бюджетов ГВФ) на выплату социальных пособий при переходе к адресному принципу их назначения. Приведем соответствующие расчеты на примере ежемесячного пособия на ребенка в возрасте до 16 (18) лет. Известно, что, по данным на 1 октября 1998 г., численность получателей данного социального пособия оценивалась в 31,8 млн. чел., а его месячный размер составлял 70% минимального размера оплаты труда, или 58,44 руб. Таким образом, суммарные потребности в средствах бюджетов субъектов Российской Федерации на выплату этого вида пособия в октябре 1998 г. оценивались в 1858,4 млн. руб., или 6,4% фактических расходов этих бюджетов в октябре 1998 г.

Предположим, что назначение ежемесячного пособия на ребенка в возрасте до 16 (18) лет производится с учетом отношения среднедушевых доходов семьи к прожиточному минимуму, а верхней границей назначения этого пособия, как это предусмотрено упоминавшимся выше Федеральным законом N 134 от 29 июля 1998 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", является значение этого отношения, равное 2. Тогда, зная распределение населения страны по среднедушевым денежным доходам и распространяя это распределение на семей с детьми в возрасте до 16 (18) лет, легко определить ту месячную экономию средств бюджетов субъектов Российской Федерации, которая может быть получена в результате перехода к адресному принципу назначения социальных трансфертов.

Известно, что в октябре 1998 г. удвоенная величина прожиточного минимума в стране составила 1146 руб., а доля населения, среднедушевые денежные доходы которого превышали эту величину не менее 31,6% (для упрощения расчетов принято, что единое ежемесячное пособие на ребенка при использовании адресного принципа в условиях октября 1998 г. назначалось бы в том случае, если величина среднедушевых доходов в семье реципиента была не более 1200 руб.).

В общем случае при использовании в качестве критерия назначения пособия отношения среднедушевых доходов семьи (домохозяйства) к прожиточному минимуму, формула расчета будет следующей:

где: Эi экономия средств федерального бюджета (бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов ГВФ) на выплату iго социального пособия при переходе к адресному принципу его назначения, руб./месяц;
Рi размер iго социального пособия, руб./месяц;
Чi численность получателей iго социального пособия при категориальном принципе его назначения, чел.;
ai доля потенциальных реципиентов iго социального пособия, не получающих его при адресном принципе назначения;
i индекс социального пособия.

Таким образом, в случае с ежемесячным пособием на ребенка в возрасте до 16 (18) лет имеем:

Высвобожденные средства (2% фактических расходов бюджетов территорий в октябре 1998 г.) могли бы быть частично направлены на повышение размеров пособий наименее доходных семей, в составе которых имелись их реципиенты. Например, если бы все они были выплачены тем семьям, где среднедушевой доход был не выше прожиточного минимума (таких семей было около 30,8%)., то размер пособия увеличился бы на 59,96 руб. (587,3 млн.руб. : (0,308 o 31,8 млн.чел.)), а его общая величина повысилась бы более чем в 2 раза (с 58,44 до 118,4 руб. в месяц).

Такое повышение сыграло бы достаточно значимую роль в увеличении бюджета малодоходных семей. Например, семья в составе из 3 человек со среднедушевыми доходами в 300 руб. увеличила бы их благодаря такому повышению на 6,7%. Одновременно отношение пособия на ребенка к прожиточному минимуму повысилось бы с фактических 10,1% до 20,4%. Аналогичные расчеты могут быть осуществлены и по другим видам пособий.

Практическая реализация данного подхода, формулируемого в терминах перераспределения общественного богатства, при определенных условиях могла бы найти поддержку в обществе, органах законодательной и исполнительной власти. Дополнительным фактором, способствующим прохождению такого рода решений, является то, что они не являются системообразующими.

Сложнее решается вопрос с такими социальными пособиями, как, например, трудовые пенсии или пособия по безработице. Определение их размеров в соответствии с отношением среднедушевых денежных доходов домохозяйства к прожиточному минимуму невозможно, прежде всего по социальным соображениям, которые в данном случае носят жесткий характер (трудовой стаж, размер заработка и т.п.). Вместе с тем, может быть предложена достаточно целостная и имеющая системный характер концепция реформирования этого блока социальных обязательств государства.

Принципиальным положением данной концепции является переход на страховые основы формирования этих выплат из средств, поступивших в виде страховых взносов с заработной платы, производимых самими работниками.

В такой схеме государство гарантирует лишь некоторый минимальный размер государственных пенсий (пособий по безработице), которые выплачиваются из средств, полученных в виде страховых взносов от работодателей (государственные трудовые пенсии, пособия по безработице в минимальном размере) или из государственного бюджета (государственные социальные пенсии).

Если за счет страховых взносов работодателей будут финансироваться только выплаты государственных трудовых пенсий (пособий по безработице) в минимальных размерах, то основным источником формирования Пенсионного фонда и Государственного фонда занятости населения станут страховые взносы работников (в январе марте 1998 г. доля страховых взносов предприятий и организаций в структуре доходов этих фондов составила соответственно 86,5% и 89,3%).

В принципе предложенная схема по своей идеологии не противоречит позиции Правительства РФ по этому вопросу, занятой им во второй половине 1998 г., в соответствии с которой предусматривалось "перенести часть выплат в ГВФ с работодателя на работника с соответствующим увеличением размера начисляемой заработной платы" .

Необходимым условием перехода на новую схему формирования финансовых ресурсов для выплаты пенсий и пособий по безработице в размерах, превышающих гарантируемый государством минимум, за счет страховых взносов самих работников является решение, как минимум, двух крупных проблем.

Первая из них связана с тем, что нерешенным остается вопрос о доходности страховых накоплений населения, которые предназначены для выплаты пенсий (пособий по безработице). Пример современного формирования персональных пенсионных счетов населения в накопительной части пенсионной системы на основе обязательных страховых отчислений по тарифу 1% начисленной заработной платы неудачен потому, что, в частности, страхователю не предоставляется необходимая информация о состоянии его пенсионного счета. Однако в этом, повидимому, и нет особой необходимости, поскольку при средней начисленной заработной плате в стране в январе ноябре 1998 г. 1066 руб. накопления на персональном пенсионном счете работника в этот период составили 106,3 руб., или 26,7% среднего размера назначенной месячной пенсии.

Для развития системы социального страхования должны быть созданы финансовые стимулы участия в ней физических лиц. Таким стимулом является повышенная доходность социального страхования. В противном случае свободные финансовые ресурсы физических лиц будут концентрироваться в банковской системе.

После того, как ресурсы персонального пенсионного счета работника будут исчерпаны, ему будет выплачиваться либо государственная пенсия в минимальном размере, либо пенсия, размеры которой будут определяться на принципах солидарности поколений.

Второй вопрос связан с тем, что при подобном способе уменьшения социальных обязательств государства работники разных возрастных групп оказываются в неравных условиях. Однако это проблема решается проще дифференцированным подходом по возрастным группам страхователей (именно такой механизм был предусмотрен Программой пенсионной реформы в Российской Федерации).

Изменение категорий получателей социальных трансфертов. Это направление реструктуризации социальных обязательств государства в настоящее время фактически сводится к исключению из числа получателей государственных пенсий лиц, достигших пенсионного возраста, но продолжающих свою трудовую деятельность. Данный вопрос неоднократно рассматривался законодательными и исполнительными органами власти в России, но конструктивные решения так и не были приняты.

На наш взгляд, отсутствуют жесткие политические ограничения на принятие такого решения. Так, по данным на начало IV квартала 1998 г. из общей численности получателей государственных пенсий, составившей 38,4 млн. чел., работали всего 7,3 млн. чел., или немногим более 19%.

С другой стороны, экономический эффект от принятия решения о прекращении выплаты государственных пенсий работающим пенсионерам достаточно значим: возможная экономия средств ПФ была бы достаточна для повышения размеров пенсий неработающим пенсионерам в ноябре 1998 г. с 92,5% до 114,2% их прожиточного минимума.

1.4.3.Совершенствование бюджетного процесса в Государственных внебюджетных фондах

В настоящее время многие ГВФ, помимо выплат социальных пособий физическим лицам, выполняют не профильные для них функции, финансируя, например, санаторнокурортное обслуживание трудящихся (Фонд социального страхования), поддерживая работодателей, создающих рабочие места для малоконкурентоспособных на рынке труда работников (Государственный фонд занятости населения) и т.д., на что отвлекаются средства из бюджетов ГВФ. Однако финансовую и экономическую значимость этих расходов не следует ни переоценивать, ни недооценивать (табл. 3).

Таблица 3

В том случае, если бы действительно удалось уменьшить расходы ГВФ на рассчитанную в таблице 3 величину в 16,3 млрд. руб., нагрузка на работодателя по социальному страхованию, например, в промышленности могла бы быть уменьшена с ныне действующих 38,5% выплат в денежной или натуральной форме, начисленной в пользу работников, до 34,6% (38,5% 0,102 o 38,5%), или на 3,9 п.п. Однако на самом деле основная часть предельного возможного снижения расходов ГВФ связана с особенностями функционирования самих фондов, в т.ч. и определяемыми спецификой каждого из них. Тем не менее вопрос об унификации бюджетного процесса в ГВФ, уточнении перечня финансируемых из них расходов действительно должен быть решен.

1.4.4. Рационализация социальных обязательств государственного бюджета (на примере федерального бюджета)

Представленная в таблице 4 структура социальных обязательств федерального бюджета на 1998 г. свидетельствует, что формирование расходов по соответствующим статьям носит в целом достаточно произвольный характер, а уменьшение социальных обязательств федерального бюджета в рамках действующего законодательства имеет свои естественные пределы, которые определяются необходимостью выплаты из него пенсий и социальных пособий, затраты на финансирование которых в 1998 г. должны были составить 46,3% всех социальных обязательств федерального бюджета, а также медицинского страхования неработающего населения.

Что касается других социальных обязательств, то их реформирование целесообразно осуществлять по двум направлениям содержательному и формальному.

Предложения по содержательному реформированию бюджетных социальных обязательств государства, исходя из складывающейся в 1999 г. в России социальноэкономической ситуации, вряд ли могут быть реализованы в краткосрочной перспективе, однако готовить общественное мнение к необходимости таких перемен следует уже сейчас. Речь идет, прежде всего, о переходе к страховым принципам финансирования части этих расходов.

Таблица 4

N	Статья расходов	Расходы, млн.руб.	% к общим социальным обязательствам
1	2	3	4
1.	Социальная политика, в т.ч. средства, передаваемые Пенсионному фонду РФ на выплату пенсий и пособий в соответствии с законодательством РФ, пенсии военнослужащим, пенсии и пособия в правоохранительных органах, а также расходы на выплату государственных пособий гражданам, имеющим детей	35066,0 31149,2	52,1 46,3
2.	Образование	17253,2	25,6
3.	Здравоохранение и физическая культура	9424,7	14,0
4.	Культура, искусство, кинематография	3567,8	5,3
5.	Средства массовой информации	2012,0	3,0
	ВСЕГО	67323,7	100

Формальное направление реформирования бюджетных социальных обязательств государства предполагает определение более четких критериев включения в проекты бюджета статей, связанных с финансированием конкретных социальных программ и объектов. Так, критерии "здравого смысла" позволяют согласиться с разработчиками проекта федерального бюджета на 1998 г., предусмотревшими финансирование из него по отдельной статье Института реабилитации и профессиональной подготовки слепых в г. Волоколамске в размере 12,6 млн.руб. (0,018% бюджетных социальных обязательств государства, или 0,32% расходов на социальную политику, исключая расходы, связанные с выплатой пенсией и социальных пособий). С другой стороны, те же самые критерии не позволяют объяснить ни чем иным, как лоббистскими устремлениями включение в состав финансируемых из бюджета социальных обязательств государства отдельной строкой Международного кинофорума славянских и православных народов "Золотой витязь", затраты на обеспечение которого должны были составить 6 млн.руб. (0,009% бюджетных социальных обязательств государства, или 1,9% расходов на кинематографию в целом).

Нетрадиционные способы уменьшения социальных обязательств государства. Как правило, в этом случае речь идет о снятии с федерального центра части ответственности за развитие социальной сферы и передаче этой ответственности с необходимым финансированием территориям. В настоящее время основная часть затрат на финансирование социальнокультурных мероприятий приходится на региональные бюджеты: в январе 1999 г. их доля в общей величине соответствующих затрат составила 78.6%. Однако при этом малопроработанным остается вариант перенесения части социальных обязательств государства на более низкие уровни административнотерриториального управления и о воссоздании с использованием земских принципов объектов социальной инфраструктуры, финансируемых из бюджетов местных органов общественного самоуправления.

Целесообразность такого направления снижения социальных обязательств государства подтверждается историческими фактами: в досоциалистической России из бюджетов земств объекты социальной инфраструктуры финансировались в значительных объемах. Например, в 34 земских губерниях в 1914 г. затраты на финансирование "чисто социальных" статей бюджета составили 55,8% всех его расходов (в т.ч. народного образования 31,2%, медицины 23%, общественного призрения 1,6%). Для финансирования этих затрат земствам были переданы доходы, взимание которых оказалось наиболее эффективным на местах прежде всего, окладные доходы (от налогообложения недвижимого имущества, давшего в 1913 г. 63.6% доходов бюджета в 34 земских губерниях, промысловых свидетельств и патентов, заведений трактирного промысла) .

1.5.1. Теоретические основы адресности

Общая логика реструктуризации социальных обязательств государства предполагает, как мы видели, переход к адресному принципу предоставления социальной помощи (прежде всего, денежных пособий). Отечественный термин "адресность", (предположительно, он был введен в оборот специалистами бывшего Министерства социальной защиты в 1994 г.), должен был бы оказаться ближе к "таргетированию" помощи (то есть предоставлению ее строго целевым группам), но на самом деле используется в значении "проверки доходов" или "проверки нуждаемости". Таким образом, адресность означает в нашем контексте только одно предоставление пособий исключительно тем реципиентам, которые смогли подтвердить, что их доходы не превысили какойто черты (называемого также пороговым значением). Сама черта нуждаемости в тех экспериментальных схемах, которые до сих пор реализовывались в России, определялась поразному. Наиболее тесно это пороговое значение связано с возможностями бюджетов, прежде всего региональных и местных, поэтому порог неизменно оказывался ниже прожиточного минимума для соответствующего региона (около 50% минимума).

Вместе с тем, распределение пособий до сих пор строилось почти исключительно на категорийном принципе, то есть на характеристиках реципиентов. Именно принадлежность к той или иной категории населения позволяла гражданам получать социальные пособия (одинокие матери, одиноко проживающие пенсионеры и т.п.). Полная инвентаризация всех категорий исключительно объемная задача. По одной из наиболее распространенных оценок в 1998 г. на пособия могли претендовать 100 млн. жителей России, отнесенные к одной из 256 "категорий".

Этот подход по ряду параметров оказался малоэффективным, поэтому акцент в решении проблемы социальной помощи и был перенесен на обеспечение адресности. Неэффективность существующей системы определяется, в частности, следующими обстоятельствами:

• доля лиц, получающих социальную помощь, среди тех, кто не относится к числу бедных по критерию текущих доходов, даже выше, чем доля получателей среди бедных. Размеры выплачиваемых пособий среди бедных и "небедных" практически не различаются между собой;
• доля социальных пособий относительно общего объема расходов бедных семей ничтожна и не превышает 2%;
• почти 90% всех бедных семей не получают никакой социальной помощи.

В категорийных схемах внимание акцентируется на причинах бедности предполагается, что большинство людей может обеспечивать себя за счет работы или же получать страховое пособие (пенсию) в случае потери работы, болезни и по старости. Пособие по нуждаемости должно предоставляться тем немногочисленным людям, которые не входят в эти группы, и могут быть подразделены на инвалидов, слепых и т.п. В основе такого подхода лежит различие, которое делается между "бедными, заслуживающими поддержки" (например, вдовы с маленькими детьми) и теми, кто ее не заслуживает. Этот подход лежал, например, в основе "нового курса" в США в 1930х гг. и закона о помощи бедным (Poor Law) в Великобритании. В классическом отчете Бевериджа 1942 года были определены 8 уважительных причин бедности.

Некатегорийные схемы рассматривают все многообразные группы возможных получателей пособий (включая тех, кто способен обеспечить себя, очень бедных и всех, кто оказывается между этими "крайними состояниями" таких большинство). Эти схемы концентрируются на результате, а не на причине бедности; классификация же может быть составлена только в терминах остроты нуждаемости. Общепризнано, что основной недостаток этих схем потребность в проверке доходов. Все известные методы в той или иной мере оказываются несправедливыми и приводят к весьма значительным ошибкам включения предоставлении пособий лицам, не являющимся бедными, и ошибкам исключения отказе бедным в предоставлении пособия.

Проверка нуждаемости чрезвычайно дорогостоящая административная процедура, которая едва ли может оказаться эффективной. Опыт развивающихся стран показывает, что применение скольконибудь сложных (но более надежных) методов упирается, прежде всего, в ограничения отсутствие вычислительной техники, офисного оборудования и надежной связи. Полномасштабное применение более сложных технологий вряд ли станет оправданным, так как объемы средств, которые даже потенциально могут быть распределены через систему социальной помощи, в лучшем случае сопоставимы с затратами на "запуск" самой административной процедуры.

Адресность чревата еще и тем, что резко снижает популярность мероприятий по борьбе с бедностью. Например, переход от универсальных продовольственных пособий в ШриЛанке к продовольственным талонам для бедных в конце 1970х гг. привел в последующие годы к значительному снижению общего объема финансирования. В результате бедные получили больший кусок от меньшего "пирога", так что их положение только ухудшилось.

Наконец, необходимо реалистично оценивать возможности преодоления ошибок включения и исключения заявителей при адресном назначении пособий. Легко убедиться в том, что совершенная в смысле "адресности" схема окажется настолько дорогостоящей, что дополнительные издержки на контроль нуждаемости многократно превысят экономический эффект от исключения ошибок. Кроме того, само по себе "включение" или "исключение" в значительной мере зависит от принятого определения бедности (например, таких индикаторов, как острота, глубина или черта бедности). Ошибка может возникать в результате некорректного использования определения, и в этом случае она не будет связана с использованием неэффективной процедуры отбора реципиентов.

Сложности, связанные с измерением доходов, и отрицательные стимулы, обусловленные проверкой нуждаемости, можно в какойто мере преодолеть при переходе к "индикативному таргетированию". При таком подходе выбирается индикатор, хорошо коррелирующий с бедностью (например, проживание в определенной местности). Категорийный подход также можно рассматривать в качестве варианта "индикативного таргетирования" в том случае, если лица, отнесенные к категории получателей какоголибо пособия или льготы с высокой вероятностью относятся к числу бедных или нуждающихся. Впрочем, на вопросе об адресности существующих льгот и пособий мы остановимся ниже, а здесь лишь отметим, что, к сожалению, судя по имеющимся данным, скольконибудь высокой корреляции между получением пособий и низким уровнем дохода ("бедностью") домохозяйства не существует.

Географические индикаторы имеют несомненные преимущества изза огромных межрегиональных различий в уровне жизни (разрыв в средних доходах между самым "богатым" и самым "бедным" регионом в России в последние годы составляет 12 15 раз, огромная дифференциация среднедушевых доходов существует и внутри отдельных субъектов Российской Федерации). Достаточно легко выявить и наиболее депрессивные районы. Опыт развивающихся стран показывает, что место проживания может считаться достаточно эффективным индикатором, особенно в случае, если географически зоны бедности определены достаточно четко. Например, распределение средств из национального бюджета Индии отчасти определяется межрегиональными различиями в уровне бедности; региональное таргетирование активно используется в Китае и Индонезии.

С другой стороны, к недостаткам географического таргетирования можно отнести возможную "утечку" средств к "небедным", которые проживают в бедных регионах и потерю средств, которые должны были бы поступить к бедным, живущим в богатых регионах. Кроме того, географическое таргетирование не может устранить внутрирегиональное неравенство в распределении доходов, уровень которого весьма высок и в ряде "бедных" регионов (в России низкий уровень внутрирегионального неравенства в распределении доходов характерен только для национальных республик Северного Кавказа). Наконец, приходится учитывать и большую политическую силу богатых регионов при распределении федеральных трансфертов.

Альтернативой индикативному (прежде всего, географическому) таргетированию может стать самотаргетирование, при котором программа организована таким образом, что стимулы к участию в ней могут появиться только у бедных семей. По формальным признакам такая организация программ близка к "заявительному" принципу социальной помощи (в формулировках российской системы социальной защиты).

Одна из наиболее распространенных и давно известных схем это организация общественных работ. Например, программа "Продовольствие в обмен на работу" успешно практиковалась в Бангладеш. По некоторым оценкам, почти три четверти участников этой программы были членами 25% беднейших деревенских домохозяйств. К числу механизмов самотаргетирования относят и дисциплину очереди, имеющую самые богатые традиции в России, и субсидирование базовых продовольственных товаров самого низкого качества. Одним из основных ограничений при применении метода самотаргетирования оказывается исключение из числа участников общественных работ тех малоимущих, которые физически не могут работать (прежде всего стариков и больных). Таким образом, помощь этим людям, исключенным из общественных работ, должна основываться на механизме индикативного таргетирования (проще говоря, все на том же категорийном принципе).

1.5.2. Методические проблемы оценки доходов при организации адресной целевой социальной помощи

В российских условиях первым естественным шагом при обеспечении адресности мог бы стать переход к определению нуждающихся (целевых групп) на основании введенных в 1999 г. в действие "Методических рекомендаций по определению потребительской корзины для основных социальнодемографических групп населения в целом по Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации" . К сожалению, однако, использование этих рекомендаций не позволяет скольконибудь точно очертить целевые группы получателей.

При использовании данной методики пороговое значение прожиточного минимума, при котором помощь может оказываться, очень высоко относительно средних потребительских расходов, даже несмотря на то, что в результате обвала рубля граница бедности составила всего 32 долл. в месяц. Уже в течение пяти лет соотношение между прожиточным минимумом и потребительскими расходами на душу населения составляет около 65%. При использовании для оценки нуждаемости только критерия текущего денежного дохода в I квартале 1999 г. придется признать нуждающимися, по крайней мере, 1/3 населения России. При этом в наиболее бедных областях доля бедных составит 40% 50%. Очевидно, что бессмысленно пытаться оказать скольконибудь значимую помощь всей этой массе потенциальных реципиентов.

Следующий вопрос связан с определением объема доходов населения и отдельных семей (домашних хозяйств). Одна из сложностей при отборе целевой группы населения, имеющей право на социальную помощь, заключается в том, что показатель денежного дохода, регистрируемый статистикой, по ряду причин не может быть использован для отбора малоимущих, действительно нуждающихся в помощи.

Вообще говоря, статистические данные о доходах населения могут быть получены из двух источников макроэкономических (национальных счетов) и бюджетных обследований домохозяйств (БОД). При макроэкономическом способе в доходы включаются все денежные средства, полученные населением, в том числе в натуральной форме заработная плата, льготы (денежная оценка), социальные трансферты, предпринимательский доход, дивиденды, денежные переводы, доход от сдачи имущества в аренду, гонорары и др. Далее к этой сумме прибавляется оценка внутрихозяйственного потребления произведенной домашним хозяйством продукции.

Примерно по этой же схеме строится оценка и в БОД (исходная информация собирается при анкетировании домашних хозяйств). Вместе с тем, в рамках БОД оцениваются не только доходы, но и расходы семей считается, что последние служат более надежным статистическим показателем (респонденты занижают свой доход, но более расслабленно относятся к вопросам о расходах). Во всех странах СНГ, охваченных обследованием Всемирного Банка в 1993 1995 гг., средние расходы оказались на 20 и более процентов выше, чем средние доходы, сообщенные домохозяйствами (так, в России они были выше на 23%).

Проблема достоверности данных о доходах не исчерпывается существованием разрыва между средними доходами и средними расходами в расчете на домохозяйство. Иначе говоря, мало того, что данные смещены, они еще и смещены бессистемно.

Данные о доходах, полученные макроэкономическим методом и через БОД, весьма противоречивы. Практически во всех регионах России существует значительный (хотя и распределенный неравномерно между регионами) разрыв между уровнем доходов, оцененным балансовым методом, и доходами, рассчитанными на основе бюджетной статистики. Таким образом, существует серьезная неопределенность в отношении того, какая доля населения имеет доходы ниже прожиточного минимума. Более того, переход от показателя доходов (БОД) к макроэкономическому может даже изменить ранг региона в общем распределении, что серьезно усложняет решение задачи перераспределения межбюджетных трансфертов социального направления.

Разрыв между показателями доходов, рассчитанными двумя разными методами, постоянно нарастает: в 1996 г. оценка доходов по балансу примерно вдвое превышала оценку по данным бюджетной статистики. Разрыв в самых богатых регионах был четырехкратным (Москва) и трехкратным (Тюменская область). С другой стороны, данные Госкомстата РФ, полученные балансовым методом, не отличаются надежностью например, дооценка доходов в Москве составила в 1996 г. 77%, а в Московской области 2,3%.

Таким образом, приходится оперировать комплексным определением дохода, более точно соответствующим благосостоянию отдельных домашних хозяйств. При заданных ценах совокупный доход есть не что иное как мера возможностей каждого человека, его потенциальная способность к потреблению различных благ (как товаров и услуг, так и свободного времени). Говоря привычным экономисту языком, это "обобщенное" бюджетное ограничение, с помощью которого вполне естественно измерять неравенство в распределении ресурсов между разными людьми: ведь если бы предпочтения у всех были идентичными, фактическое потребление различалось бы только за счет неодинаковых бюджетных ограничений.

Подобный теоретический подход нашел свое выражение в известном определении ХэйгаСаймонса : "Индивидуальный доход можно определить как алгебраическую сумму (1) реализованного потребления (в его рыночной оценке) и (2) изменения в объеме располагаемого богатства на начало и на конец периода". Доход, таким образом, может расти, даже если фактическое потребление снижается это выбор самого индивида. Доход растет, если растет потенциальная возможность потребления.

Определение ХэйгаСаймонса, по мнению многих экономистов, важно потому, что оно включает многие виды дохода, которые, как правило, не учитываются традиционной статистикой.

Во-первых, это нефинансовые выгоды, получаемые от работы. Иногда их достаточно просто выразить в рыночных ценах (например, путевка в дом отдыха, оплаченная предприятием, имеет реальную цену). Во многих случаях, однако, возникают проблемы. Н.Барр приводит пример деловой зарубежной командировки то ли это "чистая" работа, то ли замаскированный досуг, то ли смесь одного и другого? И как она может быть оценена?

Во-вторых, это собственная продукция. Товары и услуги, произведенные в свободное от работы время для себя бесплатно, имеют рыночную цену. Например, мытье окон или уход за детьми, стирку или ремонт квартиры можно оплатить, а можно все это сделать самим. В любом случае, эти услуги или товары реализованное потребление, и значит, включаются в совокупный доход. Сюда же относят и досуг, цена которого не меньше, чем упущенный заработок.

В-третьих, это вмененная рента. Стоимостная оценка "услуг", получаемых человеком за счет принадлежащих ему товаров длительного пользования. В первую очередь это проживание в собственном доме (квартире) в противном случае пришлось бы вносить ежемесячную арендную плату. Точно так же и другие предметы длительного пользования (автомобиль, холодильник, мебель) можно купить и использовать "бесплатно", а можно взять напрокат. Таким образом, эти "услуги" могут быть оценены в рыночных (альтернативных) ценах.

Наконец, в-четвертых, это баланс (прирост или потеря части собственного капитала).

В переводе на язык методических документов, данный теоретический подход может быть проинтерпретирован таким, например, образом: "Расширительная концепция дохода включает стоимостную оценку потребления накопленного имущества и неденежные доходы (прежде всего, от ведения подсобного хозяйства)" . В частности, предлагается учитывать следующие виды имущества: недвижимость, незастроенные участки земли, стоимость автомобилей и других транспортных средств.

Прямая оценка доходов нуждающихся семей при применении расширительного определения дохода сопряжена со значительными сложностями, какиелибо значимые результаты могут появиться только в достаточно богатых регионах, имеющих возможность так или иначе автоматизировать процедуры и направить на социальную помощь такой объем средств, при котором уровень административных расходов все еще остается в разумных пределах. В практике распределения гуманитарной и социальной помощи известны и методы "proxymeans test" оценок доходов по косвенным показателям. Ниже мы увидим, что один из таких подходов был реализован в рамках первых экспериментальных работ в России. Среди значимых факторовдетерминантов, определяющих уровень доходов в уравнении множественной регрессии, выделяются социальнодемографические, профессиональные, факторы, характеризующие жилище (число комнат, наличие дачи), обеспеченность товарами длительного пользования (холодильник) и т.д.

Судя по результатам как первых теоретических работ, так и малоутешительным результатам применения косвенной методики в трех районах Волгоградской области в ходе рассматриваемого ниже эксперимента Всемирного Банка 1997 1998 гг., использование косвенных методов приводит к росту погрешности, особенно ошибок исключения (по теоретическим оценкам, до 30%, на практике еще выше). Следовательно, косвенные методы могут использоваться только как вспомогательные.

Значительно более рациональной представляется ориентация не только на формальные результаты не слишком "прозрачных" методик оценки нуждаемости, но и на мнение персонала (сила традиции российской (советской) системы социальной защиты такова, что любой социальный работник сможет безо всяких дополнительных затрат практически безошибочно "отсеять" заявителя, официально зарегистрированный доход которого серьезно отличается от "реализованного потребления").

1.6.1. Предложения по реформированию некоторых социальных гарантий

Концептуальная позиция авторов позволяет сформулировать предложения по изменению порядка назначения и финансирования конкретных социальных гарантий, предоставляемых государством населению России. Ниже в табличной форме приводится перечень тех гарантий, в отношении которых целесообразно осуществить указанные изменения. Речь, как это видно из таблицы 5, идет, в первую очередь, о таких магистральных направлениях трансформации, как, вопервых, уменьшение социальных обязательств государства, вовторых, переход применительно к отдельным видам социальных гарантий от их предоставления по принципу категориальности к назначению по принципу адресности и, втретьих, о замене по возможности бюджетных источников финансирования социальных гарантий финансовыми источниками, формируемыми на страховой основе.

Таблица 5

Гарантии	Принцип предоставления		Источник финансирования
	существующий	предлагаемый	существующий	предлагаемый
1	2	3	4	5
1. Возмещение вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием, либо иным повреждением здоровья, связанным с исполнением ими трудовых обязанностей	категориальный	категориальный	средства предприятий	страховой фонд >
2. Пособие по безработице	категориальный	категориальный	Государственный фонд занятости населения	Государственный фонд занятости населения, в т.ч.: а) в размере прожиточного минимума - за счет страховых взносов работодателя; б) в размере, превышающем прожиточный минимум - за счет страховых взносов работника>
3. Стипендия на период профессиональной подготовки, повышения квалификации или переподготовки	категориальный	адресный (в зависимости от душевого дохода)>	Государственный фонд занятости населения	Государственный фонд занятости населения
4. Ежемесячная компенсация сверх заработной платы при переводе работников предприятий любых организационно-правовых форм и видов собственности в связи с ухудшением по объективным причинам финансово- экономического положения на неполный рабочий день или неполную рабочую неделю (на срок более 2 мес., но не более 6 мес.)	категориальный	отмена гарантии>	Государственный фонд занятости населения	отмена гарантии>
5. Единовременное пособие беженцам и вынужденным переселенцам	категориальный	адресный (в зависимости от душевого дохода)>	Федеральный бюджет	Бюджет субъекта РФ. Федеральный бюджет (в регионах, миграция в которые поощряется государством) >
6. Государственные трудовые пенсии	категориальный	категориальный	Пенсионный фонд	Пенсионный фонд, в т.ч.: а) в размере прожиточного минимума - за счет страховых взносов работодателя; б) в размере, превышающем прожиточный минимум - за счет страховых взносов работника>
7. Пособие по временной нетрудоспособности	категориальный	категориальный	Фонд социального страхования	Фонд социального страхования, в т.ч.: а) в размере прожиточного минимума - за счет страховых взносов работодателя; б) в размере, превышающем прожиточный минимум - за счет страховых взносов работника>
8. Возмещение стоимости услуг на погребение умерших работавших граждан и умерших несовершеннолетних членов семей работающих граждан	категориальный	адресный (в зависимости от душевого дохода)>	Фонд социального страхования	Фонд социального страхования
9. Пособие по беременности и родам	категориальный	адресный (в зависимости от душевого дохода)>	Фонд социального страхования	Фонд социального страхования
10. Единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности (до 12 недель)	категориальный	адресный (в зависимости от душевого дохода)>	Фонд социального страхования. Бюджеты всех уровней	Фонд социального страхования. Бюджеты всех уровней
11. Единовременнное пособие при рождении ребенка	категориальный	адресный (в зависимости от душевого дохода)>	Фонд социального страхования. Бюджеты всех уровней	Фонд социального страхования. Бюджеты всех уровней
12.Ежемесячное пособие матерям (или лицам, их заменяющим) на период отпуска по уходу за ребенком до достижения возраста полутора лет	категориальный	адресный (в зависимости от душевого дохода)>	В зависимости от категории матерей - получателей (Фонд социального страхования. Бюджеты всех уровней. Федеральный бюджет)	В зависимости от категории матерей - получателей (Фонд социального страхования. Бюджеты всех уровней. Федеральный бюджет)
13. Ежемесячное пособие на ребенка в возрасте до 16 лет (на учащегося общеобразовательного учреждения до окончания им обучения, но не более чем до достижения 18-ти летнего возраста)	категориальный	адресный (в зависимости от душевого дохода)>	Средства бюджетов субъектов РФ	Средства бюджетов субъектов РФ
14. Стипендии (студентам (учащимся) государственных и муниципальных образовательных учреждений высшего (среднего и начального) профессионального образования, аспирантам (докторантам), обучающимся с отрывом от производства в аспирантуре (докторантуре) при государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования и научно-исследовательских учреждениях	категориальный	адресный (в зависимости от душевого дохода)>	В зависимости от категории получателей (Бюджет в зависимости от ведомственной принадлежности образовательного учреждения. Федеральный бюджет)	В зависимости от категории получателей (Бюджет в зависимости от ведомственной принадлежности образовательного учреждения. Федеральный бюджет)
15. Выплаты студентам образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования, аспирантам, обучающимся с отрывом от производства в аспирантурах при образовательных учреждениях высшего профессионального образования и научно-исследовательских учреждениях, находящихся в академических отпусках по медицинским показаниям	категориальный	адресный (в зависимости от душевого дохода)>	Федеральный бюджет	Федеральный бюджет
16. Выплаты неработающим женам лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел в отдаленных гарнизонах и местностях, где отсутствует возможность их трудо-устройства	категориальный	адресный (в зависимости от душевого дохода)>	Средства МВД (государственный бюджет)	Средства МВД (государственный бюджет)

В обобщенном виде (и данные таблицы 5 это подтверждают) можно выделить 4 ключевых элемента механизма уменьшения (реструктуризации) социальных обязательств государства, которые, на наш взгляд, могут быть с пониманием восприняты общественностью и не вызовут резкого отторжения.

Первый из них связан с переходом к не раз уже упоминавшемуся адресному принципу предоставления социальных гарантий как в денежной (incash), так и в натуральной (inkind) формах. Однако неоднократные попытки практической реализации этого, казалось бы, экономически и социально очевидного решения потерпели неудачу именно в силу того, что воспринимались населением и многими политиками как наступление "антинародного режима" на права граждан.

Поэтому переход к адресному принципу предоставления социальных гарантий и льгот может быть реализован только в сочетании со вторым элементом предлагаемого механизма, а именно, выделением части средств, которые будут высвобождены в результате такого перехода, на повышение размеров гарантий и льгот наименее обеспеченным их получателям.

Третий из элементов нового механизма предполагает сочетание гарантий государства с добровольным социальным страхованием граждан (их социальной ответственностью), внедрение которого обусловливает возможность получения при наступлении страхового случая социальных льгот в размерах, превышающих социальные гарантии государства. Общий механизм при этом выглядит таким образом, что государство гарантирует объем выплат при наступлении страхового случая в размере до прожиточного минимума (величина соответствующего отношения будет зависеть от реальных финансовых возможностей источника финансирования социальных гарантий), в то время как выплаты сверх этой величины формируются из взносов страхователя, поступивших в систему добровольного социального страхования.

1.6.2 Примеры оценки финансовых последствий изменения социальных обязательств государства

В таблице 6 приводится оценка финансовых последствий перехода к такой системе, которая осуществлена на примере одного квартала, по некоторым социальным трансфертам, выплачиваемым из средств Государственного фонда занятости населения (ГФЗН).

Таким образом, в I квартале 1998 г. уменьшение финансовых обязательств государства по выплате пособий по безработице и материальной помощи реально могло бы произойти только в том случае, если эти обязательства были бы зафиксированы на уровне менее 44% величины прожиточного минимума трудоспособного населения. Следовательно, принятые на себя государством в соответствии с Законом РФ "О занятости населения в РФ" (в редакции 1996 г.) социальные обязательства по выплате пособий по безработице, максимальный размер которых определяется средней заработной платой в данном регионе не соответствует реальным возможностям бюджета политики занятости.

Таблица 6

	Показатель	Ед. изм.
1	2	3	4
1	Расходы ГФЗН на выплату пособий по безработице и материальной помощи	тыс.руб.	1100567.6
2	Среднемесячное число получателей	чел.	1755227
3	Средний размер пособий и материальной помощи	руб./мес.	209.0
4	Прожиточный минимум трудоспособного населения	руб./мес.	475.0
5	Отношение среднего размера пособий и материальной помощи к прожиточному минимуму трудоспособного населения	%	44.0

Повышение данного отношения могло быть осуществлено только в том случае, если бы была увеличена доходная часть бюджета ГФЗН. Например, при увеличении тарифов страховых взносов в ГФЗН с 1.5% до 2% начисленных в пользу работника выплат гарантии государства по выплате пособий по безработице при прочих равных условиях могли бы составить 58.7% прожиточного минимума трудоспособного населения.

Аналогичные расчеты были проведены и по возможным социальным обязательствам государства в сфере пенсионного обеспечения применительно к расходам Пенсионного фонда (ПФ).

Так, в течение первых 3 кварталов 1998 г. государство фактически гарантировало пенсионеру (в отличие от официально зарегистрированного безработного) социальный трансферт (государственную пенсию) в размере на 19.2% превышающем прожиточный минимум пенсионера. Это означает, что расходы ПФ на выплату пенсий при условии уменьшения социальных обязательств государства по их выплате до прожиточного минимума пенсионера могли бы быть сокращены с фактических 107.2 млрд. руб. до 86.6 млрд. руб.

Последующее снижение отношения среднего размера государственных пенсий и пособий к прожиточному минимуму пенсионеров (в декабре 1998 г. средний размер назначенной месячной пенсии оказался на 20.2% меньше прожиточного минимума пенсионера) стало дополнительным аргументом в пользу законодательной фиксации масштабов социальных обязательств государства. Все расходы, превышающие эти обязательства, в новой системе должны быть отнесены на средства, накопленные на индивидуальных счетах социального страхования граждан.

Введение четвертого элемента регионально дифференцированных критериев социальной поддержки предполагает выравнивание на федеральном уровне условий социальноэкономических реформ для населения. Необходимость этого видна на примере жилищнокоммунальной реформы, когда жители части регионов субъектов Российской Федерации оказались в привилегированных по оплате жилищнокоммунальных услуг условиях, в то время как жители других регионов были фактически дискриминированы.

Например, в г.Москве в марте 1998 г. общая площадь жилья, которое средний одиноко проживающий москвич в пределах 18% своего месячного дохода (федеральный стандарт максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в пределах федерального стандарта социальной нормы площади жилья, который составляет 33 квадратных метра) смог бы оплатить коммунальные услуги для 59 квадратных метров жилья.

С другой стороны, в Агинском Бурятском АО одиноко проживающий человек в пределах 18% своего дохода оплатил бы жилищнокоммунальные услуги всего для 6.2 квадратных метров, что в 5 раз меньше федерального стандарта социальной нормы на одиноко проживающего человека. По мере роста коэффициента семейности ситуация улучшается, но незначительно. Семья из 2 чел. в округе не смогла бы оплатить 29 из 42 квадратных метров, или 69% соответствующего федерального стандарта социальной нормы площади жилья, а из 3 чел. 34 из 54 полагающихся ей квадратных метров социальной нормы площади жилья, или 63% (федеральный стандарт социальной нормы площади жилья на одного члена семьи из 3 и более человек определен в 18 квадратных метров).

В 1997 1998 гг. различные методические подходы к организации адресной целевой помощи нуждающимся семьям были апробированы в трех регионах Российской Федерации (Республика Коми, Волгоградская и Воронежская области). Финансирование программ осуществлялось, главным образом, за счет средств федерального бюджета в качестве выполнения одного из условий предоставления России Займа Всемирного Банка на структурную перестройку системы социальной защиты населения (СПАЛ).

Реализация пилотных программ была ориентирована, прежде всего, на оценку эффективности методик социальной защиты населения, применяемых в пилотных регионах, а также разработку и распространение типовой методики для других регионов. Одновременно решалась задача создания компьютерной региональной системы регистрации беднейших семей (с проверкой фактически полученных ими доходов) и учета оказанной таким семьям адресной социальной поддержки.

Республика Коми. В соответствии с республиканским законом о прожиточном минимуме, принятом в Коми еще до проведения экспериментальной программы, право на регистрацию и получение статуса нуждающейся семьи имеют все жители республики.

Регистрации подлежали все семьи, у которых среднедушевой доход не достиг величины гарантируемого душевого дохода (ГДД), установленного для данной территории. ГДД фиксируется на определенный срок решением главы республики на основе бюджетных возможностей и сложившегося распределения населения по доходу. Для регистрации достаточно представить паспорт, справку из службы занятости (для безработных) и заполнить с помощью социального работника декларацию о материальном положении семьи.

Пособие назначается семьям из числа получивших статус нуждающихся, т.е. семьям, среднедушевые доходы которых ниже величины ГДД. При этом при назначении пособия может учитываться не только текущий доход, но и другие факторы, определяющие материальное положение домохозяйства, которые учитываются в составе так называемого "экономического потенциала семьи".

Пилотная программа осуществлялась на основе методики регионального регулирования минимальных душевых доходов (РМД), разработанной СОТЭКО.

Объектом РМД являются не отдельные категории граждан, а домохозяйство и через него все постоянно проживающее на территории внедрения население. РМД строится на заявительном принципе, освобождает от предоставления справок за исключением справок из службы занятости для неработающих трудоспособных граждан.

Цель РМД концентрация выделяемых бюджетных ресурсов на установление гарантируемого душевого дохода (ГДД) и поэтапное его повышение до величины прожиточного минимума.

Вся процедура реализации программы полностью компьтеризирована, причем на предварительном этапе разрабатывается типология всех домашних хозяйств, которая служит исходным пунктом для расчета показателей ГДД и формированием целевой группы семей, являющихся объектом первоочередной социальной помощи.

Органы социальной защиты вправе выборочно проверять правильность предоставленной заявителями информации любыми способами, не противоречащими законодательству Российской Федерации и лишать претендентов права на статус при обнаружении обмана.

Статус нуждающихся предоставляется семьям, у которых душевые доходы не достигают величины прожиточного минимума, устанавливаемого в данной природноклиматической зоне.

Пособие назначается семьям из числа получивших статус нуждающихся, у которых среднедушевые доходы не достигают величины ГДД. Размер пособия по нуждаемости на одного члена семьи равен положительной разности между ГДД и душевым доходом семьи. Семейное пособие исчисляется как произведение пособия на одного члена семьи на число членов семьи.

Информация о семьях, получивших статус нуждающихся, но не получающих пособия, содержится в электронной базе данных. Они составляют резерв на включение в число получателей пособия по мере повышения ГДД или в случае сокращения их душевых доходов ниже текущей величины ГДД.

Полнота и точность расчетов душевых доходов в домохозяйствах легли в основу решения использовать их в качестве критерия для предоставления различных декларируемых, но бюджетно не обеспеченных льгот, привилегий, компенсации, пособий. Все зарегистрированные хозяйства получают справки единого образца с указанием их статуса и той суммы, которой не хватает для доведения душевых доходов до прожиточного минимума.. На указанные в справке суммы им могут, по возможности, предоставляться иные, кроме пособия по нуждаемости, виды помощи (скажем, льготы в оплате детского сада или яслей, школьных обедов и т.д.) Гражданам, не имеющим статуса нуждающихся, предоставление льгот приостанавливается.

В Республике Коми ГДД стал региональным социальным индикатором, ежеквартально пересматриваемым и устанавливаемым распоряжением Главы Республики Коми. Величина ГДД варьирует в зависимости от стоимости жизни в природноклиматических зонах и исчисляется с помощью ЭВМ.

Динамика роста ГДД зависит от бюджетных возможностей региона. В апреле 1997 г. средняя величина ГДД в Коми составляла 170 деноминированных руб. в месяц. С января по август 1998 г. ГДД сохранялся на уровне 230 руб., в т.ч. на Крайнем Севере 296 руб., в Центре 230 руб., на Юге 218 руб.

В мае 1997 г. число зарегистрированных в качестве претендентов на социальную помощь составляло 2,2% населения Коми. В конце 1997 г. число зарегистрированных повысилось до 4,5%, а к сентябрю 1998 г. до 5,3% населения. Из числа зарегистрировавшихся к 1 сентября 1998 г. семей около 11% имели душевые доходы выше прожиточного минимума, остальные получили статус нуждающихся. Изза бюджетных ограничений пособия начислялись 1,3% населения (4987 семей, или 15984 чел.).

Полная же база больше 7,6% населения республики, или 28800 семей. Однако она включает около 8000 семей, которые сочли нецелесообразным проходить перерегистрацию для подтверждения статуса нуждающейся семьи или не приходят за пособием по нуждаемости. Иначе говоря, почти треть ранее зарегистрировавшихся добровольно перестала претендовать на помощь. Аналогичные процессы наблюдались и в других регионах, где апробировалась методология РМД.

Расчет на действенность психологических методов воздействия вместо трудоемкого и недешевого сбора справок себя оправдала. Согласно данным Госкомстата, в исследуемый период доля семей, имевших доходы ниже прожиточного минимума, составляла в Коми 32%.

Минимальное пособие по нуждаемости составляет 10 руб. это минимальная сумма, необходимая для открытия счета в отделении Сбербанка. Максимальная величина ограничена суммарной величиной прожиточного минимума членов домохозяйства. Но это теоретическая величина. На практике она, с одной стороны, ограничивается бюджетными возможностями, а с другой собственным доходом домохозяйства, который учитывается при назначении пособия. В августе 1998 г. максимальное пособие было зарегистрировано на уровне 1542 руб., т.е. различие более чем 150кратное.

Этот факт позволяет утверждать, что методика СОТЭКО чувствительна к экономическому неравенству, в силу чего она позволяет компенсировать те диспропорции, которые "адресная социальная помощь" устранить не способна. Так, в частности, вышеупомянутое максимальное пособие получала многодетная семья при том, что в составе ее доходов уже учтены и детские пособия, и многочисленные льготы и привилегии, которые полагаются данной категории населения.

С внедрением методики РМД контингент получателей помощи изменился. В его состав вошли семьи, которые ранее никакой помощи не получали, некоторые традиционные клиенты социальной защиты отошли на второй план. Одной из причин происшедших изменений стал учет экономического потенциала семей (ЭПС), предложенный СОТЭКО.

ЭПС это трудовые возможности членов домохозяйств самостоятельно обеспечивать свои потребности, а также недвижимость и транспортные средства, которые могли бы, но не приносят своим владельцам дополнительный устойчивый денежный доход. В состав ЭПС в Республике Коми были включены следующие элементы: потенциальный доход семьи от личного подсобного хозяйства. Была использована достаточно подробная модель, позволяющая учесть величину земельного участка, качество земли, климатические особенности района, расстояние участка от места постоянного проживания семьи, ее трудовой потенциал. Из полученной оценки дохода исключаются затраты семьи на огородничество, содержание скота и птицы;

• потенциальный доход от излишков жилья учитывается в том случае, если количество комнат в домовладении превышает число членов семьи. Доход исчисляется помесячно на десять лет вперед, т.е. потенциальный доход от продажи жилья и переезда в меньшее по размерам жилье делится на 120 и число членов семьи. Учитываются размер и качество жилья, престижность месторасположения, вид жилья, этаж, на котором расположена квартира;
• потенциальный доход от продажи жилья пенсионерами государству с отложенным исполнением. Этот элемент ЭПС рассчитывается в зависимости от вида жилья (отдельная квартира, комната, дом), количества комнат, возраста и числа пенсионеров, проживающих на данной площади. Семья получает соответствующий доход в виде ежемесячных компенсаций пожизненно, после чего жилье переходит в собственность государства и реализуется на рынке;
• потенциальные доходы от летнего дома, дачи, участка земли рассчитываются исходя из стоимости дома для летнего проживания, дачи и участка, учитывается их рыночная стоимость в данном районе, зависящая от величины и качества земельного участка и дачного строения, времени постройки дома, престижности его месторасположения, экологического комфорта. Этот вид доходов рассчитывается по аналогии с доходом от излишков жилья (п.2) на десять лет вперед, он включается в ЭПС только в том случае, если месячные доходы семьи от огородничества меньше доходов от продажи данного земельного участка и дачи;
• потенциальные доходы от гаража учитываются в случае, если гараж можно сдать в аренду. Размер дохода зависит от качества гаража, престижности его месторасположения и средней арендной ставки для гаража, расположенного в данном районе;
• потенциальные доходы от автомашины рассчитываются в двух вариантах а) использование автомашины для извоза с учетом реалий данного района и б) продажа автомашины. Наилучший вариант включается в ЭПС. При первом варианте размер дохода определяется в зависимости от типа автомашины, ее марки, года выпуска, частоты использования транспортного средства, его технического состояния, прибыльности извоза. Во втором случае возможный доход от продажи исчисляется в помесячном исчислении в расчете на десять лет;
• потенциальные доходы от вкладов в Сбербанк, акций и облигаций включаются как месячный процент Сбербанка по всем видам вкладов; при этом стоимость акций принимается во внимание, если они ликвидны. Для пенсионеров общая сумма всех видов вкладов снижается на стоимость ритуальных услуг.

Часть бедных семей Коми с высоким экономическим потенциалом (ЭПС) оказывается за чертой получателей пособий по нуждаемости, хотя семья и имеет статус "нуждающейся семьи", который дает право на получение иных форм социальной помощи из местного бюджета. Для семей с высоким ЭПС предусмотрена иная схема помощи. Региональные администрации могут создавать государственные предприятия, которые могут оказать этим семьям, если они проявят заинтересованность, юридические и организационные услуги и тем самым помочь им реализовать их ЭПС.

Суммарный годовой экономический потенциал зарегистрированных домохозяйств в 1998 г. составил 23987 тыс. руб. Для сравнения можно отметить, что общая сумма 12месячных бюджетных расходов на предоставление пособий по нуждаемости составила 10000 тыс. руб.

Воронежская область. В качестве критериев адресности использовались три основных условия предоставления помощи:

• фактически подтвержденные размеры дохода на каждого члена семьи, обратившейся за помощью, ниже установленного размера прожиточного минимума. При этом не учитывались или существенно снижались потенциальные доходы от приусадебного хозяйства у пожилых лиц; доходы от подсобного хозяйства в зависимости от негативных природноклиматических особенностей района и других существенных факторов;
• отсутствие в семье недвижимости, накоплений, земельного участка, имущества, которые являются источниками потенциальных дополнительных доходов и свидетельствуют об относительно высоких потребительских расходах;
• наличие в семье социальноуязвимых категорий граждан, к которым были отнесены тринадцать групп населения (1. детиинвалиды до 16 лет; 2. неработающие инвалиды I и II групп; 3. инвалиды, страдающие сахарным диабетом; 4. дети из неполных семей; 5. дети из многодетных семей; 6. дети до 16 лет, страдающие лейкозом и онкозаболеваниями; 7. детисироты, находящиеся под опекой (попечительством) и дети, чьи родители лишены родительских прав; 8. дети из студенческих семей, оба родителя которых обучаются на дневных отделениях учебных заведений; 9. беременные женщины; 10. женщины, воспитывающие детей в возрасте до 1.5 лет; 11. трудоспособные лица, осуществляющие в установленном законом порядке уход за инвалидами I группы, детьмиинвалидами до 16 лет, престарелыми гражданами старше 80 лет; 12. одинокие пенсионеры, одинокие супружеские пары пенсионного возраста и 13. семьи, имеющие двух и более несовершеннолетних детей, при условии, что выплата заработной платы обоим работающим родителям не производилась в течение последних трех месяцев, предшествующих месяцу обращения за помощью).

При расчете совокупного среднедушевого дохода семьи учитывались все текущие и единовременные денежные доходы членов семьи, подлежащие налогообложению в соответствии с Законом РФ "О подоходном налоге с физических лиц" (заработная плата, предпринимательский доход, различные доходы от собственности социальные выплаты по месту работы и т.п.).

В период проведения эксперимента изза трудностей с оценкой имущества специально созданные при органах соцзащиты комиссии имеют право не относить к категории нуждающихся в социальной помощи семьи, имеющие в личной собственности дополнительное жилье (дом, квартиру, дачу), легковой автомобиль (исключая транспортные средства для инвалидов и технически неисправные), утепленный гараж, а также денежные вклады в банках в размерах, превышающих десятикратный размер минимальной заработной платы.

Таким образом, в косвенной форме и в Воронежской области учитывался ЭПС, однако применяемые здесь жесткие ограничения чреваты большими ошибками исключения, чем метод расчета, использованный при эксперименте в Республике Коми.

Общий размер выплачиваемого семье пособия складывался из суммы разниц между фактическим среднедушевым семейным доходом и прожиточным минимумом каждого члена семьи, имеющего право на социальное пособие. В целях упрощения проведения расчетов по определению размеров социального пособия, выплачиваемого из федеральных средств, администрацией области было принято временное положение, по которому совокупный среднедушевой доход семьи сопоставляется не с районными показателями величины прожиточного минимума, а со средними данными по области в целом. Кроме того, изза отсутствия достаточных средств для оказания помощи в полном объеме в ходе проведения эксперимента было принято, что размер денежного пособия не должен превышать для одного получателя помощи в семье 15% прожиточного минимума, для двух 25%, для трехчетырех 35%, для пяти и более 50% прожиточного минимума. Независимо от величины разницы между среднедушевым доходом и прожиточным минимумом семья имеет право на получение пособия не ниже 10% от прожиточного минимума.

Использование перечисленных ограничений при принятии решений о выплате пособий позволило выявить семьи, чье положение оценивается как "застойная бедность", воспроизводимая в течение длительного периода времени и влияющая на снижение уровня жизни всех членов семьи, а также социальнофизиологическое развитие детей.

Недостаток финансовых средств не позволил в полной мере охватить все малоимущие слои населения. Кроме того, население области приняло проведение эксперимента с определенным недоверием изза невысоких размеров пособий на первом этапе пилотной программы и несвоевременности их выплат. Показательно, что даже после неоднократных публикаций и оповещений граждан о возможности получения ими пособия большого притока реципиентов в начале проведения эксперимента не наблюдалось.

За период проведения эксперимента численность реципиентов, включенных в состав получателей пособия, увеличилась в 2,5 раза с 20 тыс. чел. в 1997 г. до 50 тыс. чел. в 1998 г. В среднем в Воронежской области в 1998 г. получили отказ в предоставлении социальной адресной помощи 7,7% заявителей, из них в городе 4,5% и в сельских районах 9,2%. Процент отказов снизился почти в два раза по сравнению с данными первого этапа пилотного проекта, что свидетельствует о повышении информированности граждан об условиях проведения эксперимента. Основная причина отказов в предоставлении помощи превышение среднедушевых доходов установленного уровня прожиточного минимума.

Достаточно полно в системе представлены все категории детей, на долю которых приходится более 70% всех выплат. Вместе с тем, остается низкой доля категории "одинокие пенсионеры, одинокие супружеские пары пенсионного возраста". Фактический охват этой группы населения составляет по оценкам менее одного процента.

В целом системой адресной помощи было охвачено чуть более 2% всего населения области, около 6% малоимущего населения и 13% всех граждан, имеющих право на получение пособия по правилам, установленным пилотной программой. Как и в других пилотных регионах, доля заявителей не превысила 20% от "официально бедных" (то есть тех, кто считается бедным по методике, используемой Госкомстатом России).

Волгоградская область. Балльная методика оценки нуждаемости семей применялась на территории Центрального района г. Волгограда, г. Волжский и Иловлинского района области.

Специально проведенные обследования показывают, что в последние годы материальное положение семей с большей степенью достоверности характеризуют не их доходы, а расходы. Однако для учета расходов каждой семьи, обратившейся за помощью, потребуется достаточно много времени и средств. Поэтому был выбран метод среднестатистической дооценки денежных доходов семьи путем расчета показателя потенциальных потребительских расходов по специальной формуле уравнения множественной регрессии. Для вывода формулы были использованы материалы бюджетного обследования домохозяйств Волгоградской области за 1996 г.

Метод балльной оценки нуждаемости предполагает, что документально подтвержденные денежные доходы не полностью отражают уровень материальной обеспеченности семей, поэтому необходима дооценка этих доходов. Для дооценки доходов используются только те факторы, которые легко поддаются измерению и не требуют разработки сложных методик. В Волгоградской балльной методике была использована следующая спецификация уравнения множественной регрессии (исходные данные по 616 домохозяйствам):

где: С расчетный показатель потенциальных потребительских расходов в расчете на душу (тыс. руб./мес.);
251,4 свободный член уравнения;
D документально подтвержденный месячный денежный душевой доход (тыс. руб.);
Х1 число детей в возрасте до 16 лет;
Х2 число мужчин в возрасте 1629 лет;
Х3 число женщин в возрасте 3054 лет;
Х4 число мужчин в возрасте старше 60 лет;
Х5 число женщин в возрасте старше 55 лет;
Х6 факт проживания семьи в сельской местности;
Х7 количество комнат в квартире (доме), где постоянно проживает семья;
Х8 факт наличия дачи;
Х9 факт проживания в городской местности;
Х10 факт наличия в семье получателей детского пособия.

Для установления права семьи на пособие рассчитанный показатель потенциальных потребительских расходов сопоставляется с бюджетом прожиточного минимума (БПМ). Если он ниже БПМ, то семья имеет право на получение пособия по нуждаемости. В случае, если он выше или равен БПМ, семья не имеет права на получение пособия по нуждаемости.

На следующем этапе определяется размер ежемесячного семейного пособия по нуждаемости.

В Волгоградской области право обратиться за пособием по нуждаемости предоставлялось всем без исключения семьям с душевым денежным доходом ниже "административной" границы бедности, равной половине бюджета прожиточного минимума области. Введение административной границы было необходимо для того, чтобы избежать многочисленных отказов в пособии семьям с доходами близкими к прожиточному минимуму. Кроме того, не было полной ясности о численности возможных претендентов на пособие, т.к. в их состав помимо традиционного контингента были включены все члены семьи за исключением лиц трудоспособного возраста, нигде не работающих и не зарегистрированных в службе занятости.

При расчете душевого денежного дохода семьи, обратившейся за пособием, учитывались только фактически полученные доходы. Начисленные, но не выплаченные заработная плата, пенсии, стипендии, пособия не учитывались. Право на пособие и размер пособия на одного получателя в семье зависел от соотношения показателя ее потенциальных потребительских расходов с прожиточным минимумом. Размер пособия определялся по шкале от 20 до 110 руб. Так, например, если показатель потенциальных потребительских расходов был выше или равен областному прожиточному минимуму, то семья не получала пособия. Если показатель потенциальных потребительских расходов семьи был ниже областного бюджета прожиточного минимума менее чем на 20%, то размер пособия для этой семьи устанавливался в размере 20 руб. на одного получателя в месяц.

За двенадцать месяцев эксперимента за пособием обратились 19.6 тыс.семей, в которых проживает 64.2 тыс.чел. В силу того, что пособие по нуждаемости назначается не более, чем на три месяца, многие семьи (42,6% от общего числа обратившихся семей), пребывающие в состоянии застойной бедности, обращались за пособием неоднократно. В целом в эксперименте участвовали (без повторного счета) 35.9 тыс.чел., или 8,3% общей численности жителей районов, где он проводился.

Балльная методика предусматривает только один критерий оценки права на получение пособия потенциальные потребительские расходы в расчете на душу должны быть ниже прожиточного минимума. Среди получателей пособия широко представлены категории "новых бедных", которые ранее не имели права на социальную помощь. Прежде всего к ним относятся семьи, основу которых составляет супружеская пара в трудоспособном возрасте с 1 2 детьми. Именно эти семьи в основном представлены в категории "прочие семьи" в табл. 8 и составляют, практически, половину среди домохозяйств, которым назначено пособие. Основные причины бедности в этих семьях низкий уровень оплаты труда, задержки выплаты заработной платы и социальных трансфертов, отсутствие работы у трудоспособных граждан.

Таблица 7

Демографический тип семьи	Семьи	Получатели
1	2	3
Многодетные семьи	13.6	22.1
Неполные семьи	38.8	30.5
Семьи одиноких пенсионеров	0.2	0.1
Прочие семьи	47.4	47.3
Итого	100.0	100.0

Расширение круга получателей пособия в традиционно бедных семьях, а также появление среди получателей пособия семей "новых бедных" привело к существенному росту в числе реципиентов лиц трудоспособного возраста. При этом особого внимания заслуживает факт широкого представительства работающих среди получателей пособия. Задержки выплаты заработной платы и выплаты ее не в полном объеме вот два основных фактора, способствующих резкому падению уровня жизни и заставляющих относить данную категорию населения в число нуждающихся в социальной помощи. Анализ социальноэкономического положения домохозяйств свидетельствует, что 20,2% работников не получали заработную плату в течение трех месяцев, предшествующих дате подачи заявления.

На первый взгляд, сам факт выплаты пособия по нуждаемости работающим лишен здравого смысла, поскольку источник всех социальных выплат это, главным образом, налоги на заработки работающих. Наибольший парадокс складывается с бюджетной сферой. Выплата пособия "бюджетникам" вместо заработной платы, которая все равно должна быть выплачена, приводит к дополнительным расходам государственного бюджета. Но тем и отличается кризис от нормально функционирующей экономики, что ситуация вынуждает принимать парадоксальные решения.

Если правительство не решает проблем неплатежей заработной платы, оно вынуждено платить пособие по нуждаемости. Решение проблем оплаты труда в условиях затянувшегося кризиса должно стать приоритетным направлением социальной политики. Как только минимум заработной платы вновь обретет свое экономическое содержание и форму социальной гарантии государства, а мероприятия, дисциплинирующие выплату заработков будут проведены, необходимость выплаты пособия по нуждаемости значительной части работающих и их семьям отомрет сама собой.

По итогам реализации пилотной программы средний размер пособия составил 71,1 руб. в месяц на одного получателя. Анализ результатов внедрения балльной методики показал, что, несмотря на разнообразие учитываемых факторов при расчете величины потенциальных потребительских расходов и назначении пособия (доходы, демографический состав семей, жилищные условия, место проживания, наличие дачи), количество детей в семье имеет решающее значение, поэтому в многодетных семьях самый высокий средний размер пособия (89,5 руб.), который вырос в 3,5 раза по сравнению с размером помощи, получаемой этими семьями в других регионах области. Кроме того, контингент получателей пособия в этих семьях расширился с 60% 65% до 85% 90%. Прочие семьи, в основном являющиеся традиционно благополучными, имеют самый низкий средний уровень назначенных пособий 62,4 руб. Это свидетельствует о том, что потенциальные потребительские расходы данных семей в большей степени приближены к величине прожиточного минимума, т.е. с позиций глубины бедности их уровень жизни несколько выше остальных получателей пособия.

Результирующий эффект от введения пособия по нуждаемости в наиболее явном виде виден на сдвигах в распределении семей по денежному душевому доходу до начисления пособия (по предъявленным документам) и после получения пособия. Исчезли семьи, имеющие нулевой доход (до выплаты пособия эти семьи составляли 9,1%), а 35% семей стали иметь доходы выше административной границы бедности.

Несмотря на существенные сдвиги в распределении населения по душевому доходу, практически, никому из получателей пособия по нуждаемости не удалось преодолеть официальную черту бедности бюджет прожиточного минимума.

В то же время все малообеспеченные семьи с душевым денежным доходом, равным половине бюджета прожиточного минимума, потеряли право обратиться повторно за пособием. Этот факт убедительно показывает, что балльная оценка нуждаемости семей ориентирована на поддержку самых бедных слоев населения и не решает проблемы преодоления бедности в целом.

Итак, мы пришли к экономически и социально подтвержденному выводу, что в настоящее время в России имеются экономически и социально обоснованные возможности реструктуризации социальных обязательств государства. При этом в отношении значительной части последних можно говорить и об их социально ориентированном сокращении.

Основная проблема, связанная с практической реализацией сформулированных нами предложений, носит не технический, а политический характер. В условиях финансовоэкономического кризиса любое уменьшение социальных обязательств государства будет восприниматься как "наступление на социальные права граждан". Следовательно, программа, которая будет разработана для осуществления конкретных мероприятий по уменьшению социальных обязательств государства, должна иметь мягкое название (например, программы "реструктуризации социальных обязательств государства"), а ее обеспечение в СМИ необходимо вести в терминах частичного перераспределения общественного богатства в интересах наиболее бедных граждан. В такой трактовке, учитывая социальные последствия финансовоэкономического кризиса (дальнейшая поляризация общества), программа имеет шансы на утверждение (в виде соответствующего федерального закона) законодательными органами страны.