год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Для достижения основных целей и приоритетов Энергетической стратегии и реализации важнейших целевых установок долгосрочной энергетической политики в рамках общей концепции сильной государственной власти необходимо значительное усиление и расширение прямых и косвенных регулирующих функций государства в ТЭК.

Энергетическая стратегия России исходит из того, что уже в ближайшие два года совершенствование экономической политики, нормативно-правовой базы и контрольно-регулирующих функций государства в рамках реализации Плана действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 годы позволит, во-первых, преодолеть кризис платежей и задолженностей в экономике и, во-вторых, радикально улучшить инвестиционный климат в стране, сводя к минимуму утечку российских капиталов за границу и обеспечивая условия для внешних инвестиций.

Энергетической стратегией предусматривается, что, несмотря на сокращение доли госсектора в производстве энергетической продукции государство формирует институт своих представителей и сохраняет за собой контрольный (или блокирующий) пакет акций (либо “золотую” акцию) в энергетических компаниях (РАО “ЕЭС”, ОАО “Газпром”, ведущие нефтяные и угольные компании), чья деятельность связана с обеспечением энергетической безопасности страны и ее регионов. Основная задача при этом – повысить эффективность управления государственной собственностью .

Наряду с этим будут обеспечены :

• эффективный государственный энергетический надзор за рациональным использованием топливно-энергетических ресурсов на всех стадиях добычи, производства, транспорта, распределения и потребления энергии;
• ответственность энергокомпаний за надежное, качественное и бесперебойное энергоснабжение платежеспособных потребителей ;
• урегулирование в правовом отношении взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (Минэнерго России, Минэкономразвития России, МПР России, Минфин России, Минатом России, ФЭК и др.), общероссийских энерго- и топливоснабжающих организацией и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (включая их структуры) по вопросам надежного топливо- и энергообеспечения отраслей экономики и населения страны в целом и ее отдельных регионов;
• совершенствование системы законодательного и нормативно-методического обеспечения управления федеральной собственностью в отраслях ТЭК и создание действенной системы управления федеральными пакетами акций компаний комплекса. Государство как акционер обязано в полном объеме влиять на принятие стратегических решений, заботиться об эффективном использовании собственности.

Важной функцией государства, особенно на первых этапах реализации Энергетической стратегии, остается регулирование деятельности естественных монополий в энергетическом секторе экономики. В частности, Энергетической стратегией предусматривается, что будет продолжено реформирование газовой промышленности и электроэнергетики на основе четкого разделения учета финансовой деятельности, разграничения естественно-монопольных и потенциально конкурентных видов хозяйственной деятельности и последующего развития конкуренции в этих отраслях с целью снижения издержек производства в них и обеспечения полной организационной и финансовой прозрачности деятельности предприятий на внутреннем и внешних рынках. При этом будут усовершенствованы методы их государственного регулирования, на основе реализации прав государства как главного акционера в естественно монопольных видах деятельности.

Конкурентная среда в газовой отрасли и электроэнергетике будет формироваться на основе системного подхода, исключающего негативные последствия для национальной экономики, в том числе путем стимулирования создания и развития независимых производителей газа и электроэнергии и совершенствования условий недискриминационного доступа их к системам газо- и электроснабжения при эффективном антимонопольном регулировании.

Продолжится формирование под контролем государства:

• внутрироссийского рынка природного газа путем совершенствования положений по обеспечению доступа к местным газораспределительным сетям, создания независимых газосбытовых организаций и конкуренции при осуществлении сбытовых услуг, обеспечения прямого выхода газораспределительных организаций на производителей газа;
• рыночных механизмов, обеспечивающих приоритетную загрузку эффективных электростанций, с целью снижения ценовой нагрузки электроэнергетики на потребителей энергии;
• приоритетных условий работы независимых производителей энергии на оптовых и региональных рынках.

Предстоит также разработать и ввести в действие единые для всех участников рынка правила ценообразования и многоставочные тарифы для потребителей с дифференциацией по режимам потребления и на этой основе снизить перекрестное субсидирование различных категорий потребителей.

Энергетическая стратегия предусматривает создание правил и механизмов государственного контроля дерегулируемых энергетических рынков , имея в виду:

• усовершенствовать способы антимонопольного контроля энергетических рынков с тем, чтобы по мере реструктуризации естественных монополий эффективно применять его для недопущения недобросовестного формирования рыночных цен субъектами, занимающими доминирующее положение на энергетических рынках;
• разработать нормативную базу и правила деятельности будущих участников конкурентных энергетических рынков, включая требования, предъявляемые к этим участникам;
• обеспечить эффективный контроль за деятельностью технологического и коммерческого операторов энергетических рынков, а также за коммерческой деятельностью перекупщиков и поставщиков энергетических ресурсов;
• разработать и ввести в действие правила работы оптовых рынков газа и электроэнергии, регламентирующие взаимодействие участников торговли на них ;
• создать систему сбора и обработки информации по конъюнктуре энергетических рынков.

При этом одним из основных условий лицензирования независимых производителей газа и электроэнергии является приоритетность энергообеспечения внутрироссийских потребителей.

Общей задачей государства остается также обязательный горный и технический аудит топливно-энергетических компаний с целью контроля нормального воспроизводства ресурсной базы, добывающих, транспортных и генерирующих мощностей, а также подготовка адекватной нормативно-правовой основы для осуществления антикризисных мер и последующего эффективного функционирования и развития энергетики.

Обеспечение промышленной безопасности основных производственных объектов ТЭК рассматривается в Энергетической стратегии как обязательное условие их устойчивой и экономически эффективной работы. В этих целях в Стратегии сформирована целостная система мер организационного, производственно-технического, экономического и нормативно-правового характера.

Важнейшей задачей государственных органов власти является формирование системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в топливно-энергетической сфере . Эта система должна включать:

• усиление региональных энергоснабжающих организаций и обеспечение их взаимодействия с инженерными и спасательными службами регионов для устранения аварийных ситуаций в экстремальных условиях и в “особом периоде” ;
• нормативное обеспечение безопасности и устойчивости энергетических объектов и живучести систем ТЭК при возникновении природных чрезвычайных ситуаций;
• план обеспечения надежности и живучести систем топливо- и энергообеспечения при возникновении ситуаций “особого периода” с разработкой необходимых систем автономного энергоснабжения жизнеобеспечивающих объектов страны;
• разработку нормативно-директивных документов по методике оценки рисков возникновения пожаров, методике эшелонированной противопожарной защиты и созданию усовершенствованных противопожарных систем с учетом специфики объектов отраслей ТЭК;
• повышение противоаварийной надежности производственных и транспортных объектов ТЭК и усовершенствование методов и средств предупреждения и устранения технологических аварий на них;
• дальнейшее усовершенствование системы и мер охраны топливно-энергетических объектов и транспортных систем, обеспечения их безопасности от умышленных и случайных посторонних воздействий, включая террористические и диверсионные акты.

Для реализации Энергетической стратегии предусмотрена целостная программа разработки и принятия законодательных и нормативно-правовых актов , регулирующих отношения в энергетическом секторе. К первоочередным из них относятся Федеральные законы “Об электроэнергетике”, “О приоритетности поставок топливно-энергетических ресурсов на внутрироссийский рынок” (“Об энергетической безопасности”), “О государственной поддержке малых и средних нефтегазодобывающих предприятий”, “О федеральных энергетических системах” и другие законодательные акты, связанные со спецификой функционирования отраслей ТЭК. Отдельным нормативным актом должна быть принята и сама Энергетическая стратегия России. Программа разработки первоочередных нормативно-правовых и организационных документов, формирующих механизмы реализации Энергетической стратегии, приведена в Приложении .

Важнейшим механизмом реализации Энергетической стратегии является ценовая и налоговая политика . При умелом ее проведении в сочетании с антимонопольными и другими мерами по защите внутреннего рынка на период сохранения разновыгодности поставок продукции ТЭК на внутренний и мировой рынки, она позволит сохранить комплекс, по крайней мере в ближайший период, в качестве крупнейшего источника бюджетных поступлений, а также изменить энергорасточительный характер российской экономики.

Основными задачами ценовой политики являются:

• поэтапное совершенствование с использованием механизмов рыночного ценообразования внутренних цен топлива и энергии с учётом требований конкурентоспособности эффективных отечественных товаропроизводителей, но при безусловном обеспечении финансовой устойчивости и инвестиционной привлекательности российских топливно-энергетических компаний. Цены на энергоносители должны обеспечивать, с учетом проводимой налоговой политики, самофинансирование производственной и инвестиционной деятельности эффективно функционирующих структур ТЭК ;
• ликвидация диспропорций между ценами на основные виды энергоносителей на основе приближения цен на природный газ к их оптимальному уровню, учитывающему теплотворную способность различных энергоносителей, которая будет способствовать более активному включению ресурсосберегающих технологий и развитию в целом оптимальной структуры топливного комплекса страны. Для успешного решения этой задачи потребуется разработка и внедрение специальных механизмов сдерживания роста цен на другие виды котельно-печного топлива;
• ликвидация диспропорций между ценами на сырую нефть и мазут, а также между ценами на топливо и на электроэнергию и тепло ;
• дифференциация цен по территории страны с тем, чтобы их разница по регионам для каждого вида топлива приближалась к затратам на его транспортировку в направлении межрайонных потоков, складывающихся в рациональном топливно-энергетическом балансе страны. Цены энергоносителей (особенно газа и электроэнергии) должны полностью включать затраты на их доставку конечным потребителям, зависящие от удаленности потребителей от источника, объёмов потребления и режимов использования энергии;
• дальнейшая дифференциация цен (тарифов), в наибольшей степени отражающая различие издержек при реализации продукции (оказании услуг) различным категориям потребителей (время суток, сезонность, объем потребления, мощность и т.д.);
• ликвидация перекрестного субсидирования с созданием эффективной системы адресной поддержки отдельных категорий потребителей;
• усиление роли государственных органов в регулировании инвестиционных программ субъектов естественных монополий и контроле за их финансовыми потоками в соответствии с действующим законодательством;
• дальнейшее совершенствование инвестиционной политики, обеспечивающей получение нормативной прибыли на инвестированный капитал.

Основной задачей налоговой политики в энергетическом секторе является совершенствование системы налогообложения в целях создания условий для долгосрочного стабильного развития ТЭК при одновременном повышении эффективности использования топлива и энергии. Налоговая политика должна обеспечивать как текущие фискальные интересы государства, так и возможности самофинансирования эффективно функционирующих структур энергетического сектора с учетом выравнивания конкурентных условий их работы. При общем снижении налоговой нагрузки на отрасли ТЭК Стратегией предусматривается возможность введения ряда новых налогов, позволяющих стимулировать инвестиционную и энергоэффективную деятельность.

Совершенствование и функционирование налоговой системы будет осуществляться во взаимоувязке с реализацией ценовой политики государства в энергетическом секторе с тем, чтобы обеспечить учет интересов потребителей топливно-энергетических ресурсов.

Энергетическая стратегия исходит из того, что в течение всей рассматриваемой перспективы в сфере добычи первичных энергоносителей в стране будут существовать две системы недропользования - лицензионная и основанная на соглашениях о разделе продукции, - конкурирующие между собой и создающие в конечном итоге наиболее благоприятные условия для устойчивого расширенного воспроизводства всей экономики. Стратегией намечается расширить применение соглашений о разделе продукции (СРП) в добывающих отраслях с преимущественным применением их для проектов, отличающихся высокими рисковыми инвестициями и сложными горно-геологическими условиями при одновременном совершенствовании самой законодательной и нормативно-правовой базы СРП как в части повышения инвестиционной привлекательности соответствующих проектов, так и в части обеспечения защиты национальных интересов России.

Энергетическая стратегия предусматривает три этапа реализации основных задач ценовой и налоговой политики .

На первом этапе продолжительностью 2-4 года необходимо обеспечить стабильную работу ТЭК путем:

• вывода внутренних цен энергоносителей на уровень самофинансирования основных энергетических компаний и коммерческой окупаемости инвестиционных проектов, необходимых для устойчивого топливо- и энергоснабжения национального хозяйства в условиях подъёма экономики;
• переноса основной налоговой нагрузки с производителей нефтепродуктов на сферу их розничной торговли ;
• введения в добывающих отраслях новой системы налогообложения, состоящей из трех основных составляющих: платежей за пользование недрами (роялти), налога на прибыль и налога на дополнительный доход от добычи углеводородов, который должен будет стать важнейшим инструментом регулирования цен на энергоносители на внутреннем рынке ;
• сдерживания роста цен энергоносителей льготным налогообложением производственных инвестиций и направляемой на эти цели выручки от экспорта энергоносителей;
• создания благоприятных налоговых условий для ускоренной разработки углеводородных ресурсов ачимовских отложений в Западной Сибири ;
• создания механизма формирования рыночных цен – нефтяной биржи и фьючерсного рынка нефтяных контрактов, позволяющих устанавливать реальные рыночные цены и определять ценовые ориентиры, опирающиеся на ожидания самого рынка ;
• создания механизма рыночного ценообразования в электроэнергетике.

Главным средством решения этих задач на первом этапе останется государственное регулирование цен и тарифов на продукцию и услуги естественных монополий, а также ставок налогов, акцизов и экспортных пошлин. В нефтяной и угольной отраслях будет усилен антимонопольный контроль, в частности, для уменьшения оплаты услуг перекупщиков (поставщиков) топлива и сокращения неоправданной разницы цен на энергоносители.

На этом этапе в среднем цены энергоносителей будут расти с темпом 15-20 % в год (без учёта инфляции), что вызовет рост энергетической составляющей затрат энергоёмких отраслей промышленности в пределах до 8 % и потребительских цен – до 3 % ежегодно.

Поэтапное (не одномоментное) изменение цен позволит производителям и потребителям энергоресурсов своевременно и без лишних потерь приспособиться к новой структуре цен на энергоносители и сгладить в целом инфляционные процессы в стране.

На втором этапе , который займёт от 4 до 6 лет, будут решаться задачи формирования конкурентных энергетических рынков для обеспечения инвестиционной привлекательности российских топливно-энергетических компаний и завершится оптимизация соотношения цен на энергоносители. Это создаст условия для дальнейшей интеграции российской экономики в мировую.

Уже к 2005 г. соотношение внутренних цен на энергетический уголь и природный газ должно достигнуть уровня 1:1,2 с последующим изменением до 1:1,6-1,8.

Будут приняты меры по совершенствованию системы антимонопольного контроля энергетических рынков с особым вниманием к ценам производителей и перекупщиков (поставщиков) топлива и энергии.

На этом этапе существенно уменьшится роль административных методов и возрастёт значение законодательных и рыночных инструментов хозяйственного регулирования в энергетике. Тем не менее, внутренние энергетические рынки все ещё будут сильно дезинтегрированы по видам энергоносителей и территории, а также останутся менее привлекательны для российских производителей по сравнению с внешними.

На этом этапе ежегодный рост цен на энергоносители составит в среднем до 13-15 % (без учёта инфляции), что вызовет увеличение энергетической составляющей затрат энергоёмких отраслей (чёрной и цветной металлургии, химии и лесохимии, промышленности строительных материалов и тяжёлого машиностроения) в пределах 5-7% и потребительских цен на 2 % в год.

На третьем этапе в России сложится энергетический рынок с экономически непротиворечивыми соотношениями цен между энергоносителями в каждом регионе и по территории страны. По мере перехода к освоению всё более дорогих ресурсов нефти и газа их внутренние цены будут приближаться к равновесию с ценами мирового рынка, т.е. отличаться от них лишь на величину затрат на транспортировку, включая плату за транзит, а также таможенных сборов.

Экспортные и импортные пошлины на этом этапе все больше будут использоваться не только в фискальных целях, но и для сглаживания конъюнктурных колебаний цен на энергоресурсы и защиты внутренних энергетических рынков от спекулятивных атак.

Энергетическая стратегия исходит из того, что для устранения сложившихся ценовых диспропорций ценовая и налоговая политика вынуждена будет ориентироваться на рост цен энергоресурсов, особенно газа и электроэнергии. Цены на газ потребуется увеличить в 2,5 раза (при льготном налогообложении) к 2003 г. и ещё в 1,4 раза к 2005 г. (без учёта инфляции), а к 2007 г. вывести их на уровень равновесия с ценами газа на европейском рынке, что означает рост примерно в 3,7-4 раза по сравнению с действующими ценами.

Иная (замедленная и/или пониженная) траектория роста цен на газ на внутреннем рынке приведет к меньшим , даже против пониженного варианта, объемам добычи газа в России, особенно в первое десятилетие. В этом случае понадобится принятие дополнительных мер и проведение тщательных расчетов, направленных на поиск возможности формирования топливно-энергетического баланса страны при дефиците природного газа. Причем, с точки зрения принятия решений о темпах и уровнях роста цен на газ, ключевым (критическим) периодом является 2001 год.

Рост цен газа будет сопровождаться ростом цен угля и поднимет цены электроэнергии и централизованного тепла. В том же направлении будет действовать рост инвестиционной составляющей затрат в электроэнергетике. В результате цены электроэнергии должны будут вырасти в 1,6-1,7 раза к 2003 г., ещё в 1,6 раза к 2005 г., а к 2010 г. увеличиться по сравнению с действующими в 3,3-3,5 раза (в неизменных ценах).

Анализ соотношения роста средневзвешенных цен топлива, энергетической составляющей затрат в промышленности и цен потребительской корзины населения свидетельствует о посильности предлагаемой ценовой политики как для отечественных товаропроизводителей, так и для населения, при условии выполнения в полном объеме целевых установок “Программы социально-экономического развития Российской Федерации до 2010 года”.

При этом реализация Энергетической стратегии позволит только за 2001-2010 гг. увеличить годовой объем реализации промышленной продукции ТЭК в 1,5 раза , а налоговые поступления в консолидированный бюджет от его предприятий и организаций – в 1,2 раза даже при снижении экспортных цен на нефть.

Реализация поставленных в Энергетической стратегии основных задач ценовой и налоговой политики кардинально изменит в лучшую сторону инвестиционный климат в стране и инвестиционную привлекательность энергетических проектов .

В число конкретных мер, предлагаемых Энергетической стратегией для формирования необходимых инвестиционных ресурсов в энергетическом секторе, в частности входят:

• формирование системы государственных инвестиционных приоритетов через регулярно обновляемые Федеральные целевые программы, стимулирующие развитие энергетического сектора страны;
• осуществление государственной поддержки реализации высокоэффективных инвестиционных проектов в ТЭКе, использующих отечественную технику и технологию;
• сохранение льгот по налогообложению прибыли, направляемой на финансирование производственных инвестиций, вне связи с другими условиями хозяйственной деятельности;
• создание единого инвестиционного фонда потребителей и производителей энергии, формируемого за счет отчислений от регулируемых цен и тарифов либо за счет специального инвестиционного сбора (налога). Предоставление права работы на 5 лет без налогов специализированным организациям, исключительным видом деятельности которых являются энергосервисные услуги, льготное кредитование их деятельности из указанного Фонда ;
• совершенствование нормативов амортизационных отчислений в направлении их повышения. Сохранение прав предприятий на применение ускоренной амортизации;
• создание стабильного налогового режима и нормативно правовой базы, гарантирующей соблюдение законных прав и интересов инвесторов.

Важную роль в формировании благоприятного инвестиционного климата (в том числе и для привлечения в ТЭК иностранных инвестиций) сыграет совершенствование законодательства о концессиях и иностранных инвестициях, о недрах, о поддержке малого и среднего предпринимательства в ТЭК.

Для инвестиционной привлекательности энергетических проектов немаловажное значение имеет и создание цивилизованных корпоративных отношений в ТЭК, подразумевающих правовое регулирование ответственности менеджеров компаний перед акционерами и инвесторами, создание и закрепление определенных социально-культурных традиций предпринимательства в России, принятие корпоративного кодекса, что позволит повысить привлекательность энергетического бизнеса в представлениях инвесторов и общественности.

Корпоративный принцип разработки, финансирования и реализации инвестиционных энергетических проектов переносит основной акцент управления развитием строительного комплекса на уровень отдельных компаний. Дальнейшее совершенствование системы подрядных тендеров позволит наиболее эффективно решить задачи реализации инвестиционных программ и проектов в отраслях ТЭК, повысить конкурентоспособность строительного комплекса.

Роль государства в этих процессах – создание условий для интенсификации инновационного процесса, в том числе на основе лизинговых схем, разумный протекционизм для отечественных строителей при разработке инвестиционных энергетических проектов на условиях СРП, осуществление экологического контроля, разработка мер социальной защиты работников.

Общая сумма потребных инвестиций на реализацию Энергетической стратегии за 2001-2020 годы оценивается величиной от 550 до 700 млрд дол., в том числе в отрасли ТЭК – от 480 до 600 млрд дол. Это, по расчетам, составит, соответственно, порядка 5-6 % от произведенного ВВП России в соответствующий период.

Приведенный выше объем инвестиций на реализацию основных целей Энергетической стратегии России является вполне допустимым с позиции макроэкономических параметров и пропорций прогнозируемого развития национальной экономики.

Анализ показывает, что реализация предложенной в Стратегии ценовой и налоговой политики государства позволяет в первое десятилетие до 80-90 % необходимых инвестиций в ТЭК сформировать за счет собственных источников хозяйствующих субъектов . Это является гарантией достижения намеченных в Стратегии уровней добычи и производства топливно-энергетических ресурсов, что, однако, не снимает с повестки дня проблему расширения базы инвестиционных ресурсов, в первую очередь за счет привлечения средств населения – основы внутренних инвестиций развитой рыночной экономики.

В этих условиях необходимо формирование рациональной государственной инвестиционной политики в отношении ТЭК и, в частности – государственного кредитования высокоэффективных инвестиционных проектов, реализуемых с преобладанием передовых отечественных технологий и оборудования.

Отечественное государственное кредитование позволит развить новые технологии в России, значительно (в 1,5 и более раза) снизить стоимость сооружаемых объектов ТЭК и сохранить в стране эффект от реализации проектов в виде платежей по кредитам.

Во втором десятилетии заемный и акционерный капитал составит уже 25-30 % от общего объема инвестиций в ТЭК. Инвестиции в новые крупные проекты будут в основном осуществляться на условиях проектного финансирования, то есть под обеспечение финансовых потоков, генерируемых самим проектом.

С высокой вероятностью (85-95 %) обеспечивается достижение не менее 75 % требуемых объемов инвестиций.

Не выполнение предусмотренных Энергетической стратегии мероприятий (в области ценовой, налоговой политики и др.) приводит к снижению вероятности реализации инвестиционной потребности в 1,5-2 раза.

Непосредственное участие государственного бюджета в инвестиционной программе ТЭК является необходимым в части финансирования мероприятий по повышению безопасности и развитию АЭС, ликвидации острого дефицита электроэнергетических мощностей на Дальнем Востоке, реализации пилотных энергосберегающих проектов, а также программы реструктуризации угольной промышленности в инвестиционной ее части.

Энергетической стратегия предусматривает, что институциональные преобразования , централизация и децентрализация производства и управления допустимы только в интересах снижения издержек и роста эффективности производства, повышения качества выпускаемых продукции и услуг и обеспечения энергетической безопасности страны.

Важнейшим инструментом реализации Энергетической стратегии являются федеральные целевые программы. На первом этапе (до 2005 г.) такой программой выступает ФЦП “ Энергоэффективная экономика” .