год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Пенсионное обеспечение - одна из острых социально-экономических проблем в России в период перехода к рыночным отношениям, социальная значимость которого определяется тем, что оно затрагивает жизненные интересы почти 37 млн. престарелых, инвалидов и членов семей, потерявших кормильца. Данные о динамике основных показателей развития пенсионной системы даются в приложении.

Резкий скачок цен в 1992 году привел к тому, что, несмотря на некоторое опережение темпов роста средних пенсий в последние два года, доходы пенсионеров отстают от роста цен. Реальное содержание средней пенсии по старости в ценах 1987 года, по экспертным оценкам, в настоящее время в 4 раза ниже, чем было до либерализации цен в 1992 году. Такое положение, однако, характерно не только для пенсионеров, но и для значительной части работающего населения.

Неустойчивый характер имеет соотношение средней пенсии по старости и средней заработной платы, которое, сократившись в конце 1992 года до 23%, на конец 1994 года составляет 37%.

Произошла деформация основного принципа пенсионного обеспечения - связи с трудовым вкладом. Соотношение максимального и минимального размера пенсии в настоящее время составляет 2,28 вместо 3,0-3,5, как предусмотрено законодательством. Максимальный размер пенсии лишь на 14% выше ее среднего размера.

Действующее пенсионное законодательство отличается нестабильностью вследствие как принятия множества поправок популистского характера, так и из-за допущенных просчетов.

Рост расходов на выплату пенсий определяется как естественным увеличением численности пенсионеров, так и необходимостью направления значительных и постоянно растущих расходов на поддержание уровня их жизни в условиях роста цен. Высокая затратность пенсионной системы обусловлена тем, что внутри самой системы расходование средств осуществляется нерационально - пенсии могут назначаться независимо от уплаты страхования взносов, существует множество неоправданных льгот и т.д.

В конце 1993 года и в 1994 году обострилась ситуация с финансированием пенсионного обеспечения. Сбор страховых взносов ухудшился прежде всего из-за последствий экономического спада, снижения финансовой дисциплины, неплатежеспособности предприятий. В то же время темпы роста расходов опережают формирование доходной части бюджета Пенсионного фонда.

Переход к рыночным отношениям все больше и больше обнажает пороки пенсионной системы и предвещает кризис в случае незыблемости многих ее компонентов. Становится очевидной парадоксальность ряда основополагающих блоков пенсионного механизма Российской Федерации.

Один из парадоксов состоит в том, что пенсионная система является обременительной для экономики и в то же время явно не обеспечивающей минимальных потребностей значительных по численности слоев пенсионеров. Обременительность выражается в том, что сегодня по системе трудовых пенсий на одного пенсионера приходится всего лишь 1,8 работающего (застрахованного).

Практика свидетельствует о неэффективности действующей схемы управления пенсионным обеспечением. Рассредоточение функций сбора и расходования пенсионных средств по разным организационным структурам способствует нецелевому и необоснованному их использованию, влечет за собой серьезные финансовые потери.

Таким образом, действующая пенсионная система в правовом, организационном, экономическом и социальном отношениях нуждается в принципиальных изменениях, которые делали бы ее адекватной условиям переходного периода к социально ориентированной рыночной экономике.

Практика последних лет показывает, что при сохранении действующих условий пенсионного обеспечения, при которых соотношение численности пенсионеров и работающих постоянно меняется не в пользу последних, невозможно без увеличения и так высокого страхового тарифа преодолеть падение общего уровня трудовых пенсий по сравнению с заработной платой (см. приложение). Необходим пересмотр условий назначения пенсий и в первую очередь льготного пенсионного обеспечения, организация которого противоречит принципам рыночного ведения хозяйства.

Исходя из задач перехода к рыночным отношениям должен быть переосмыслен весь механизм взаимодействия пенсионной системы с экономикой, их прямые и обратные связи. Требуется выбрать наиболее рациональные пути такого взаимодействия.

Ясно, что реформированная система пенсионного обеспечения должна содействовать стабилизации и прогрессу экономики, способствовать структурной перестройке и уменьшению нагрузки пенсионной системы на экономику. При этом имеется в виду, что общее улучшение материального обеспечения всех пенсионных групп может наступить при стабилизации экономики страны, чему должна способствовать и пенсионная система.

При выборе направлении реформы и средств ее осуществления необходимо опираться на прогнозы социально-экономического и демографического развития, на перспективы рынка труда, определяемые и экономикой и демографией, просчитывать обратное воздействие формируемой пенсионной системы на экономику, рынок труда (главным образом через пенсионный возраст и условия выплаты пенсий в период работы), а также на демографические процессы.

В целом реформа на первом ее этапе должна быть осуществлена в рамках сложившихся пропорций в распределении валового внутреннего продукта (ВВП), соотношения общего уровня трудовых пенсий со средней заработной платой. Это не означает, что указанные пропорции и соотношения не будут меняться вообще. Например, в данный момент доля расходов на пенсии, выплачиваемые за счет средств Пенсионного фонда, не превышает 5,5% ВВП. Этот показатель сформировался косвенно, через соотношение расходов на пенсии с фондом оплаты труда. Последнее, в свою очередь, задано страховых взносов в Пенсионный фонд (28% фонда оплаты труда). Таким образом, в зависимости от сохранения или изменения доли оплаты труда в ВВП будет сохраняться или изменяться доля расходов на пенсии в ВВП при неизменности всех параметров пенсионного обеспечения.

Вместе с тем концепция предполагает рационализацию и оптимизацию условий и норм пенсионного обеспечения, повышение уровня трудовых пенсий для отдельных категорий пенсионеров за счет перераспределения имеющихся ресурсов и их лучшего использования.

На этапе подготовки концепции реформы пенсионной системы представляется возможным отметить лишь общие тенденции, которые определяют выбор стратегических направлений пенсионной реформы. Важнейшей тенденцией такого рода является интеграция России в мировую систему хозяйства и переход к рыночной экономике, характеризуемой свободным перемещением товаров, услуг, рабочей силы и капитала, а также конкуренцией не только на внешнем, но и на внутреннем российском рынке. Эта тенденция потребует создания условий для обеспечения конкурентоспособности российских товаропроизводителей, в том числе реорганизации пенсионной системы таким образом, чтобы снизить издержки производства российских товаропроизводителей. Интеграция России в мировую систему хозяйства, с другой стороны, потребует сближения российского пенсионного законодательства с пенсионным законодательством других стран и в первую очередь европейских, которые, хотя и установили высокие стандарты в этой области, однако имеют весьма рациональные пенсионные системы, позволяющие национальным товаропроизводителям оставаться высококонкурентными.

Другая тенденция - постарение населения. Из этого вытекает необходимость более четкого определения круга лиц, нуждающихся в государственных гарантиях по пенсионному обеспечению, в целях снижения экономической нагрузки на трудоспособное население.

Следующей важной тенденцией является снижение доли занятых вообще и занятых по найму, в частности, в общей численности трудоспособного населения, из которой вытекает необходимость изменения форм пенсионного обеспечения и более тесной увязки уровня пенсионного обеспечения различных категорий пенсионеров с их вкладом в финансирование пенсионной системы или прошлым трудовым вкладом.

ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ ПЕНСИОННОЙ РЕФОРМЫ

Из сказанного ранее вытекает необходимость в процессе реформы существенно затронуть практически все главные компоненты пенсионной системы, а именно:

• построение (архитектуру);
• условия и нормы пенсионного обеспечения;
• экономические, финансовые, организационные основы;
• правовые основы.

• каждый житель Российской Федерации при наступлении нетрудоспособности (старости или инвалидности) имеет право на пенсионное обеспечение;
• каждый работающий по найму подлежит государственному пенсионному страхованию на обязательной основе, а предприниматели и лица, занятые индивидуальной трудовой деятельностью, - на добровольной основе;
• каждый застрахованный по государственному пенсионному страхованию имеет право на трудовую пенсию в соответствии с продолжительностью страхования и заработком, с которого уплачивались страховые взносы;
• средства пенсионного страхования используются исключительно на пенсионное обеспечение застрахованных по правилам и нормам, установленным законом Российской Федерации. В связи с этим управление всем процессом пенсионного страхования, базирующегося на солидарности, включая солидарность субъектов Российской Федерации и регионов, централизуется;
• расходы на пенсионное обеспечение лиц, не участвовавших в пенсионном страховании, покрываются за счет средств федерального бюджета.

БУДУЩЕЕ ПОСТРОЕНИЕ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ

Основные черты будущей системы предопределены ее нынешним построением. С введением так называемых социальных пенсий в государственную систему пенсионного обеспечения и провозглашением права на создание негосударственных пенсионных систем возникли предпосылки для развития трехуровневой (трехъярусной) системы, что стало практически мировым стандартом.

В настоящее время в Российской Федерации предоставляются социальные пенсии. Сфера распространения этих пенсий ограничивалась социально-экономическими условиями нашего прошлого развития, которые характеризовались полной занятостью трудоспособного населения. Это означало право практически каждого нетрудоспособного на трудовую пенсию за свой (или кормильца) стаж работы.

По мере развития рыночной экономики контингента лиц, не имеющих трудового (страхового) стажа, будут расширяться, и роль таких пенсий будет возрастать. Государство с социально ориентированной экономикой не может игнорировать проблемы материального обеспечения значительного круга нетрудоспособных, по разным причинам не охваченных социальным страхованием.

Таким образом, становится очевидным первый уровень (ярус) пенсионной системы - базовая пенсия. Второй уровень - трудовая (страховая) пенсия. Роль этого типа государственной пенсии определяет всю организацию социального, и в первую очередь пенсионного страхования. В контексте реформы она должна быть очищена от несвойственных ей функций и соответствовать природе солидарности поколений работников наемного труда, на которой базируется социальное страхование. Из этого следует принципиальное требование к реформе трудовых пенсий - соответствие условий и размеров пенсий объему участия в социальном страховании каждого конкретного лица, выражаемому в продолжительности страхования и величине взносов.

При определении права на пенсию и ее размера периоды, не связанные с уплатой страховых взносов, могут учитываться при условии возмещения соответствующих расходов из государственного бюджета. Это означает последовательное осуществление в организации трудовых пенсий страховых принципов. Последние исключают какие-либо привилегии для отдельных слоев или групп застрахованных.

Третий уровень (ярус) в пенсионном обеспечении должны составлять негосударственные пенсии. Они, постепенно развиваясь и расширяя сферу охвата за счет включения все новых и новых профессиональных групп, способны существенно улучшить социальное обеспечение населения. В отличие от общегосударственной пенсионной системы эти пенсии отличаются большей гибкостью условий их предоставления, определения размеров и адаптации к конкретным экономическим условиям.

Но надо иметь в виду, что жизненность негосударственных пенсионных образований неразрывно связана с экономической стабильностью в обществе.

Развитие негосударственных пенсионных систем может стимулироваться налоговыми льготами и сопровождаться мерами по усилению государственного контроля за их финансовой надежностью и координацией.

При этом надо подчеркнуть, что негосударственные пенсии по целевому назначению могут делиться на частные и корпоративные (профессиональные). При разработке стимулирующих мер предпочтение должно отдаваться профессиональным пенсионным системам, действующим в рамках соответствующей корпорации (территории).

Новое пенсионное законодательство не должно определять условий и норм негосударственных пенсий. Это должно быть уделом тех структур, которые создают негосударственные пенсионные программы (в международной практике, как правило, на основе коллективных соглашений работодателей и трудящихся).

УСЛОВИЯ И НОРМЫ ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

БАЗОВЫЕ ПЕНСИИ

Базовые пенсии должны предоставляться всем гражданам (жителям) России и обеспечивать материальные условия жизни человеку при наступлении инвалидности или достижении установленного возраста независимо от наличия трудового стажа. Эти пенсии должны назначаться и выплачиваться работающим гражданам.

Базовые пенсии должны назначаться в твердых размерах с учетом прожиточного минимума пенсионера в зависимости от степени утраты трудоспособности (фактической или условной).

ТРУДОВЫЕ (СТРАХОВЫЕ) ПЕНСИИ

Исходя из целей реформы этот тип пенсий должен быть подвергнут самым существенным изменениям с точки зрения условий их назначения, выплаты и размеров. Именно через реформу трудовых пенсий может быть оптимизирована экономическая нагрузка пенсионной системы. Решающим фактором нагрузки является пенсионный возраст. Именно он определяет соотношение численности пенсионеров и лиц, занятых в народном хозяйстве. В процессе постарения населения доля пенсионеров возрастает. Для преодоления чрезмерной для экономики нагрузки в зарубежной практике осуществляются программы постепенного повышения общего пенсионного возраста даже в тех странах, где он уже на 5-10 лет выше.

В наших условиях с учетом социально-политической обстановки единовременное повышение пенсионного возраста представляется невозможным. Поэтому в рамках предлагаемой реформы могут решаться задачи ограниченного характера. Проблему повышения общего пенсионного возраста можно было бы решить с учетом демографического развития в Российской Федерации, предусмотрев в законе постепенный переход на новые условия, по примеру США, начиная со второго десятилетия следующего века (см. приложение).

Трудовые (страховые) пенсии должны предоставляться всем лицам, работающим по найму, и другим категориям населения, охваченным обязательным пенсионным страхованием.

В общей системе трудовых пенсий все ее участники должны иметь одинаковые обязанности по ее финансированию и соответственно одинаковые права относительно условий назначения и размеров пенсий. Какие-либо исключения или льготы в такой системе не допускаются. В связи с этим из этой системы должны быть исключены льготные пенсии, включая пенсии за работу в районах Крайнего Севера, многодетным матерям и др. Но достижение этой цели возможно при поэтапном осуществлении пенсионной реформы.

Пенсионные льготы как стимул (не очень эффективный) для привлечения кадров, повышения рождаемости и решения других локальных или общегосударственных задач должны быть заменены другими более действенными мерами. Например, повышенной оплатой труда, налоговыми льготами и т.д., сообразуясь с конкретными производственными, региональными и иными условиями.

Регулирование льготных пенсий по условиям труда постепенно может быть переведено в сферу негосударственных профессиональных пенсионных систем путем создания соответствующих экономических и психологических предпосылок в законе.

Стажевые требования для трудовых пенсий должны быть связаны исключительно с продолжительностью уплаты страховых взносов. Минимальный страховой стаж может быть установлен в размере одного полного года работы. Соответственно трудовая пенсия будет по своему размеру пропорциональной этому стажу. При таком подходе отпадает необходимость сохранения института пенсий при неполном трудовом стаже.

Размер трудовой пенсии по старости, как и по действующим условиям, должен определяться с учетом трудового (страхового) стажа и заработка. Однако сам механизм исчисления пенсии должен быть приближен к требованиям, вытекающим из принципов социального страхования. Исходным критерием размера пенсии является цена одного года страхового стажа, выраженная в процентах к заработку, принимаемому для исчисления пенсии.

С учетом предлагаемого уровня базовой пенсии эту цену можно установить на уровне 1 процента заработка. В результате средний совокупный размер вновь назначаемых базовой и трудовой пенсий составит 55-60 процентов заработка работника.

Минимальным размером будет служить базовая пенсия. Определение величины максимального размера предлагается производить косвенным путем - ограничить установленным пределом заработок" с которого взимаются страховые взносы и на основе которого впоследствии исчисляются пенсии. При этом на первоначальном этапе до финансовой стабилизации пенсионной системы такой предел заработка для исчисления взносов может не устанавливаться вообще или установлен на более высоком уровне, чем для исчисления пенсий.

Период учета заработка для исчисления пенсии в настоящее время составляет 5 лет, а для выходящих на пенсию в 1993 -1994 годах в связи с высокими темпами инфляции предусмотрена возможность брать заработок за последний год. С практической точки зрения вряд ли целесообразно расширять учетный период за пределы 5 лет, поскольку это осложняет индексацию заработков и исчисление пенсий в условиях инфляции. Да и выигрыш социальный и экономический, как показывает анализ зарубежной практики, в этом случае незначителен.

Выплата трудовых пенсий с учетом или без учета заработка и иных доходов всегда была предметом дискуссий и неоднозначных решений в нашей стране.

С позиций природы пенсий, признаваемой прямо или косвенно в законодательном или теоретическом плане как замена заработка, утраченного в связи с прекращением работы, напрашивается однозначное решение. Пенсия в случае продолжения оплачиваемой работы выплачиваться не должна, по крайней мере в полном объеме. Иное решение противоречит принципам социального страхования, базирующегося на солидарности, прежде всего поколений, сменяющихся на рынке труда и передающих эстафету содержания людей, состарившихся и лишившихся вследствие этого заработка. Сохранение выплаты пенсии в период работы противоречило бы не только назначению пенсионной системы, но и изменившимся условиям рынка труда.

Что касается материальных стимулов к продолжению работы для лиц, сохранивших трудоспособность, то они заложены в самих нормах пенсий, которые при нормальной организации пенсионного обеспечения и оплаты труда всегда ниже, чем нормы заработка. В то же время работа без получения пенсии будет вознаграждаться увеличением ее размера за каждый год работы после достижения пенсионного возраста.

Выплата пенсий работающим, т.е. людям, имеющим сравнительно высокий достаток, поглощает значительную часть средств, которые могли бы быть использованы на повышение пенсий тем, кто не может работать. Вместе с тем, учитывая интересы низкооплачиваемых пенсионеров, в новой системе можно было бы предусмотреть выплату пенсий при относительно невысоком совокупном доходе пенсионера, как это применяется нередко в зарубежной практике.

Пенсии по инвалидности и по случаю потери кормильца должны базироваться на общих с пенсиями по старости принципах, разумеется, в части, применимой к этим пенсиям. Предлагается в основном сохранить условия и нормы их назначения и соотношение размеров с пенсией по старости.

Индексация пенсий - необходимый атрибут любой зрелой пенсионной системы. Она призвана предупреждать падение реальной стоимости пенсий особенно в условиях инфляции. Индексация пенсий призвана также обеспечивать рациональное соотношение с заработной платой, имея в виду рост последней.

Именно вследствие недостатков применяемых методов индексации при высоких темпах инфляции произошло существенное ухудшение соотношения пенсий и заработной платы и усиление уравнительности в размерах пенсий. При проведении пенсионной реформы необходимо в законодательном порядке установить гибкий механизм индексации размеров пенсий и соответственно заработков, из которых они исчисляются, рассчитанный на различные уровни инфляции и экономического развития.

Индексацию в рамках системы государственных пенсий, состоящих из базовых и трудовых (страховых) пенсий, предусматривается осуществлять путем регулярного повышения пенсий в соответствии с ростом цен. Как вариант, для осуществления индексации трудовых (страховых) предлагается порядок, при котором для каждого пенсионера выводится индивидуальный коэффициент, равный соотношению заработка работника со средней заработной платой в стране в год его получения. На этот коэффициент умножается средняя заработная плата в стране на момент индексации, и, таким образом выводится новый заработок для исчисления пенсии.

Наряду с этим при определенных условиях инфляции должны быть предусмотрены возможности разовых решений об индексации пенсий.

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ, ФИНАНСОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ БУДУЩЕЙ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ

Как отмечалось выше, одной из задач реформы, наряду с социальными целями по более справедливому формированию условий и норм пенсионного обеспечения на основе последовательного проведения в нем принципов социального страхования, ставится предупреждение неоправданной обременительности для экономики страны, которая может привести к кризису самой государственной пенсионной системы.

Достижение этой цели возможно при осуществлении представленных выше мер в комплексе с улучшением механизма финансирования и организации административных структур.

В этих целях предусматривается осуществить следующий комплекс мер.
Во-первых, ввести солидарную материальную ответственность перед Пенсионным фондом и работодателя и работника, установив для них одинаковую норму страховых взносов в процентах к заработку работника. При этом, чтобы работник не страдал от такого решения, заработную плату надо увеличить на ту часть взносов, которую он вместо работодателя должен впредь уплачивать. В экономическом смысле результат не изменится. Однако, зная, что размер пенсии теперь будет зависеть от продолжительности уплаты страховых взносов, работник вынужден будет включиться в механизм контроля за своевременной уплатой взносов. Это позволит избежать или по крайней мере сократить количество случаев неуплаты взносов в Пенсионный фонд.

Во-вторых, чтобы упорядочить весь пенсионный процесс при переходе на новые принципы назначения пенсий в жесткой зависимости от уплаты страховых взносов, потребуется ввести персонифицированный учет страховых взносов на основе применения современных средств информатики. Такой учет не только укрепит дисциплину их уплаты, но и позволит существенно упростить и облегчить для трудящихся процедуру назначения пенсии, избавит их от необходимости сбора и представления в пенсионную службу многочисленных документов о стаже работы (страхования) и заработке. Все необходимые сведения будут у этой службы. Сократятся сроки оформления пенсий. Все это подтверждается практикой пенсионного страхования в других странах. Отпадет необходимость ведения трудовых книжек, с которыми в условиях перехода к рыночным отношениям связаны многочисленные злоупотребления.

В-третьих, объединить в одной структуре все функции по государственному пенсионному обеспечению от первичной уплаты страхового взноса за данного конкретного работника до назначения и выплаты ему пенсии в случае достижения пенсионного возраста или наступления инвалидности. Ныне эти функции рассредоточены в разных административных сферах.

Реализация указанных мер несовместима с децентрализованным управлением, связанным с двойным подчинением пенсионных служб и с вмешательством местных властей в использование средств Пенсионного фонда. Об этом свидетельствует весь международный опыт. Ни в одной стране мира нет децентрализованного управления общегосударственной системой пенсионного обеспечения. Поэтому в новом законе должен быть определен соответствующий статус пенсионной службы Российской Федерации, предусматривающий делегирование ей субъектами Федерации всех функций по управлению государственной пенсионной системой. Субъекты Федерации вправе будут создавать лишь региональные дополнительные системы пенсионного обеспечения и управлять ими.

В-четвертых, в целях повышения эффективности управления средствами, предназначенными для выплаты пенсий, и усиления контроля за их использованием в составе управления Пенсионным фондом целесообразно предусмотреть представителей министерств и ведомств, занятых вопросами социальной политики, а также представителей работодателей и застрахованных (по одному). Это позволит отслеживать состояние Пенсионного фонда и снимать вопросы, которые постоянно возникают в правительственных кругах и у общественности. Интересы законодателей по отношению Пенсионного фонда могут быть обеспечены, если в его статусе предусмотреть ежегодный отчет перед парламентом.

Кроме того, статус Пенсионного фонда не должен допускать использования его свободных ресурсов коммерческими структурами. Они должны использоваться в общенациональных интересах путем размещения их в государственные ценные бумаги.

По имеющимся оценкам, при реализации предлагаемых направлений пенсионной реформы будет обеспечена стабильность пенсионной системы и решены другие важные проблемы при условии сохранения финансирования из бюджета государства социальных пенсий (трансформируются в базовые) в части, касающейся лиц, не участвовавших в пенсионном страховании, появятся возможности для пересмотра страхового тарифа в сторону уменьшения.

ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

В концепции излагаются главные принципы формирования в рамках реформы новой пенсионной системы. Конкретные механизмы, порядок и сроки их реализации могут быть детально разработаны и юридически определены в тексте проекта нового закона. Наряду с законом потребуется подготовить ряд вытекающих из него нормативных актов, в частности, связанных с деятельностью административных структур, организацией персонифицированного учета страхового стажа и других актов, обеспечивающих проведение реформы.

Реформирование пенсионной системы - долгосрочная программа, предполагающая решение как проблем стратегического порядка, так и неотложных текущих задач.

Главной задачей в период до стабилизации экономики по-прежнему будет реализация мер по поддержанию уровня жизни пенсионеров в условиях роста стоимости жизни. В этих целях должна быть продолжена практика периодической индексации пенсий с учетом роста потребительских цен.

К числу первоочередных задач следует отнести создание четко выверенного механизма формирования минимального размера пенсии в увязке с нормативами прожиточного минимума пенсионеров, а также поддержание равновесия ранее назначенных пенсий с уровнем пенсий, устанавливаемых в настоящее время.

Наряду с этим представляется необходимым в 1995-1997 гг. решить ряд проблем организационного и экономического характера, которые диктуются и сложившейся ситуацией, и необходимостью создания предпосылок для устойчивого развития системы государственного пенсионного страхования в будущем.

ФИНАНСИРОВАНИЕ ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ, СТРАХОВОЙ ТАРИФ

Напряженность с финансами пенсионного обеспечения, сложившаяся к настоящему времени, при сохранении установленного страхового тарифа отчислений в Пенсионный фонд будет усиливаться. Потребность в обеспечении текущих выплат и мероприятий по защите пенсий от инфляции (не говоря о каких-нибудь новациях) неизбежно порождает проблему нехватки средств и обоснованности страхового тарифа.

Этому способствует наметившаяся тенденция к падению доли фонда оплаты труда в ВВП, к сокращению доли заработной платы в структуре доходов населения.

К неустойчивости поступлений в Пенсионный фонд ведет и ситуация на рынке труда. Возможное уменьшение объемов страховых платежей из-за сокращения занятости населения будет происходить на фоне устойчивой тенденции увеличения численности пенсионеров, а значит, и расходов на выплату им пенсий.

Анализ различных факторов, обусловливающих необходимую величину пенсионных средств, показывает, что при отсутствии (вопреки закону) текущих ассигнований из федерального бюджета поступления страховых взносов при действующем уровне страхового тарифа уже в ближайшее время будут недостаточными для покрытия необходимых расходов (при полной мобилизации ресурсов со стороны Пенсионного фонда). Для обеспечения нормального процесса финансирования пенсий уровень страховых взносов в Пенсионный фонд должен быть увеличен по крайней мере на 1,5-2,0 процентных пункта по сравнению с действующим, что весьма проблематично.

Альтернативой этому может быть использование внутренних резервов пенсионной системы путем экономного расходования имеющихся средств.

Кроме того, представляется необходимым уже в 1995 году принять решение о расширении базы пенсионного страхования за счет включения в нее всех видов оплаты труда, на которые в настоящее время страховые взносы не начисляются (составляющие до 5 % фонда оплаты труда).

Существенным резервом, оказывающим влияние на финансовую стабильность пенсионной системы, является оптимизация ее организационной структуры.

ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМОЙ

Сложившаяся схема управления пенсионным обеспечением не отвечает интересам дальнейшего развития пенсионной системы. Отсутствие единой организационной структуры, которая целиком бы отвечала за реализацию государственной политики в области пенсионного обеспечения, отрицательно сказывается на обслуживании пенсионеров, затягивает принятие решений оперативного характера, затрудняет работу по совершенствованию пенсионного законодательства.

Безотлагательность формирования новой модели управления пенсионным обеспечением вызывается прежде всего экономическими соображениями.

Действующий механизм финансирования пенсионных выплат включает в себя: отделение Пенсионного фонда - областное управление соцзащиты - районный орган соцзащиты - пенсионер (см. приложение) . Такая сложная система, естественно, ведет к распылению средств. Прохождение финансовых потоков в этой цепи требует не только немалых отчислений за банковские услуги, но и определенного времени. В связи с этим необходимо иметь в наличии оборотные средства сверх месячной потребности для обеспечения (авансирования) своевременной выплаты пенсий в последующем месяце.

Создание единой пенсионной службы позволит исключить излишние звенья в финансовой цепочке сбора и расходования пенсионных средств. Уже в ближайшее время в тех субъектах Федерации, где имеется готовность к переходу на новую организацию работы, могут быть устранены многие финансовые потери за счет ликвидации сложившейся практики "зависания" пенсионных средств (например, до 350 - 400 млн. рублей на срок от 5 до 10 дней в Московской области в 1992 г. до создания единой службы). На этой же основе возможен переход к более рациональному порядку финансирования пенсий - под фактическую потребность вместо авансирования.

Соединение всех функций по пенсионному обеспечению диктуется и необходимостью устранения нецелевого и необоснованного расходования пенсионных средств, имеющего место в связи с ограниченными возможностями надлежащего правового и финансового контроля за их использованием в настоящее время.

Учитывая, что рациональная организация пенсионного обеспечения окажет существенное влияние на его финансовую стабилизацию, для создания единой пенсионной службы необходимо принять законодательные и другие нормативные акты. Формирование этой службы на местах должно осуществляться на договорной основе с субъектами Федерации и должно быть завершено к концу 1996 г.

Что касается расходов на содержание единой пенсионной службы и ее местных органов, то они должны производиться за счет страховых поступлений, как это сегодня имеет место в отношении Пенсионного фонда. С учетом общей численности работников, занятых пенсионным обеспечением в органах социальной защиты населения, можно предположить, что с завершением процесса формирования службы аналогичные расходы за счет страховых взносов удвоятся против нынешнего уровня. Однако в силу их небольшого удельного веса (до 1,5% в пенсионном бюджете) и если иметь в виду, что с объединением всех функций по пенсионному обеспечению устранятся многие финансовые потери, обусловленные действующей схемой, это не скажется на уровне пенсионных выплат.

УПОРЯДОЧЕНИЕ ПЕНСИОННЫХ ЛЬГОТ В СВЯЗИ С УСЛОВИЯМИ ТРУДА

Реализация этой задачи позволит сократить нерациональные затраты пенсионной системы, существенно влияющие на ситуацию с ее общим финансированием, и обеспечить достижение большей социальной справедливости при назначении пенсий.

В 1994 году каждому седьмому пенсионеру пенсия назначалась со снижением возраста на 5-10 лет по сравнению с общеустановленным (без учета "северных" пенсий). Доля расходов на эти цели в общих расходах на выплату пенсий по сравнению с 1991 годом возросла на 35%. При этом пенсионное законодательство не связывает предоставление льгот с фактическим состоянием условий труда на производстве. По оценкам, до 30% работников, имеющих право на пенсионные льготы, трудятся в нормальных условиях.

В перспективе развитие государственного пенсионного страхования приведет к формированию профессиональных пенсионных систем, предусматривающих особые условия пенсионного обеспечения, учитывающие особенности труда в той или иной профессии (должности).

Поэтапный переход к этому потребует устранения сложившихся противоречий и несоответствий в льготном пенсионном обеспечении.

Для установления тесной зависимости предоставления пенсионных льгот от реальных условий производства и формирования соответствующего экономического механизма представляются необходимым:

Во-первых, провести работу по совершенствованию гигиенического нормирования вредных факторов производственной среды и трудового процесса, и на этой основе установить критерии для отнесения работ, профессий и должностей к категориям, которым будут предоставляться досрочные пенсии.

По имеющимся оценкам, применение критериев для оценки условий труда в конкретных производствах позволит на 30-35% сократить предоставление пенсионных льгот в связи с их необоснованностью и объективно определить сферу действия льготных пенсий, например, для производств, где в ближайшие 10-15 лет технический прогресс не сможет обеспечить коренное улучшение условий труда.

При этом в переходный период (до формирования профессиональных систем) льготы по государственному пенсионному обеспечению должны распространяться на те производства, где вредные условия труда либо опасность для здоровья человека сохраняются вне зависимости от состояния научно-технического прогресса.

Разработка таких критериев с учетом имеющихся наработок может быть завершена уже в 1995 году, а их применение возможно начать уже с 1996 года.

Во-вторых, ввести систему возмещения предприятиями пенсионных расходов на досрочные пенсии, имея в виду создание такого экономического механизма, который в конечном итоге позволит передать предоставление пенсионных льгот по условиям труда в отраслевые (профессиональные) пенсионные системы.

Такой механизм может быть использован в качестве переходной меры для тех производств, где применение объективных критериев оценки условий труда повлечет за собой необходимость прекращения назначения льготных пенсий работникам, уже имеющим необходимый стаж для досрочного выхода на пенсию, т.е. решить проблему сохранения приобретенных прав.

ПЕРСОНИФИКАЦИЯ УЧЕТА СТРАХОВЫХ ВЗНОСОВ

Развитие пенсионной системы предполагает назначение пенсий на основании более полного учета трудового вклада, а в перспективе право на пенсию будет определяться в зависимости от уплаты страховых взносов в Пенсионный фонд. Для реализации этой задачи необходима разработка и внедрение соответствующей информационной системы, предусматривающей создание персонифицированного банка данных о всех плательщиках страховых взносов в Пенсионный фонд. Причем такой учет помимо ранее указанных преимуществ создает возможность точного прогнозирования изменений численности занятого населения и пенсионеров в стране как в целом, так и по профессиям, продолжительности стажа и средним признакам и как следствие более точного прогнозирования необходимых расходов на выплату пенсий.

Создание необходимой базы данных персонифицированного учета, которая могла бы практически использоваться при назначении пенсий, требует определенного времени для накопления соответствующей информации. Полная реализация программы возможна, как показывает мировой опыт, в течение 5-7 лет.

С учетом имеющихся наработок уже в 1995 году возможно приступить к отработке пилотного проекта персонификации учета страховых взносов в одной или нескольких территориях.

Наряду с этим внедрение элементов персонифицированного учета страховых взносов с использованием его данных при назначении пенсий в ближайшие 2-3 года может быть осуществлено и в профессиональном разрезе. Персонификация взносов может быть предложена в настоящее время в качестве составной части механизма решения проблемы увеличения пенсий работникам ряда отраслей, имеющим достаточно высокие заработки, но не получающие адекватные им пенсии (гражданская авиация, ТЭК и др.).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Ознакомившись с настоящей работой, уважаемый читатель обоснованно может убедиться в многообразии и сложности факторов, определяющих уровень национальной безопасности. Все эти факторы -политические, экономические, военные и иные - тесно взаимосвязаны, и их проблемы, вытекающие из них, нуждаются в системном решении.

Юридической основой, позволяющей создать эффективную систему национальной безопасности, на наш взгляд, мог бы стать Закон о национальной безопасности Российской Федерации.

Этот закон закреплял бы приоритетность интересов национальной безопасности по отношению ко всем другим (региональным, партийным, социальным и прочим) интересам, определял бы правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, формировал систему безопасности в государстве и ее функции. Наряду с этим закон должен устанавливать порядок организации структур безопасности, а также контроль за их деятельностью.

Исходя из того, что в сферу национальной безопасности входит широкий круг указанных выше проблем, решение которых должно быть возложено на систему соответствующих государственных структур, - Закон о национальной безопасности целесообразно концентрировать на принципах проведения единой государственной политики в области обеспечения безопасности.

Основными принципами обеспечения безопасности должны являться:

• законность;
• соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства;
• взаимная ответственность личности, общества и государства по обеспечению безопасности;
• интеграция с международными системами безопасности.

Основными функциями системы безопасности, которые осуществляются через органы законодательной, исполнительной и судебной власти, могли бы стать:

• выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз, осуществление комплекса оперативных и долговременных мер по их предупреждению и нейтрализации;
• поддержание в готовности сил и средств обеспечения безопасности;
• управление силами и средствами обеспечения безопасности в повседневных и чрезвычайных условиях;
• осуществление системы мер по восстановлению нормального функционирования объектов, пострадавших в результате осуществления устранения угроз безопасности;
• участие в мероприятиях по обеспечению стабильности и безопасности за пределами Российской Федерации в соответствии с международными договорами и соглашениями, заключенными или признанными Российской Федерацией.

Совет Безопасности Российской Федерации, являясь конституционным органом, осуществляет подготовку решений Президента Российской Федерации в области обеспечения национальной безопасности во всех ее проявлениях. Совет Безопасности Российской Федерации, анализируя состояние внутренней и внешней политики Российской Федерации, рассматривает, исходя из интересов обеспечения безопасности, стратегические проблемы государственной экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, прогнозирования и предотвращения чрезвычайных ситуаций, а также преодоления их последствий.

Совет Безопасности должен нести ответственность перед Федеральным Собранием Российской Федерации за состояние защищенности жизненно важных интересов государства от внешних и внутренних угроз.

Основными задачами Совета Безопасности Российской Федерации видятся:

• определение жизненно важных интересов общества и государства и выявление внутренних и внешних угроз национальной безопасности;
• разработка основных направлений стратегии обеспечения безопасности Российской Федерации и организация подготовки федеральных программ ее обеспечения;
• подготовка оперативных решений по предотвращению чрезвычайных ситуаций, влекущих существенные социально-политические, экономические, военные, экологические и другие последствия, и по организации их устранения;
• разработка предложений по координации деятельности органов исполнительной власти в процессе реализации принятых решений в области обеспечения безопасности;
• совершенствование системы обеспечения безопасности путем внесения предложений по реформированию существующих либо созданию новых органов, ответственных за обеспечение безопасности личности, общества и государства.

В законе важно отметить и то, что при проведении мер по обеспечению безопасности не допускается ограничение прав и свобод граждан, за исключением случаев, предусмотренных законом Российской Федерации.

Разработка и принятие предлагаемого закона, несомненно, послужили бы целям укрепления прав и свобод личности, сохранению и развитию материальных и духовных ценностей общества, укреплению конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности Государства Российского.