год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Нынешняя пенсионная система не удовлетворяет всех: пенсионеров - из-за явно низкого размера пенсий; работодателей - из-за высоких страховых взносов в Пенсионный фонд (ПФ); законодательную и исполнительную власти - потому что население недовольно низким прожиточным уровнем пенсионеров; регионы - поскольку одни из них (доноры) должны делиться с другими, которые считают, что выделяемые им дотации слишком малы; сам Пенсионный фонд - потому что он не в состоянии собрать необходимые ему средства (долги плательщиков неуклонно растут, только к середине 1998 г. они достигли 88 млрд рублей, что равно полугодовому его бюджету). Российская пенсионная система дает недопустимо мало, чересчур многим и слишком рано.

Закон "О государственных пенсиях в РСФСР" от 20 ноября 1990 г. задумывался как страховой с собственной, обособленной от госбюджета, финансовой основой - Пенсионным фондом. Суть положенных в его основу страховых идей: каждый гражданин, работающий по найму, подлежит обязательному (принудительному) пенсионному страхованию независимо от его воли и работодателя; все условия и нормы уплаты страховых взносов, условия и нормы пенсионного обеспечения определяются законом и не могут меняться по соглашению сторон трудового договора, по воле Президента РФ или решениями правительства; реальный уровень пенсий находится в неразрывной связи со страховым стажем и размером заработка, из расчета которого уплачиваются страховые взносы; средства обязательного пенсионного страхования неприкосновенны, не могут изыматься даже временно и расходоваться на иные цели, кроме пенсионного обеспечения застрахованных и их семей.

Это по замыслу. А по жизни закон недолго оставался страховым. С 1993 г. в него стали вносить поправки, изменившие его суть. В частности, Пенсионный фонд подчинили правительству и Минфину, его средства стали расходоваться на выплату нестраховых пенсий (инвалидам войны, семьям погибших военнослужащих и т.п.); на компенсационные выплаты трудоспособным лицам, которые ухаживают за нетрудоспособными; на подготовку к празднованию памятных дат Великой отечественной войны; на ритуальные пособия (погребение умерших пенсионеров и членов их семей); на доставку и пересылку пенсий и т.п.

Все они согласно закону должны выплачиваться за счет ассигнований из федерального бюджета, передаваемых в ПФ. Но эти деньги в установленные сроки и в полном объеме из бюджета не поступали и не поступают, поэтому пенсии выплачиваются за счет страховых взносов. В итоге расходы ПФ быстро растут, а доходы не только не увеличиваются, но даже сокращаются.

К тому же произошла подмена принципов социальных гарантий: вместо того чтобы ограничить число лиц, имеющих право на получение пенсии, замещающей утраченный заработок в связи с потерей трудоспособности, пенсионные средства распыляются безадресно и без учета реального вклада в пенсионную систему. В результате страдают прежде всего лица с высоким заработком и продолжительным стажем. За их счет выплачиваются пенсии нестрахового характера.

Превращение пенсии в льготу (существуют 250 привилегированных категорий пенсионеров) лишило ее первоначального смысла. Для многих льготников пенсия превратилась в существенный источник доходов, хотя прямое предназначение пенсионных выплат - компенсация человеку, утратившему трудоспособность по возрасту или по состоянию здоровья.

Действующая пенсионная система сложилась, когда экономические отношения базировались исключительно на государственной (общенародной) собственности и государство жестко регулировало все сферы жизни общества и народного хозяйства. В рамках системы пенсионного обеспечения решались многие несвойственные ей задачи, в частности привлечение работников в районы Крайнего Севера. Было создано законодательство, предусматривающее снижение пенсионного возраста на 5, 10 или 15 лет. Значительные преимущества установлены для назначения пенсии за выслугу лет, которые назначаются трудоспособным лицам в возрасте около 40 лет. Многочисленные льготы по возрасту ставят трудящихся в неравные условия. Некоторые, независимо от срока уплаты взносов и их величины, получают более высокую пенсию в течение более длительного периода. Примерно половина пенсионных выплат вообще не увязана с уплатой страховых взносов.

Ориентация многих категорий работников и целых регионов на увеличение пенсионных льгот, похоже, неистребима. Законодатели (под напором лоббистов) продолжают вносить изменения в закон "О государственных пенсиях в РСФСР", значительно расширяющие круг лиц, пользующихся льготами при начислении пенсии. Подобные новации не только не побуждают работодателей и работников к регулярной и в полном объеме уплате страховых взносов в ПФ, но, напротив, способствуют уклонению от нее. Ведь пенсионное обеспечение работников все меньше зависит от размера страховых взносов. Отсюда сокрытие истинных размеров зарплаты, в частности с помощью бартера и "черного нала".

Опрос, проведенный ВЦИОМ в 51 регионе страны, показал, что 80% респондентов считают государство полностью ответственным за обеспечение их в старости. Между тем в данной области произошли существенные сдвиги. С 1991 г. государство перестало играть роль основного донора пенсионного обеспечения, теперь только 6-8% всех пенсионных выплат составляют средства госбюджета (до 1991 г. - более 70%), а отчисления работодателей - около 90%. В итоге роли и функции государства, работодателей и работников кардинально изменились, чего не скажешь о сути самой пенсионной системы, по-прежнему опирающейся на "котловые" формы. Размер пенсии не зависит от страховых платежей. Хуже того, уравниловка усилилась, отражая нестраховой характер пенсионной системы и тормозя ее развитие.

Пенсионная система России построена по распределительному принципу, основанному на солидарности поколений. Работающие поколения платят взносы в Пенсионный фонд. Аккумулированные таким образом деньги используются для финансирования выплат поколению, завершившему свой трудовой путь.

Такая система отражает принципы социальной справедливости в прежнем их понимании. Существует налог на фонд зарплаты, перечисляемый в ПФ, средства которого используются для содержания пенсионеров безотносительно их индивидуального трудового вклада. При начислении пенсии учитываются только общие показатели: трудовой стаж, размеры заработка за определенный период времени, льготы (введенные коэффициенты осовременивания зарплаты проблемы не решают). Поскольку распределительная система устанавливает тесную связь между числом работающих и пенсионеров, с сокращением первых или увеличением вторых уменьшается и размер пенсий. Возможности такой государственной пенсионной системы практически исчерпаны. Работающие по объективным экономическим (требующиеся пенсионные выплаты превышают собираемые пенсионные взносы) и демографическим причинам (в связи с увеличением средней продолжительности жизни пенсионеров) все хуже и хуже справляются с этой своей обязанностью.

Судя по демографическим прогнозам, численность экономически активного населения снижается, а пенсионеров (включая досрочных) растет. Поэтому при сохранении пенсионной системы в неизменном виде нас ожидает неблагоприятная ситуация. Сейчас 100 эффективных плательщиков взносов в ПФ содержат 60 пенсионеров, к 2015 г. их будет 70, к 2023 г. - 80, к 2033 г. - 90, к 2056 г. - 108.

При таких демографических показателях к концу рассматриваемого периода поддержание средней пенсии на уровне свыше 35% средней зарплаты, как это было в 1995 г., в рамках распределительной системы станет практически невозможным. Ведь ПФ уже не справляется с пенсионными выплатами. Расходы ПФ, по оценкам экспертов, будут резко возрастать - вплоть до 10,3% ВВП в 2056 г. по сравнению с 5,0% в 1995 г. при условии неизменности доли зарплаты в ВВП (17,8%) и соотношения средней пенсии и средней зарплаты на уровне 1995 г. в течение всего прогнозируемого периода.

Соотношение численности лиц трудоспособного возраста и пенсионеров, от которого зависит финансовая устойчивость распределительной пенсионной системы, в России менее благоприятное, чем в большинстве развитых стран (за исключением Франции и Италии), несмотря на то, что мы существенно отстаем от них по средней продолжительности жизни. На 100 работающих в некоторых из этих государств приходится 41-45 пенсионеров.

Низкое соотношение численности лиц трудоспособного возраста и пенсионеров обусловлено не только демографическими факторами и уровнем занятости, но и более низким (по сравнению с развитыми странами) возрастом выхода на пенсию; распространенной практикой досрочного (на 1,5-2 и более лет ранее общеустановленного возраста) выхода на пенсию (доля пенсионеров, получающих пенсию досрочно, составляет 17-19%); возможностью получения пенсии при продолжении трудовой деятельности после достижения пенсионного возраста; притоком пенсионеров из республик бывшего СССР.

Во многих странах используется более прогрессивный накопительный принцип, когда работающее поколение платит взносы, которые не расходуются на выплаты пожилым людям, а накапливаются, инвестируются и вместе с полученными от инвестирования доходами в дальнейшем используются для пенсионного обеспечения именно тех, кто осуществлял накопление.

Преимущества накопительной пенсионной системы:

не зависит от демографической ситуации в стране, от соотношения работающих и пенсионеров, хотя продолжает зависеть от темпов экономического роста; обеспечивает дифференциацию пенсий в зависимости от того, сколько сумел накопить человек и насколько эффективно были инвестированы его накопления; позволяет использовать аккумулируемые деньги для долгосрочного инвестирования в экономику; сочетается с системой конкурирующих друг с другом негосударственных пенсионных фондов (НПФ), что облегчает внедрение рыночных начал в пенсионное страхование.

В одних государствах накопительная система является лишь незначительным "довеском" к распределительной, в других - накопительный механизм постепенно вытесняет распределительный. Те страны, которые решаются на коренное реформирование распределительной системы, должны осознавать, что обратного пути нет, если общество по каким-то причинам передумает реформироваться. Россия выбрала смешанный вариант и далеко не самый радикальный.

В Чили государственная пенсионная система, на поддержку которой уходило 2% ВВП, с 1981 г. полностью заменена частной. Было образовано несколько крупных контролируемых государством частных пенсионных фондов с жесткой политикой инвестирования пенсионных активов. Местные корпорации продали частным пенсионным фондам облигации более чем на 5 млрд долларов со сроком выплаты через 27 лет, создав таким образом один из немногих в Латинской Америке долгосрочных рынков долговых бумаг. И уже в 1994 г. частные пенсионные фонды собрали с населения и работодателей свыше 20 млрд долларов, или около половины ВНП Чили. Эти средства направлялись на выплату пенсий и долгосрочные инвестиции в экономику. Инвестиции пенсионных фондов во многом способствовали развитию фондового рынка этой страны.

Состояние российской государственной пенсионной системы напрямую зависит от внешних для нее условий, в частности от спада производства, возросшей (с учетом скрытых форм) безработицы, резкого расширения теневого рынка труда, существенного уменьшения реальной зарплаты, недопустимого сокращения ее доли по отношению к ВВП и совокупным доходам работников.

Это дает повод некоторым специалистам утверждать, будто у нас наблюдается кризис политики зарплаты, а не пенсионной системы. По их мнению, при повышении фиксируемой зарплаты до 27-30% ВВП (сейчас 17,8%) или до 55-60% всех доходов населения пенсионная система могла бы функционировать без осложнений. Более того, в таком случае (при резком уменьшении теневой составляющей зарплаты) речь могла бы идти о сокращении страховых взносов работодателей в ПФ с 29 до 20% и увеличении взносов работников с 1 до 5-7% зарплаты. Вторую меру уже пытаются реализовать, чего не скажешь о первой.

Неблагоприятные экономические условия отражаются на пенсионных взносах. Наполняемость ПФ зависит от налогооблагаемой базы, обязательных отчислений и собираемости налогов. В последние несколько лет налогооблагаемая база, используемая для расчета отчислений в Пенсионный фонд, постоянно снижалась.

Во-первых, резко сократилась зарплата в производственной сфере, но и ее нередко не выплачивают по нескольку месяцев. Не только растет задолженность предприятий по зарплате, но они используют специальные ссудные счета, натуральные формы оплаты труда и т.п., что также резко снижает поступление страховых взносов.

Во-вторых, сократилось число лиц, занятых в экономике и уплачивающих страховые взносы, возросло число "самозанятых" лиц, которые уклоняются от уплаты налогов и обязательных сборов. Об этом косвенно свидетельствует неуклонное снижение доли зарплаты в структуре денежных доходов населения и рост "прочих" доходов. Поскольку снижается доля всех занятых и занятых по найму в общей численности трудоспособного населения, специалисты предлагают изменить формы пенсионного обеспечения и более тесно увязать уровень пенсий различных категорий пенсионеров с их вкладом в финансирование пенсионной системы или прошлым трудовым вкладом.

Ставка обязательных отчислений в Пенсионный фонд достигла 29% фонда выплаченной зарплаты (на 1999 г. утверждена ставка 28%). Предприятия пытаются уклониться от уплаты взносов в ПФ, используя нелегальные пути. Расширить налогооблагаемую базу через увеличение зарплаты не удается из-за продолжающегося экономического спада и потому, что предприятия предпочитают минимизировать свои налоговые платежи. Значит, упор надо делать на повышение собираемости налогов.

Основной проблемой пенсионного обеспечения в России остается низкий уровень абсолютных и относительных размеров пенсий при достаточно высоком тарифе страховых взносов. В 1992 г. средний размер пенсии составил около 25% средней зарплаты, в 1993 г. - 34, в 1995 г. - 35% . С учетом падения собираемости взносов при попытке сохранить среднюю пенсию даже на уровне 1995 г. банкротство ПФ в долгосрочной перспективе, по мнению аналитиков, неизбежно. Достижение же бездефицитности ПФ при существующей ставке пенсионных взносов, по прогнозам, к 2056 г. обернется снижением средней пенсии, обеспеченной доходами ПФ, до 16,5% средней зарплаты.

Ситуация с пенсионным обеспечением усугубляется тем, что зарплата не играет заметной роли при исчислении пенсии. Максимальная пенсия устанавливается всем работникам, которые имели заработки, превышавшие 55-65% средней зарплаты. Это связано с искусственным ограничением пенсии тремя минимальными ее размерами, а для лиц, работавших в неблагоприятных условиях, - 3,5.

Попытки поднять уровень пенсионного обеспечения путем периодического (раз в три месяца) увеличения минимальной пенсии не дали желаемого результата, поскольку при существующем порядке индексации пенсий это влекло за собой кратное повышение всех пенсий (включая максимальные, которые равны 3-6,3 минимальных). Таким образом, невозможно повысить минимальную пенсию, не увеличивая при этом еще больше максимальную.

"Осовременивание" прошлых заработков, исходя из которых исчислялись пенсии, также не привели к ожидаемым результатам. Повышение пенсий лицам, имевшим в прошлом более высокие заработки, вызвало недовольство пенсионеров, которые имели низкие заработки, но получили максимальные пенсии. Положение усугублялось тем, что росло число лиц, получавших максимальную и близкую к ним пенсию, поэтому постоянно уменьшалась дифференциация размеров основной массы пенсий. Но довести минимальную пенсию до прожиточного минимума и одновременно дифференцировать размеры пенсий в зависимости от прошлого трудового вклада без реформирования системы просто невозможно.

Предложения по созданию страхового механизма пенсионного обеспечения. Нынешняя государственная распределительная пенсионная система по своей экономической природе (налоговый характер взносов и уравнительно-котловой способ их распределения) не соответствует новым экономическим реалиям. Высокая страховая нагрузка на работодателей, сокрытие ими истинных размеров зарплаты, недобор страховых платежей, финансовая неустойчивость пенсионной системы образуют порочный круг. Чтобы его разорвать, специалисты предлагают отказаться от единого собесовского принципа "котла" в формировании и расходовании пенсионных средств и перейти на модель социального страхования, которая позволит лучше сочетать личную ответственность и солидарность.

Для этого целесообразно разделить финансы пенсионной системы на две части: примерно 20-25% всех собираемых средств расходовать на оказание солидарной страховой помощи лицам с низкими страховыми платежами, а 75-80% - на выплату страховых (заработанных) пенсий по принципу "выше страховые платежи за весь страховой период - больше пенсия". Другим способом, балансирующим две функции пенсионного обеспечения (социальную помощь и страховое накопление пенсионных прав), могло бы стать увеличение пропорции максимальной и минимальной пенсии (от существующей 1,5:1 к более социально справедливой 5:1).

Кроме того, необходимо создать условия для легализации теневой (скрываемой) зарплаты: установить ее верхний предел, начиная с которого не должны взиматься страховые взносы; развивать альтернативные системы пенсионного обеспечения - дополнительные профессиональные пенсионные системы, личное и коллективное страхование пенсий; облегчить налоговое бремя на работодателей и работников; вовлечь трудовые коллективы и отдельных работников в финансирование пенсионного обеспечения; постепенно двигаться к паритету (50:50) работодателей и работников в финансировании будущей пенсии, используя персонифицированный учет взносов в качестве базы для исчисления будущей пенсии.

Но прежде чем уменьшать долю работодателей и увеличивать долю работников, следовало бы повысить зарплату. В сочетании с персонифицированным учетом уплаты взносов и ростом периода, который берется за базу для начисления пенсий (с 2 до 5, а впоследствии и до 10 лет), это позволило бы повысить стимулы зарабатывать пенсии и не занижать истинные размеры зарплаты.

На практике процесс выработки правовых и организационных основ, форм и финансовых механизмов новой пенсионной системы оказался более сложным, чем виделось несколько лет назад.