год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Авиаторы России наконец-то получили долгожданную правовую основу своей деятельности - Воздушный кодекс Российской Федерации. Будучи документом общегосударственного, а в определенной степени и международного значения, он призван сыграть заглавную роль в улучшении функционирования всех авиационных и связанных с ними структур, независимо от их назначения и форм собственности, удовлетворении потребностей населения и экономики страны в воздушных перевозках и авиационных работах, в решении оборонных и других жизненно важных проблем.

Необходимость, причем очень острая, в принятии нового Воздушного кодекса назрела давно. Еще до распада Советского Союза и упразднения Министерства гражданской авиации СССР встал вопрос о приведении действовавшего тогда авиационного законодательства в соответствие с нарождавшимися рыночными отношениями в советской экономике. Ведь подавляющее большинство статей и положений прежнего Воздушного кодекса было рассчитано на применение в условиях жесткой командно-административной системы управления гражданской авиацией, а потому не могло полностью соответствовать тем изменениям, которые происходили в стране в связи с начавшейся перестройкой. А когда грянули известные всем события августа и декабря девяносто первого года, тот кодекс и вовсе превратился в закон несуществующего государства. Однако в силу ряда объективных и особенно субъективных причин принятие Воздушного кодекса Российской федерации затянулось вплоть до нынешнего года.

Заметим, кстати, что авиация во все времена и во всем мире относилась к таким сферам человеческой деятельности, которым крайне необходима четкая и конкретная регламентация. Еще в 1909 году, когда в России выполнялись лишь эпизодические и главным образом демонстрационные полеты, принимается решение правительства, касающееся "усовершенствования способов передвижения в воздушном пространстве" и практического "испытания новых изобретений". А годом позже уже создаются первые воздухоплавательные карты России и вырабатываются правила, регулирующие занятия воздухоплаванием частных лиц. В соответствии с ними при всяком взлете и спуске летательного аппарата обязательно должен был присутствовать (!) полицейский чиновник, а на любой полет оформлялось предварительное разрешение. Любопытно, что на заседании Государственной Думы, как и в наши времена, по поводу правил разгорелась жаркая дискуссия, перешедшая в откровенную перебранку между депутатами противоположных политических ориентации и взглядов на воздухоплавание.

Уже в советское время, а точнее в январе 1921 года, Совнаркомом РСФСР утверждаются "Правила о воздушных передвижениях в воздушном пространстве РСФСР и над его территориальными водами", которые впоследствии получили статус "Декрета о воздушных передвижениях". Одним из главных требований этого документа был строгий учет аэродромов, посадочных площадок, ангаров, а также летного и технического состава. Выполнение же полетов разрешалось лишь специально подготовленным лицам, которые успешно выдержали соответствующие испытания.

Таким образом, уже в те далекие годы были заложены основы правового регулирования деятельности отечественной авиации. Спустя одиннадцать лет, 27 апреля 1932 года, был принят первый Воздушный кодекс СССР. В отличие от "Декрета о воздушных передвижениях" он охватывал гораздо больший круг проблем - от организационно-технических до коммерческих и юридических. Кодекс стал основным нормативным документом, которым повседневно руководствовалось созданное к тому времени Главное управление Гражданского Воздушного Флота при Совнаркоме СССР и подчиненные ему подразделения на местах.

Бурное развитие авиации как гражданской, так и военной в тридцатые годы продиктовало необходимость дополнения и переработки Воздушного кодекса, а потому уже через три года - 7 августа 1935 года - была утверждена его новая редакция. Этот кодекс работал более четверти века. Им руководствовались в предвоенные годы, во время послевоенного восстановления народного хозяйства. На его же правовом фундаменте проводилось переоснащение Аэрофлота реактивной техникой.

В конце 1961 года, когда доля реактивных самолетов в общем объеме авиатранспортной работы достигла сорока процентов, а перевозки пассажиров за пять лет, прошедшие после выхода на трассы реактивного первенца Ту-104, возросли в семь раз, была изменена и нормативная база отечественной авиации. Ее основой стал третий по счету Воздушный кодекс СССР, действовавший до 1983 года.

Время функционирования этого кодекса совпало с коренными преобразованиями в гражданской авиации страны. Радикальные перемены произошли не только в технической оснащенности тогдашнего Аэрофлота, но и в структуре управления им. Так, Главное управление Гражданского Воздушного Флота при Совете Министров СССР в 1964 году было преобразовано в общесоюзное Министерство гражданской авиации, а в 1973 году были образованы Государственная комиссия по безопасности полетов гражданской авиации СССР (Госавианадзор) и Государственный авиационный регистр СССР (Госавиарегистр). Событием огромной важности стало вступление в 1970 году Советского Союза в Международную организацию гражданской авиации - ИКАО. В те же годы были разработаны и введены в действие все основные ведомственные нормативные документы, прежде всего Наставления: по производству полетов; штурманской службе; службе движения; связи; аэронавигационной информации;метеорологическому обеспечению полетов, другим службам. Все эти изменения, естественно, требовали обновления Воздушного кодекса 1961 года, и в1983 году работа по его приведению в соответствие получила логическое завершение. Одиннадцатого мая новый Воздушный кодекс был утвержден Указом Президиума Верховного Совета СССР, семнадцатого июня очередная сессия союзного парламента приняла соответствующий закон, а с первого января1984 года он вступил в силу.

Сразу же подчеркну: кодекс восемьдесят третьего года сыграл очень важную роль в жизни и деятельности нашей авиации, особенно в обеспечении безопасности полетов. В частности, им были установлены общеобязательные требования к нормам летной годности воздушных судов, годности аэродромов и их оборудования, закреплялся строгий порядок регистрации самолетов и вертолетов, аэродромов, а также их допуск к эксплуатации. В нем были предусмотрены статьи, в которых определялись задачи и функции Госавианадзора, Госавиарегистра, Единой системы УВД, Единой поисково-спасательной службы. Четко формулировать услуги и льготы, гарантируемые пассажирам и грузоотправителям на воздушном транспорте, уточнялись права и обязанности сторон при выполнении авиационных работ в народном хозяйстве. Устанавливались также требования к иностранным авиакомпаниям, выполнявшим полеты в СССР или через его территорию, повышались меры ответственности работников гражданской авиации за служебные проступки и т.д.

Однако, как уже отмечалось, с переходом страны к рынку и распадом Советского Союза на независимые суверенные государства многие положения этого Воздушного кодекса просто-напросто устарели. Более того, новые экономические и политические реалии, определившие принципиально иную специфику функционирования авиации, не были да и не могли быть в нем предусмотрены. Иными словами, в авиационном правовом поле страны возник угрожающий вакуум, который необходимо было как можно быстрее заполнить. И вот теперь после многочисленных уточнений и согласовании с различными министерствами и ведомствами, внесения президентских и правительственных поправок, трехкратных слушаний в Государственной Думе и рассмотрения в Совете Федерации основной закон жизни и деятельности авиаторов принят.

Что же представляет собой этот документ - Воздушный кодекс Российской Федерации? Остановлюсь лишь на некоторых, наиболее принципиальных положениях, внесенных в практику нашего авиационного нормотворчества впервые. Более же подробный и глубокий анализ его глав и статей, думаю, сделают специалисты-правоведы, в том числе и на страницах отраслевой печати - журнала "Гражданская авиация" и газеты "Воздушный транспорт". Прежде всего новый кодекс не только устанавливает правовые основы использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации, но и четко формулирует цели и способы государственного регулирования данных сфер. Не буду пересказывать кодекс, тем более что его полный текст публикуется в этом номере журнала, замечу лишь, что государство действует теперь не в командно-распорядительном ключе, как было еще совсем недавно, а использует приемы и методы, приемлемые для рыночной экономики. И в этом, пожалуй, одно из важнейших отличий нынешнего Воздушного кодекса от его предшественников.

Например, под государственным регулированием использования воздушного пространства понимается не прямое вмешательство в деятельность тех или иных структур, а установление общих правил и порядка деятельности в данной области, а также ответственность за их соблюдение. Точно так же государственный контроль за деятельностью авиации осуществляется не в смысле вмешательства в хозяйственные или иные функции авиапредприятий или компаний, а в смысле контроля за соблюдением всеми гражданами и юридическими лицами требований воздушного законодательства и международных договоров Российской Федерации. Причем осуществление этих и других функций возлагается на так называемые специально уполномоченные органы. Заметим: не на Министерство гражданской авиации СССР, как было в кодексе 1983 года, не на Федеральную авиационную службу или, положим. Министерство обороны России, как можно было бы записать сейчас, а на "специально уполномоченный орган".

При разработке и рассмотрении проекта Кодекса по этому поводу было немало разноречивых суждений, но в конечном счете возобладало одно мнение: Кодекс - документ долговременного действия, и конкретная ссылка на конкретную государственную структуру со временем может превратиться в анахронизм. Ведь жизнь не стоит на месте. Как известно, недавнее Министерство гражданской авиации СССР превратилось вдруг в Департамент воздушного транспорта России, а тот в Федеральную авиационную службу... В конечном же счете все они не что иное, как "специально уполномоченный орган". Важен и такой момент. Для осуществления функций государственного контроля за деятельностью в области гражданской авиации специально уполномоченный орган создает инспекторские службы. И если структура и функции этих служб устанавливаются этим органом (на сегодня - Федеральной авиационной службой), то права и ответственность инспекторов - Правительством Российской Федерации. И здесь не юридическая казуистика. Дело в том, что в соответствии со статьей 20 настоящего кодекса авиация России подразделяется на три вида - гражданскую, государственную и экспериментальную. Но и государственная, и экспериментальная авиация сегодня активно занимаются в дополнение к своему основному назначению коммерческой деятельностью, а она должна осуществляться в порядке, установленном для деятельности коммерческой гражданской авиации (статьи 22 и 23). Вследствие этого данные виды авиации подпадают под контроль инспекторских служб гражданской авиации. Отсюда определение их полномочий решением Правительства, которое обязательно для всех министерств и ведомств.

Важнейшую роль в государственном регулировании и контроле Воздушный кодекс отводит сертификации и лицензированию. Кодекс четко регламентирует, что подлежит сертификации и лицензированию, определяет порядок проведения этих работ, устанавливает, кто и при каких условиях выдает, приостанавливает действие или аннулирует сертификаты и лицензии. Дело это для нас новое, хотя определенные наработки сделаны еще до принятия Воздушного кодекса. Вот почему задача соответствующих органов Федеральной авиационной службы как можно увереннее продолжить эту работу в интересах обеспечения безопасности полетов, повышения качества авиационных перевозок и услуг, решения других задач, стоящих перед гражданской авиацией.

В новом Воздушном кодексе появилось несколько глав, которых не было в кодексе восемьдесят третьего года. Среди них - Глава IX (Авиационные предприятия), Глава XII (Авиационная безопасность), Главы XIII и XIV - о поиске и спасении терпящих или потерпевших бедствие воздушных судов и расследовании авиационных происшествий и инцидентов.

Хочу особо подчеркнуть, что их рождение - жесткое требование жизни. Возьмем ту же главу "Авиационные предприятия". В период тоталитарного господства государственной собственности это понятие незачем было детализировать таким образом, как сегодня. Теперь же авиапредприятие может иметь самую разную организационно-правовую форму, располагать как государственной, так и частной собственностью, использовать иностранный капитал и т.п. И Воздушный кодекс учитывает эти реалии.

Кстати, в ходе разработки данная глава вызвала ряд возражений у Министерства юстиции России. По мнению его специалистов, предприятие может быть только государственным, унитарным, а у нас, мол, полный плюрализм собственности. Помогла ссылка на Чикагскую конвенцию 1944 года, там есть понятие авиапредприятия, так что наши разработчики велосипед не изобретали.

Есть в этом вопросе и другая, быть может, более важная сторона. Все ведущие государства мира стремятся всячески поддерживать и защищать свои авиапредприятия. Они хорошо понимают, что авиация - дело не только дорогое, но и престижное, работающее не на одну лишь коммерцию. Нередко тут на первый план выступают общенациональные интересы. У нас же, как всегда, или та, или другая крайность. В Советском Союзе за все было "уплачено", и самолеты зачастую летали в ту или иную страну лишь ради демонстрации нашего флага. Теперь прямо противоположный подход, и национальные перевозчики по существу не защищены. Продолжаться такое до бесконечности, конечно же, не может, и мы надеемся, что с принятием Воздушного кодекса сумеем четко разграничить, где просто бизнес, а где общенациональные государственные интересы.

О важности авиационной безопасности, когда во всем мире пытаются "править бал" террористы, говорить не приходится. Очень своевременная и очень нужная глава. Ее статьи ставят на прочную юридическую основу действия экс-плуатантов и специально уполномоченных органов в интересах защиты авиации от актов незаконного вмешательства в ее деятельность. И наша общая задача - воспользоваться правами, предоставленными Кодексом, для обеспечения высоконадежной работы каждого авиаперевозчика.

Последние два года были, к сожалению, не лучшим периодом в области обеспечения безопасности полетов. Об этой проблеме не раз велся серьезный разговор и в Правительстве РФ, и на коллегии Федеральной авиационной службы, и в отраслевой печати, и на других уровнях. Хочется верить, что принятые нами меры дадут свои результаты. Но сейчас мне хочется сказать о другом: сколько тупиковых финансовых проблем возникало при выполнении поисковых и аварийно-спасательных работ в случае авиакатастроф. Принятый теперь кодекс не только констатирует, что авиационные предприятия могут быть привлечены к обеспечению и проведению поисковых и аварийно-спасательных работ, но и точно указывает, что их расходы в связи с этим возмещаются за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников. В то же время для пассажиров и экипажей воздушных судов, терпящих или потерпевших бедствие, поиск и спасание являются безвозмездными, то есть не требуют какой-либо оплаты с их стороны.

Так же конкретно и четко кодекс регламентирует права и обязанности экипажей воздушных судов, порядок выполнения воздушных перевозок и авиационных работ, организацию и выполнение международных и внутрироссийских полетов, ответственность перевозчиков и эксплуатантов перед пассажирами и грузоотправителями, другие важнейшие вопросы, связанные с использованием воздушного пространства и деятельностью авиации. Например, один из самых актуальных ныне вопросов - тарифы и сборы. Переход к рынку породил здесь слишком много самодеятельности и даже произвола со стороны отдельных не в меру ретивых "хозяев". Воздушный кодекс, не ограничивая прав предприятий в назначении, скажем, цены авиабилета, четко определяет правила и критерии, на основании которых должна определяться стоимость перевозки. Иными словами, регламентируя систему образования тарифов и сборов, государство регулирует стоимость перевозки, не вмешиваясь в конкретную хозяйственную деятельность компаний.

Аналогичная ситуация с чартером. Этот вид авиаперевозок нашел применение во всем мире. Бурное развитие получил он и в России. Причем нередко чартерные перевозчики занимаются откровенным "бандитизмом", используя демпинговые цены в борьбе с конкурентами. Воздушный кодекс ставит этому заслон, особенно при выполнении чартерных полетов по регулярным авиалиниям. Здесь действует неукоснительное требование - стоимость перевозки на чартере не должна быть ниже стоимости на регулярном рейсе.

Кстати, принцип "не ниже" действует при выполнении любых воздушных перевозок. Но здесь речь идет не о стоимости доставки пассажира или груза, а о соблюдении Общих правил воздушных перевозок пассажиров, багажа и грузов. Перевозчик вправе устанавливать свои правила, но они не должны ухудшать уровень обслуживания пассажиров и грузовой клиентуры, то есть быть не ниже требований Общих правил.

Словом, Воздушный кодекс Российской Федерации наконец-то принят. В ходе длительной кропотливой работы специалистов различных министерств и ведомств, государственных комитетов, сотрудников аппарата Федеральной авиационной службы и наших региональных управлений, представителей авиакомпаний и учебных заведений, ученых Государственного научно-исследовательского института гражданской авиации, депутатов Госдумы и Совета Федерации, наконец, экспертов Правительства и администрации Президента удалось снять все основные разногласия, сделать необходимые поправки и уточнения, и главный закон жизни и деятельности авиаторов увидел свет. И теперь наша первоочередная задача - довести требования кодекса до каждого авиапредприятия, каждого коллектива гражданской авиации, если хотите, персонально - до каждого авиатора. Первый шаг на этом пути уже сделан - текст кодекса опубликован в отраслевой печати. Это похвально, но этого явно недостаточно. Нужно изыскать средства для издания отдельных брошюр, написать комментарии ко всем главам и статьям. И, конечно же, повсеместно обеспечить неукоснительное выполнение всех требований кодекса.

Одновременно надо развернуть активную нормотворческую работу. В точное соответствие с положениями Воздушного кодекса необходимо привести все нормативные акты, действующие в гражданской авиации. Задача эта, прямо скажу, непростая. Она потребует немалых усилий работников аппарата Федеральной авиационной службы, активного участия специалистов региональных управлений и, конечно же, ученых нашей отрасли. Надеюсь, что в этом вопросе мы найдем общее понимание и сумеем в самые кратчайшие сроки осуществить всестороннюю систематизацию и кодификацию документов, регламентирующих деятельность авиационных коллективов. От качества этой работы во многом будет зависеть не только успех российской гражданской авиации в целом, но и благополучие каждого авиапредприятия и эксплуатанта, независимо от их юридического статуса и формы собственности.

Воздушный кодекс Российской Федерации вступает в свои права. Не боясь преувеличений, скажу, что мы переживаем этапный, если не исторический момент. Пройдут годы и десятилетия, а сделанное трудом и умом тех, кто вдохнул в кодекс жизнь, останется с авиаторами навсегда. И это вселяет веру в то, что Россия была и всегда останется великой авиационной державой мира.