2. МАКРОЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА

2.1. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ

Формирование эффективной бюджетной системы является неотъемлемой частью процесса становления эффективного государства, рыночной экономики и открытого общества. Бюджетная политика должна играть важнейшую роль в политике государства в целом, реализуя - в сочетании с денежно-кредитной политикой - следующие основные функции:
- финансовое обеспечение выполнения государством своих функций;
- поддержание финансовой стабильности в стране;
- обеспечение финансовой целостности федеративного государства;
- создание финансовых стимулов для поступательного социально-экономического развития.

2.1.1. Текущее состояние государственных финансов и адекватность бюджетной политики

За прошедшие годы государство достигло значительного прогресса в построении бюджетной системы, отвечающей современным требованиям. Несмотря на это, государству еще предстоит решить связанные с ней фундаментальные проблемы, которые заключаются в:
(1) несбалансированности обязательств и ресурсов на всех уровнях бюджетной системы и избыточности долгового бремени;
(2) неэффективности налоговой системы;
(3) неэффективности значительной части бюджетных расходов;
(4) незавершенности формирования эффективной системы управления государственными финансами.

Финансовый кризис 1998 года привел к сокращению непроцентных обязательств государства за счет существенного снижения реальной заработной платы в бюджетном секторе. Дополнительный эффект дала и реализация Программы экономии государственных расходов. Однако на сегодняшний день непроцентные обязательства расширенного правительства все еще составляют более 55% ВВП. Существенным остается долговое бремя (до 50% бюджетных доходов) Общая несбалансированность обязательств и ресурсов государства составляет не менее 20% ВВП, что определяет низкую эффективность бюджетной системы.

Несмотря на значительный прогресс в направлении создания эффективной системы управления государственными финансами, все ее элементы функционируют с недостаточно высокой степенью эффективности. Это относится и к межбюджетным отношениям, и ко всему бюджетному процессу, включая стадии формирования бюджетной политики, исполнения бюджета, учета и контроля, а также к прозрачности бюджетов и процедур принятия бюджетных решений, управлению долгом и активами.

Принятие Бюджетного кодекса стало значительным шагом на пути повышения эффективности бюджетного процесса. Тем не менее, для полной реализации его положений еще предстоит проделать огромную работу. Кроме того, многие положения Бюджетного кодекса оставляют существенные возможности для сохранения неэффективных механизмов управления государственными финансами.

Последние годы стали периодом обострения кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов как следствия резкой диспропорции между сосредоточенными на региональном и местном уровне значительными расходными обязательствами и бюджетными средствами, с одной стороны, и недостаточной ответственностью за их выполнение и использование, с другой.

Формирование государственного бюджета продолжает осуществляться по методу "от достигнутого". Процесс исполнения бюджетов заметно улучшился в последние годы в связи со становлением казначейской системы. Казначейская система уже позволила (главным образом, на федеральном уровне) упорядочить расходование средств в соответствии с принятыми законами, в частности, путем установления внутригодовых постатейных лимитов расходов, а также регистрации контрактов на поставку товаров и услуг, заключаемых бюджетополучателями. Был усилен текущий контроль за целевым расходованием средств бюджетными организациями. С 1999 года реализуется Концепция функционирования единого счета Федерального казначейства по учету доходов и средств федерального бюджета, который позволяет сокращать срок прохождения доходов от плательщиков налогов до возможности их использования, ежедневно иметь оперативную информацию о доходах и расходах федерального бюджета, оперативно управлять средствами федерального бюджета, ускорять их оборачиваемость, снижать потребность в заемных ресурсах и минимизировать риск потери бюджетных денег. Тем не менее, проблемы в этой области еще очень велики. Казначейская система лишь в малой степени затрагивает исполнение региональных бюджетов. Далеки от совершенства процедуры внутригодового перераспределения ресурсов и использования дополнительных доходов. Не удается уйти от накопления кредиторской задолженности по отдельным бюджетным статьям.

Процедуры государственных закупок, в том числе конкурсные, оставляют значительные возможности для дискриминации потенциальных производителей товаров и услуг, а также к завышению бюджетных потребностей и сохранению неэффективных бюджетных расходов.

До сегодняшнего дня сохраняется широкое использование целевых бюджетных фондов и механизмов связанного кредитования как инструментов бюджетного финансирования. Эти инструменты являются, как правило, крайне неэффективными, поскольку ведут либо к избыточным расходам, прямо не предусмотренным в законах о бюджете, либо к утрате механизмов ответственности на нижестоящем уровне и соответствующей финансовой ответственности на более высоком уровне. Внебюджетные фонды, продолжают играть чрезмерную роль в системе государственных финансов.

Управление долгом до недавнего времени продолжало осуществляться (как на федеральном, так и на региональном уровне) в большей степени, исходя из бюджетных потребностей. Управление долгом плохо сопряжено с управлением государственными активами. В управлении государственным имуществом отсутствует комплексность и подходы, опирающиеся на оценку эффективности.

2.1.2. Стратегические направления бюджетной политики

Цели бюджетной политики в долгосрочной перспективе:
- обеспечить полное и устойчивое выполнение финансовых обязательств государства на всех уровнях власти;
- устранить дестимулирующие элементы и развить стимулирующие элементы бюджетной политики, прежде всего в рамках реформирования налоговой системы;
- существенно снизить относительные издержки функционирования государства;
- значительно уменьшить долговую нагрузку на экономику.

Указанные цели будут достигаться сочетанием бюджетных реформ по пяти основным направлениям: создание эффективной системы управления государственными финансами, концентрация финансовых ресурсов государства на выполнении его базовых функций, проведение целенаправленной политики управления государственным долгом и активами, совершенствование межбюджетных отношений, налоговая реформа.

Первоочередная задача государства - обеспечение собственной платежеспособности. Необходимо привести обязательства государства в соответствие с его ресурсами и - с учетом высокого долгового бремени - безусловно сохранять бездефицитность бюджета. На первом же этапе следует инвентаризировать все обязательства государства и провести оценку их эффективности. Избыточные обязательства должны быть сокращены и реструктуризованы, обязательства, не подлежащие отмене или приостановке - безусловно выполняться. Необходимо максимально быстро ликвидировать необоснованные бюджетные субсидии, создающие неравные условия конкуренции и снижающие потенциал экономического роста, и сконцентрировать финансовые ресурсы на выполнении основных функций государства - повысить бюджетные расходы на социальную помощь, здравоохранение, образование, культуру, судебную систему, правоохранительную деятельность и оборону.

Для создания эффективного государства необходимо построение соответствующей системы управления государственными финансами. Принципы реформ в этом направлении - финансовая открытость государства и жесткий бюджетный контроль; снижение стоимости функционирования государственной власти; сбалансированность ресурсов и обязательств, полномочий и ответственности на всех уровнях бюджетной системы; целенаправленное управление государственным долгом и активами.

Реализация первого принципа потребует завершить перевод бюджетов всех уровней на казначейское исполнение, ввести обязательную публикацию подробной бюджетной отчетности, обеспечить открытость процедур размещения государственных заказов.

Для реализации второго принципа необходима максимальная консолидация внебюджетных фондов.

Третье направление подразумевает создание эффективной системы межбюджетных отношений: реальная децентрализация бюджетной системы с одновременной передачей на федеральный уровень финансовых обязательств общенационального характера и соответствующих им налоговых ресурсов. Здесь необходимо четкое разграничение расходов между уровнями бюджетной системы, повышение степени автономности налоговых полномочий, выработка прозрачных объективных процедур распределения финансовой поддержки регионам. Межбюджетные отношения должны стать реальной основой федеративных отношений, стимулировать разумную экономическую политику в регионах, обеспечивать равный доступ граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям, а также свободное перемещение труда и капитала по всему экономическому пространству страны.

Четвертое направление включает завершение создания единой системы управления государственным долгом, которая даст возможность осуществлять активную долговую политику, и диверсификацию методов управления государственными активами на основе их инвентаризации и оценки эффективности.

Основными задачами налоговой реформы, одной из важнейших частей всей стратегии долгосрочного развития являются: значительное снижение и выравнивание налогового бремени, упрощение налоговой системы, минимизация издержек исполнения и администрирования налогового законодательства. Необходимо уже с 2001 г. ликвидировать налоги с оборота, резко снизить налоговую нагрузку на фонд оплаты труда, уменьшить импортные пошлины, создать условия для легализации прибыли предприятий.

Эти решения должны сопровождаться отменой необоснованных льгот и других налоговых преференций, создающих неравные условия конкуренции и открывающих широкие возможности для ухода от налогов. Должно быть резко снижено количество налогов, взносов и сборов, следует ввести единую ставку подоходного налога и существенно упростить структуру таможенных пошлин. Необходимо максимально консолидировать полномочия по сбору и администрированию налогов и социальных взносов, реализовать автоматическую индексацию номинальных параметров налоговой системы. Укрепление налоговой администрации будет достигнуто за счет ограничения репрессивных полномочий налоговых и таможенных органов при одновременном повышении ответственности налогоплательщиков.

Необходимо добиться приведения обязательств государства в соответствие с его ресурсами. Первоочередной мерой должна стать инвентаризация государственных активов и пассивов с последующей оценкой эффективности их сохранения и вариантов их реструктуризации. Это позволит получить относительно полное представление о масштабах государственного участия в экономике и осуществлять обоснованную бюджетную политику.

Следуя принципам бездефицитного бюджета и полного выполнения взятых на себя обязательств, государство должно уже до инвентаризации отказаться от тех обязательств, финансирование которых не было возможным в прошлом и не будет возможно в обозримом будущем. Необходимо получить согласие Федерального собрания на ликвидацию или приостановку действия не финансируемых или частично финансируемых федеральных мандатов.

Необходимо в максимально короткие сроки определить, отключение каких предприятий и организаций от потребления товаров и услуг естественных монополий противоречит интересам государства, и включить финансирование соответствующих обязательств в бюджетные расходы. Остальные предприятия и организации должны подлежать отключению в общем порядке. В перспективе, то же должно касаться и домашних хозяйств, которым будем предоставляться минимально необходимая социальная защита, а все дополнительные расходы будут ложиться на семейные бюджеты.

Необходимо максимально быстро урегулировать кредиторскую и дебиторскую задолженность расширенного правительства. В отношении кредиторской задолженности это подразумевает максимально возможное погашение в наличной форме, списание несанкционированной части, реструктуризацию оставшихся долгов путем выпуска ценных бумаг в наиболее ликвидной форме (в частности, это касается задолженности перед Банком России). Кроме того, Правительству необходимо в максимально короткие сроки завершить переговоры о реструктуризации долга перед внешними кредиторами, а региональным органам власти - по всем имеющимся долговым обязательствам. В отношении дебиторской задолженности это означает, прежде всего, добровольную реструктуризацию налоговой недоимки с дальнейшем инициированием процедур банкротства всех тех предприятий, которые не урегулировали свою задолженность перед бюджетом и внебюджетными фондами. Более долгосрочным вопросом является урегулирование задолженности других стран перед Россией.

Меры касающиеся увеличения ресурсной базы Правительства включают, прежде всего, мероприятия в области налогового администрирования, повышение доходов от управления государственной собственностью, а также восстановление ликвидного рынка государственных ценных бумаг для привлечения заимствований в рамках бездефицитного бюджета.

Данные меры позволят максимально приблизить обязательства расширенного правительства к его ресурсам и более эффективно заниматься решением других насущных задач - созданием действенной системы управления государственными финансами и изменениями в структуре бюджетных расходов.

Основные направления работы по созданию эффективной системы управления государственными финансами - совершенствование межбюджетных отношений и бюджетного процесса, завершение формирования казначейской системы, обеспечение прозрачности и стабильности бюджетов и бюджетных процедур, максимальная консолидация целевых бюджетных и внебюджетных фондов.

В сфере макроэкономического прогнозирования необходима консолидация имеющихся у правительства научных и аналитических ресурсов, максимальное использование разработок Российской академии наук, а также независимых институтов и организаций. Практика социально-экономического прогнозирования должна сопрягаться с анализом тенденций на микроэкономическом уровне, моделированием поведения предприятий и домохозяйств при различных вариантах экономической политики. Необходимо уделять большее внимание средне- и долгосрочному сценарному прогнозированию, которое будет способствовать принятию стратегических решений в области экономической политики.

Формирование бюджетов должно строиться исключительно на основе оценки эффективности расходов (в противовес методу "от достигнутого"), в полном соответствии с полномочиями различных уровней власти, установленными федеральным законодательством. Необходимо максимально быстро построить систему среднесрочного бюджетного планирования, которое может существенно повысить стабильность бюджетной системы и государства в целом. Планирование бюджетных расходов будет значительно облегчено в результате приведения обязательств государства в соответствие с его ресурсами, и основной задачей станет пересмотр структуры расходов, вытекающий из приоритетов государственной политики, степени и форм участия государства в экономике.

Необходимо продолжать совершенствование внутригодового бюджетного планирования в процессе исполнения бюджета, включая установление ежемесячных лимитов расходов, оперативный выбор источников финансирования дефицита, уточнение процедур использования дополнительных бюджетных доходов. Такое планирование должно осуществляться на основе постоянного анализа краткосрочных экономических тенденций, уточнения потребностей бюджетных организаций, анализа ситуации на финансовых рынках, а также эффективности реализуемых мер экономической политики по сравнению с ориентирами, заложенными в основу бюджетных расчетов. В то же время, показатели, установленные в законах о бюджете, должны стать действенным инструментом укрепления финансовой дисциплины на всех уровнях власти, и дополнительные расходы могут осуществляться исключительно при крайней необходимости. Основными направлениями использования дополнительных доходов должны стать структурные реформы (включая создание необходимых резервов) и урегулирование долгов государства.

Необходимо совершенствовать процедуры бюджетного учета и контроля. Правительство должно вести постоянную методологическую работу по внедрению на практике всех принципов бюджетной классификации в полном объеме на всех уровнях бюджетной системы, что позволит существенно повысить качество управления бюджетными средствами и бюджетного планирования, а также прозрачность бюджетной системы.

Правительство должно в максимально короткие сроки завершить формирование казначейской системы исполнения бюджета на федеральном уровне и начать реализацию программы перевода исполнения региональных бюджетов в рамки казначейства. Основные приоритеты на федеральном уровне - полное покрытие всех расходов федерального бюджета казначейским контролем (прежде всего, это касается системы Министерства обороны и целевых бюджетных фондов) и совершенствование процедур регистрации контрактов, заключаемых бюджетополучателями всех уровней. Необходимо обеспечить казначейский учет и контроль за движением внебюджетных средств бюджетных организаций. Казначейство должно получить реальную возможность проверки контрактных условий на предмет соответствия текущей рыночной конъюнктуре по соответствующим товарам и услугам. Регионам, способным в короткие сроки создать свои казначейские системы, должна оказываться максимальная методологическая поддержка и техническая помощь. Другие регионы должны быть постепенно переведены на обслуживание в системы Федерального казначейства по мере готовности последнего к выполнению соответствующих функций.

Прозрачность бюджетов всех уровней и процедур принятия бюджетных решений является ключевым условием повышения эффективности управления государственными финансами. Первоочередной шаг, необходимый для обеспечения прозрачности бюджетной системы - обязательная публикация бюджетной отчетности по всем разрезам бюджетной классификации на всех уровнях бюджетной системы с высокой периодичностью. Второй важнейший шаг - обеспечение прозрачности процедур осуществления закупок товаров и услуг для государственных нужд. Все уровни власти должны использовать ясные и прозрачные критерии при проведении конкурсов, а также предоставлять реальную возможность участия в конкурсах всем производителям соответствующих товаров и услуг. При этом, при прочих равных условиях, приоритет должен отдаваться отечественным производителям.

Стабильность бюджетной системы - ключевой фактор ее управляемости и создания благоприятных условий для взаимодействия государства и общества. Правительство должно обеспечить - после проведения необходимых преобразований - стабильность налоговой системы и бюджетных процедур, предсказуемость структуры бюджетных расходов (в том числе, за счет повышения роли среднесрочного бюджетного планирования), а также возможность поддержания устойчивости финансового положения всех уровней государственной власти как фактора снижения экономических и политических рисков.

Необходимо максимально консолидировать в бюджеты соответствующих уровней существующие внебюджетные фонды, а также целевые бюджетные фонды. Это позволит не только повысить прозрачность и ответственность государственных органов власти, но и будет способствовать борьбе с коррупцией, повышению эффективности бюджетных расходов. Что касается внебюджетных ресурсов получателей бюджетных средств, то должен быть обеспечен их учет, а в специальных случаях и ясные процедуры использования.

Государство должно сконцентрировать свои ограниченные ресурсы на выполнении своих базовых функций. Бюджетная политика должна строиться на оценке относительной эффективности участия государства в различных сферах экономической активности и сводить к минимуму распределение бюджетных ресурсов по направлениям, где участие государства необязательно или неэффективно. Общий объем расходов расширенного правительства снизится с 36% ВВП в 2000 году до 32-33% ВВП в ближайшие 5 лет и далее до 30% в долгосрочной перспективе.

Основным приоритетом бюджетных расходов как в кратко-, так и в долгосрочной перспективе останутся расходы на социальную сферу - систему социальной защиты и инвестиции в человеческий капитал. Формирование "социального бюджета" будет основано на принципах социальной политики, подробно описанных в соответствующем разделе. Политика в области расходов на социальную сферу подразумевает:
- повышение реального уровня пенсий с одновременным обеспечением кратко- и долгосрочной устойчивости пенсионной системы;
- существенное снижение уровня бедности за счет обеспечения необходимой социальной помощи;
- сохранение существующих льгот ветеранам войны, инвалидам, участникам ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, детских пособий (с обязательной проверкой нуждаемости), а также перевод большинства из них в денежную форму;
- выплату жилищных субсидий домохозяйствам расходы которых на жилищно-коммунальные услуги превышают законодательно установленные нормы (с учетом ликвидации дотаций предприятиям ЖКХ и перекрестного субсидирования);
- повышение реальной заработной платы учителей и врачей, а также техническое переоснащение образовательных и медицинских учреждений;
- обеспечение текущих материальных расходов бюджетных организаций в соответствии с установленными нормативами;
- необходимые государственные инвестиции в социальную сферу.

Второй приоритет бюджетных расходов - это финансирование судебной системы. Рост расходов по этой статье, который необходим для обеспечения реальной независимости правосудия, должен быть связан с обоими основными компонентами затрат - увеличением численности судей и их средней заработной платы, а также улучшением материально-технического обеспечения работы судов. Это приведет к существенному реальному росту расходов на содержание судебной системы, который с избытком окупиться улучшением правовых условий развития общества и защиты прав гражданина в целом и функционирования предприятий в частности.

Расходы на национальную оборону являются важным бюджетным приоритетом. Недофинансирование расходов по этой статье до 1999 года привело к недостаточному темпу перевооружения армии и недопустимому снижению уровня жизни военнослужащих. Стабильное финансирование национальной обороны в ближайшие годы позволит - при условии продолжения военной реформы и особого внимания к сфере НИОКР - добиться нового качества армии, отвечающего требованиям оборонной доктрины Российской Федерации, а также дальнейшего повышения конкурентоспособности российского экспорта вооружений на мировых рынках.

Приоритетными направлениями государственной инвестиционной политики станут комплексное обновление производственной и непроизводственной инфраструктуры и содействие научно-техническому прогрессу, прежде всего, в сферах высоких технологий.

Снижение налогового бремени и повышение приоритетных расходов будет осуществляться, прежде всего, за счет сокращения заведомо неэффективных расходов расширенного бюджета, а после инвентаризации расходов - выявленных неэффективных расходов.

Наиболее существенному сокращению будут подвергнуты расходы по разделу "Национальная экономика". Неэффективная государственная поддержка отдельных отраслей должна быть сведена к минимуму. Прежде всего, это касается субсидий предприятиям жилищно-коммунального хозяйства (с переводом части соответствующих расходов в адресные субсидии малообеспеченным домохозяйствам), избыточных инвестиций в дорожное строительство и другие отрасли (после завершения инвентаризации федеральных целевых программ), субсидий отдельным промышленным предприятиям на региональном и местном уровне.

Другим направлением сокращения бюджетных обязательств станет сокращение избыточных, в большинстве случаев нефинансируемых, федеральных обязательств социального характера. Часть их них будет переводится в целевую форму или компенсироваться повышением заработной платы и финансироваться полностью. Региональные бюджеты, обладающие достаточными ресурсами смогут продолжать финансировать обязательств, которые они будут готовы принять на себя.

Наконец, третьим важным источником сокращения бюджетных расходов станет пересмотр структуры и объемов финансирования органов государственного управления. Часть министерств и ведомств (либо их подразделений) будет ликвидирована с соответствующим сокращением штатов. Штатная структура оставшихся органов управления будет коренным образом пересмотрена. Проведенное сокращение позволит существенно повысить реальную заработную плату оставшимся государственным служащим, что будет компенсировать планируемую отмену категориальных льгот и выплат в натуральной форме.

Доля государственных расходов в валовом внутреннем продукте будет снижаться также по мере роста последнего при неизменном реальном объеме бюджетных ассигнований. Этот процесс, естественный для динамично развивающихся стран, а также постепенное снижение долговой нагрузки позволят и далее снижать налоговое бремя.

Только бездефицитный бюджет (с возможными минимальными отклонениями в отдельные годы) может стать основой устойчивого финансового положения государства в кратко- и долгосрочной перспективе. При разработке стратегии заимствований Правительство должно исходить не только из структуры погашения и обслуживания государственного долга, но и из прогнозируемых макроэкономических тенденций, а также из необходимости развития внутренних финансовых рынков. Выпуск государственных ценных бумаг в ограниченном объеме и максимально ликвидной форме может стать основой восстановления российских финансовых рынков, что требует от Правительства смещения акцента на внутренние заимствования. Тем не менее, ожидаемое удорожание национальной валюты, а также необходимость восстановления статуса надежного заемщика на внешних рынках требуют отведения существенной роли и внешним заимствованиям.

Другие два мотива, которые будут присутствовать в ближайшие годы при выборе политики управления долгом - это необходимость поддержания хороших отношений с международными финансовыми организациями, а также создание благоприятных условий для кредитования частного сектора.

Правительство должно постепенно отказаться от широкого использования практики связанного кредитования как неэффективного способа финансирования бюджетных потребностей и/или гарантирования частных инвестиций. Следует переместить акцент на страхование некоммерческих рисков при кредитовании российских предприятий зарубежными институтами.

В Бюджетный кодекс должны быть внесены поправки, устанавливающие жесткие финансовые и институциональные ограничения на субфедеральные заимствования, включая требования к прозрачности бюджетов и возможность введения внешнего финансового управления.

Приватизация государственной собственности, а также управление государственными пакетами акций и другими активами должны осуществляться, главным образом, из соображений эффективности. В конечном счете, это будет подразумевать и максимизацию бюджетных доходов. Необходимо провести полную инвентаризацию государственного имущества и его оценку, завершить разграничение прав собственности на государственное имущество по уровням власти (в особенности, в части земли и недвижимости). Это позволит перейти к составлению и ведению на постоянной основе имущественного баланса и бюджета государства. Любые государственные инвестиции должны вести к увеличению этого баланса. Необходимо обеспечить полное изъятие рентных платежей при передаче прав пользования государственным имуществом и наличии вклада государства в уставный капитал предприятий и организаций.

2.1.3 Первоочередные задачи бюджетной политики

Первоочередные задачи бюджетной политики, которые необходимо решать в 2000-2001 годах, исходят из стратегических ориентиров бюджетной политики и соответствуют принципам, изложенным в Бюджетном послании Президента Федеральному собранию.

Первый приоритет - это принятие налоговых законов, составляющих основу второй части Налогового кодекса. Бюджет на 2001 год должен базироваться на новой налоговой системе. Основные элементы налоговой реформы соответствуют стратегическим ориентирам налоговой политики: введение низкой единой ставки подоходного налога, снижение и установление регрессивной шкалы социальных начислений на фонд оплаты труда, ликвидация налогов с оборота, включение в состав затрат при расчете базы налога на прибыль все обоснованные издержки, а также либерализация амортизационной политики, снижение и максимальная унификация таможенных пошлин, отмена необоснованных налоговых льгот, снижение числа и установление закрытого списка налогов и сборов. Снижение налогов и упрощение налоговой системы, а также поправки в первую часть Налогового кодекса, предусматривающие уточнение прав налогоплательщиков и налоговых органов, должны привести к укреплению налоговой администрации. Необходимо ликвидировать льготы по ЗАТО (а также все прочие особые налоговые режимы, применяемые на различных территориях) и провести инвентаризацию соглашений об избежании двойного налогообложения. Процесс урегулирования налоговой задолженности предприятий должен быть существенно ускорен на основе применения максимально прозрачных схем и инструментов при сохранении равного подхода к налогоплательщикам и исключении неденежных форм расчетов.

Второй приоритет - инвентаризация и оценка эффективности бюджетных расходов и обязательств, включая федеральные целевые программы. Инвентаризация должна затронуть все категории расходов и обязательств государства, все уровни распоряжения бюджетными средствами. На ее основе будет возможна оценка эффективности бюджетных расходов. Первые результаты инвентаризации и оценки эффективности должны учитываться уже в процессе исполнения бюджета на 2001 год. Бюджет на 2002 год и последующие годы должен формироваться на основе проведенной работы и постоянного обновления ее результатов.

Третий приоритет - приостановка, сокращение или отмена обязательств государства, которые не могут быть профинансированы в 2000-2001 годах. Это, прежде всего, нефинансируемые "федеральные мандаты". Адресные детские пособия, поддержка ветеранов войны и инвалидов, а также ликвидаторов аварии на Чернобыльской АЭС останутся приоритетными обязательствами государства. Прочие социальные льготы необходимо трансформировать в адресную социальную помощь с обязательной проверкой нуждаемости и преимущественно в денежной форме. Отмена большинства категориальных и ведомственных льгот должна компенсироваться соответствующим повышением реальной заработной платы и денежного довольствия. Отраслевые обязательства государства должны устанавливаться текущим бюджетным законодательством. Регионы, имеющие достаточные ресурсы, будут иметь возможность перевода части федеральных обязательств на региональный уровень.

Четвертый приоритет - концентрация ресурсов федерального бюджета на решении ключевых задач при одновременном сокращении заведомо неэффективных расходов. Основные направления, на которые будут использоваться дополнительные доходы в 2000 году, это: урегулирование бюджетной кредиторской задолженности, обеспечение внутренней безопасности страны, повышение реального уровня пенсий и заработной платы бюджетников. В 2001 году необходимо опережающее увеличение бюджетных расходов на образование, здравоохранение, культуру, науку и судебную систему за счет сокращения субсидий экономике и неэффективных инвестиционных программ. Должно происходить дальнейшее увеличение реальной заработной платы государственных служащих и работников бюджетной сферы. Важным направлением расходов станут адресные жилищные субсидии и пособия по безработице.

Пятый приоритет - более четкое разграничение расходных и налоговых полномочий между бюджетами трех уровней, завершение формирования новых систем финансовой поддержки регионов и финансирования федеральных мандатов. Необходимо внести поправки в Бюджетный кодекс, конкретизирующие расходные полномочия различных уровней власти и максимально сужающие сферы совместной компетенции. Наряду с централизацией большей части доходов расширенного бюджета, должна начаться реальная децентрализация налоговых полномочий. Фонд финансовой поддержки регионов должен распределяться на основе усовершенствованной формулы, объективно определяющей налоговый потенциал и бюджетные потребности регионов. В федеральном бюджете должно быть предусмотрено финансирование федеральных мандатов на региональном уровне. В Бюджетный кодекс должны быть внесены поправки, устанавливающие жесткие финансовые и институциональные ограничения на субфедеральные заимствования, включая требования к прозрачности бюджетов и возможность введения внешнего финансового управления.

Шестой приоритет - урегулирование кредиторской задолженности федерального бюджета и завершение реструктуризации государственного долга, начало функционирования единой системы управления государственным долгом. Часть существующей задолженности должна быть реструктурирована путем выпуска ценных бумаг в максимально ликвидной форме. Уже в этом году необходимо завершить в целом переговоры с внешними кредиторами Российской Федерации, что в 2001 году позволит возобновить заимствования на внешних рынках в рамках сбалансированного бюджета. Правительство должно урегулировать свои финансовые взаимоотношения с Банком России, с тем чтобы создать максимально благоприятные условия для осуществления эффективной денежно-кредитной политики.

Седьмой приоритет - завершение формирования казначейской системы на федеральном уровне, ускорение этого процесса на других уровнях бюджетной системы. Федеральное казначейство должно охватить расходы "силовых ведомств" и доходные счета таможенного комитета, принять на обслуживание высокодотационные территории. Необходимо стимулировать создание казначейских систем на региональном и местном уровне, оказывать им всемерную техническую и методологическую поддержку.

Восьмой приоритет - реализация новых требований прозрачности бюджетов и бюджетных процедур, максимальная консолидация внебюджетных и целевых бюджетных фондов. Необходимо ввести требование обязательной публикации бюджетной отчетности по всем разрезам бюджетной классификации на всех уровнях бюджетной системы, обеспечив для этого необходимую методологическую базу. Процедуры государственных закупок товаров и услуг должны стать максимально открытыми, следует минимизировать практику закупок "у единственного производителя". В 2001 году необходимо максимально консолидировать в бюджетах всех уровней расходы внебюджетных и целевых бюджетных фондов. В частности, упраздняются Федеральный фонд занятости, а также Федеральный дорожный фонд с переводом соответствующих расходов в федеральный бюджет на общей основе с полным казначейским контролем. Внебюджетные средства федеральных бюджетополучателей должны покрываться казначейским учетом.

Девятый приоритет - переход к новым принципам управления государственными активами. Необходимо провести полную инвентаризацию государственного имущества и его оценку, завершить разграничение прав собственности на государственное имущество по уровням власти (в особенности, в части земли и недвижимости). Это позволит перейти к составлению и ведению на постоянной основе имущественного баланса и бюджета государства. Необходимо обеспечить полное изъятие рентных платежей при передаче прав пользования государственным имуществом и наличии вклада государства в уставный капитал предприятий и организаций. Продажа государственного имущества должна осуществляться с учетом соображений эффективности и бюджетных потребностей.

Принципиальным требованием к бюджетной политике должно стать обеспечение реальной бездефицитности государственного бюджета, как на кассовой основе, так и на основе обязательств. Бездефицитный бюджет станет сигналом о проведении ответственной бюджетной политики и залогом общей финансовой устойчивости государства.

2.2. РЕФОРМИРОВАНИЕ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ И ТАМОЖЕННОЙ ПОЛИТИКИ.

Налоговая система стала очевидным тормозом экономического развития государства. Многочисленные изменения, которые ежегодно на протяжении 1992-1999 гг. вносились в законодательство о налогах и сборах, решали лишь некоторые частные проблемы, не затрагивая, однако, основ системы. К сожалению приходится констатировать, что текущая таможенная политика в последние годы была сведена главным образом к увеличению сбора таможенных платежей в федеральный бюджет.

На протяжении 1995 - 1998 годов периодически осуществлялись попытки улучшения собираемости налогов и таможенных платежей как путем улучшения системы налогового и таможенного администрирования, так и путем совершенствования законодательства. Однако все предпринимавшиеся меры давали весьма ограниченный и краткосрочный результат, вслед за чем собираемость налогов и таможенных платежей вновь падала до прежнего уровня или ниже.

Цель налоговой реформы заключается не в том, чтобы собирать больше налогов и тем самым решить проблему бюджетного кризиса, а в том, чтобы:
а) по мере снижения обязательств государства в области бюджетных расходов снизить уровень налоговых изъятий;
б) сделать российскую налоговую систему более справедливой по отношению к налогоплательщикам, находящимся в различных экономических условиях;
в) повысить уровень нейтральности налоговой системы по отношению к экономическим решениям фирм и потребителей.

При этом система администрирования налогов должна обеспечивать снижение уровня издержек исполнения налогового законодательства как для государства, так и для налогоплательщиков. Создание справедливой и нейтральной налоговой системы требует решения, по крайней мере, трех взаимосвязанных проблем: ликвидации многочисленных налоговых льгот, урегулирования значительного объема задолженности предприятий по налогам и совершенствования процедур уплаты налогов и налогового администрирования.

Важным шагом в области налоговой реформы явилось принятие в 1998 г. и вступление в действие с 1 января 1999 г. первой (общей) части Кодекса, что позволило решить целый ряд вопросов, связанных с взаимоотношениями между налогоплательщиками и контролирующими органами, а также администрированием сбора налогов. Кодекс четко определил права и обязанности участников налоговых правоотношений, регламентировал процесс исполнения обязанности по уплате налогов, правила в отношении налогового контроля, установил ответственность за налоговые правонарушения. Кодексом были установлены закрытые перечни федеральных, региональных и местных налогов, введены важные дефиниции и новые инструменты, необходимые для функционирования качественно новой налоговой системы.

Основная задача при доработке первой части Налогового кодекса состоит в обеспечении более разумного баланса прав налогоплательщиков и полномочий налоговых органов, что является главной предпосылкой эффективного функционирования фискальной системы. В рамках этой задачи предлагается, с одной стороны, более строго регламентировать порядок применения некоторых принудительных мер: в частности, ограничить возможности произвола при взыскании налоговой задолженности, доначисленной налоговыми органами по итогам налоговой проверки, смягчить режим ареста имущества налогоплательщика, сузить перечень оснований для приостановления операций по счетам в банке. Еще одно направление совершенствования налогового законодательства - сокращение возможностей для уклонения от налогообложения путем ведения хозяйственной деятельности без налоговой регистрации, через фирмы-однодневки и т.д.

Целями таможенной политики являются обеспечение наиболее эффективного использования инструментов таможенного контроля и регулирования товарообмена на таможенной территории Российской Федерации, участие в реализации торгово-политических задач по защите российского рынка, стимулирование развития национальной экономики, содействие проведению структурной перестройки и других задач экономической политики Российской Федерации.

2.2.1. Стратегия налоговой реформы.

Практика последних лет показывает бесперспективность попыток устранения основных недостатков действующей налоговой системы путем внесения "точечных" изменений в налоговое законодательство. Проблема может быть решена исключительно принятием единого, взаимосвязанного и комплексного документа, в котором достигается баланс интересов государства и налогоплательщиков, и разработки четкого плана по внесению в него сбалансированных поправок по мере создания необходимых для этого предпосылок. Налоговая реформа должна предусматривать, с одной стороны, снижение налоговой нагрузки и решение наиболее важных для бизнеса вопросов (ликвидация барьеров, препятствующих развитию бизнеса), а с другой стороны, - бόльшую "прозрачность" налогоплательщиков для государства, улучшение налогового администрирования и сужение возможностей для уклонения от налогообложения. Насущной задачей является скорейшее решение проблемы, касающейся обеспечения сбалансированности фискальной, протекционистской и регулятивной функций таможенных платежей и, в первую очередь, таможенных пошлин как одного из основных инструментов таможенной политики.

Проводимые мероприятия в области реформирования налоговой системы не должны ограничиваться лишь совершенствованием законодательства. Они должны включать в себя также:
- установление жесткого оперативного контроля за соблюдением действующих законов и резкое усиление мер, направленных на пресечение противозаконной деятельности и теневых экономических операций, не подпадающих под налогообложение;
- усиление пропаганды идей о серьезности, безнравственности и высокой общественной опасности налоговых преступлений.

Налоговая реформа не должна ставить целью кардинальное изменение действующей налоговой системы, более реалистичным является ее эволюционное преобразование, обеспечивающее устранение присущих ей недостатков и перекосов, и направленное на создание рациональной, справедливой, стабильной и предсказуемой налоговой системы.

Повышение уровня справедливости и нейтральности налоговой системы будет достигаться за счет:
- выравнивания условий налогообложения для всех налогоплательщиков (прежде всего, путем отмены имеющихся необоснованных льгот и исключений);
- отмены неэффективных и оказывающих негативное влияние на экономическую деятельность хозяйствующих субъектов налогов и сборов (прежде всего, оборотных налогов);
- исправления деформаций в правилах определения налоговой базы по отдельным налогам, искажающих экономическое содержание этих налогов;
- улучшения налогового администрирования и повышения уровня собираемости налогов за счет включения в налоговое законодательство дополнительных механизмов и инструментов, налогового контроля;
- сокращения числа контролирующих органов;
- упрощения и ускорения процедур обжалования решений и действий налоговых органов (в том числе за счет создания специализированных коллегий по налоговым спорам в судах общей юрисдикции и арбитражных судах);
- сокращения возможностей для уклонения от налогообложения.

Для снижения общего налогового бремени на законопослушных налогоплательщиков следует:
- добиваться более равномерного распределения налоговой нагрузки между налогоплательщиками;
- отменить налоги, рассчитываемые в зависимости от выручки предприятий;
- снизить налоговую нагрузку на фонд оплаты труда;
- разрешить к вычету из базы налога на прибыль всех обоснованных необходимых для ведения бизнеса расходов;
- по мере осуществления бюджетной реформы, приводящей к снижению расходов государства за счет роста их эффективности, - снизить ставку НДС.

Упрощение налоговой системы будет достигаться за счет:
- установления закрытого перечня налогов и сборов;
- сокращения числа налогов и сборов;
- максимальной унификация налоговых баз и правил их исчисления по отдельным налогам, а также порядка их уплаты;
- обеспечения стабильности и предсказуемости налоговой системы.

Налоговая реформа должна проводиться в несколько этапов и занять 4 - 5 лет. Причем значительную часть преобразований следует реализовать в ближайшее время с тем, чтобы бюджет 2001 года был основан на новой налоговой системе.

Снижение налоговой нагрузки за счет налога на доходы организаций (налога на прибыль предприятий) и налога на доходы физических лиц (подоходного налога с физических лиц) может стать дополнительным импульсом для развития предпринимательской активности и расширения платежеспособного спроса населения. При этом необходимо повысить фискальное значение налогов, связанных с использованием природных ресурсов, а также имущественных налогов, которые должны стать основой формирования региональных и местных бюджетов. В ближайшие годы в общем объеме налоговых поступлений должна быть сохранена высокая доля косвенных налогов и прежде всего НДС.

Одним из приоритетных направлений налоговой реформы должно стать реальное облегчение налоговой нагрузки на экономику. Такое снижение должно сопровождаться мерами, позволяющими увеличить фактическую собираемость налогов. Эти меры должны быть направлены на расширение базы налогообложения и включать в себя сокращение числа и объема налоговых льгот и перекрытие имеющихся в законодательстве каналов ухода от налогообложения.

Реформированию подлежат следующие налоги, формирующие налоговую систему:
- Налог на добавленную стоимость (на первом этапе переход к полному зачислению налоговых поступлений в федеральный бюджет, отмена ряда льгот, на втором этапе ликвидация пониженной ставки, начало постепенного снижения ставки, переход к принципу страны назначения).
- Налог на доход организаций (отмена налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, сбора на нужды образовательных учреждений при введении муниципального налога на доход).
- Подоходный налог с физических лиц (переход на плоскую шкалу налога со ставкой налога 13%).
- Социальный налог (ликвидация Фонда занятости, объединение отчислений в Фонд обязательного медицинского страхования и Фонд социального страхования в единый социальный налог со ставкой 7,6%).
- Отчисления в Пенсионный фонд (установление ставки отчислений в Пенсионный фонд на уровне 28%; на втором этапе объединение взносов во внебюджетные социальные фонды в единый социальный налог).
- Налоги, взимаемые в дорожные фонды (отмена целевого характера Федерального дорожного фонда, консолидация территориальных дорожных фондов в региональные бюджеты с последующей отменой целевого характера, отмена налога на пользователей автодорог с разумной компенсацией поступлений, отмена налога на владельцев автотранспортных средств и налога на приобретение автотранспорта, регионального транспортного налога и пр.).
- Платежи за пользование природными ресурсами (отмена отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, переход к взиманию экологического налога вместо сборов за загрязнение окружающей среды), пересмотр ставки платы за право пользования недрами в сторону увеличения.
- Таможенные пошлины (снижение и максимальная унификация).
- Налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте (сохранение на первом этапе реформ с последующей отменой).
- Налоги на имущество, земельный налог (переход после завершения формирования земельного кадастра и создания единых объектов собственности к налогу на недвижимость, заменяющему налог на имущество и земельный налог).
- Налог на дополнительный доход от добычи углеводородов (введение вместо акциза на нефть для новых месторождений и части роялти).
- Вмененный налог для особо малых предприятий (при введении упрощенной системы учета для малых предприятий).
- Модифицированный порядок уплаты налогов для сельскохозяйственных производителей (единый налог).
- Акцизы (переход на взимание акцизов по специфическим ставкам, повышение ставок акцизов на бензин, дорогие автомобили, украшения и т.д.).
- Государственная пошлина (расширение круга операций, облагаемых пошлиной, в том числе за счет отмены налога на операции с ценными бумагами).

Либерализация налоговой системы и заметное усиление защищенности налогоплательщиков должны способствовать улучшению инвестиционного климата и возврату в легальную сферу капиталов, выведенных из-под налогообложения.

Следует добиваться сокращения многочисленных и бессистемных налоговых льгот, нарушающих принцип справедливости по отношению к тем участникам экономической деятельности, которые не пользуются налоговыми привилегиями. Отдельные нормы могут быть переведены в категорию общих правил, в частности, могут быть расширены возможности учета затрат, связанных с НИОКР, природоохранными мероприятиями, разработкой месторождений полезных ископаемых, затраты на разработку и внедрение малыми предприятиями венчурных проектов.

В целях упорядочения налоговых льгот следует ввести обязательную ежегодную статистическую отчетность об объеме предоставляемых налоговых льгот по видам налогов и направлениям использования средств, что позволит обеспечить учет средств, получаемых в виде налоговых льгот, при формировании расходной части бюджета.

2.2.2. Налоговое администрирование.

Принципы налогового администрирования должны быть направлены на максимально возможный сбор налогов при минимизации соответствующих затрат, включая административное бремя, возлагаемое на налогоплательщиков.

Важным решением должна стать концентрация всех функций по налоговому администрированию. Актуальной задачей является изменение организационной структуры налоговой администрации. Следует резко укрупнить областные (республиканские) государственные налоговые инспекции, создав региональные инспекции, обслуживающие несколько субъектов Российской федерации. Это позволит обеспечить независимость Налоговых органов от региональных властей. Улучшению налогового администрирования будет служить создание федерального налогового округа, в котором должны регистрироваться крупнейшие предприятия, ведущие хозяйственную деятельность на всей территории России.

Важным направлением модернизации налоговых органов является развитие информационных технологий. Одним из путей развития информационных технологий является создание центров обработки данных (ЦОД), в которых будет производиться централизация информации региона, а в будущем и межрегиональной информации. Функции ЦОД - интеграция данных из внешних источников, централизация рутинных операций (унифицированное преобразование всех входных документов в их электронное представление, формирование электронного архива, формирование, печать и подготовка документов для пересылки их налогоплательщикам и организациям, обработка поступающей информации на основе безбумажных технологий, формирование аналитических и статистических материалов по функционированию налоговой системы, создание и ведение единых региональных баз данных физических и юридических лиц), подготовка и обучение специалистов, высвобождение рабочего времени инспекторов районных инспекций для содержательной работы по существу налоговых задач, централизация планирования контрольной работы по соблюдению налогового законодательства со всеми категориями налогоплательщиков, обеспечение работ по сбору и обработке всей доступной информации о хозяйственной деятельности юридических и физических лиц.

Главная цель ЦОД - создание информационного массива (электронного паспорта налогоплательщика) на основе слияния потоков информации о его хозяйственной деятельности, поступающей не только от самого налогоплательщика, но и из других источников, в том числе средств массовой информации, государственных и негосударственных структур. Это позволит сделать основой контрольной работы не сравнение учетных регистров с первичной документацией, а полный анализ информации о налогоплательщике, полученной из всех возможных источников, решить задачи контроля соблюдения налогового законодательства всеми категориями налогоплательщиков (крупных, проблемных, малого и среднего бизнеса и других классификационных групп), обеспечить выбор объектов при планировании контрольной работы и выездных проверок, отслеживание налоговой дисциплины плательщиков, включающих цепочки дочерних структур, рассредоточенных по разным регионам России и т.д.

Среди мер по совершенствованию техники налогового администрирования следует выделить следующие группы:

1) Важнейшее значение в современных российских условиях имеет борьба с противозаконным уклонением от налогов, осуществляемым в т.ч. путем проведения ряда хозяйственных операций наличными деньгами, не учитываемыми в официальной бухгалтерии. Сближение ставок налогообложения прибыли и заработной платы для прибыльных предприятий позволит резко уменьшить стимулы для перевода хозяйственных операций в не учитываемый в бухгалтерии наличный оборот. Основной способ борьбы с практикой наличных расчетов заключается в повышении стоимости операций по получению неучитываемых наличных денег до размеров, сопоставимых со ставкой уплачиваемых налогов.
Для этого следует осуществить ряд мер по борьбе с так называемыми "короткоживущими предприятиями", которые специализируются на оказании фиктивных услуг (возврате заказчику наличных денег за вычетом комиссионных вместо предоставления оговоренных в договоре услуг), через которые осуществляется нелегальный оборот наличных денег. Кроме того, для борьбы с выведением средств в нелегальный наличный оборот через заключение фиктивных сделок на оказание услуг (маркетинг, консалтинг, реклама, НИОКР и пр.) следует ввести процедуру специальной регистрации в налоговых органах поставщиков подобных услуг. Условиями такой регистрации могут быть: полная ответственность учредителей по долгам организации, либо наличие определенной налоговой истории, либо предоставление обеспечения исполнения налоговых обязательств (залог, банковская гарантия и пр.) При отсутствии у поставщика таких услуг лицензии налоговых органов заказчик должен внести авансовый платеж по налогу на прибыль и по НДС за своего контрагента, после чего разрешается вычет из налогооблагаемой базы по налогу на прибыль и вычет по НДС, уплаченному заказчиком.

Для борьбы с неучтенным наличным оборотом и максимально возможного предотвращения масштабов подобных операций необходимы следующие меры:
- ужесточение контроля за налогоплательщиками путем введения обязательного присвоения предприятиям, организациям и гражданам индивидуальных номеров налогоплательщиков, регистрации реального места деятельности плательщика, обязательной регистрации в налоговой службе всех банковских счетов предприятий. Необходимо принятие законодательной нормы о государственной регистрации, связывающей юридический адрес с основным местом деятельности предприятия. Следует предусмотреть возможность снятия налогоплательщика с налогового учета (с одновременным приостановлением операций по его банковским счетам и арестом имущества) в случаях неподачи отчетности по налогу на прибыль, а также отсутствия предприятия по своему юридическому и фактическому адресу. Чтобы затруднить ведение хозяйственной деятельности без налоговой регистрации следует установить обязанность банков информировать налоговые органы о заключении договоров о совместном использовании счета или аренды счета другого лица. За невыполнение этой обязанности следует предусмотреть штрафные санкции. В тех же целях следует предоставить налоговым органам право регулярно проверять подведомственную территорию на предмет выявления экономической деятельности, осуществляемой без налоговой регистрации.
- усиление контроля за движением наличных в легальном секторе и перекрытие каналов их перетока в теневой сектор через торговлю и оказание услуг за наличный расчет (обеспечение достаточной частоты проверок соблюдения правил торговли и использования контрольно-кассовых аппаратов);
- ужесточение нормативной базы, регламентирующей деятельность банковской системы, направленное на борьбу с открытием счетов без уведомления налоговой службы, с фиктивными банковскими депозитами, с передачей векселей юридических лиц физическим лицам, и т.п.

Проблема уклонения от налогов тесно связана с незаконным вывозом капитала, под которым понимаются как деньги организованной преступности (незаконная торговля оружием, наркотиками и т.п.), так и часть средств, полученных от легальной экономической деятельности, сокрытых от налоговых и таможенных органов. Для борьбы с незаконным вывозом капитала следует шире использовать административные методы, среди которых следует выделить:
- пересмотр соглашений об избежании двойного налогообложения с государствами, имеющими зоны пониженного налогообложения;
- активное участие России в глобальном регулировании оффшорных зон;
- борьбу с искажением контрактных цен при осуществлении экспортно-импортных операций, в том числе путем перехода на использование справочных цен мирового рынка (см. ниже);
- введение порядка обязательной регистрации (а не получения разрешения на открытие) зарубежных счетов и жесткие санкции за уклонение от регистрации;
- при расчетах налогоплательщика с юридическими лицами, имеющими счета в банках-нерезидентах, через их корреспондентские счета в российских банках введение авансовой уплаты налогов за контрагента-поставщика, аналогично случаю расчетов с предприятиями, не являющимися российскими налогоплательщиками;
- усиление контроля за деятельностью в России банков-нерезидентов;
- мониторинг невозвращаемых кредитов, применение санкций (вплоть до лишения лицензий) по отношению с финансовым институтам, осуществляющим безвозвратное кредитование;
- сокращение числа банков с валютной лицензией на основе повышения требований к размеру капитала при предоставлении таких лицензий;
- введение контроля над предприятиями, оказывающими услуги по созданию оффшорных фирм и открытию зарубежных банковских счетов;
- тесную кооперацию с соответствующими международными организациями (Интерполом, национальными организациями по борьбе с организованной преступностью).

Особое значение в области борьбы с оттоком капитала имеет упорядочение платежных отношений со странами СНГ (в том числе и на межгосударственном уровне), допускающих неуплату за поставленные энергоресурсы. Необходимо заключение межправительственных соглашений, регулирующих отношения между российскими поставщиками энергоносителей и их потребителями в ближнем зарубежье, включая имущественную ответственность последних.

2) Следует расширить перечень случаев, когда налоговым органам предоставляется право доначислять налоговое обязательство сторон сделки исходя из рыночных цен, одновременно сузив произвол налоговых чиновников при определении уровня применимой рыночной цены. Следует ввести практику регулярной публикации в электронных средствах массовой информации уровня рыночных цен на товары, являющиеся наиболее распространенным предметом экспортных сделок. При наличии опубликованных в указанном порядке цен, а также в ряде других случаев (сделки между взаимозависимыми лицами, большие колебания цен у одного и того же агента) налоговые органы должны иметь право переоценивать налоговое обязательство по любым сделкам вне зависимости от степени отклонения примененной ее сторонами цены от рыночной.

3) Способы взыскания налоговой задолженности должны дифференцироваться в зависимости от того, исчислена ли сумма задолженности самим налогоплательщиком или налоговыми органами по итогам проверки. В первом случае основная сумма налоговой задолженности и пени могут взыскиваться за счет имущества налогоплательщика в бесспорном порядке. Если налоговая задолженность исчислена по результатам проверки, то следует запретить ее бесспорное взыскание за счет имущества налогоплательщика до истечения месячного срока для обжалования требования об уплате налога, а в случае подачи налогоплательщиком жалобы - также и на период ее рассмотрения. Если налогоплательщик не обжаловал требование об уплате налога, выставленное по результатам налоговой проверки - налог может быть взыскан в бесспорном порядке.
В то же время действующий судебный порядок взыскания штрафов за нарушения налогового законодательства излишне обременителен для налоговых органов и судебной системы. Взимание штрафа должно производиться в судебном порядке, только если налогоплательщик обжаловал требование о его уплате.

4) Следует внедрить систему автоматической индексации всех параметров налоговой системы на основе использования условной расчетной единицы в целях налогообложения.

5) Необходимо упрощение системы бухгалтерского учета, его приведение в вид, максимально близкий к международным стандартам. Следует еще раз отметить необходимость немедленного перехода на обязательное ведение бухгалтерского учета средними и крупными предприятиями реализованной продукции и прибыли по методу начислений взамен применяющегося в настоящее время кассового метода учета при одновременном введении симметричного метода учета затрат - по моменту возникновения обязательств. Данный метод учета должен применяться для исчисления налога на прибыль, НДС и акцизов.

6) В целях исключения необоснованных потерь налоговых поступлений и повышения нейтральности налогового законодательства следует сузить перечень оснований для предоставления отсрочек и рассрочек исполнения налоговых обязательств и запретить региональным и местным органам власти расширять этот перечень. Отсрочки можно предоставлять лишь в случае, если они являются предпосылкой надлежащего исполнения данным лицом своих налоговых обязательств в будущем. Предоставление отсрочки по мотиву финансовой несостоятельности налогоплательщика возможно лишь при подтверждении Федеральной службой по финансовому оздоровлению и банкротству возможности восстановления его платежеспособности. Следует предусмотреть запрет на повторное предоставление отсрочки одному и тому же лицу в течение непродолжительного времени. Кроме того, исходя из принципа о недопустимости льготного кредитования государством своих налогоплательщиков, следует повысить размер процента по любым отсроченным обязательствам до рыночного уровня.

7) Необходимо исключить из Налогового кодекса институт "инвестиционного налогового кредита".

8) Следует изменить меры по обеспечению исполнения налогового обязательства, исходя из следующих принципов:
- в качестве альтернативы аресту имущества налогоплательщика и приостановлению операций по его банковским счетам на период обжалования требования об уплате налога следует предоставить налогоплательщику право предоставить обычные гражданские способы обеспечения исполнения налогового обязательства: залог, поручительство, банковскую гарантию.
- следует либерализировать режим ареста имущества налогоплательщика, сняв ограничения на владение и пользование арестованным имуществом. Распоряжение готовой продукцией должно также осуществляться свободно, а распоряжение основными средствами - с санкции налоговой администрации. На случай продажи налогоплательщиком арестованного имущества без санкции налоговых органов и (или) по цене ниже рыночной следует установить правила о субсидиарной ответственности приобретателя имущества по долгам налогоплательщика в размере рыночной цены данного имущества за вычетом суммы, уплаченной за него приобретателем.
- следует исключить из арсенала мер обеспечения исполнения налогового обязательства приостановление операций по счетам в банке, так как эта мера парализует деятельность налогоплательщика. Вместо нее на период обжалования решения о взыскании налога можно использовать арест имущества или договорные формы обеспечения обязательства (залог, банковскую гарантию, поручительство). В то же время приостановление операций по счетам в банке нужно сохранить в качестве способа борьбы с некоторыми длящимися нарушениями налогового законодательства (такими как неподача декларации по налогу на прибыль), а также в качестве способа борьбы с налогоплательщиками, уклоняющимися от налогового учета и контроля.

9) В целях упрощения производства по делу о налоговом правонарушении и снижения риска коррупции следует отказаться от деления налоговых правонарушений на умышленные и неосторожные, так как возможность снижения размера ответственности по таким субъективным основаниям как форма вины создает почву для коррупции. Вместо этого базовый размер штрафов следует установить на относительно низком уровне, повышая его при наличии обстоятельств, с высокой вероятностью указывающих на мошеннический характер правонарушения. Такими обстоятельствами могут быть: совершение налогового правонарушения лицом, ранее привлекавшимся к ответственности за аналогичное правонарушение; совершение правонарушения по сговору группой лиц и пр. Во избежание коррупции право снижать размер штрафа следует предоставить исключительно суду, если налогоплательщик докажет наличие смягчающих обстоятельств. Размер штрафов следует устанавливать не в твердой сумме, а в процентах от оборота налогоплательщика.

10) Необходимо обособить в структуре налоговых органов подразделения, специализирующиеся на рассмотрении налоговых споров. В перспективе следует отказаться от административной процедуры обжалования решений и действий налоговых органов, и передать рассмотрение указанных дел специализированным налоговым коллегиям при судах общей юрисдикции и арбитражных судах.

11) В целях поощрения налогоплательщиков к соблюдению налогового законодательства следует либерализировать правила о порядке зачета и возврата излишне уплаченных сумм налогов:
- размер процентов должен быть равен ставке пени по налоговым долгам;
- зачет или возврат излишне уплаченного налога должен осуществляться налоговыми органами автоматически независимо от наличия соответствующей просьбы налогоплательщика.

12) Необходимо создать общую базу данных таможенных и налоговых органов в отношении контроля схемы "импортер-декларант-продавец-покупатель".

2.2.3. Таможенная пошлина.

Таможенные пошлины и сборы являются инструментом торговой политики и государственного регулирования внутреннего российского рынка товаров при его взаимодействии с мировым рынком. Таможенная пошлина призвана содействовать оперативному регулированию налогообложения перемещения товаров через таможенную границу России, поэтому право установления размеров таможенных пошлин по конкретным товарам, перемещаемым через таможенную границу, в отличие от других налогов и сборов, как в ближайшие годы, так и на более длительную перспективу должно быть сохранено за Правительством Российской Федерации.

Таможенные платежи играют исключительно важную роль в обеспечении доходной части федерального бюджета Российской Федерации. Однако неиспользованные резервы увеличения таможенных платежей остаются значительными.

В целях совершенствования фискальной и регулирующей функций таможенной системы следует:
- последовательно снизить средневзвешенную и максимальную импортную пошлину;
- максимально укрупнить товарные группы;
- отказаться от прямых и косвенных форм квотирования экспорта и импорта (кроме исключительных случаев, связанных с защитой внутреннего рынка сельскохозяйственной продукции);
- ликвидировать все существующие льготы в максимально короткие сроки;
- исключить регулятивные функции из компетенции таможенных органов (кроме вопросов внутриведомственной организации работы).

Таможенное регулирование в его нынешнем виде остается недостаточно эффективным. Следует привести таможенные процедуры в соответствие с реальными возможностями государства. Таможенные процедуры должны совершенствоваться в направлении унификации методов таможенного оформления и контроля, сокращения дифференциации штрафных санкций.

Проблемы эффективного таможенного контроля непосредственно связаны с соблюдением правил доставки товаров от границы до таможенных органов назначения, с несовершенством процедуры представления товаров и транспортных средств в местах доставки для таможенного контроля. Количество складов временного хранения и таможенных складов должно быть сокращено с одновременным радикальным повышением технических требований к складам, заключающихся в обязательном оснащении их современной досмотровой техникой, высокоточными измерительными приборами большой производительности, компьютерной системой учета товаров, подключенной к локальной сети таможенного органа, модемными каналами связи, наличии достаточных для проведения таможенного оформления площадей.

Следует формализовать процесс выборочного контроля, т.е. процесс выбора объектов полного досмотра. При этом следует осуществить специализацию складов временного хранения, таможенных складов и таможен. Важным направлением является профессионализация процесса таможенного оформления.

Для усиления таможенного контроля необходимо согласование действий российских таможенных органов с таможенными органами сопредельных стран, и в первую очередь, со странами Таможенного союза, границы с которыми весьма прозрачны.

В целях укрепления связей таможенных и налоговых органов следует ввести идентификацию товаров, основанную на грузовой таможенной декларации. Этот документ, идентифицирующий товар должен сопровождать товар вплоть до конечного потребления, что позволит любому проверяющему вплоть до розничной торговли выяснить, соблюдены ли таможенные формальности при ввозе товара. При этом ответственность за наличие идентификации и ее подлинность должна быть возложена на текущего владельца товара.

Для усиления контроля над повсеместным соблюдением таможенных процедур за счет упрощения процедур, предлагается значительно увеличить численность рядового инспекторского состава и правоохранительного блока таможни за счет сокращения административных должностей.

Важным шагом в процессе упрощения таможенных процедур могло бы быть введение института "добросовестного участника внешнеэкономической деятельности", по отношению к которым таможенные органы могут применять упрощенную процедуру досмотра.

2.3. РЕФОРМА МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

С 1998 года осуществляется реализация одобренной Правительством Российской Федерации (Постановление от 30 июля 1998 года # 862) Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999-2001 гг. В 1999 бюджетном году осуществлен переход к новой методике распределения трансфертов Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), на 2000 бюджетный год она была значительно усовершенствована за счет введения объективных оценок бюджетных потребностей и налогового потенциала регионов и общего повышения прозрачности расчетов. В 2001 году предполагается завершить реформирование ФФПР с выходом в конечном счете на стабильное закрепление на федеральном уровне методики и процедуры распределения основной части финансовой помощи субъектам Российской Федерации.

В то же время рамки данной Концепции узки для проведения полномасштабной реформы межбюджетных отношений. Наряду с формированием нового механизма бюджетного выравнивания, необходимы глубокие преобразования в двух других основополагающих блоках системы межбюджетных отношений - разграничении расходов и доходов между уровнями бюджетной системы, распространение реформы на уровень субъектов Федерации (взаимоотношения региональных и местных властей), развитие нормативно-правовой базы бюджетного процесса на региональном и местном уровне. Необходим новый этап более широкой и комплексной реформы межбюджетных отношений, увязанный с долгосрочной стратегией развития страны.

2.3.1 Необходимость и цели реформы

Ключевая проблема межбюджетных отношений - незавершенность децентрализации бюджетной системы. Расходы субнациональных бюджетов перегружены обязательствами, установленными федеральным законодательством ("федеральные мандаты"), основная часть их доходов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи (в том числе - неформализованной), имеет место резкая несбалансированность расходных обязательств и возможностей их финансирования. Официальная система межбюджетных отношений остается чрезмерно централизованной, заведомая невыполнимость (нерациональность) ее требований позволяет субнациональным властям переложить основную политическую и финансовую ответственность на федеральный центр.

Общими целями реформы межбюджетных отношений является обеспечение экономической эффективности, бюджетной ответственности, социальной справедливости и политической консолидации. Применительно к межбюджетным отношениям экономическая эффективность означает создание долгосрочных институциональных стимулов для субнациональных властей проводить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат; бюджетная ответственность - управление общественными финансами от имени и в интересах населения, при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсах соответствующих территорий, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики; социальная справедливость - поддержание на всей территории страны равного доступа граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям; политическая консолидация - достижение общественного согласия по вопросам распределения между уровнями бюджетной системы и регионами финансовых ресурсов, создание условий для эффективного выполнения региональными и местными властями своих полномочий в рамках гражданского общества.

Для их достижения взаимодействие властей разных уровней должно отвечать пяти основным условиям: 1) четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти; 2) субнациональные органы власти должны обладать в пределах своих территорий и полномочий достаточной степенью автономности в проведении финансово-экономической политики; 3) национальные власти должны иметь эффективные полномочия по обеспечению единого экономического и правового пространства, поддержанию мобильности факторов производства; 4) субнациональные власти должны быть поставлены в условия жестких бюджетных ограничений (т.е. повышение их бюджетных доходов не должно изыматься в вышестоящие бюджеты, а ухудшение финансово-экономического положения не должно компенсироваться притоком средств из вышестоящих бюджетов или за счет неограниченных заимствований); 5) все эти условия должно быть стабильными и не являться предметом торга.

Для создания этих условий необходимо ликвидировать сложившуюся к настоящему времени диспропорцию между децентрализацией бюджетных ресурсов и централизацией (официальных) бюджетных полномочий. Это означает, что для субнациональных властей исчезнет необходимость прибегать к "теневым" полномочиям, а для федеральных властей - появится возможность требовать безусловного соблюдения единых для всех регионов требований федерального законодательства.

2.3.2. Стратегия реформы

В основу стратегии реформы межбюджетных отношений должен быть положен принцип взаимоувязанного по масштабам и темпам повышения централизации бюджетных ресурсов и одновременной децентрализации "официальных" бюджетных полномочий. После проведения реформы региональные и местные власти будут отвечать за использование меньшей части средств национальной бюджетной системы, но при существенно большей реальной налогово-бюджетной автономии и ответственности за их использование.

В дальнейшем, после достижения сбалансированности бюджетных полномочий и ответственности, доля финансовых ресурсов, сосредоточенных на субнациональном уровне, может и должна постепенно увеличиваться при: а) соответствующем расширении "официальных" полномочий региональных и местных властей по их формированию и использованию; б) соблюдении жестких бюджетных ограничений; в) формировании конкурентной среды; г) оптимальном выравнивании бюджетной обеспеченности; д) максимальной прозрачности, стабильности и предсказуемости межбюджетных отношений.

2.3.3. Расходные полномочия

В основе всей системы бюджетного федерализма должно лежать четкое законодательное разграничение расходных полномочий и ответственности властей разных уровней. Соответствующие разделы Бюджетного кодекса как базового для данной сферы закона должны быть существенно переработаны.

В Бюджетном кодексе следует закрепить принципы разграничения расходных полномочий и ответственности между бюджетами всех трех уровней. Сфера "совместного" финансирования бюджетных расходов должна быть сокращена до минимума. Перечень расходов, подлежащих финансированию из бюджетов разных уровней, должен быть конкретизирован в привязке к бюджетной классификации на максимально глубоком ее уровне. Решая вопрос о разграничении полномочий, необходимо четко различать уровень власти и управления: а) определяющий качество (стандарты) предоставления тех или иных услуг; б) организующий производство (предоставление, "доставку" населению) тех или иных бюджетных услуг и в) обеспечивающий финансирование производства (предоставления) данных услуг. Данные позиции должны быть четко отражены в отраслевом законодательстве, конкретизирующем установленное Бюджетным кодексом общее разграничение расходных полномочий и ответственности между властями разных уровней. Финансовые обязательства, непосредственно установленные правовыми актами федерального, регионального, местного уровня, должны "автоматически" закрепляться за соответствующим бюджетом и полностью финансироваться за счет их собственных доходов - либо непосредственно из данного бюджета, либо в форме прямой финансовой помощи (компенсаций) бюджетам более низких уровней.

Необходимо принять меры по сокращению "федеральных мандатов" по следующим направлениям:

1) Расходы, формально закрепленные за федеральным бюджетом, но частично финансируемые из субнациональных бюджетов (территориальные подразделения федеральных структур, коммунальные расходы федеральных учреждений и т.д.). Необходимо снять "вынужденность" финансирования этих расходов субнациональными властями, ввести территориальный разрез планирования ведомственных расходов, в перспективе - законодательно запретить финансирование из субнациональных бюджетов федеральных расходов.

2) Бюджетные учреждения, находящиеся в федеральной собственности, но финансирующиеся из субнациональных бюджетов. Учреждения, выполняющие федеральные функции, должны быть переданы на финансирование через сметы соответствующих федеральных ведомств, ряд учреждений может быть передан в ведение (собственность) региональных властей или приватизирован.

3) Ведомственные льготы (главным образом, по оплате жилищно-коммунальных и транспортных услуг военнослужащими, работниками федеральных органов). Должны финансироваться в рамках смет расходов соответствующих федеральных министерств (с выплатой компенсаций сотрудникам) или отменены.

4) Льготы отдельным категориям работников бюджетной сферы. Целесообразно принять решение об их полной отмене с увязкой с очередным повышением заработной платы соответствующим категориям работников.

5) Территориальные льготы, "привязанные" к определенным районам (Крайний Север, сельская местность). В основном должны быть отменены с включением либо в заработную плату, либо в социальное пособие по нуждаемости. Возможно сохранение отдельных видов пособий (например, по переселению из северных районов) с прямой выплатой из федерального бюджета.

6) Социальные пособия и льготы (гражданам, имеющим детей, ветеранам, инвалидам, многодетным и неполным семьям, пострадавшим от радиации, переселенцам, адресные жилищные субсидии и т.д.). В конечном счете должны быть заменены единым пособием по нуждаемости, которое будет выплачиваться непосредственно из федерального бюджета через систему органов социальной защиты. В переходный период возможно финансирование части из них через региональные бюджетов, получающих на эти цели федеральные субвенции.

7) Заработная плата в бюджетной сфере. Необходимо либо отменить федеральное регулирование зарплаты в бюджетной сфере, либо открыто перевести ее в статус "федерального мандата" с частичным со-финансированием за счет компенсаций (субвенций) из федерального бюджета.

8) Бюджетные нормативы. В бюджетной сфере продолжают действовать множество натуральных и финансовых норм и требований, ограничивающих самостоятельность субнациональных властей и бюджетных учреждений. Должны быть отмены с переходом к целевым параметрам планирования предоставления бюджетных услуг и индикаторам "результативности".

Необходимо пересмотреть концепцию минимальных государственных социальных стандартов. Последние должны быть выражены в конечных результатах (а не затрат и/или обеспечения объектами, материальными ресурсами и пр.) и служить "ограничителем" для введения "федеральных мандатов" в отношении расходных полномочий, закрепленных за региональными (местными) властями. При этом финансовые нормативы обеспечения этих стандартов (как правило, в расчете на 1 потребителя бюджетных услуг без расшифровки по видам расходов) должны использоваться только в качестве расчетных индикаторов, а не как обязательные к исполнению параметры бюджетного планирования.

2.3.4. Налоговые полномочия

Конечным результатом реформы должен стать полный отказ от разделения налогов на "собственные", "закрепленные" и "регулирующие". Поступления по федеральным налогам полностью, без какого бы то ни было "расщепления", должны поступать в федеральный бюджет, региональные налоги - только в региональные бюджеты, местные налоги - только в бюджеты муниципальных образований. Соответственно, налоговое законодательство должно устанавливать как налоговые полномочия властей разных уровней, так и разделение налоговых поступлений по принципу "один налог - один бюджет" при существенном расширении налоговых полномочий (в рамках "закрытого" переченя налогов) региональных и особенно местных властей (на промежуточных этапх реформы могут сохраняться 1-2 "расщепляемых" налога).

При этом, поскольку в рамках этого принципа налоговые поступления каждого уровня бюджетной системы будут определяться налоговой политикой (ставками) соответствующих властей, с самого начала реформы необходимо отменить нормы федерального законодательства, устанавливающие какие-либо пропорции распределения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы.

К моменту завершения реформы, основными федеральными налогами должны быть: таможенные пошлины, НДС, акцизы (уплачиваемые предприятиями), федеральный налог на прибыль (доход предприятий и организаций), подоходный налог, платежи за использование неравномерно размещенных природных ресурсов (прежде всего - за добычу углеводородного сырья и других экспортных сырьевых ресурсов), федеральные лицензионные и регистрационные сборы.

В состав региональных (субъектов Федерации) налогов целесообразно включить: региональный налог на прибыль (доходы), акцизы, уплачиваемые оптовой торговлей, платежи за пользование лесными и водными ресурсами, общераспространенными полезными ископаемыми, экологические платежи, региональные лицензионные и регистрационные сборы.

Местными налогами должны стать: муниципальный налог на прибыль (доходы), налог на недвижимость (до его введения - налоги на имущество и земельный налог), налоги на малый бизнес (единый налог на вмененный доход, единый сельскохозяйственный налог), местные лицензионные и регистрационные сборы. Кроме того, значительную часть доходов местных бюджетов должны составлять платежи населения за предоставляемые местными органами и муниципальными предприятиями услуги.

Оптимальной формой регионального налога на прибыль (доходы) является надбавка к федеральной ставке (при ограничении ее максимального уровня и использовании одной и той же налогооблагаемой базы), что позволяет обеспечить сочетание единства налогового пространства и налоговой самостоятельности регионов (муниципалитетов). В перспективе аналогичный принцип может быть применен при разделении подоходного налога на федеральный, региональный и местный, при этом два последних могут вводится в форме подушевых сборов.

В целях предотвращения чрезмерной концентрации налоговых поступлений в отдельных субъектах Федерации и муниципальных образованиях как на федеральном, так и на региональном уровне может вводится специальный порядок регистрации особо крупных налогоплательщиков (с зачислением дополнительно поступающих от них налогов в федеральный и/или региональные фонды выравнивания), а также механизм "отрицательных трансфертов" (перечисление части доходов "сверхобеспеченных" регионов или муниципалитетов в вышестоящие бюджеты для формирования фондов выравнивания). Кроме того, для противодействия несправедливой налоговой конкуренции должно быть резко усилена нормативно-правовая база, обеспечивающая уплату региональных и местных налогов по месту фактической деятельности (а не регистрации) предприятий.

2.3.5. Финансовая помощь

Основная часть финансовой помощи из федерального бюджета будет предоставляться через Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации - регионов (ФФПР). К 2001 г. должно быть завершен переход к новой методике его распределения, которая обеспечивает выравнивание бюджетной обеспеченности регионов с учетом объективных региональных факторов удорожания бюджетных услуг (индексов бюджетных расходов) и налогового потенциала территорий (индексов налогового потенциала, отражающих уровень и структуру валового регионального продукта). В перспективе части трансфертов ФФПР может придан целевой характер с ориентацией на долевое со-финансирование приоритетных расходов региональных бюджетов.

На первом этапе реформы в составе федерального бюджета будет создан Фонд компенсаций, через который должно осуществляться финансирование (в форме целевых субвенций региональным бюджетам) сохраняющихся прямых "федеральных мандатов", прежде всего - социальных пособий и льгот. Общий объем этого Фонда должен полностью покрывать возложенные на региональные бюджеты федеральными законами финансовые обязательства по выплате социальных пособий и льгот, а его средства - распределяться между всеми без исключения субъектами Федерации, вне зависимости от их бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения (с учетом удорожающих факторов). В дальнейшем, по мере расширения практики выплаты соответствующих федеральных пособий непосредственно гражданам через органы Федерального казначейства и органы социальной защиты, размер Фонд компенсаций будет сокращаться вплоть до его полной ликвидации (или присоединения к ФФПР).

Дополнительными элементами механизма финансовой помощи субъектам Федерации станут Фонд регионального развития (со-финансирование инвестиционных программ по развитию регионов) и формируемый за счет займов международных финансовых организаций Фонд развития (реформирования) региональных финансов (поддержка, на конкурсной основе, экономических и бюджетных реформ в регионах).

Основные подходы к формированию и распределению финансовой помощи должны быть определены федеральным законодательством и среднесрочным финансовым планом, при рассмотрении же ежегодного закона о федеральном бюджете могут корректироваться параметры, непосредственно связанные с приоритетами и условиями федеральной бюджетной политики на очередной год. На завершающем этапе реформы субъекты Российской Федерации должны иметь возможность самостоятельно рассчитывать основной объем полагающейся им финансовой помощи из федерального бюджета как на очередной бюджетный год, так и на среднесрочную перспективу (за исключением средств, распределяемых на конкурсной основе). Аналогичные принципы и механизмы оказания финансовой помощи должны действовать и в отношениях "субъект Федерации - муниципальные образования".

В рамках государственных внебюджетных фондов (Пенсионного, социального страхования, обязательного медицинского страхования, дорожного, занятости) территориальное перераспределение финансовых средств также должно осуществляться на основе формализованных, "прозрачных" и стабильных правил, при необходимости - с повышением уровня централизации доходов.

В целях реализации одного из ключевых требований реформы - поддержания для субнациональных бюджетов жестких бюджетных ограничений - в течение бюджетного года не должны применяться какие-либо формы финансовых перечислений в региональные бюджеты, не утвержденные в федеральном бюджете с разбивкой по регионам. Соответственно, из бюджетного законодательства, бюджетной классификации и отчетности должны быть исключены категории "средства, передаваемые в порядке взаимных расчетов" и "бюджетные ссуды". Первые, в случае необходимости, могут быть заменены конкретными категориями целевой финансовой помощи в рамках соответствующих фондов, вторые - авансовыми трансфертами Фонда финансовой поддержки регионов или Фонда поддержки муниципальных образований.

2.3.6. Управление субнациональными бюджетами

Федеральное законодательство должно четко устанавливать единые минимальные требования к субнациональным бюджетам и бюджетному процессу (базовая бюджетная классификация, бухгалтерская отчетность, учет и отчетность, процедуры исполнения, в том числе казначейские технологии), а также, в ряде случаев, к бюджетной политике субнациональных властей. В то же время значительная часть федерального бюджетного регулирования может быть передана на уровень субъектов Федерации (в том числе - путем принятия на федеральном уровне "рамочных", типовых законов или разделов).

В дополнение к минимальным федеральным требованиям федеральное правительство должно поддерживать использование субнациональными властями дополнительных, более высоких стандартов качества управления и бюджетной политики. В этих целях на федеральном уровне может быть разработан и регулярно обновляться Кодекс лучшей практики, опережающий в своем развитии законодательные требования.

Особое внимание в федеральном законодательстве должно быть уделено выполнению обязательств субнациональными властями перед населением, бюджетными организациями, кредиторами. В этих целях следует сохранить законодательные ограничения на уровень дефицита и задолженности региональных и местных бюджетов. В случае нарушения финансовых обязательств перед населением, бюджетополучателями и кредиторами, невыполнения установленных федеральным законодательством требований к управлению бюджетами в отношении региональных (местных) бюджетов федеральным правительством может и, в установленных случаях, должен вводиться режим внешнего финансового управления. Бюджеты субъектов Федерации, на 50 и более процентом зависящие от дотаций из федерального бюджета, в обязательном порядке должны исполняться территориальными органами Федерального казначейства.

Одновременно необходимо поэтапно расширять самостоятельность региональных и местных финансовых органов. В перспективе им должно быть предоставлено право выбора между заключением агентских соглашений на соответствующее обслуживание территориальными органами Федерального казначейства, Министерства налогов и сборов, федеральных контрольно-ревизионных служб или созданием собственного казначейства и налоговой службы (с четкой процедурой и критериями сертифицирования соответствующими федеральными ведомствами).

Мероприятия:	Э Т А П
	Первый	Второй	Третий
Расходные полномочия	Перенос ведомственных льгот и федеральных учреждений на финансирование в федеральный бюджет Федеральные субвенции на финансирование социальных пособий и льгот (законы о ветеранах, инвалидах, пособия на детей) через региональные бюджеты Поправки к Бюджетному кодексу по принципам разграничения расходных полномочий Закон о государственных минимальных стандартах (новая концепция) Территориальный разрез федерального бюджета (отчетность)	Преобразование социальных пособий и льгот в единое пособие по нуждаемости с выплатой из федерального бюджета Отраслевое законодательство по разграничению расходных полномочий и обязательств Передача профессионального образования в региональные бюджеты Территориальный разрез федерального бюджета (планирование)	Отраслевые государственные стандарты и их отражение в бюджетном законодательстве Поправки в Бюджетный кодекс по разграничению расходных полномочий и "федеральным мандатам"
Налоговые полномочия	Зачисление 100% НДС в федеральный бюджет Отмена ряда местных налогов Отмена пропорции 50 на 50 (поправки в Бюджетный кодекс) Разделение акцизов на алкогольную продукцию между производителями (федеральный бюджет) и оптовой торговлей (региональные бюджеты) Приостановка норм закона "О финансовых основах местного самоуправления" о разделении налоговых поступлений	Разделение (Налоговый кодекс) налога на прибыль на федеральный и региональный Разделение подоходного налога на федеральный (прогрессивная ставка) и региональный (плоская ставка или подушевой сбор) Разделение платежей за использование разных видов природных ресурсов между бюджетами Сокращение налогов, поступающие в дорожные фонды	Разделение регионального подоходного налога (подушевого сбора) на региональный и местный подоходный налог (сбор) Перевод налога на имущество и налога на недвижимость в состав местных налогов Закрепление особых налоговых режимов, в случае их сохранения, (единые налоги на вмененных доход, сельскохозяйственный налог) за местными властями
Финансовая помощь	Завершение перехода к новой методике распределения ФФПР Начало работы Фонда регионального развития Начало работы Фонда развития (реформирования) региональных финансов (получение займа МБРР) Упорядочивание (отмена) взаимных расчетов и бюджетных ссуд	Закон (поправки в Бюджетный кодекс) о финансовой помощи субъектам Федерации и местным бюджетам
Управление субнациональными бюджетами	Закон о внешнем финансовом управлении Поправки к Бюджетному кодексу по вопросам субнационального долга Концепция взаимодействия федеральных и региональных (местных) финансовых органов (казначейство, налоговая служба) Сертификат "Управляющий общественными финансами"	Нормативно-правовая база взаимодействия федеральных и региональных (местных) финансовых органов (казначейство, налоговая служба) Переход к новой системе бухгалтерского учета, бюджетной классификации и отчетности Кодекс лучшей практики Завершение перехода к казначейской системе исполнения региональных и местных бюджетов	Руководство по управлению общественными финансами на региональном и местном уровне Выборность "аудитора субъекта Федерации (муниципального образования"
Общие вопросы	Ликвидация особого бюджетного статуса Татарстана и Башкортостана Ликвидация внутренних оффшорных зон Прекращение действия двусторонних соглашений Повышение объективности и "прозрачности" территориального перераспределения средств в рамках государственных внебюджетных фондов Концепция административно-территориального деления субъектов Федерации и статуса местного самоуправления	Закон об основах административно-территориального устройства субъектов Федерации; Определение бюджетного статуса местного самоуправления

2.4. ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНАЯ ПОЛИТИКА

2.4.1. Денежно-кредитная политика и условия ее осуществления

Во взаимодействии с Правительством Российской Федерации Банк России разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику. Основной целью денежно-кредитной политики является защита и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам.

Правительство Российской Федерации и Банк России исходят из того, что в предстоящий период конечной целью денежно-кредитной политики должно быть снижение, а в дальнейшем при достижении низких значений - сохранение инфляции на уровне, при котором обеспечиваются условия для устойчивого экономического роста, включая снижение процентных ставок. Конкретное сочетание параметров инфляции и экономического роста на каждый предстоящий год будет согласовываться в рамках общегосударственной экономической программы с учетом изменения внутренних и внешних факторов развития экономики.

Постановка целей и процесс осуществления денежно-кредитной политики в ближайшие 10 лет будут определяться рядом условий: высокой степенью чувствительности экономики страны к изменениям внешнеэкономической ситуации, и особенно зависимостью платежного баланса от конъюнктуры мировых цен на экспортные товары и размеров платежей по внешнему долгу; интенсивностью и структурой притока иностранного капитала в российскую экономику; сбалансированностью федерального бюджета; продолжающимся процессом освобождения экономики от неденежных форм расчетов и сокращения непроизводительного оттока капитала; результатами реформирования банковского сектора; повышением прозрачности и проведением структурных мер в реальном секторе экономики.

Основной предпосылкой для осуществления действенной и пользующейся доверием единой государственной денежно-кредитной политики является обеспечение независимости Центрального банка Российской Федерации в выполнении его основных функций и, в частности, отсутствие какого-либо давления со стороны органов законодательной и исполнительной власти. Это прежде всего означает, что не будет допускаться прямое кредитование федерального бюджета, в том числе путем приобретения Банком России государственных ценных бумаг при первичном размещении, а также будет осуществляться последовательное погашение Министерством финансов Российской Федерации накопленного долга перед Банком России.

Исходя из соответствия конечной цели денежно-кредитной политики основным задачам экономической политики государства, Банк России в ближайшие годы будет сохранять контроль за денежным предложением посредством таргетирования прироста денежной массы.

При этом будет сохраняться режим плавающего валютного курса, позволяющий сглаживать резкие колебания на внутреннем валютном рынке, обеспечивать соответствие уровня курса рубля фундаментальным экономическим факторам, поддерживать объем золотовалютных резервов страны на уровне, адекватном складывающейся экономической ситуации.

Рост деловой активности и промышленного производства способствует увеличению спроса на деньги. Однако в период устойчивого притока иностранной валюты на внутренний рынок и накопления золотовалютных резервов страны возникает проблема стерилизации свободной ликвидности. В связи с этим Правительство Российской Федерации будет осуществлять погашение задолженности Центральному Банку Российской Федерации, а также переоформит часть имеющегося портфеля ценных бумаг Банка России в рыночную ликвидную форму с возможностью последующих операций на открытом рынке.

В дальнейшем при формировании адекватных макроэкономических, финансовых и институциональных условий возможен переход на иные принципы установления промежуточных целей денежно-кредитной политики (например, уровня процентных ставок).

Осуществляя денежно-кредитную политику, Банк России будет учитывать возможные пути и последствия интеграционных процессов.

При формировании и реализации денежно-кредитной политики будут соблюдаться принципы транспарентности и информационной открытости.

2.4.2. Инструменты денежно-кредитной политики.

В настоящее время система применяемых Банком России инструментов денежно-кредитной политики адекватна мировой практике и включает изменение ставок Банка России по собственным операциям, привлечение депозитов от коммерческих банков на различные сроки, изменение нормативов отчислений в обязательные резервы, интервенции на валютном рынке. Среди постоянно действующих кредитных механизмов на регулярной основе применяются внутридневные кредиты, кредиты "овернайт" и еженедельные ломбардные кредитные аукционы.

Банк России может использовать также в качестве инструмента денежно-кредитной политики покупку и продажу ценных бумаг на вторичном рынке, а также операции РЕПО.

В целях расширения инструментов денежно-кредитной политики Правительство Российской Федерации внесет в Государственную Думу проекты законов об освобождении Банка России от уплаты налога на операции с ценными бумагами в случае выпуска им собственных облигаций и предоставлении бессрочного права Банку России выпуска собственных облигаций как более гибкого инструмента управления банковской ликвидностью.

Банк России продолжит работу по распространению процедуры предоставления обеспеченных внутридневных кредитов и кредитов "овернайт" на банки других регионов (кроме банков Москвы и Санкт-Петербурга) по мере технической готовности и расширению перечня активов, которые могут использоваться в качестве залога при предоставлении кредитов банкам, за счет включения в него векселей финансово устойчивых и платежеспособных предприятий, прав требований по кредитным договорам, закладных ценных бумаг и поручительств (с осуществлением необходимого мониторинга кредитоспособности предприятий).

Будет осуществляться работа по совершенствованию применяемых и внедрению новых инструментов денежно-кредитной политики, используемых в международной банковской практике.

2.4.3. Развитие денежного рынка

Наличие современного денежного рынка - высоколиквидного, диверсифицированного по инструментам, с развитой инфраструктурой, надежной и оперативной системой расчетов, налаженными каналами перетока ресурсов между его секторами, с единой ценой денег (процентной ставкой) на всех его секторах, при условии активизации выполнения банковской системой посреднической функции по перераспределению привлекаемых финансовых ресурсов в пользу реального сектора является важной предпосылкой дальнейшего повышения эффективности денежно-кредитной политики.

За прошедший после кризиса августа 1998 г. период российский денежный рынок еще не смог полностью восстановиться. Пока сохраняются относительно низкие объемы рынка и обособленность его отдельных секторов, препятствующая формированию единой рыночной цены денежных ресурсов.

Межбанковский кредитный рынок в послекризисный период постепенно восстанавливал свою функцию регулятора банковской ликвидности. В то же время остается проблема дефицита объективной информации о финансовом состоянии потенциальных контрагентов, поскольку публикуемая ими отчетность еще не соответствует международным стандартам.

Наряду с этим проведенная в 1999 году реструктуризация внутреннего долга не смогла в полной мере восстановить доверия к государственным ценным бумагам со стороны инвесторов, особенно нерезидентов. Об этом свидетельствуют низкие обороты вторичных торгов по государственным облигациям, ограниченный спрос, концентрирующийся на ГКО и отдельных выпусках ОФЗ с близкими сроками до погашения или выплаты купонов. Эти обстоятельства препятствуют формированию репрезентативной структуры доходности инструментов с различной срочностью и не позволяют использовать доходность государственных ценных бумаг в качестве рыночного индикатора инфляционных ожиданий. В определенной степени решению проблемы недостатка краткосрочных инструментов на рынке внутреннего государственного долга может способствовать реализация разрабатываемой Министерством финансов совместно с Банком России программы выпуска стрипов-купонов по уже существующим ОФЗ, которые бы обращались на рынке отдельно от основной облигации и могли использоваться как участниками рынка, так и Банком России в целях денежно-кредитного регулирования.

Центральный банк и Правительство Российской Федерации будут обеспечивать развитие всего комплекса инструментов денежного рынка как предпосылки и по мере создания условий для его эффективного функционирования.

2.4.4. Платежная система

В целях создания в России надежной, эффективной и безопасной платежной системы Банком России будет продолжена работа по совершенствованию действующей платежной системы и построению в ней новых компонент, основанных на системе валовых расчетов в режиме реального времени (RTGS). Эта подсистема предназначена для проведения крупных, срочных, высокоприоритетных платежей, генерируемых межбанковскими рынками, рынками ценных бумаг, другими пользователями и позволит осуществить интеграцию в международные платежные системы. Банк России завершит работы по построению Единой телекоммуникационной банковской сети (ЕТКБС). Будет осуществляться работа по совершенствованию тарифной политики в области предоставления пользователям, включая бюджет, услуг платежной системы.

Правительство и Банк России будут способствовать развитию безналичных расчетов, в т.ч. за счет применения современных банковских технологий, сети Интернет и расширения использования платежных карт, Правительство Российской Федерации внесет в Государственную Думу проекты Федеральных законов "Об электронном документе" и "О переводе денежных средств".

В процессе реформирования платежной системы будет продолжено тесное сотрудничество и координация усилий Банка России и кредитных организаций, их ассоциаций.

3. СТРУКТУРНАЯ ПОЛИТИКА

3.1. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СТРУКТУРНОЙ ПОЛИТИКИ

3.1.1. Цели и задачи структурной политики

В российской экономике есть сектора и отрасли, потенциально конкурентоспособные как на внутреннем, так и на мировых рынках. Реализации конкурентных преимуществ этих секторов (наличие незагруженных технологически эффективных мощностей, квалифицированных кадров, научно-технических заделов и т.п.) препятствуют как несовершенство и неразвитость рыночных механизмов и институтов, так и сложившиеся к настоящему времени стартовые условия в этих секторах, неблагоприятные для экспансии производства, модернизации производственной базы и повышения эффективности.

Основным направлением структурной политики государства является повышение конкурентных преимуществ экономики страны через достижение четырех взаимосвязанных целей:

1. Содействие повышению конкурентоспособности отечественных производителей товаров и услуг на внутреннем и мировом рынках и обеспечение структурного маневра в сторону повышения доли отраслей, производящих продукцию с высокой степенью переработки, и отраслей сферы услуг.

2. Исправление накопленных структурных деформаций - реструктуризация убыточного сектора экономики, искусственно поддерживаемого системой бюджетных субсидий, невостребуемых налоговых недоимок и неплатежей естественным монополиям, решение проблем монопрофильных городов.

3. Завершение трансформации существующих малоэффективных институтов экономики "переходного типа" (структуры государственной собственности, товарных и финансовых рынков, инновационных механизмов, системы государственного регулирования и ряда других) в институты, отвечающие требованиям современной рыночной экономики.

4. Ускоренное развитие и перестройка экономической системы, предприятий и рынков в процессе общемировой экономической трансформации, проходящей на базе новых информационных технологий, усиления глобальных и региональных интеграционных процессов.

Основными факторами, сдерживающими развитие потенциально конкурентоспособных предприятий, помимо изложенных в предыдущем разделе, являются:
- низкий уровень управления на предприятиях, связанный как с небольшим опытом функционирования в условиях рыночной экономики, так и слабым развитием консалтинговых услуг и системы подготовки менеджеров;
- низкий уровень интеграции отечественной экономики в мировую экономическую систему, определяемый не только низкой конкурентоспособностью, но и институциональными факторами: недостаточно активным участием России в деятельности международных экономических организаций, неразвитостью инфраструктуры содействия экспорту;
- недостаточное развитие инфраструктуры: автодорог, портов, телекоммуникаций и т.п.;
- неразвитость инфраструктуры, обеспечивающей коммерциализацию и освоение инноваций;
- недостаточная гибкость рынка труда, связанная с барьерами на пути межрегиональной миграции рабочей силы и недостатками системы профессионального образования и переквалификации.

В этих условиях первоочередными задачами структурной политики становятся:
- повышение инновационной активности и опережающее развитие высокотехнологичного сектора экономики;
- стимулирование экономического роста и повышение эффективности производства на микроуровне через поддержку формирующихся цепочек импортозамещения, экспортных контрактов и использование других косвенных инструментов;
- снижение трансакционных издержек деятельности предприятий за счет развития институтов рынков товаров, услуг, труда и капитала, формирования инфраструктуры обеспечения предпринимательской деятельности;
- прекращение прямого и косвенного субсидирования неэффективных предприятий, эффективная селекция работоспособных предприятий, повышение действенности института банкротств, реструктуризация неэффективного сектора экономики, решение проблем монопрофильных городов;
- стимулирование процессов реструктуризации и реформирования предприятий, повышения их эффективности, в том числе через развитие рынка консалтинговых услуг, содействие процессам интеграции и образования крупных эффективных и конкурентоспособных компаний при всемерном содействии развитию малого и среднего бизнеса;
- окончательное снятие с предприятий бремени содержания некоммерческих звеньев;
- сокращение и оптимизация государственного сектора при росте эффективности управления государственным имуществом;
- повышение эффективности естественных монополий путем обеспечения большей информационной прозрачности и ужесточения контроля за их издержеками; организационного разделения естественно-монопольных и немонопольных сегментов; формирования конкурентной среды в немонопольных сегментах; обеспечения равного доступа к сетям; обеспечения контроля за поддержанием необходимого уровня инвестиций;
- реализация целевых программ развития инфраструктуры транспорта, связи и телекоммуникаций, формирование конкурентной среды, создание равных и предсказуемых условий экономической деятельности в России, как в масштабе всей экономики, так и на конкретных отраслевых рынках.

В целом в современных условиях структурная политика должна реализовываться на основе применения следующих базовых принципов:
- конкурентный рынок как главный регулятор экономического развития;
- минимизация и оптимизация государственного вмешательства в экономику;
- открытость экономики;
- либерализация экономической деятельности на микроуровне.

Необходимость обеспечить решение основных социально-экономических задач - таких, как достижение устойчивых темпов экономического роста при позитивных сдвигах в структуре экономики и обеспечение роста реальных доходов населения делает экономически рациональной и реализуемой стратегию структурного маневра, основанного на сценарии "активного позиционирования на рынках". Эта стратегия базируется на постепенном изменении сложившейся структуры экономики за счет имеющихся преимуществ отраслей, конкурентоспособных на мировом рынке, при последовательном распространении импульсов роста в смежные отрасли промышленности и другие народнохозяйственные комплексы.

Структурная политика будет направлена на опережающее развитие тех отраслей и подотраслей, продукция и услуги которых пользуются спросом на мировом рынке. В рамках такого подхода можно выделить "традиционные" экспортные отрасли (прежде всего, в сырьевом секторе и перерабатывающей промышленности), а также "новые" экспортные отрасли в сфере услуг.

Стимулирование экспортеров на использование прибыли и амортизации для вложений в техническое перевооружение своих предприятий, должно сопровождаться мерами по повышению участия в этом перевооружении отечественного машиностроения. Дополнительные заказы и финансовые инвестиции со стороны экспортеров, создают предпосылки для роста внутреннего спроса, в первую очередь на продукцию отечественного инвестиционного машиностроения.

Будет поощряться переход компаний с крупными государственными пакетами акций (прежде всего естественных монополий) к закупкам оборудования на основе открытых конкурсов.

Основная задача, которую придется решать в отношении монопрофильных городов, состоит в том, чтобы создать механизм изменения ситуации в моногородах, адекватный рыночной экономической системе и потому обеспечивающий возможность саморазвития этих населенных пунктов и их гибкой адаптации к изменениям окружающей среды без постоянного обращения к ресурсам государства.

Выведение в устойчивый режим работы и развития градообразующих предприятий моногородов требует их реструктуризации, которая должна включать: мероприятия, направленные на погашение долгов; создание управленческих предпосылок успешной реструктуризации предприятия; подготовку графика первоочередных мероприятий по реструктуризации.

Важнейшей задачей является диверсификация экспорта с постепенным увеличением доли продукции обрабатывающих отраслей с относительно высокой добавленной стоимостью, на конкретных узких сегментах рынка, где имеются выраженные конкурентные преимущества. В частности, продукции промежуточных и высоких переделов лесопромышленного, металлургического и химического комплексов, авиапромышленности, атомной промышленности, энергетического машиностроения, отдельных сегментов рынка судостроения, вооружений, услуг космического комплекса.

Приоритетными направлениями государственной инвестиционной политики станут комплексное обновление производственной и непроизводственной инфраструктуры и содействие научно-техническому прогрессу, прежде всего, в сферах высоких технологий.

3.1.2. Направления развития промышленности

Политика по обеспечению структурных сдвигов должна быть дополнена мерами по преодолению основных проблем в конкретных, наиболее значимых секторах экономики.

Основной целью развития промышленности в рамках реализации структурной политики является повышение конкурентоспособности продукции и технического уровня производства, обеспечение выхода инновационной продукции и высоких технологий на внутренний и внешний рынок, замещение импортной продукции и перевод на этой основе инновационно активного промышленного производства в стадию стабильного роста.

Реализация основной цели развития промышленности будет осуществляться по следующим направлениям:

I.Сохранение и расширение предложения продукции отечественного машиностроения на рынках, где наблюдается повышение платежеспособного спроса.
На первом этапе эта политика будет реализовываться, прежде всего, на рынках производственного оборудования экспортоориентированных отраслей и энергетики, а на последующих - и в отраслях конечного потребления за счет повышения качества продукции, ее надежности и ценовых преимуществ.
Это направление будет обеспечиваться, в первую очередь, мероприятиями, связанными с модернизацией производственных звеньев и отдельных технологий, повышением технологической дисциплины производства, усилением технического контроля и внедрением современных систем качества, сертификацией продукции и производств, развитием дилерской и товаропроводящей сети, проведением активной рекламы продукции, расширением применения лизинговых схем и совершенствованием систем стандартизации и метрологии.

II. Выход на мировые рынки с конкурентоспособной продукцией современного и новейшего технологических укладов.
Это направление будет обеспечиваться активизацией процессов модернизации и реконструкции производства на базе отечественного машиностроения, обеспечения опережающего роста производства продукции перерабатывающих отраслей по сравнению с добывающими отраслями, разработкой новых видов продукции, технологий, материалов, использования имеющегося научно-технического задела и новых результатов фундаментальных и прикладных исследований.
Широкое применение получат технологии двойного назначения, включая технологии получения новых материалов, микроэлектронику, информационные технологии, биотехнологии, технологии высокоэффективных тепловых двигателей, высокопроизводительное промышленное оборудование, оборудование для защиты окружающей среды, уникальные технологии экспериментальной отработки и испытания сложных систем.

Результатом реализации указанных направлений должны стать:
- обеспечение устойчивых темпов роста промышленного производства;
- позитивные структурные сдвиги, связанные с увеличением доли продукции перерабатывающих отраслей по сравнению с добывающими и доли высокотехнологичной и наукоемкой продукции и услуг в ВВП.

3.1.3.Направления развития инфраструктуры и сферы услуг

Ограниченность рычагов структурной политики, связанная с макроэкономическими ограничениями инвестиционных вложений в инфраструктуру и сферу услуг резко ограничивают круг возможных приоритетов государственной деятельности в этих сферах.

К ним следует отнести реализацию ключевых программ, позволяющих рассчитывать на наибольший позитивный эффект:
- программы развития транспортной сети, телекоммуникаций и связи;
- программы развития жилищно-коммунального хозяйства;
- программы энерго- и ресурсосбережения;
- программы информатизации и развития экономической деятельности на основе интернет-технологий и иных современных информационных технологий, системы электронной коммерции;
- программа развития сферы услуг.

Развитие транспортной сети. Необходимо обеспечить разработку единой общегосударственной программы развития и реконструкции транспортной инфраструктуры.
Предусматривается реализация программы формирования и планомерного развития российских транспортных коридоров, интегрированных в единую евроазиатскую транспортную сеть, использующей преимущества пространственного положения, развитие коммуникации страны на направлениях Запад-Восток и Север-Юг, включая Транссиб и Северный морской путь.

Развитие жилищно-коммунального хозяйства. Должна быть решена задача обеспечения притока инвестиций в отрасль, достигаемая за счет привлечения прямых инвестиций через механизм концессий, а также заимствований на региональном и муниципальном уровне. При этом со стороны федеральных органов власти следует обеспечить мониторинг процессов инвестиционных проектов в этой сфере, поскольку в противном случае издержки преодоления катастроф, связанных с деградацией инженерных сетей, будут перекладываться на федеральный бюджет.

Энерго- и ресурсосбережение. Данная программа должна поддерживаться государством прежде всего:
- в части создания стимулов для перехода на энергосберегающие технологии - в первую очередь за счет ликвидации скрытого субсидирования газа и электроэнергии через неплатежи;
- в части распространения информации о наиболее эффективных технологиях в сфере ресурсосбережения.

Большое значение для инициирования инвестиций в сфере энергосбережения, включая выбор наиболее эффективных отопительных систем в сфере ЖКХ является разработка прогнозного топливного баланса, и объявления прогнозного соотношения цен на услуги естественных монополистов - поставщиков газа и электроэнергии.

Развитие сферы услуг. В качестве основных направлений развития сферы услуг можно выделить:
- международные перевозки (включая транзит);
- иностранный туризм;
- услуги сферы культуры;
- высшее профессиональное образование;
- разработку программного обеспечения;
- консультационные и информационные услуги.

Спрос на услуги в разработке программного обеспечения будет возрастать как в связи с развитием процессов информатизации страны, так и развитием услуг по "офф-шорному программированию" - то есть разработку программного обеспечения по заказу зарубежных фирм, действующих в этой сфере. Развитие услуг в сфере образования и культуры несет очевидные положительные внешние эффекты. Опережающее развитие сферы услуг отражает тенденции постиндустриального развития экономики и неуклонного сокращения доли лиц, занятых в промышленном секторе экономики.

Деятельность консалтинговых фирм важна для распространения организационно-управленческих нововведений, обеспечивающих повышение гибкости производства и создание динамических факторов конкурентоспособности и экономического роста.

Целесообразно осуществить программу мер по развитию консалтинговых услуг, предусмотрев:
- создание системы раскрытия информации о деятельности фирм, действующих на рынке консалтинговых услуг;
- создание саморегулируемой организации участников рынка
- привлечение на тендерной основе консалтинговых фирм к реализации региональных программ экономического развития, приватизации, реструктуризации градообразующих предприятий, включая прямое дотирование использования кризисными предприятиями консалтинговых услуг;
- создание и финансирование системы подготовки специалистов в области управленческого и инвестиционного консультирования на базе государственных высших учебных заведениях.

Формирование общенациональ-ной сети информационных центров на базе действующих объектов инфраструктуры поддержки предпринимательской деятельности путем координации, интеграции и взаимодействия действующих информационных систем обеспе-чения малого предприниматель-ства, должно обеспечить повышение эффективности и комплементарности программ поддержки предпринимательской деятельности, оказываемой на федеральном, региональном и муниципальном уровне, со стороны некоммерческих организаций.

В результате должно быть создано единое информационное поле, облегчающим ориентацию предпринимателей в вопросах доступа к финансированию (кредитному и венчурному), доступу к маркетинговой информации.

3.2 УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

Основными направлениями политики государства в области управления государственным имуществом должны стать:
- приватизация значительной части предприятий и хозяйственных обществ, находящихся в государственной собственности;
- повышение эффективности управления государственным имуществом.

Основными мерами, направленными на повышение эффективности управления государственными предприятиями и хозяйственными обществами являются:
- преобразование государственных предприятий в акционерные общества
- реформирование системы представительства интересов государства в акционерных обществах
- ревизия государственной собственности, принятие решений о сохранении акций в государственной собственности, передаче в собственность субъектов Федерации, приватизации или ликвидации.

3.2.1. Преобразование государственных унитарных предприятий в акционерные общества.

Правовой статус более чем 14 тысяч государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, не позволяет им быть полноценными и эффективными субъектами рыночной экономики.

В этой связи представляется необходимым отказ от использования права хозяйственного ведения и преобразование государственных предприятий в акционерные общества.

Решением проблемы должно стать ускорение преобразования государственных унитарных предприятий в акционерные общества со 100% акций, находящихся в федеральной собственности или вносимых в уставный капитал другого акционерного общества, более 75% акций которого в свою очередь находятся в федеральной собственности.

Завершение программы преобразования государственных унитарных предприятий в акционерные общества со 100% акций, находящихся в федеральной собственности должно завершиться к концу 2001 г.

3.2.2. Оптимизация участия государства в хозяйственных обществах.

В настоящее время проводится составление реестра федерального имущества, а также начат анализ эффективности использования государственного имущества государственными унитарными предприятиями. Сейчас следует принять решение о дальнейшем функционировании всех федеральных госпредприятий.

Аналогичную работу следует провести по пакетам акций, находящихся в государственной собственности. Исходя из анализа эффективности нахождения хозяйственного общества в государственной собственности следует принять решение относительно:
- закрепления акций хозяйственного общества в государственной собственности;
- передачи акций в собственность на субфедеральный или муниципальный уровень;
- приватизации хозяйственного общества;
- ликвидации хозяйственного общества.

В случае принятия решения о закрепления акций в государственной собственности применительно к каждому случаю участия государства в хозяйственных обществах должна быть определена и зафиксирована цель такого участия, которой руководствуются лица, привлекаемые в качестве управляющих. Способы достижения цели определяются государственными органами в исключительных случаях и только при назначении государственных служащих представителями в указанные организации. Предложения о способе достижения цели представляются управляющими и оцениваются на конкурсной основе.

Утвержденные государственным органом предложения (программы деятельности управляющего) должны стать неотъемлемой частью договора, заключаемого с управляющим и предусматривающего порядок отчетности, требования к отчетности, формы контроля, ответственность управляющего.

3.2.3. Управление государственной недвижимостью.

Для обеспечения эффективного управления государственной недвижимостью необходимо:

1) сформировать полный реестр федеральной недвижимости (баланс недвижимости), содержащий количественные, стоимостные, технические и правовые характеристики объектов недвижимости, включающий объекты незавершенного строительства;

2) четко разграничить и скоординировать полномочия всех государственных органов власти, участвующих в процессе управления недвижимостью;

3) установить, в каких случаях и на каком праве должны предоставляться земельные участки.
Земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования должны предоставляться только организациям, финансируемым из бюджета, и гражданам для использования в некоммерческих целях;

4) обеспечить безусловное применение механизма рыночной оценки при использовании недвижимости, выровнять ставки арендной платы, взимаемой за использование государственной недвижимости, со ставками, сложившимися на рынке;

5) создать необходимую правовую базу, позволяющую использовать различные способы распоряжения федеральным имуществом (залог, доверительное управление, внесение прав пользования в уставный капитал);

6) создать условия для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики путем максимального вовлечения недвижимости в гражданский оборот, в том числе путем предоставления на максимально льготных условиях инвесторам объектов незавершенного строительства;

7) урегулировать вопросы приобретения государством объектов недвижимости, в том числе определив цели, для достижения которых может осуществляется приобретение указанных объектов;

8) на время преобразования государственных унитарных предприятий в акционерные общества со 100% участием государства установить жесткий контроль за использованием недвижимости, закрепленной на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Определить правовые возможности изъятия имущества у унитарных предприятий (например, в случае неправомерного распоряжения недвижимостью). Безусловный приоритет возмездного вида пользования с определением исключительных случаев предоставления недвижимости на безвозмездной основе;

9) выявить и изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество государственных учреждений (исходя из использования его исключительно для выполнения тех функций, для которых создано учреждение). Ввести запрет на предоставление объектов недвижимости в аренду по ставкам ниже уровня рыночных цен, сложившихся в регионе. Сократить льготы при использовании объектов недвижимости. Обеспечить прозрачность действий по предоставлению в пользование объектов недвижимого имущества с обязательной публикацией списка объектов для всех заинтересованных лиц;

10) использовать для эффективного управления недвижимостью механизм возмещения расходов на управление недвижимостью (в том числе на инвентаризацию и оценку), аналогичный гражданско - правовому, поскольку государство при использовании своей недвижимости участвует в гражданском обороте наравне с другими его участниками. Определить норматив отчисления средств органам по управлению недвижимостью с последующим зачетом их в счет финансирования из бюджета;

11) изменить существующий механизм продажи недвижимости, так как он допускает приобретение объектов по низким ценам. Право на приобретение недвижимости подобным образом принадлежит ограниченному кругу лиц в соответствии с законодательством о приватизации. Указанное право должно быть сохранено, но на ограниченный срок. Цена продажи должна определяться на основании рыночной оценки;

12) установить для всех субъектов Российской Федерации единый порядок принятия решений об использовании федеральной недвижимости (прежде всего в отношении сдаваемых в аренду объектов), обеспечивающий оперативность принятия решений;

13) обеспечить профессиональную подготовку государственных служащих, осуществляющих управление федеральной недвижимостью.

3.2.4. Приватизация государственного имущества

Преобразование унитарных предприятий в акционерные общества должно упростить порядок их приватизации. В этих условиях целесообразным представляется к 2004 году в ходе приватизации сократить государственный сектор экономики до 1,5-2,5 тысяч предприятий.

Реализация предложенного сценария должна привести к тому, что:
- полностью приватизируются отрасли (за исключением объектов, обеспечивающих национальную безопасность), имеющие потенциал выживания и роста (пищевая промышленность, транспорт (за исключением железнодорожного и трубопроводного), металлургия, нефтяная промышленность, подотрасли машиностроения, производящие продукцию для конечного потребления населением). В эти отрасли привлекаются отечественные и иностранные инвестиции. Акции соответствующих компаний обращаются на рынке ценных бумаг;
- количество государственных предприятий и учреждений сокращается до минимума, который может быть профинансирован государством (в виде прямого бюджетного финансирования и оплаты госзаказа);
- на высвобождаемых площадях и оборудовании ликвидированных государственных предприятий формируются новые бизнесы.

Создание нормативной базы нового этапа приватизации требует принятия нового Закона о приватизации. Сфера действия закона в новой редакции должна быть расширена, поскольку ряд ограничений, введенных действующим Законом о приватизации в 1997 году, носят искусственный характер.

Федеральные законы должны содержать нормы, которые позволят навести порядок в учете и определении прав на объекты интеллектуальной собственности, созданные за счет государственных средств. Они могут быть включены в состав имущественного комплекса предприятия, владеющего ими, для целей приватизации. При этом необходимо установить виды объектов интеллектуальной собственности, не подлежащие приватизации в составе имущества государственных унитарных предприятий и передаваемые этим предприятиям в пользование по договору.

Закон должен установить единый правовой режим ограничений по приобретению определенных видов имущества нерезидентами на основе федеральных законов об иностранных инвестициях в Российской Федерации и о запретах и ограничениях на деятельность иностранных инвесторов. Иностранные физические и юридические лица не могут быть покупателями государственного и муниципального имущества исключительно в случаях, установленных федеральными законами об иностранных инвестициях в Российской Федерации. Также необходимо законодательно урегулировать ограничение доступа иностранных инвесторов в стратегически значимые отрасли.

Для упорядочения отношений по продаже земли под приватизированными предприятиями в закон должна быть включена соответствующая статья. Должен быть установлен принцип одновременности отчуждения объекта недвижимости и занятого им земельного участка, определены требования к установлению границ, занимаемых объектом недвижимости, определены виды земельных участков, не подлежащих отчуждению в соответствии с законом, в том числе участки сельскохозяйственного назначения, лесного и водного фонда, особо охраняемых земель, для которых законодательством Российской Федерации установлен особый режим отчуждения и др.

3.3. ИННОВАЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ ЭКОНОМИКИ

Одним из основных факторов реализации Стратегии является перевод экономики на инновационный путь развития. Основная роль государства состоит в создании механизмов и конкретных мер, обеспечивающих формирование национальной инновационной системы России и развития инновационного предпринимательства.

Обобщенным показателем эффективности научно-технической и инновационной деятельности является доля страны на мировом (включая внутренний) рынке наукоемкой продукции. Доля России сейчас - около 0,3%.

3.3.1. Основные направления и этапы развития инновационной экономики

Основные направления развития инновационной деятельности, приоритеты инновационной политики и этапы ее реализации определяются потребностями промышленных производств в технологическом перевооружении и наличием инвестиционных ресурсов. Создание благоприятных условий для развития инноваций позволит модернизировать технологическую базу российской экономики и кардинально поднять конкурентоспособность отечественной продукции.

Основная задача на первом этапе (2000-2002гг.) может быть сформулирована как "удержание позиций". Главным является воспроизводство технологической базы отраслей, продукция которых пользуется стабильным спросом на сформировавшихся рынках. При этом рыночные "ниши" могут быть расширены за счет активного импортозамещения. Инновации должны быть ориентированы, прежде всего, на модернизацию имеющихся производств на основе ресурсосберегающих технологий и улучшение потребительских свойств продукции. Основная проблема первого этапа - создание экономических, инфраструктурных и институциональных основ перехода к инвестиционной стадии развития России. На этом этапе произойдет укрепление научно-технического потенциала; улучшение условий для развития легального предпринимательства и поддержки добросовестной конкуренции; стимулирование инвестиций в наиболее передовые и наиболее высокоспециализированные производства; развитие внутреннего спроса; внедрение мировых стандартов качества продукции и защиты окружающей среды.

На втором этапе (2003-2007гг.) основным содержанием становится создание производств, реализующих новейший технологический уклад, и выход на внутренний и внешний рынки с наукоемкой продукцией мирового уровня. Результатом реализации этого этапа должно стать обеспечение конкурентных позиций в перспективных секторах рынка, где отечественная продукция не была ранее представлена, а в отдельных случаях - формирование новых областей спроса, в удовлетворении которого отечественная наукоемкая продукция играла бы доминирующую роль.

Действия Правительства на этом этапе направлены на создание и совершенствование механизмов:
- активизации "человеческого фактора";
- привлечения в крупных масштабах частных инвестиций;
- упорядочения защиты и использования объектов интеллектуальной собственности;
- создания и поддержания необходимой инфраструктуры инновационного развития;
- взаимодействия науки и производителя.

Параллельно со снижением прямого участия государства в хозяйственной деятельности его роль в создании предпринимательского и инвестиционного климата в стране должна быть усилена. Уже к началу стадии инновационного развития средообразующая и информирующая функции государства станут основами регулирования инновационного развития.

На третьем, инновационном этапе развития (2007-2010г.г.) ключевыми являются государственная поддержка инновационной инфраструктуры, создание предпосылок переключения спроса на отечественные инновации, информационная поддержка промышленного производства, укрепление связей науки с производством.

Внимание государства должно быть обращено на новые формы научно-инновационной и инженерной деятельности, использующие современные информационные технологии. Внимание государства постепенно должно переключаться с "количественных" аспектов поддержки на "качественные".

В соответствии с прогнозируемыми этапами и целями развития формулируются задачи, которые будут решаться в ближайшие десять лет. Основными задачами государственной инновационной политики должны стать:
- координация действий федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в целях разработки комплексного подхода к решению задач инновационного развития, эффективного функционирования инновационной системы и реализации государственной инновационной политики;
- сохранение и развитие научного и производственно- технологического потенциала, включая фундаментальную науку и систему подготовки кадров, его использование для поддержания современного технологического уровня и перехода на более высокие технологии;
- выбор рациональных стратегий и приоритетов развития инновационной сферы при реализации в отраслях экономики критических технологий и инновационных проектов, оказывающих влияние на повышение эффективности производства и конкурентоспособности продукции;
- обеспечение благоприятных экономических и финансовых условий для активизации инновационной деятельности, развития легального предпринимательства и добросовестной конкуренции;
- создание системы подготовки и переподготовки кадров в области инновационного предпринимательства;
- формирование и развитие внутреннего рынка;
- внедрение мировых стандартов качества продукции и защиты окружающей среды.

3.3.2. Практические мероприятия

Необходимо осуществить следующие основные мероприятия:

в научной сфере:

- увеличение финансирования фундаментальных исследований и приоритетных научно-технических направлений, реализуемых в форме государственных программ;
- перераспределение бюджетных ресурсов в сторону увеличения доли конкурснораспределяемых средств;
- более широкое использование механизмов возвратного и паритетного финансирования при поддержке прикладных работ, имеющих коммерческую значимость;
- инвентаризация имеющегося научного задела, стимулирование взаимного проникновения технологий в оборонный и гражданский сектор;
- выделение целевых средств на обновление приборной базы науки;
- радикальное улучшение информационного обеспечения, в том числе за счет привлечения коммерческих структур к развитию российской части Internet в интересах научно-образовательных и инновационных организаций;
- улучшение материального положения ученых в бюджетной сфере; стимулирование привлечения молодежи в науку;
- более широкое использование контрактной системы найма специалистов в научно-технической сфере;
- создание условий для обеспечения достаточной мобильности инженерно-технического персонала внутри и между государственным и частным секторами исследований и разработок и производством;
- реструктуризация части отраслевых научно-исследовательских и проектных институтов в инжиниринговые фирмы с развитой финансово-экономической, маркетинговой и коммерческой структурой; санация и закрытие неэффективно работающих организаций;
- углубление интеграции науки и образования с целью повышения качества подготовки специалистов для новых высокотехнологичных направлений.

в сфере коммерциализации результатов исследований и разработок:

- развитие системы венчурного инвестирования (внебюджетного финансирования высокорисковых проектов) в научно-технической сфере. Поддержка венчурного бизнеса со стороны государства необходима до тех пор, пока к нему не проявит интерес промышленность. Целесообразно также в соответствии с мировой практикой разрешить инвестирование средств негосударственных пенсионных фондов в венчурные фонды.
- развитие системы государственного и частного страхования инновационных рисков; образование в рамках финансово-промышленных групп страховых компаний, которые взяли бы на себя страхование кредитных рисков, связанных с освоением инновационной продукции, таким образом разделив их с коммерческими банками;
- освоение и использование современных методов инжиниринга, прогнозирования и маркетинга наукоемкой продукции;
- развитие малого инновационного бизнеса путем формирования благоприятных условий и инфраструктуры для образования и функционирования малых предприятий;
- вовлечение в хозяйственный оборот прав на объекты интеллектуальной собственности и обеспечение надежной защиты от несанкционированного использования;

в области защиты и использования интеллектуальной собственности:

В стране в ближайшее время должно быть завершено формирование нормативно-правового пространства и определена конкретная ответственность государственных ведомств в этой области. При этом должны быть созданы правовые условия для коллективного творчества.

Интересы государства при реализации интеллектуальной собственности обеспечиваются, главным образом, не за счет ее продаж, а путем расширения конкурентоспособного сектора экономики, увеличения налогооблагаемой базы и повышения занятости населения.

Государству целесообразно закрепить за собой исключительные права только на результаты научно-технической деятельности, связанные с интересами обороны и национальной безопасности, а также права на результаты научно-технической деятельности, относительно которых оно имеет намерение самостоятельно довести разработки до промышленного применения и реализации готовой продукции. Во всех иных случаях права на результаты научно-технической деятельности должны быть отданы организациям-разработчикам новой техники, которые и будут напрямую взаимодействовать с инвесторами.

Одновременно в интересах государства при закреплении прав за организациями-разработчиками необходимо сохранить рычаги государственного управления исключительными правами на результаты НИОКР, выполненных за счет бюджета, для соблюдения экономической и технологической безопасности страны, в том числе:
- гарантированное приобретение государством неисключительной, безотзывной и безвозмездной лицензии на использование результатов НИОКР для государственных нужд при передаче исключительных прав организациям-разработчикам;
- право контроля за использованием созданных на средства федерального бюджета результатов НИОКР, передаваемых исполнителям и пользователям.

Конкретные шаги в области защиты и охраны прав интеллектуальной собственности включают:
- ускорение принятия федеральных законов, регулирующего отношения в сфере интеллектуальной собственности; разработку нормативно-правовых актов, направленных, в первую очередь, на реализацию государственной политики при введении в хозяйственный оборот результатов научно-технической деятельности, полученных за счет средств государственного бюджета;
- подготовку соответствующих дополнений к закону Российской Федерации "Об авторском праве и смежных правах", постановлению Правительства РФ "Об использовании результатов научно-технической деятельности" и разработку предложений о форме правовой охраны секретных объектов интеллектуальной собственности в рамках авторского права;
- внесение изменений и дополнений в нормативно-правовые акты ("Кодекс об административных правонарушениях РФ", "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности", "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества"), регламентирующие вопросы выявления нарушений прав авторов и правообладателей объектов интеллектуальной собственности, доказательства нарушения исключительных прав, а также вопросы проведения экспертизы в этой области;
- разработку типовых государственных контрактов, учитывающих сбалансированность законных интересов участников процесса создания и использования результатов научно-технической деятельности;
- подготовку Порядка определения источников и объема финансирования и выплаты компенсаций владельцам объектов интеллектуальной собственности и информации о технологиях в случае их засекречивания (закон РФ "О государственной тайне").

в производственно-технологической сфере:

Федеральные целевые инновационные программы, обеспечивающие переход экономики на более высокий технологический уклад производства, должны формироваться в составе федеральных целевых программ для их финансирования из бюджетных и внебюджетных источников.

Базой для этих программ должны быть приоритеты государственной инновационной политики, формируемые с учетом:
- приоритетных направлений развития науки и техники и перечня критических технологий федерального уровня;
- разработанных стратегий и концепций развития отраслей реального сектора экономики;
- важнейших проблем развития высокотехнологичных отраслей реального сектора экономики;
- наиболее эффективных результатов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, выполненных в рамках федеральных целевых программ до 2000 года;
- результатов выполнения прграмм в рамках прикладных исследований государственных научных центров.

Другие основные мероприятия:
- дальнейшее развитие инновационной инфраструктуры для развития предпринимательства в научно-технической сфере (инновационно-технологических центров, инкубаторов, технопарков, инновационно-промышленных комплексов);
- повышение эффективности использования государственной собственности в целях активизации инновационной деятельности. Быструю отдачу можно получить путем передачи неиспользуемых производственных площадей и ресурсов под создание инновационно-технологических центров и инновационно-промышленных комплексов;
- формирование корпоративных объединений образовательных, научных и промышленных организаций (включая федеральные центры науки и высоких технологий и исследовательские университеты) в целях восстановления кооперационных связей, использования эффекта масштаба производства и концентрации ресурсов на перспективных направлениях экономического роста;
- ликвидация или диверсификация неперспективных и убыточных производств с проведением, в случае необходимости, предусмотренных действующим законодательством мер и процедур банкротства, введению внешнего управления, продажи имущества эффективному собственнику;
- создание инфраструктуры для перераспределения оборудования (информационные и лизинговые агентства, торговые предприятия по продаже подержанного оборудования и т.д.);
- создание с ведущими зарубежными фирмами совместных производств, на основе реализации крупных проектов;
- развитие системы внебюджетных отраслевых и межотраслевых фондов для обеспечения проведения научно-исследовательских и опытно-констукторских работ в интересах отраслей промышленности;
- развитие и широкое распространение системы подготовки кадров менеджеров;
- формирование нормативно-правовой базы инновационной сферы;
- создание систем стандартизации продукции и сертификации технологических процессов, товаров и услуг.

3.3.3. Необходимые изменения в законодательстве

Необходимо внести изменения в законодательство и правоприменительную практику, связанную с созданием действенного механизма правовой защиты инвестиций. Принять поправки в законы:
- "Об инновационной деятельности и государственной инновационной политике", чтобы учесть и уточнить концептуальные проблемы инновационного процесса и его составляющих, субъектов и объектов инновационной деятельности и решить концептуальные вопросы инновационной и научно-технической политики;
- "О науке и государственной научно-технической политике" (от 23.08.96, #127-ФЗ) - ввести в него механизм отношений между субъектами научной и научно-технической деятельности и потребителями научно-технологической продукции, которыми являются промышленные предприятия различных форм собственности.

Разработать основные положения о национальной системе венчурного финансирования в рамках "Основных направлений развития внебюджетного финансирования высокорисковых проектов (система венчурного инвестирования) в научно-технической сфере на 2000-2005 годы".

Внести изменения в постановление Правительства Российской Федерации #1132 от 29.09.98 и #982 от 2.09.99 в целях адекватной интерпретации отношений государства и создателя объектов интеллектуальной собственности и устранения препятствий к введению этих объектов в хозяйственный оборот.

Внести изменения в Положение по бухгалтерскому учету (ПБУ15/2000, "Учет нематериальных активов") с целью уточнения порядка учета объектов интеллектуальной собственности и их амортизации, устранив различия относительно объектов интеллектуальной собственности, приобретенных за счет собственных средств и за счет средств бюджета.

Внести изменения в Закон Российской Федерации "Об инвестиционной деятельности" от 26.05.91 #1488-1, Федеральный закон "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" от 25.02.99 # 39-ФЗ и "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" от 09.07.99 #160-ФЗ с целью создания благоприятных условий для инвестирования средств в научную и инновационную деятельность.

Необходимо также ускорить принятие законов о служебных изобретениях, полезных моделях и промышленных образцах, о секретных изобретениях и коммерческой тайне.

3.4. РАЗВИТИЕ ТРАНСПОРТНОЙ И ПРОИЗВОДСТВЕННОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ.

3.4.1. Основные цели и задачи развития транспортной инфраструктуры.

Развитие транспортной инфраструктуры относится к приоритетным задачам государственной деятельности. Основная цель развития транспортной инфраструктуры - создание условий для улучшения социально-экономического положения России путем снижения издержек транспортировки товаров и грузов по территории страны, улучшения качества транспортных услуг, предоставляемых населению, обеспечения растущих потребностей экономики в транспортных услугах.

В целях координации действий органов власти различного уровня, предприятий и инвестиционных институтов в сфере развития транспорта необходимо обеспечить разработку отсутствующей на сегодняшней день единой общегосударственной (с увязкой по видам транспорта и регионам) программы развития и реконструкции транспортной инфраструктуры.

При этом должны быть учтены как потребности экономики в развитии инфраструктуры внешнеторговой деятельности: использованию преимуществ геополитического положения страны и укреплению ее роли в мировой хозяйственной системе, так и интересы интеграции внутреннего рынка.

Основными задачами развития транспортного комплекса являются:
- формирование единого транспортного пространства на территории России как обязательного условия существования единого внутрироссийского рынка;
- обеспечение необходимого уровня мобильности населения и транспортной доступности регионов и населенных пунктов для всех категорий граждан;
- обеспечение безопасного функционирования транспорта и снижения негативного воздействия транспорта на окружающую среду до уровня, соответствующего международным нормам;
- повышение координации в развитии транспортной инфраструктуры, разработке и реализации крупных проектов в области транспортного строительства, создания новой транспортной техники и технологий;
- интеграция транспортных и производственно-распределительных процессов. Создание мультимодальных перевозочных систем а также систем товарораспределения, основанных на принципах логистики;
- интеграция транспортного комплекса в мировую транспортную систему, формирование на территории России конкурентоспособных международных транспортных коридоров с максимальным использованием выгод географического положения России;
- создание гибкой системы транспортных тарифов, учитывающей интересы пользователей транспортных услуг и обеспечивающей расширенное воспроизводство в транспортном комплексе;
- комплексная информатизация транспорта. Реструктуризация транспортных технологий в пользу наиболее экологичных и энергосберегающих.

Программа развития транспортной инфраструктуры включает направления:
- развитие системы автомобильных дорог и дорожной инфраструктуры;
- реализация транзитного потенциала России,
- развитие торгового флота и транспортной авиации;
- развитие инфраструктуры железных дорог и конкурентного сектора железнодорожных перевозок;
- развитие услуг связи.

3.4.2. Развитие системы автомобильных дорог и дорожной инфраструктуры.

По всем удельным показателям развития сети автомобильных дорог общего пользования Россия значительно уступает зарубежным странам. Неудовлетворительно транспортно-эксплуатационное состояние дорожных сооружений. Не завершено формирование скелетной сети федеральных автомобильных дорог, особенно в районах Севера, Дальнего Востока, Европейского Северо-Запада. Все более резко проявляется дефицит пропускной способности федеральной дорожной сети, в первую очередь, на подходах к крупным и крупнейшим городам страны, а также основным транспортным узлам.

В качестве приоритетов развития системы автодорог следует выбрать:
- обеспечение соответствия протяженности и пропускной способности федеральной и территориальных сетей автомобильных дорог требованиям территориальной связанности и обороноспособности страны, фактическому и прогнозному уровням развития автомобильного транспорта;
- продвижение к созданию системы автомобильных магистралей и подъездов к крупнейшим транспортным узлам (морским и речным портам, аэропортам, железнодорожным станциям) в международных и важнейших межрегиональных транспортных коридорах; интеграция национальной системы автомобильных магистралей в соответствующие Европейскую и Азиатскую системы с обеспечением адекватного места России в международных транзитных перевозках;
- обеспечение бесперебойного и безопасного движения транспортных средств, а также учет природоохранных требований и условий экологической безопасности.

Для достижения указанных приоритетов необходимо:
- определение основного источника финансирования развития национальной дорожной сети;
- принятие закона "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности" с установлением четкого разграничения ответственности федерального центра, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов по вопросам содержания и развития автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них, в том числе находящихся в пределах городских территорий и в сельской местности;
- решение вопросов землеотвода и землепользования, возникающих в процессе строительства и реконструкции автомобильных дорог общего пользования, включая вопросы формирования целевого земельного фонда и налогообложения земель автомобильных дорог;
- урегулирование вопросов дорожных концессий, введения в определенных случаях платного проезда на участках дорог и искусственных сооружениях, а также коммерческого использования земель, прилегающих к автомобильным дорогам;
- принятие федеральной целевой программы "Дороги России XXI века";
- пересмотреть действующие транспортные и транспортно-градостроительные нормативы и методические документы с учетом фактора автомобилизации и, соответственно, ролевой функции автомобильных дорог.

Реализация комплекса мер, обеспечивающих прозрачность расходов на дорожное строительство и действенный контроль за эффективным и целевым использованием средств указанных фондов, а также качеством дорожных работ.

3.4.3. Развитие торгового флота и транспортной авиации.

Другой важнейшей приоритетной задачей развития транспортной инфраструктуры является развитие торгового флота России.

Основными негативными тенденциями отрасли являются сокращение общего числа судов и тоннажа, контролируемого российскими судовладельцами, стремление судовладельцев к строительству судов, регистрации судов и судоходного бизнеса за рубежом, активное старение флота, снижение объемов деятельности, в первую очередь - по перевозкам грузов внешней торговли, несоответствие специализации и мощности российских торговых портов структуре и объемам внешнеторговых и транзитных грузопотоков.

Основными задачами государства в области развития морского транспорта являются:
- обеспечение роста флота, зарегистрированного в России, на основе создания Российского международного реестра судов, разработка механизмов, стимулирующих модернизацию флота;
- стимулирование в краткосрочной перспективе пополнения флота, контролируемого российскими судовладельцами, на основе фрахтования судов на условиях договоров тайм-чартера и бербоут-чартера в соответствии с распространенной международной фрахтовой практикой;
- стимулирование экономической и технологической интеграции между грузообразующими отраслями и морским транспортом как в части пополнения флота, так и в части развития специализированной инфраструктуры морских портов;
- повышение объемов экспорта транспортных услуг, предоставляемых российскими судовладельцами и российскими морскими портами. Содействие повышение конкурентоспособности российских морских портов и российских судовладельцев, работающих на международных фрахтовых рынках;
- недопущение применения дискриминационных мер к национальным перевозчикам по сравнению с иностранными;
- приведение деятельности складов временного хранения в морских и речных портах в соответствие с производственной технологией переработки грузов;
- приведение таможенных требований к международным нормам при фрахтовании судов;
- интенсификация использования Северного морского пути с применением атомного ледокольного флота для создания бесперебойной транспортной магистрали и развития соответствующих инфраструктур;
- расширение использования внутренних водных путей, устьевых и речных портов для перевозок пассажиров, экспортно-импортных и транзитных грузов;
- обеспечение безопасного судоходства и надежного функционирования гидротехнических сооружений на внутренних водных путях;
- системное развитие инфраструктуры портов в соответствии с перспективными потребностями внешней торговли, закрепление тенденции роста доли российских портов в обработке грузов национальной грузовой базы.

Приоритетными проектами развития портовой инфраструктуры, подлежащими реализации в ближайшее время, являются: порт Мурманск (специализированный комплекс для перевалки глинозема), порт Санкт-Петербург (нефтебункеровочная база), порт Высоцк (комплекс для отгрузки на экспорт угля), новый порт в районе г.Приморска (нефтеперевалочный комплекс в составе Балтийской трубопроводной системы), Новый порт в бухте Батарейная (комплекс для перевалки нефтепродуктов), порт Новороссийск (контейнерный терминал в Юго-Восточном районе порта, глубоководный нефтепричал в нефтегавани "Шесхарис" для отгрузки нефти крупнотоннажными танкерами, комплекс для отгрузки на экспорт минеральных удобрений), порт Туапсе (универсальный причал для перевалки металлов, нефтеналивной причал для приемки танкеров грузоподъемностью 100 тыс тонн по отгрузке на экспорт нефти и нефтепродуктов), порт Темрюк (комплекс для перевалки угля), реконструкция нефтегавани порта Махачкала, новый порт в устье р.Волги в районе с.Оля (развитие мощностей для перевалки грузов Ро-Ро и контейнеризованных грузов), порт Восточный (комплекс перевалки минеральных удобрений).

Географическое положение Российской Федерации, роль отдаленных регионов в обеспечении экономической и геополитической безопасности государства определяют особую роль гражданской авиации в транспортной системе страны.

Основными задачами государственной политики в области развития гражданской авиации являются:
- отработка механизма создания эффективной системы лизинга воздушных судов для пополнения парка летательных аппаратов российских авиакомпаний;
- осуществление мер поддержки отечественных авиакомпаний на международных авиатранспортных рынках при заключении межправительственных соглашений о воздушном сообщении;
- принятие системных мер по комплексному развитию сети аэропортов, доведению обеспеченности их наземной производственной базы до нормативного уровня, а также создания инвестиционных условий для развития наземной материально-технической базы аэропортов.

3.4.4. Реализация транзитного потенциала России.

Занимая выгодное географическое положение, имея выходы к морям, а также обладая системой космической, воздушной, морской навигации, Россия владеет и уникальными возможностями участия в международном транзите.

России не нужно привлекать огромные инвестиции для развития уже имеющегося транспортного коридора (хотя средства для поддержания работы дороги требуются). Существует и функционирует Транссиб. Имеется огромный опыт организации и сопровождения исключительно больших объемов перевозимых грузов.

Главное конкурентное преимущество России - более короткое, при прочих равных условиях, время доставки грузов. Скорость доставки грузов по российским железным дорогам существенно возросла. Этот факт приобретает особое значение учитывая наступление эры электронной торговли, приоритетом которой являются "скоростные сделки".

Конкурентным преимуществом является также тот факт, что транзит по российской территории - это транзит по единой территории, на которой действуют единые законы, в том числе таможенное законодательство, тогда как конкурентам приходится искать консенсус между интересами различных суверенных государств. Транзит - это стабилизирующий долговременный фактор.

Международное движение грузопотоков организовано и функционирует в многофакторной системе координат. Для защиты российских интересов и предотвращения изоляции России необходимо подключение Российской транспортной системы к международному движению грузопотоков путем:
- создания направлений, связывающих транспортные сети России и стран Средней и Центральной Азии через территории Азербайджана, Казахстана, Туркменистана и др., в том числе с использованием паромных переправ через Каспий;
- подключения транспортного маршрута, соединяющего Каспийское и Черное моря по Волго-Донскому каналу к системе евроазиатских транспортных связей;
- активизации работы по использованию существующих железнодорожных маршрутов для перевозки грузов и пассажиров через территорию России по Транссибу и Турксибу;
- развития начатой практической работы по транспортировке казахстанской и туркменистанской нефти через порт Махачкала, по подготовке к транзитным перевозкам узбекского хлопка через Казахстан (Актау), Астрахань и далее на Европу по ВВП.
- подготовки к открытию внутренних водных путей России для плавания судов типа "река-море" на участке между Черным и Каспийским морями (в рамках подготовки к взаимному открытию водных путей России и Европейского Союза). Использование этого водного пути в системе евроазиатских транспортных связей дополнит коридор TRACECA и позволит избежать две перевалки грузов;
- рассмотрения и принятия разработанных предложений по формированию генеральной стратегии России в отношении проектов ТРАСЕКА и ИНОГЕЙТ.

Коридор "Север - Юг", основная трасса которого пролегает по направлению Индия - Иран - Каспийское море - европейская часть России с выходом на Европу предполагает загрузку мощнейшей единой глубоководной системы. Развитие Волго-Донского канала предполагает выход через Черное море на Юго-Восток Европы и в центр континента по Дунаю. По Волге транзитный путь выходит на Волго-Балт, на Балтику, Скандинавию. Использование внутренних водных путей России для международного транзита может дать стране значительный приток валютных средств. Развитие и создание водного коридора Волга - Дон - Дунай, по предварительной оценке, обеспечит доходы России от транзита в размере 1 млрд. долларов. Здесь предстоит рассмотреть возможность внедрения прямых бесперевалочных технологий и обоснования плавания судов смешанного плавания.

Завершение строительства железной дороги Беркакит-Якутск предполагает возникновение нового варианта транзитных перевозок по маршруту Европа - Северный морской путь - река Лена(глубоководный участок) - Транссиб - Азия, Получает развитие транспортировка нефти по Северному морскому пути с Ямала и Приразломного месторождения.

Контейнерный трафик в направлении Европа - Азия - Европа в ближайшее время будет сосредоточен на трансокеанском маршруте. Основные грузоотправители в Юго-Восточной Азии - Китай, Япония, Корея - сосредоточатся на отправке контейнеров морем. России предстоит большая работа по предоставлению наилучших условий грузовладельцу дорогого товара, который потребует от перевозчика, экспедитора резкого сокращения времени доставки. Особенно это будет сказываться в условиях развития электронной торговли. В случае успеха 5-6 % евроазиатской торговли и, соответственно, контейнерных перевозок от сегодняшнего уровня, будет сосредоточено на российских транспортных транзитных системах.

Другая важная задача - импортозамещение. Россия импортирует ежегодно транспортные услуги в объеме 3 млрд. долларов. Часть этих средств реально вложить в развитие собственных транспортных услуг, способных заменить импортируемые с тем же качеством, но по более низким тарифам. Импортозамещение помимо прямого экономического эффекта от снижения стоимости транспортировки окажет также косвенный эффект в виде общего улучшения российской транспортной инфраструктуры, стимулирования экономического роста в смежных отраслях экономики

Для обеспечения такой масштабной задачи, каковой является перехват 5-6% товарного потока на российскую транспортную систему, в перспективе потребуется коренная модернизация транспортного комплекса. Оценочный объем инвестиций, необходимых для поэтапного осуществления подобной модернизации превысит 50 млрд. долларов.

На эти цели со стороны международных финансовых организаций Россия сможет получать не более полумиллиарда долларов в год. Остальное необходимо привлечь от грузовладельцев, заинтересованных в том числе и в транзите грузов через российскую территорию. Россия в этом случае получит возможность за счет инвестиций в транзит решить свои внутренние задачи реконструкции транспортной системы.

Для привлечения столь масштабных инвестиций необходимо законодательное утверждение таких форм работы с инвестором, как концессия и получившая широкое распространение в последние десятилетия система "построил-оперируй-передай". Данный механизм необходим для привлечения инвесторов в крупные инфраструктурные проекты с длительным сроком окупаемости. В соответствии с этой схемой инвесторы и государство заключают договор, по которому инвестор строит объект инфраструктуры под ключ (порт, контейнерный терминал, аэропорт, мост, платную дорогу и др.) и осуществляет эксплуатацию объекта в течении 20-30 лет. По завершении этого срока государство имеет право выкупить контрольный пакет акций у инвестора по взаимовыгодной цене, устанавливаемой в момент подписания соглашения.

Рассматривая проблемы модернизации инфраструктуры страны в целом, необходимо обозначить следующие задачи:
- на базе наработок транспортных министерств и ведомств разработать программу развития международных транспортных коридоров с учетом того, что они должны обслуживать также и внутренние потребности России;
- внедрять новые современные формы привлечения инвестиций, применяемые многими странами (концессии, система "построил-оперируй-передай");
- направлять на реконструкцию инфраструктуры большую часть средств из международных займов. Для России эта величина сейчас не превышает 5% общего объема заимствований, в то время как в большинстве стран-реципиентов эта доля составляет зачастую более 60%;
- принимать меры разумного протекционизма в отношении российских транспортных компаний, судовладельцев, портов и других объектов транспортной инфраструктуры, участвующих в транзитных перевозках;
- развивать международное сотрудничества в области транзитных перевозок, прежде всего со странами, тяготеющими в силу геополитического положения, к российскому варианту транзита. Оценивая поддержку МИД России в решении международных вопросов связанных с развитием транспортной кооперации, видится необходимой потребность в целенаправленных дипломатических шагах для решения неурегулированных проблемных вопросов, имеющих решающее значение для перспектив транзита - статус Каспийского моря, Керчь-Еникальского канала и др.;

3.4.5. Развитие инфраструктуры железных дорог и конкурентного сектора железнодорожных перевозок.

Магистральная сеть железных дорог России имеет на основных направлениях резервы для освоения возрастающих потребностей экономики и населения страны в перевозках.

Вместе с тем, изменяющиеся с развитием рыночных отношений параметры распределения производительных сил в государстве требуют усиления внимания техническому перевооружению существующих мощностей железнодорожного транспорта и их развитию.

Экономически обоснованное усиление провозных способностей железнодорожных линий должно осуществляться за счет электрификации, усиления земляного полотна и внедрения подвижного состава с повышенными осевыми нагрузками.

Обеспечение этих работ необходимо, в первую очередь, на направлениях к российским портам и пограничным переходам, перспективным для развития экспортного потенциала, линиям, обеспечивающим перевозки транспортоемкой продукции и сырья для металлургической, лесоперерабатывающей и химической промышленности.

Техническое перевооружение и модернизация сети железных дорог должны обеспечить повышение эффективности управления перевозочным процессом, сниже6ние издержек и повышение производительности труда.

Строительство новых железнодорожных линий и подъездных путей, необходимо для освоения перспективных месторождений природных ресурсов и новых промышленных центров, осуществляемых за счет федеральных и местных бюджетов, а также средств заинтересованных организаций.

Одновременно, изменение спроса на железнодорожные перевозки должно сопровождаться закрытием и ликвидацией отдельных железнодорожных линий и подъездных путей, эксплуатация которых становится убыточной при отсутствии дотаций со стороны заинтересованных предприятий, организаций, органов территориального управления.

Приоритеты и направления технического перевооружения и развития железнодорожного транспорта требуют значительного роста инвестиций, основная часть которых должна формироваться за счет внутренних возможностей отрасли, создания условий для привлечения инвестиционных ресурсов с финансовых рынков и субсидий государства для поддержки социально значимых перевозок.

Развитие рынка железнодорожных перевозок в конкурентном секторе железнодорожного транспорта осуществляется за счет создания правовых и экономических условий, стимулирующих приобретение подвижного состава независимыми компаниями- операторами.

Реформирование федерального железнодорожного транспорта должно сопровождаться прекращением практики перекрестного субсидирования пассажирских перевозок и формирование нового механизма компенсации убытков. Это должно быть достигнуто в 2000-2003 годах за счет следующих мероприятий:
- повышения доходности пассажирских перевозок на основе дальнейшей дифференциации пассажирских тарифов в зависимости от качества предоставляемых услуг и обеспечения до 2002 года безубыточности перевозок пассажиров в поездах и вагонах, в которых предоставляется высокий уровень обслуживания;
- формирования в 2000-2001 годах механизма компенсации железнодорожному транспорту потерь доходов, связанных с предоставлением различным категориям пассажиров льгот по проезду, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
- учет, начиная с 2002 года, компенсации убытков от пассажирских перевозок в пригородном сообщении при расчете трансфертов из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации;
- компенсации железнодорожному транспорту из федерального бюджета, начиная с 2002-2003 гг., непокрытых убытков от пассажирских перевозок в дальнем следовании.

3.4.6. Развитие услуг связи.

Связь и информатизация являются составной частью производственной инфраструктуры любого государства. В российской экономике связь стала одной из наиболее инвестиционно привлекательных отраслей. Техническая и экономическая стратегия развития связи должна быть направлена на создание информационной инфраструктуры, на вхождение России в глобальное информационное сообщество.

С этой целью дальнейшее развитие связи и информатизации будет проходить по следующим направлениям:

Системное направление:
- глобализация - создание глобальных телекоммуникационных и информационных сетей и систем;
- персонализация - обеспечение каждого абонента персональным номером и доступом к телекоммуникационной и информационной сети в любой точке мира;
- мобильность - обеспечение абонента связью и предоставление ему телекоммуникационных и информационных услуг в движении, в любом транспортном средстве;
- интеллектуальность - повышение интеллекта телекоммуникационных и информационных сетей, систем и терминалов (обеспечение возрастающего уровня функциональных и операционных возможностей, повышение уровня управления и качества;
- конвергенция связи и информатики, конвергенция телекоммуникационных и информационных служб и услуг;
- электронная торговля - новое направление в экономике ("цифровая экономика", "сетевая экономика", технологически обеспечиваемая телекоммуникационными и информационными технологиями и услгами;
- интернет - развитие связи на базе "Интернет", IP-телефонии.

Технологическое направление:
- широкополосность - непрерывное повышение скорости передачи информации. Уже в настоящее время обсуждаются скорости свыше 1000 Мбит/с при передаче информации по волоконно-оптическим линиям связи;
- мультимедийность - предоставление абоненту широкого спектра услуг на базе высоких скоростей передачи (речь, данные, графика, видео и др.)
- динамизм роста нетелефонного трафика. Уже в ближайшие годы нетелефонный трафик превзойдет телефонный;
- интеграция терминалов различного рода, включая персональный компьютер в единый интегральный терминал абонента (ТА);
- качество телекоммуникационных и информационных услуг - основной параметр будущих инфокоммуникаций. В связи с постепенным уменьшением стоимости инфокоммуникационного оборудования некоторые технологии с низким качеством услуг просто исчезнут.

Структурное направление:
- демонополизация телекоммуникационного и информационного рынка, создание конкурентной среды между традиционными и новыми операторами, между операторами и провайдерами услуг;
- альянсы между всеми представителями телекоммуникационного и информационного сектора (производители оборудования, операторы, провайдеры услуг, телевизионные и радиовещательные корпорации и др.)

Развитие информационных технологий

Учитывая значение ускоренного доступа к интернет-технологиям с точки зрения создания и развития конкурентных преимуществ, федеральные органы власти должны содействовать ускоренному расширению инфраструктуры сети Интернет на территории России. Ускорение развития системы электронной коммерции, снижающей издержки по интеграции общенационального товарного рынка, требует активного государственного содействия в создании системы платежных безналичных расчетов по сделкам проводимым в сети Интернет. Кроме того, государство на политическом уровне содействовать участию отечественных предприятий и организаций в проектах международных экономических организаций.

Наряду со стимулированием строительства каналов доступа к интернет, государству следует добиться роста числа пользователей компьютеров, повышения уровня компьютерной грамотности - в качестве важнейших, еще далеко не полностью решенных задач информатизации общества.

В целях повышения доступности компьютерной техники и в интересах развития сектора сборочных предприятий, целесообразно значительно снизить уровень налоговых пошлин на ввоз компьютерных комплектующих, не производящихся внутри страны. Кроме того, следует стимулировать практику развития центров доступа к интернет-услугам со стороны региональных и местных органов власти, на базе существующей инфраструктуры (в том числе школ и ВУЗов).

Целесообразно обеспечить расширенное преподавание курсов программирования и обслуживания компьютерной техники в высших и специальных учебных заведениях, обеспечив информатизацию всей системы общего и специального образования и последующих форм подготовки и переподготовки специалистов.

3.5. РЕФОРМИРОВАНИЕ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ

Экономическое развитие страны требует надежного функционирования естественных монополий, прежде всего в электроэнергетике, газовой и железнодорожной отраслях при минимизации стоимости их услуг. Реструктуризация естественных монополий является основой снижения издержек и самих монополий, и потребителей их услуг, привлечения в указанные отрасли инвестиций для компенсации выбывающих мощностей и увеличения предложения их услуг в период возрастающего спроса на них. Необходимо достижение компромисса экономических интересов между укреплением финансово-хозяйственного положения этих отраслей, необходимым для их надежной работы и удовлетворения платежеспособного спроса на их услуги, и сдерживанием соответствующих компонентов затрат как самих естественных монополий, так и других российских товаропроизводителей.

Государственная политика в этой сфере будет направлена на решение следующих задач:
- реструктуризация указанных отраслей с целью четкого разграничения естественно монопольных и потенциально конкурентных видов хозяйственной деятельности, стимулирование конкуренции во втором случае и усиление государственного контроля в первом;
- сохранение преимуществ интегрированных систем - технологической целостности, управляемости и надежности;
- отказ от затратного принципа ценообразования на услуги субъектов естественных монополий, разделении тарифов на естественно монопольную и конкурентную составляющие;
- выравнивание условий налогообложения производителей и потребителей разных видов топлива, а также разных транспортных услуг;
- полная организационная и финансовая прозрачность деятельности предприятий указанных отраслей;
- создание благоприятных условий для постепенной демонополизации отраслей, появления в их конкурентных сегментах новых участников;
- обеспечение недискриминационного доступа независимых производителей и потребителей к услугам естественных монополий при эффективном антимонопольном регулировании;
- прекращение перекрестного субсидирования различных категорий потребителей.

3.5.1. Структурные преобразования в естественных монополиях отраслей ТЭК.

Целями реструктуризации естественных монополий в отраслях ТЭК являются повышение эффективности и инвестиционной привлекательности этих отраслей, снижение издержек потребителей их услуг при условии надежного удовлетворения платежеспособного спроса.

Структурные преобразования в ТЭК должны быть направлены на развитие рыночных отношений и механизмов в сфере топливо- и энергоснабжения, разделение потенциально конкурентных и естественно-монопольных видов деятельности.

Государственная политика в этой сфере будет основываться на следующих принципах.

Институциональные преобразования в отраслях ТЭК не должны приводить к потере объективных преимуществ существующих интегрированных систем топливо и энергоснабжения: технологичной целостности, управляемости и надежности. Эти преобразования должны осуществляться при полной организационной и финансовой прозрачности.

Должен быть определен механизм представления интересов государства и организаций ТЭК на внешних энергетических рынках.

Органы государственного регулирования естественных монополий в отраслях ТЭК, помимо экономически обоснованного тарифного регулирования, должны обеспечить открытый и недискриминационный доступ потребителей и независимых производителей к услугам этих монополий.

Выделение потенциально конкурентных видов деятельности должно быть ориентировано на дерегулирование этих сфер деятельности. При этом государство будет проводить активную антимонопольную политику в этих областях. В том числе будет осуществляться ценовое и тарифное регулирование участников рынка, занимающих на нем доминирующее положение, до достаточного увеличения на рынке доли независимых производителей (продавцов).

Для обеспечения надежности и устойчивости топливо- и энергоснабжения на этапе становления энергетических рынков будут созданы регулируемые государством торговые площадки и операторы, при помощи которых будут осуществляться сделки на энергетических рынках, а также будет поддерживаться связь с технологическими операторами энергетических систем.

Будут разработаны процедуры лицензирования участников энергетических рынков на предмет соответствия как необходимым техническим требованиям, так и коммерческой добросовестности.

3.5.1.1. Структурные преобразования в газовой промышленности.

Целью структурных преобразований в газовой промышленности является повышение эффективности функционирования и инвестиционной привлекательности отрасли в условиях рыночной экономики и постепенной либерализации газового рынка для обеспечения интересов государства, газовых компаний и потребителей газа.

Развитие нерегулируемого сектора внутреннего рынка газа должно быть поддержано комплексом институционально-административных мер по совершенствованию структуры отрасли в рамках следующих направлений:

Совершенствование организационной структуры отрасли

Определение функциональных ролей хозяйствующих единиц должно быть проведено с целью разграничения естественно-монопольных и потенциально конкурентных сфер их деятельности, в отношении которых должны применяться соответствующие механизмы тарифного регулирования или антимонопольного контроля. Данное разграничение может быть первоначально проведено путем введения отдельной финансовой отчетности по каждому виду деятельности с вынесением этих видов деятельности в отдельные структурные единицы, создаваемые в рамках существующих организаций газовой отрасли с последующим их выделением в самостоятельные хозяйственные организации.

Затем этот процесс необходимо продолжить в направлении более четкого разграничения выделенных структурных единиц по сферам деятельности и повышения их хозяйственной самостоятельности. В газораспределительных организациях (ГРО) необходимо провести разграничение деятельности по транспортировке газа от сбытовых функций и других видов услуг по газоснабжению, не входящих в сферу естественной монополии.

В дальнейшем необходимо будет также определить организационные формы, функции и правовые условия участия во внутреннем газовом рынке на более поздних этапах его развития новых субъектов - коммерческих операторов, независимых поставщиков, биржевых операторов и других субъектов. Также в целях обеспечения финансовой и организационной прозрачности реструктуризации организаций газовой отрасли необходимо разработать механизмы экспертизы и контроля инвестиционных программ регулируемых организаций.

Поддержка развития конкуренции

В целях развития конкурентного сектора на внутреннем рынке газа необходимо:
- обеспечение поддержки процесса формирования независимых производителей и поставщиков газа, а также новых организаций - субъектов рынка, оказывающих на конкурентной основе услуги на рынке газа (организаторов биржевой торговли, поставщиков дополнительных системных услуг и т.п.). Мерами такой поддержки должны стать дальнейшее развитие правил поставок (торговли) газа, введение эффективного порядка и процедур государственного лицензирования субъектов рынка по выполняемым ими функциональным ролям, обеспечение их защиты от криминала и коррупции и др.;
- совершенствование ценового и тарифного регулирование в газовой отрасли, разработка и утверждение Основ ценообразования на природный газ и услуги, представляемые организациями газовой отрасли, Методических положений по расчету тарифов на услуги по транспортировке газа по магистральным газопроводам и по местным газораспределительным сетям;
- введение недискриминационных тарифов на услуги по транспортировке газа по магистральным и местным распределительным газопроводам (а в дальнейшем - других дополнительных услуг) и отладка механизмов доступа к этим газопроводам;
- развитие форм и повышение качества государственного контроля за хозяйственной деятельностью субъектов рынка, и в том числе введение системы антимонопольного регулирования хозяйственных отношений, возникающих в процессе поставок газа на нерегулируемом рынке газа. Создание конкурентных секторов рынка потребует жесткого контроля поведения доминирующих субъектов рынка с соответствующим совершенствованием антимонопольного законодательства и процедур его применения на федеральном, региональном и местном уровнях. В том числе необходимо предусмотреть сохранение ценового регулирования участников рынка, занимающих на нем доминирующее положение, до достаточного увеличения доли на рынке независимых производителей газа и введение ограничений на процессы вертикальной и горизонтальной интеграции;
- введение системы государственного контроля за соблюдением субъектами рынка установленных правил торговли газом, лицензионных требований и ограничений, установленных в их лицензиях;
- разработка правил работы газовых рынков, создание необходимой инфраструктуры, в т.ч. торговых площадок и операторов, при помощи которых будут осуществляться сделки и поддерживаться связь с техническими операторами газотранспортных систем, разработка правил эксплуатации единой системы газопроводов в условиях развития газового рынка России.

На первом этапе основными задачами являются:
- преодоление кризиса неплатежей;
- достижение безубыточности коммерческой деятельности организаций газовой отрасли на внутреннем рынке.

Для решения этих задач в сфере газовой промышленности необходима реализация следующих мероприятий:

В сфере институциональной политики и развития рынка газа необходимо:
- финансовое разделение деятельности по магистральному и распределительному транспорту газа внутри газотранспортных компаний ОАО "Газпром". Выделение из состава газотранспортных предприятий в качестве самостоятельных организаций подразделений, осуществляющих распределение газа, в случаях, когда адекватное разделение издержек путем ведения отдельных счетов и финансовых результатов оказывается невозможным в рамках одной существующей компании;
- финансовое разделение внутри ГРО деятельности по распределительному транспорту газа и сбытовых функций и других видов услуг по газоснабжению, не входящих в сферу естественных монополий;
- совершенствование процедур доступа независимых производителей, газоснабжающих организаций и крупнейших потребителей (электростанций ФОРЭМ) к магистральной сети ОАО "Газпром";введение ограничений на процессы вертикальной и горизонтальной интеграции организаций в газовой отрасли.

В сфере совершенствования организации и методов государственного управления газовой отраслью необходимы:
- создание системы и механизмов антимонопольного регулирования нерегулируемого сектора газового рынка;
- пересмотр состава информации, представляемой хозяйственными организациями в федеральные и региональные органы исполнительной власти с учетом требований развития конкурентного рынка газа и установления честных и недискриминационных отношений в системе газоснабжения;
- обеспечение в течение периода формирования рынка газа и проведения коммерциализации деятельности ГРО сохранения в федеральной государственной собственности блокирующих пакетов акций территориальных ГРО при существенном улучшении эффективности управления ими;
- усиление контроля за фактической реализацией инвестиционных программ и крупных инвестиционных проектов с целью определения расхождений между плановыми и фактически осуществляемыми инвестициями и их учета при установлении цен и тарифов с обеспечением справедливого распределения инвестиционных рисков между акционерами организаций газовой отрасли и ее потребителями.

В сфере развития нормативно-правовой базы:
Реализация перечисленных выше мер должна сопровождаться развитием нормативно-правового обеспечения предпринимаемых шагов по реформированию газовой отрасли, включая:
- разработку методики установления тарифов на магистральный и распределительный транспорт;
- разработку методов антимонопольного контроля рыночных цен и их ограничения;
- внесение изменений в порядок применения механизма СРП для мелких месторождений;
- внесение изменений в действующее Положение об обеспечении доступа к газотранспортной системе ОАО "Газпром";
- внесение изменений в действующее Положение об обеспечении доступа организаций к местным газораспределительным сетям;
- внесение изменений в действующие правила поставки газа, регламентирующие взаимодействие ОАО "Газпром" (ООО "Межрегионгаз") с покупателями газа в регулируемом секторе рынка газа; аналогичные правила должны быть разработаны и для остальных крупных систем газоснабжения ("Норильскгазпром", "Якутгазпром", "Роснефть-Сахалинморнефтегаз");
- разработку и введение в действие Правил работы оптового рынка газа, регламентирующих взаимодействие участников торговли газом в нерегулируемом секторе рынка газа. В Правилах должно быть предусмотрено введение общих для всех покупателей условий первичной продажи газа на промыслах ОАО "Газпром", соответствующих принятым коммерческим нормам торговли газа и исключающих дискриминацию отдельных покупателей;
- устранение содержащихся в Законе противоречий в определении основ взаимоотношений между владельцем ГТС ОАО "Газпром" и ГРО;
- создание правовой основы диспетчерско-технологического управления объектами, работающими в составе ЕСГ России;
- придание нового статуса Правилам поставки газа в Российской Федерации как документа, регламентирующего только коммерческие аспекты торговли газом по регулируемым ценам и только в регулируемом секторе внутрироссийского газового рынка в сфере действия ЕСГ России;
- определение возможности и условий формирования нерегулируемого внутрироссийского оптового рынка газа, установление необходимости разработки Правил работы оптового рынка в сфере действия ЕСГ России и ответственности органов исполнительной власти за утверждение этих Правил и за контроль их исполнения участниками оптовой торговли;
- определение правил эксплуатации ЕСГ России в условиях развития газового рынка России, которые должны определить порядок состав и предоставления сетевых услуг, определить требования к организации оперативно-диспетчерского управления ГТС и другие технические аспекты использования ГТС для поддержки работы оптового рынка газа;
- создание правового основания для продажи части газа с применением договорных цен и повышающих коэффициентов к регулируемой цене на природный газ;
- подготовку проекта Федерального закона "О регулировании деятельности субъектов естественных монополий на региональном уровне", создающего правовую основу для взаимодействия между федеральными и региональными органами государственного регулирования и между этими органами и субъектами естественных монополий.
- разработку и утверждение типовых лицензий для нерегулируемых поставщиков и операторов сети.

Задачами второго этапа являются:
- достижение безубыточности всех секторов рынка газа;
- создание условий для накопления инвестиционных ресурсов газовыми компаниями;
- прекращение практики перекрестного субсидирования, и, в частности, продаж газа населению по льготным ценам, поставок газа с применением понижающих и повышающих коэффициентов, применения специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа с целью финансирования программ газификации.

Для реализации этих задач в сфере газовой промышленности необходима реализация следующих мероприятий:

В сфере институциональной политики и развития рынка газа:
Обеспечить развитие биржевой торговли газом и производными финансовыми инструментами (фьючерсы) на одной или нескольких биржах.
Обеспечить дальнейшее развитие порядка и процедур доступа любых субъектов рынка к газотранспортным сетям всех уровней с учетом ограничений на их пропускную способность. Сделать более гибким меню предоставляемых услуг по доступу, проведя дифференциацию услуг по доступу к газотранспортной сети (включая различные услуги по транспортировке газа и услуги по хранению газа), разработать и внедрить методы тарификации для каждой из выделенных видов услуг;
С целью замены действующего порядка разрешительного доступа к сети на более гибкий механизм доступа, повышающий эффективность использования газотранспортных мощностей, провести работу по созданию рынка газотранспортных мощностей, включая вторичный рынок купли-продажи контрактных прав доступа к магистральным и распределительным газотранспортным системам, внедрить компьютерную систему для проведения аукционных торгов на высвобождающиеся газотранспортные мощности по отдельным маршрутам транспортировки газа.
Стимулировать создание газо-энергетических компаний и компаний по распределению и сбыту газа и электроэнергии путем предоставления более широких прав и возможностей при получении лицензий на разработку месторождений, налоговых преференций и др.

В сфере развития нормативно-правовой базы:
- в процессе развития конкурентного рынка газа продолжать совершенствование правил работы оптового рынка газа.
- разработать и внедрить правила работы вторичного рынка газотранспортных мощностей.
- разработать и внедрить методику формирования цен на услуги по хранению газа и Правила предоставления этих услуг.
- разработать и принять единый порядок для всех участников сферы газоснабжения, регулирующий получение разрешений на проектирование, размещение и строительство объектов газификации и обеспечивающий одинаковые условия для их осуществления для всех лицензированных организаций газовой отрасли.

3.5.1.2. Структурные преобразования в электроэнергетике

Структурные преобразования в электроэнергетике должны способствовать повышению эффективности производства, передачи и сбыта электрической энергии на основе сохранения единства и развития сетевой и технологической инфраструктуры рынка электроэнергии, демонополизации и дерегулирования потенциально конкурентных секторов производства и сбыта электроэнергии. Структурные преобразования должны проводится с учетом технологических особенностей созданной единой энергетической системы страны, а также политических, экономических, организационных и других ограничений. Основной целью структурных преобразований является развитие электроэнергетики в качестве важнейшей инфраструктурной отрасли, обеспечивающей стабильное развитие экономики, повышение ее конкурентоспособности и удовлетворение платежеспособного спроса на энергию.

Достижение данной цели невозможно без:
- укрепления энергетической безопасности страны, необходимой для стабильного роста национальной экономики;
- создания привлекательного инвестиционного климата в электроэнергетике, способного обеспечить приток инвестиций, необходимых для преодоления кризиса;
- создания эффективно работающего рынка электроэнергии, а также ясных и недискриминационных правил его работы , что должно способствовать улучшению инвестиционной привлекательности страны в целом;
- создания стимулов к эффективному производству электроэнергии, и рыночных механизмов ценообразования, способствующих стабилизации роста, а в дальнейшей перспективе и снижению цен на электроэнергию у конечного потребителя;
- создания необходимой нормативно-правовой базы реформ.

Для этого потребуется решить следующие задачи:
- сохранение и дальнейшее развитие единой сетевой инфраструктуры страны и формирование технологической инфраструктуры рынка электроэнергии, а также механизмов государственного регулирования услуг этих инфраструктур.
- демонополизация секторов производства и сбыта электроэнергии и развитие оптового и розничного рынков электроэнергии.
- создание правовой базы электроэнергетики для новых условий хозяйствования.

Развитие единой сетевой инфраструктуры и формирование технологической инфраструктуры рынка электроэнергии, создание механизмов ее государственного регулирования

Развитие единой сетевой инфраструктуры и формирование технологической инфраструктуры рынка электроэнергии является залогом целостности и управляемости энергетической системы страны и, как следствие, необходимым элементом ее энергетической безопасности. Учитывая сложности переходного периода в экономике и стратегическую важность инфраструктуры, необходимоусилить государственное влияние в этой области, обеспечить экономически обоснованное ценовое регулирование инфраструктурных услуг, обеспечить предсказуемость и эффективность развития этих отраслевых инфраструктур.

Демонополизация и дерегулирование секторов производства и сбыта электроэнергии и развитие оптового и розничного рынков электроэнергии

Демонополизации производства электроэнергии за счет стимулирования выхода независимых производителей электроэнергии на единый оптовый рынок, позволяет запустить рыночные механизмы отбора эффективных генерирующих мощностей и дает возможности для входа на рынок новых субъектов, стимулируя привлечение инвестиций в отрасль.

Наряду с демонополизацией сферы производства электроэнергии необходимо создать механизмы контроля за функционированием нового оптового рынка со стороны государства, обеспечивающие:
- равные возможности для участия в конкуренции всех субъектов рынка;
- экономическую эффективность процесса рыночного ценообразования , включая формирование цен на электрическую энергию и системные услуги, предоставляемые на конкурентных условиях;
- стабильность и прозрачность правил функционирования рынка электроэнергии.

Появление оптового рынка электроэнергии и выделение услуг по передаче электроэнергии в отдельный вид бизнеса обеспечит условия для развития конкуренции и дерегулирования в сфере сбыта электроэнергии, что даст потребителям возможность выбора поставщиков и снижения затрат на свое энергоснабжение , а также создаст условия для привлечения инвестиций в данный сектор.

Для решения поставленных задач необходимо реализовать следующие основные мероприятия:

Создание федеральной сетевой компании и системы диспетчерского управления федерального уровня

Формирование единой федеральной сетевой и технологической инфраструктуры в которую должны войти основные межсистемные связи и системообразующие сети ЕЭС России, т.е. сохранение общей системы оперативно-диспетчерского управления, ответственности за надежность электроснабжения и удовлетворение текущего и будущего платежеспособного спроса, единой нормативно-методической базы функционирования и развития ЕЭС России, унификация информационно-алгоритмического обеспечения и т.п.
В процессе создания сетевой компании необходимо решить вопрос о выделении таких системообразующих сетей (с учетом интересов миноритарных акционеров) из состава энергосистем, в которых РАО "ЕЭС России" не обладает достаточным пакетом акций для обеспечения процесса реструктуризации. Единая система диспетчерского управления, выполняющая функции системного оператора оптового рынка, необходимо создать на базе ЦДУ и ОДУ РАО "ЕЭС России".

Формирование правил работы рынка электроэнергии и становление его инфраструктуры

С этой целью необходимо:
- разработать и утвердить новые Правила работы ФОРЭМ, предусматривающих защиту прав как существующих, так и вновь создаваемых независимых производителей энергии, многообразие форм оптовой торговли электроэнергией (по прямым договорам, через оператора торговой системы, через биржевые площадки);
- разработать и утвердить Сетевой кодекс Российской Федерации;
- создать оператора торговой системы ФОРЭМ и предоставить возможность всем участникам оптового рынка стать соучредителями этой организации; разработать правила и порядка получения доступа поставщиков электроэнергии к сетям межсистемной сетевой компании, сетям АО-энерго и распределительным сетям.

Формирование генерирующих компаний

Необходимо создать условия и обеспечить создание достаточного числа генерирующих компаний, обеспечивающего появление конкуренции на оптовом рынке электроэнергии. При создании генерирующих компаний обеспечить исключение появления локальных монополий в сфере производства электроэнергии.

Обеспечить оформление сбытовой деятельности на розничном рынке электроэнергии как самостоятельного вида деятельности, предусмотреть в правилах работы рынка механизмы участия в рынке независимых сбытовых компаний. Разработать механизмы лицензирования и антимонопольного контроля за деятельностью таких компаний. Для осуществления на практике мероприятий по дерегулированию рынка электроэнергии необходимо внесение поправок в существующее законодательство (в том числе и в Гражданский кодекс Российской Федерации).

Важно разработать программу вывода из эксплуатации неэффективных мощностей с обеспечением приоритетного решения возникающих в этом процессе социальных вопросов.

Значительное сокращение списка "неотключаемых" потребителей и повышение дисциплины их потребления

Существенно сократить список неотключаемых потребителей. Перейти на принцип условного гарантированного энергоснабжения. Для всех потребителей, за которыми сохраняется право гарантированного и бесперебойного энергоснабжения, предусмотреть квоту получения электроэнергии, соответствующую средствам, выделяемым из соответствующих бюджетов, на оплату их энергопотребления. Разработать механизм персональной ответственности руководителей соответствующих потребителей за уровень энергопотребления и оплату в безусловном порядке потребления электроэнергии сверх установленных норм.

Преодоление кризиса неплатежей и улучшение платежной дисциплины

Урегулировать все вопросы по просроченной задолженности потребителей-бюджетополучателей за поставленную энергию и газ (путем их выплаты, реструктуризации, переоформления в ценные бумаги, свободно обращающиеся на рынке, и др.) и принять меры по недопущению накопления новых долгов.

Рационализация ценовой политики

За ближайшие два-три года вывести регулируемые государством тарифы на электрическую и тепловую энергию на уровень компенсации полных затрат (эксплуатационных и инвестиционных затрат).

Финансовое оздоровление организаций электроэнергетики в условиях постепенного роста тарифов на энергию

Мобилизовать все внутренние резервы организаций электроэнергетики по сокращению непроизводительных затрат и повышению эффективности своей производственно-хозяйственной деятельности, в том числе путем:
- проведения внутренней реструктуризации электроэнергетики с введением механизмов конкуренции в производстве и сбыте электроэнергии и с продажей (ликвидацией) непрофильных малоприбыльных видов хозяйственной деятельности;
- сокращения непроизводительных текущих затрат и их оптимизации, снижения коммерческих и технических потерь энергии;
- эффективного контроля за поступлением и использованием доходов;
- существенного сокращения, а затем и ликвидации бартерных сделок;
- проведения инвентаризации осуществляемых инвестиционных проектов и отказа от реализации убыточных проектов (их закрытие, консервация или продажи другим заинтересованным инвесторам) и др.

Обеспечение финансовой и организационной прозрачности субъектов электроэнергетики

Необходимо постепенно прекратить практику перекрестного субсидирования и осуществить сокращение перечня неотключаемых потребителей.
Требуется осуществить (с учетом интересов миноритарных акционеров) организационное и финансовое разделение монопольных и немонопольных видов деятельности.
Необходимо проведение независимого аудита финансовой и производственной деятельности по каждому виду.

Таким образом, в результате институциональных преобразований будет сформирован конкурентный рынок электрической энергии, создана основа для привлечения внешних инвестиций в электроэнергетику. Первоочередными для внешних инвестиций должны стать объекты, требующие значительных капитальных вложений (например, недостроенные объекты). Одной из форм привлечения внутренних и внешних инвестиций может быть и продажа РАО "ЕЭС России" своей доли в капитале генерирующей компании. При этом инвестором должно быть гарантировано неперепрофилирование объекта и обязательство осуществить капитальные вложения в определенных размерах, направлениях и сроках.

3.5.1.3. Нормативно-правовая база

С целью нормативно-правового обеспечения реформы в электроэнергетике необходимо:

(1) Подготовить указ Президента Российской Федерации об основных направлениях и принципах реформирования электроэнергетики в Российской Федерации, а также постановление Правительства Российской Федерации, утверждающее Концепцию развития рынка электроэнергии в Российской Федерации с определением перспективной модели (моделей) рынка и схемы проведения конкурентной реструктуризации электроэнергетики.

(2) Подготовить новый проект Федерального закона о федеральных энергетических системах и о рынке электрической энергии Российской Федерации. Федеральный закон должен определить правовые, экономические и организационные основы отношений в области электроснабжения в Российской федерации и быть направлен на обеспечение удовлетворения потребностей государства в электрической энергии.

Целью закона является создание правовых основ обеспечения надежного и эффективного энергоснабжения потребителей, включая:
- основы государственного регулирования электроснабжения в Российской Федерации, в том числе принципов государственной политики в этой области;
- принципы построения систем электроснабжения в Российской Федерациии в субъектах Российской Федерации;
- основы функционирования федерального оптового рынка электрической энергии (мощности);
- принципы и основные условия предоставления равного и недискриминационного доступа к электрическим сетям,
- определение основных принципов и механизмов обеспечения добросовестной конкуренции на рынке в интересах сдерживания роста цен на электроэнергию и повышения ее качества;

(3) Разработать и внести изменения и дополнения в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", предусматривающие использование лицензионных требований и условий для запрета перекрестного субсидирования и ценовой дискриминации, обеспечения доступа к сетям, предоставления информации третьим лицам, соблюдения стандартов и иных правил доступа к сети независимых производителей энергии и потребителей электроэнергии.

(4) Внести изменения и дополнения в Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации". Указанные изменения должны быть направлены на предоставление регулирующим органам возможности гибкого и поэтапного отказа от регулирования тарифов на электрическую энергию по мере формирования конкурентного рынка.

(5) Подготовить соответствующие изменения и дополнения в Гражданский Кодекс РФ, предусматривающие расширение системы договорных отношений в электроэнергетике, в частности, предоставления услуг по передаче энергии в рамках публичного договора и возможности осуществления энергоснабжения абонентов на основе договоров поставки энергии.

3.5.2. Структурные преобразования системы железнодорожного транспорта.

3.5.2.1. Цели и принципы реформы.

Основная цель структурной реформы железнодорожного транспорта - повышение эффективности его функционирования для удовлетворения платежеспособного спроса на железнодорожные перевозки в условиях растущих требований по объему, качеству и срокам перевозок.

Для ее достижения необходимо решение следующих задач:
- создание условий для внедрения рыночных механизмов в организацию функционирования и развития железнодорожного транспорта;
- снижение на этой основе стоимости перевозок для производителей;
- обеспечение устойчивости работы железнодорожного транспорта, снижение аварийности, обеспечение качественного технологического развития системы российских железных дорог;
- обновление производственно-технической базы отрасли, создание благоприятных условий для привлечения частных инвестиций;
- обеспечение финансовой прозрачности монопольных видов деятельности для государства и потребителей транспортных услуг;
- повышение мотивации поставщиков услуг, работников железнодорожного транспорта.

Основополагающие принципы, на которых должна основываться концепция и практическая работы по реформированию железнодорожного транспорта:
- Министерство путей сообщения Российской Федерации несет ответственность за устойчивость функционирования системы железнодорожного транспорта, за эффективность его работы и за и ход осуществления реформ;
- разделение функций государственного управления (министерство) и хозяйственной деятельности (собственно оказание услуг железнодорожного транспорта);
- разделение основных (непосредственно связанных с перевозками) и неосновных видов деятельности. Отделение большей части вспомогательных и обслуживающих предприятий, их приватизация. Выделение объектов социальной сферы, кроме расположенных в малонаселенных районах и передача которых введение муниципальных органов невозможна;
- разделение естественно-монопольного, конкурентного и потенциально конкурентного секторов в системе железнодорожного транспорта. Усиление государственного контроля в монопольном секторе и проведение специальной работы по стимулированию конкуренции там, где это возможно;
- обеспечение доступа к производственной инфраструктуре железнодорожного транспорта всех потенциальных участников перевозочного процесса на недискриминационной основе;
- сохранение экстерриториальности железных дорог.

При достижении основных целей реформы должны учитываться следующие ограничения:
- поддержание управляемости, бесперебойности, не ухудшение условий функционирования железнодорожного транспорта, безопасности перевозок.
- обеспечение целостности экономического пространства, недопущение разобщения регионов страны, а также ухудшение транспортного сообщения с другими странами.
- необходимость выполнения перевозок для государственных нужд, в том числе для обеспечения обороноспособности и национальной безопасности государства;
- необходимость сохранения единой системы диспетчерского управления;
- самофинансирование предприятий железнодорожного транспорта - уровень тарифов, с учетом дотаций из бюджета, должен обеспечивать полное возмещение экономически обоснованных затрат и расширенного воспроизводства.

3.5.2.2. Необходимые практические мероприятия.

3.5.2.2.2.1. Упорядочение правовой базы функционирования железнодорожного транспорта.

Необходимо устранить противоречия между Концепцией структурной реформы федерального железнодорожного транспорта и Федеральным законом РФ "О естественных монополиях" в целях отнесения к естественной монополии не железнодорожных перевозок, а инфраструктуры железнодорожного транспорта.

Необходимо упразднение нормы закона "О федеральном железнодорожном транспорте" о том, что имущество федерального железнодорожного транспорта относится исключительно к федеральной собственности, а также предусмотреть возможность функционирования предприятий железнодорожного транспорта в организационно-правовой форме хозяйственного общества, а не только в форме государственного унитарного предприятия. Также необходимо внесение в закон нормы, исключающей возможность совмещения хозяйственных и государственных функций в федеральном органе государственной власти с тем, чтобы привести его в соответствие с законом о конкуренции и потребностями реформирования отрасли.

"Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации", утвержденной указом Президента РФ от 24.12.93, запрещена приватизация железных дорог, объектов и имущества железнодорожного транспорта, непосредственно участвующих в осуществлении перевозочного процесса и аварийно-восстановительных работ. Эта норма является тормозом в достижении основных целей реформы, поэтому нуждается в отмене.

Необходимо внесение поправок в ФЗ "Транспортный устав железных дорог РФ", учитывающих разделение инфраструктуры и перевозок, а также появление компаний, с которыми имеют дело грузоотправители и пассажиры.

3.5.2.2.2. Разделение функций государственного управления и хозяйственной деятельности и создание открытого акционерного общества "Компания "Российские железные дороги" ( Компания "РЖД").

Необходимо разделение в системе железнодорожного транспорта государственных и хозяйственных функций. Государственные функции по управлению железнодорожным транспортом будут закреплены за МПС России.

К ним относятся:
- прогнозирование и планирование развития железнодорожного комплекса, прогнозирование транспортно-экономических связей, потребностей внутреннего и внешнего рынков транспортных услуг;
- подготовка предложений по совершенствованию и развитию нормативно-правовой базы;
- проведение единой технической политики;
- проведение нормативной политики;
- контроль за безопасностью движения;
- сертификация и стандартизация (вариант: и лицензирование);
- регулирование в области перевозок для государственных нужд и социально значимых перевозок пассажиров, за исключением ценового регулирования магистральных железнодорожных перевозок.

В перспективе, по мере укрепления институтов государственной власти, часть перечисленных выше функций может быть передана иным ведомствам, общественным (саморегулирующим) организациям либо регулироваться непосредственно правом.

Передача хозяйственных функций может быть осуществлена предприятию в предусмотренной гражданским законодательством организационно-правовой форме.

Таким образом, необходимо создать Компанию "РЖД" в виде открытого акционерного общества, 100% акций которого принадлежит государству. Это будет означать концентрацию хозяйственных управленческих функций в образованном акционерном обществе.

К этим функциям относятся:
- обеспечение перевозок грузов и пассажиров, в том числе для государственных нужд и социально значимых перевозок;
- обеспечение безопасности движения;
- совершенствование технологии;
- развитие производственной базы;
- другие функции хозяйственного управления

Железные дороги войдут в состав Компании "РЖД". Все имущество железнодорожного транспорта будет собственностью Компании "РЖД" и управляется централизованно. Технология централизованного управления перевозочным процессом будет сохранена и усовершенствована на основе внедрения современных систем телекоммуникаций и информатизации.

Образование Компании "РЖД" не должно стать сдерживающим фактором продолжения процесса выделения из состава железнодорожного транспорта и акционирования (приватизации) вспомогательных и обслуживающих предприятий, деятельность которых не связана с перевозочным процессом.

Внутри Компании "РЖД" будут выделены в качестве структурных подразделений виды деятельности, относящиеся к естественно-монопольному и потенциально конкурентным видам деятельности.

Естественно-монопольным сектором являются:
- инфраструктура железнодорожного транспорта (путь и путевое хозяйство, системы и устройства электроснабжения, сигнализации и связи, станции, пункты технического обслуживания подвижного состава в пути следования и в некоторых случаях обслуживающие их депо). На первых этапах сюда может относиться локомотивное хозяйство;
- услуги, оказываемые инфраструктурой;
- технические и информационные системы, обеспечивающие управление движением поездов и формирование заказов на пользование инфраструктурой железнодорожного транспорта;
- централизованно регулируемая система разработки графика движения, расписания и технология обслуживания пассажирских поездов в пути следования, комплекс АСУ-"Экспресс".

К конкурентному сектору относятся:
- перевозки грузов и пассажиров;
- предоставление услуг грузовыми и пассажирскими компаниями, а также весь комплекс транспортно-экспедиционных услуг, предоставляемых клиентам;
- в перспективе грузовые терминалы и пассажирские вокзалы.

Прежде всего, произойдет выделение хозяйств инфраструктуры и перевозок на отдельные балансы. Это создаст основу для их организационного разделения в дальнейшем.

Будут определены принципы новой тарифной политики. В тарифе будет выделена инфраструктурная составляющая, которая станет объектом прямого государственного регулирования.

В монопольном секторе будет осуществляться государственное регулирование тарифов, а именно тарифов за пользование инфраструктурой, в конкурентном - их поэтапная либерализация по мере развития конкуренции на рынке пассажирских и грузовых перевозок. Очевидное сужение сферы регулирования тарифов станет значимым стимулом для инвесторов вкладывать средства в железнодорожный транспорт.

3.5.2.2.3. Организационное оформление и выделение перевозочных компаний.

В рамках конкурентного сектора в перспективе будут сформированы компании по перевозке грузов и пассажиров путем организационного выделения их из Компании "РЖД" в виде акционерных обществ со 100-процентным участием Компании. В области пассажирских перевозок в дальнем следовании возможно создание государственной корпорации - федеральной пассажирской компания (ГК ФПК) в форме акционерного общества путем выделения из Компании РЖД. Это может стать необходимым организационным шагом для начала практической реализации дотирования пассажирских перевозок за счет бюджета и, соответственно, для прекращения практики перекрестного субсидирования пассажирских перевозок за счет грузовых. Компании "РЖД", не обремененное социальной функцией, а также необходимостью напрямую компенсировать убыточность пассажирских перевозок, будет иметь большую стоимость и большую инвестиционную привлекательность. Данное выделение должно быть произведено с учетом развивающихся структурных процессов на железнодорожном транспорте и состояния экономики страны.

Грузовые компании-перевозчики сформируются как на основе маршрутных перевозок (в виде технологических операторских компаний), так и для решения задач перевозки мелкопартионных грузов (повагонных поставок). Будут развиваться специализированные компании-перевозчики (по перевозке рефрижераторных грузов и контейнеров).

Необходимо решить вопрос о допуске иностранных компаний-перевозчиков, а также экспедиторских компаний, к работе на российском транспортном рынке, учитывая необходимость гармоничной интеграции железнодорожного транспорта России в единую Евро-Азиатскую транспортную сеть.

Необходимо разработать недискриминационные правила доступа к сетевой инфраструктуре РЖД хозяйствующих субъектов, имеющих собственный подвижной состав и не входящих (не входивших ранее) в структуру РЖД.

Отдельно следует решить вопрос о целесообразности формирования лизинговой компании, владеющей вагонами. Такие компании будут способствовать появлению большого числа компаний-перевозчиков и, соответственно, стимулировать развитие конкуренции.

В перспективе сформируется несколько (5-10) пассажирских компаний дальних перевозок (КДПП) путем выделения конкурентоспособных подразделений созданной на предыдущем этапе ГК ФПК. В состав их имущества входит парк пассажирских вагонов, а также возможно включение и иных имущественных комплексов для обслуживания пассажиров и пассажирских поездов.

Производственная деятельность КДПП включает:
- перевозки пассажиров в дальнем следовании;
- обслуживание дальних пассажирских поездов поездными бригадами;
- продажу билетов на пассажирские поезда (напрямую или через агентства);
- обслуживание пассажиров в поездах;
- организацию других услуг для пассажиров.

На первых этапах соответствующий государственный орган ежегодно должен устанавливать КДПП перечень обязательных для обслуживания маршрутов и групп потребителей.

После организационного оформления произойдет их выделение из состава Компании "РЖД" в виде дочерних обществ. Пригородные перевозки будут выделены в самостоятельную сферу деятельности. Из них создадутся отдельные компании, в том числе совместно с муниципалитетами. Перечень и расписание обязательных маршрутов будут фиксироваться в договорах, заключаемых этими компаниями с местными органами власти. Соответственно, на последних ложится основная тяжесть дотирования пригородных перевозок.

Компания "РЖД" в перспективе превращается в холдинговую компанию, в собственности которой находится инфраструктура железнодорожного транспорта, часть общего парка вагонов, а также пакеты акций компаний по перевозке грузов и пассажиров и других компаний.Содержание и эксплуатация естественно-монопольного сектора (инфраструктуры), который выделяется в отдельное подразделение, со временем становится преобладающей сферой деятельности Компании "РЖД". Ее главной задачей является поддержание и развитие путевого хозяйства при обеспечении равного доступа компаний-перевозчиков к инфраструктуре железнодорожного транспорта. Центральное диспетчерское управление (ЦДУ) и его региональные отделения образуют единую, иерархически организованную диспетчерскую службу.

Помимо собственно обслуживания инфраструктуры Компания "РЖД" будет предоставлять компаниям-перевозчикам услуги по отслеживанию продвижения вагонов в пути, а также по оптимизации использования вагонного парка (при формировании составов).

Новые обстоятельства, которые сложатся в результате рационализации организации деятельности по доставке грузов и пассажиров, функционирования набирающих силу операторских компаний, предприятий-собственников подвижного состава и пассажирских компаний, предопределят в перспективе конкретный механизм разделения инфрастуктуры и эксплуатационной деятельности.

На этой стадии произойдет окончательное прекращение перекрестного субсидирования пассажирских перевозок за счет грузовых.

Работа по созданию дирекций по обслуживанию пассажиров в дальнем следовании и в пригородном сообщении (пассажирских компаний) перейдет в качественно иную фазу: такие компании будут выделены из структуры Компании "РЖД" в качестве дочерних акционерных обществ и станут самостоятельными. Одновременно должны быть предусмотрены бюджетные дотации для обеспечения их функционирования.

Произойдет поэтапная продажа пакетов акций компаний-перевозчиков. Средства от реализации пакетов акций будут использоваться для развития инфраструктуры железнодорожного транспорта.

Будет реально обеспечен равноправный доступ перевозочных компаний к инфраструктуре по регулируемым государством тарифам.

Государство не должно препятствовать и, более того, должно способствовать формированию различных компаний, оказывающих услуги по перевозке грузов и пассажиров.

3.5.2.2.4. Другие мероприятия.

Параллельно с проведением изложенных выше мероприятий по реструктуризации системы железнодорожного транспорта, предполагается продолжение уже идущих в настоящее время процессов по рационализации его структуры.

Будет продолжаться вывод из структуры федерального железнодорожного транспорта и передача в муниципальную собственность объектов жилищно-коммунального хозяйства, акционирование и приватизация общестроительных организаций, ремонтных заводов, предприятий торговли и общественного питания, других предприятий и объектов непрофильной сферы, не связанных непосредственно с обеспечением перевозочной деятельности.

Должна быть активизирована работа по выведению из состава железных дорог или закрытию убыточных малодеятельных линий. Усилия по изысканию источников для покрытия их убыточности будут сконцентрированы на работе с конкретными хозяйствующими субъектами, региональными администрациями, наиболее заинтересованными в продолжении функционирования таких линий или в перепрофилировании их инфраструктуры.

Монополистический характер деятельности железнодорожного транспорта на данном этапе и естественно-монопольный характер инфраструктуры требует обеспечения эффективного государственного контроля за инвестиционными решениями Компании "РЖД". Инвестиционная компонента тарифа должна устанавливаться государством. Государство же должно определять и регулировать использование получаемых Компанией "РЖД" инвестиционных ресурсов от продажи активов (компаний-перевозчиков), аренды и т. п. Для чего, в частности, целесообразно ввести в устав Компании "РЖД" нормы об обязательном согласовании с собранием акционеров сделок на сумму более определенной величины от величины уставного капитала. Кроме того, определить соответствующие обязанности лиц, представляющих государство в совете директоров, по контролю над иными крупными сделками.

В 2001 году необходимо конкретизировать правовой статус Тарифного соглашения железнодорожных администраций (железных дорог) государств-участников СНГ, Тарифной политики железных дорог-участников СНГ на перевозки грузов в международном сообщении.

Для упорядочения деятельности экспедиторских организаций на железнодорожном транспорте в 2001 г. подготовить и принять федеральный закон о транспортно-экспедиторской деятельности. Указанный закон создаст правовые гарантии, которые будут стимулировать развитие рынка транспортно-экспедиторского обслуживания в России путем привлечения в эту сферу многочисленных средних и мелких предпринимательских структур. Он позволит упорядочить взаимоотношения между транспортно-экспедиторскими предприятиями, перевозчиками различных видов транспорта и потребителями этих услуг.

3.5.3 Структурные преобразования в естественных монополиях отрасли связь.

В настоящее время в отрасли связь проведена реструктуризация по подотраслевому принципу в части разграничения естественно монопольных и потенциально конкурентных видов деятельности операторов связи.

Результатом явилось ограничение широко распространенной практики тотального государственного регулирования цен (тарифов), что способствовало приходу на рынок новых операторов связи, зарождению конкурентных отношений, а также положительно сказалось на экономических результатах деятельности отрасли.

Сегодня остро встает проблема снижения издержек производства, одним из путей решения которой является проведение в отрасли институциональных преобразований в направлении концентрации производства - создание объединений региональных операторов связи, специализирующихся на определенных видах деятельности. Такие преобразования позволят реально сократить не только непроизводительные, но и производственные затраты, обеспечить более высокий прирост объемов предоставления услуг, а также необходимую концентрацию инвестиционных ресурсов необходимых для удовлетворения спроса на услуги связи.

Необходимо принятие мер, обеспечивающих прозрачность структуры затрат в отрасли. В этих целях требуется дальнейшее совершенствование нормативной правовой базы, позволяющей определять оптимальный уровень перекрестного субсидирования, ликвидировать неоправданное перекрестное субсидирование, применение неконкурентных методов ценообразования.

Создание противозатратного механизма ценообразования требует перехода от простых методов ценового регулирования к более совершенным, обеспечивающим мобильность принятия решений в зависимости от складывающейся экономической ситуации и стимулирующим спрос на услуги связи.

Следует рассмотреть возможность перехода на тарификацию услуг по двум категориям потребителей: население и организации. Это реализуемо только при условии достижения оптимального уровня перекрестного субсидирования и принятия нормативных правовых актов по вопросам адресной государственной компенсации льгот в замен существующего порядка, когда операторы связи предоставляют установленные государством льготы за счет собственных средств, углубляя тем самым ценовые диспропорции и снижая эффективность своей деятельности в силу невозможности осуществления расширенного воспроизводства.

Такая система, с одной стороны, позволит обеспечить адекватность уровня потребления и оплаты услуги, а с другой, - создаст условия для более эффективного контроля качества предоставляемых услуг связи и для ускорения темпов модернизации существующих сетей.

3.6. РАЗВИТИЕ ТОПЛИВНО-ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО КОМПЛЕКСА

3.6.1. Тенденции и проблемы развития.

За последние годы в ТЭК наблюдались негативные процессы, характеризующиеся следующими основными факторами:
- серьезное отставание развития и качественное ухудшение сырьевой базы добывающих отраслей ТЭК;
- дефицит инвестиций во всех секторах ТЭК;
- диспропорции в ценовой политике, которые привели к деформациям структуры спроса на энергоносители, не обеспечили производителям энергоресурсов условия для самофинансирования производственной деятельности, проведения активной инвестиционной политики;
- тарифное субсидирование предприятий и населения со стороны ТЭК
- научно-техническое отставание всех секторов ТЭК от мирового уровня, низкая производительность труда;
- износ основных производственных фондов, высокая аварийность,
- нестабильное финансовое положение производственных структур ТЭК.
- высокая энергоемкость экономики, в 3,5 раза превышающая удельную энергоемкость экономики развитых стран Запада.
- высокая нагрузка на окружающую среду от деятельности ТЭК. Топливно-энергетический комплекс - крупнейший загрязнитель окружающей среды, выбрасывающий 48 % всех вредных веществ в атмосферу страны, 27 % загрязненных сточных вод, свыше 30 % твердых отходов производства и до 70 % общего объема парниковых газов;

Государственная политика в отношении ТЭК должна быть ориентирована на достижение следующих основных целей:

Обеспечение внутреннего спроса на топливно-энергетические ресурсы

Нельзя допустить, чтобы ТЭК стал фактором, ограничивающим предполагаемый экономический рост.

Для обеспечения прогнозируемого роста ВВП к 2010 году по сравнению с уровнем 1999 года в 1,7 раза, внутренне потребление первичных топливно-энергетических ресурсов возрастет на 9%, с учетом ожидаемого снижения энергоемкости ВВП на 36%. Это возможно только при коренной перестройке структуры промышленного производства с резким снижением доли энергоемких производств.

При этом добыча газа должна возрасти на 19%, нефти - на 10% и твердых энергоносителей - на 28%. Производство электроэнергии в этот период потребуется увеличить на 33%

Обеспечение потребностей бюджетной системы

ТЭК является одним из основных источников наполнения бюджетной системы Российской Федерации, сохраняет высокую значимость для внешнеторгового баланса страны. Стратегия развития ТЭК должна предусматривать обеспечение фискальных потребностей бюджетной системы, с постепенным перераспределением налоговой нагрузки и снижением показателей ТЭК в структуре экономики страны.

Устойчивое, эколого-безопасное развитие на основе повышения эффективности использования топлива и энергии

Стратегия развития ТЭК должна быть направлена на снижение энергоемкости производства и в целом затрат общества на свое энергообеспечение, уменьшение вредного воздействия на окружающую среду и реализацию концепции устойчивого развития на основе совершенствования производительных сил, повышения эффективности использования топлива и энергии.

Ориентация на энергосберегающий путь развития может быть реализована за счет проведения следующих основных мероприятий:
- увеличение цен на топливно-энергетические ресурсы до уровня, стимулирующего проведение эффективных энергосберегающих мероприятий;
- государственное стимулирование реализации организационных мероприятий по энергосбережению;
- ужесточение экологических нормативов,
- повышение общей инвестиционной привлекательности российской экономики.

Переход от доминирующей роли ТЭК в экономике к преобладанию наукоемких ресурсосберегающих производств представляется безальтернативным в силу повышения значимости требований эколого-безопасного устойчивого развития.

3.6.2. Механизмы реализации государственной политики в ТЭК.

Преодоление сложившихся негативных тенденций в ТЭК России, обеспечение потребностей растущей экономики и населения невозможно без широкомасштабного привлечения инвестиций. Требуемый размер инвестиций до 2010 г. оценивается специалистами в 150 - 200 млрд. долларов США. Обеспечить привлечение такого количества инвестиций за счет консолидированного бюджета и собственных средств предприятий комплекса невозможно, соответственно критически важным представляется обеспечение инвестиционной привлекательности предприятий и проектов в топливно-энергетическом комплексе.

Для повышения инвестиционной привлекательности ТЭК необходимо:
- существенное реформирование налоговой системы;
- дальнейшее совершенствование практики применения соглашений о разделе продукции;
- создание равных, конкурентных условий для всех участников рынка;
- переход к конкурентным, рыночным механизмам ценообразования с сохранением государственного регулирования цен и тарифов на услуги естественных монополий.

При этом необходимость эффективного государственного регулирования обусловлена следующими основными факторами:
- высокой степенью монополизации и необходимостью реализации структурных реформ;
- большой зависимостью социальной сферы от ТЭК;
- территориально-географическими особенностями страны и ее экономики;
- большой зависимостью бюджета и внешнеторгового баланса страны от ТЭК.

Ценовая политика

Для создания условий проведения экономически обоснованной ценовой политики необходимо преодолеть кризис неплатежей потребителей топливно-энергетических ресурсов, исключить неденежные формы расчетов за счет ужесточения условий потребления и ограничения поставок энергоносителей, в том числе обеспечить безусловное исполнение обязательств бюджетов всех уровней в части расчетов бюджетополучателей за топливно-энергетические ресурсы.

На основе финансовой и организационной прозрачности естественных монополий в отраслях ТЭК необходимо довести регулируемые государством цены и тарифы до уровня, обеспечивающего покрытие всех обоснованных эксплуатационных затрат, с постепенным, не приводящим к ущербу конкурентоспособности отечественных товаропроизводителей, увеличением инвестиционной составляющей в ценах и тарифах.

Перекрестное субсидирование должно быть прекращено по завершении реформы жилищно-коммунального хозяйства (2003 г.). Цены на энергоносители для конкретных потребителей должны зависеть от затрат на распределение, объема потребления и режима использования энергии.

В целях диверсификации структуры топливно-энергетического баланса, обеспечения безопасности и устойчивости энергоснабжения необходимо ликвидировать диспропорции между ценами на различные энергоносители и привести их в соответствие с потребительским эффектом от их использования (включая экологические требования).

Обладающее наиболее высокими потребительскими свойствами газовое топливо в настоящий момент является наиболее дешевым. Такое положение противоречит практике мировых энергетических рынков и приводит к низкой конкурентоспособности угля и искажению структуры топливно-энергетического баланса. Целесообразно путем постепенного увеличения регулируемых государством цен на газ ликвидировать существующие диспропорции, что позволит как сформировать необходимые объемы инвестиций в газовой промышленности, так и изъять в пользу государства часть дополнительной прибыли для направления ее, в том числе, на адресную поддержку отдельных категорий потребителей и развитие инфраструктуры ТЭК Правительство Российской Федерации обеспечит разработку среднесрочных (до 5 лет) балансов производства и потребления топливно-энергетических ресурсов по стране в целом и экономическим районам, определяющих государственную политику в отношении развития ТЭК и предусматривающих сдерживание роста потребления (уменьшение доли в структуре потребления) природного газа.

Одной из целеполагающих установок ценовой политики в ТЭК должно стать прекращение тарифного субсидирования неэффективных предприятий.

Цены на энергоносители должны быть дифференцированы по регионам страны с учетом затрат на транспортировку и диверсификации структуры топливно-энергетического комплекса. При этом в целях обеспечения энергетической безопасности конкретного региона возможен отказ от экономически эффективных решений в пользу более надежных.

С учетом падения добычи первичных топливно-энергетических ресурсов на разрабатываемых месторождениях и необходимости вовлечения в разработку новых месторождений, требующих значительных инвестиций, цены на топливно-энергетические ресурсы объективно будут расти с приближением в перспективе (2015-2020 гг.) к мировым ценам (за разницей транспортных расходов).

Посредством антимонопольного, налогового и таможенного регулирования (экспортные пошлины) необходимо обеспечить равную эффективность для организаций ТЭК внутреннего и внешнего рынков топливно-энергетических ресурсов.

Предлагаемые меры в части ценовой политики приведут к постепенному росту цен на основные виды энергоресурсов, что станет самым мощным стимулом энергосбережения. Рост цен должен сопровождаться созданием системы прямых адресных дотаций наименее обеспеченным слоям населения.

Таким образом, будет реализована стратегия постепенной интеграции России в мировые энергетические рынки с регулируемым отставанием цен.

Налоговая политика

В части налоговой политики государству необходимо:
- создать стабильный, предсказуемый налоговый режим для предприятий нефтегазового комплекса;
- определить оптимальную налоговую нагрузку, которая должна учитывать различия в горно-геологических условиях недропользования и местонахождения участков недр, а также состояние экономической конъюнктуры;
- установить прозрачный режим финансовой деятельности нефтегазовых компаний и обеспечить полное присвоение государством горной ренты при добыче углеводородного сырья
- перейти от фискально-ориентированной системы к налогообложению, стимулирующему рост объемов производства, развитие и эффективное использование сырьевой базы в нефтегазовом комплексе, отражающему баланс интересов государства и производителей (инвестиционно ориентированная система налогообложения).

В целях совершенствования системы налогообложения в нефтедобывающей промышленности необходимо перейти на систему налогообложения, состоящую из трех основных составляющих: платежей за пользование недрами (роялти), налога на прибыль и налога на сверхприбыль при добыче углеводородов. Также следует содействовать ликвидации искусственных барьеров на пути широкого применения законодательства о соглашениях о разделе продукции.

Налоги связанные с недропользованием должны исчисляться исходя из специальных справочных цен для целей налогообложения (а не "трансфертных" как сейчас), что исключит возможность "оптимизации" налоговой нагрузки.

В системе налогообложения необходимо присутствие специального налогового режима при добыче углеводородов, извлекаемых из низкопродуктивных участков недр, обеспечивающего рентабельность их разработки, способствующего вовлечению в оборот бездействующего фонда скважин.

Следует перенести часть налоговой нагрузки с производства нефтепродуктов в сферу их реализации с максимальным приближением к конечному потребителю, придать налогообложению экологическую направленность.

Система налогообложения в перспективе должна исключить необходимость взимания таможенных платежей при экспорте нефти и нефтепродуктов.

На основе институциональных преобразований в газовой промышленности необходимо перейти от настоящей системы налогообложения, при которой акцизы на газ уплачиваются организациями, осуществляющими оптовую реализацию газа, к системе, в которой основными налогоплательщиками будут организации, осуществляющие добычу газа.

В перспективе следует отказаться от взимания акциза на газ и перейти к системе налогообложения, которая будет построена аналогично системе налогообложения нефтяной промышленности. Она будет состоять из трех основных составляющих: платежей за пользование недрами (роялти), налога на прибыль и налога на сверхприбыль при добыче углеводородов.

Государственная политика в области недропользования будет направлена на развитие и эффективное использование сырьевой базы, в том числе обеспечение вовлечение в разработку трудноизвлекаемых запасов, ввод в действие бездействующих скважин, применение современных технологий по повышению нефтеотдачи пластов.

Энергосбережение

Предлагаемые меры в части ценовой политики, в том числе ликвидация диспропорции цен на природный газ и уголь, приведут к росту цен на основные виды энергоресурсов, что помимо других факторов станет самым мощным стимулом энергосбережения. Структурные изменения, стимулируемые в том числе и повышением цен на энергоносители, в сторону неэнергоемких отраслей приведут к уменьшению удельной энергоемкости экономики страны.

Для интенсификации энергосбережения необходимо проведение государственной энергосберегающей политики, включающей административные и экономические меры, направленные на эффективное использование энергии:
- реализация системы организационных мер по энергосбережению в бюджетной сфере, в том числе дополнительное развитие системы лимитирования потребителей федерального и регионального бюджетов, обязательного энергоаудита;
- на основе аудита энергопотребления проведение реформы в жилищно-коммунальной сфере, направленной на энергосберегающее потребление;
- государственная поддержка научно-исследовательских работ в сфере энергосбережения, широкое распространение информации об энергосберегающих технологиях, оборудовании;
- стимулирование создания специализированных энергосервисных организаций.
- включение в топливно-энергетические балансы страны и регионов заданий по экономии топливно-энергетических ресурсов как реального энергетического ресурса;
- обязательность проведения мониторинга результатов выполнения федеральной, отраслевых и региональных программ энергосбережения;
- инвестирование краткосрочных и быстроокупаемых энергосберегающих проектов с окупаемостью их не более 3-х лет.

Увеличение объемов производства и добычи топливно-энергетических ресурсов может быть достигнуто за счет обустройства новых месторождений нефти и газа, ввода новых и обновления старых мощностей в электроэнергетике, что требует значительных инвестиций.

Институциональные преобразования и этапы реализации мероприятий.

Ключевым фактором привлечения инвестиций в отрасли ТЭК является проведение институциональных преобразований направленных на развитие конкурентных отношений.

Помимо естественных монополий в отраслях ТЭК необходимо осуществить структурных реформы в нефтяной промышленности, обеспечивающие развитие конкурентной среды, создание высокотехнологичных, специализированных компаний, осуществляющих добычу нефти из небольших месторождений, в том числе с трудноизвлекаемыми запасами.

Государству необходимо обеспечить равный доступ на рынки сбыта продукции для всех производителей на основе установленных правил использования производственной инфраструктуры (внутрипромысловые и межпромысловые нефтепроводы, станции подготовки нефти, насосные станции), ликвидировать высокую степень монополизации рынка и его организационно-технических элементов.

Правительством Российской Федерации будет разработана и реализована программа развития открытой конкурентной среды и ограничения недобросовестной конкуренции в нефтяном секторе экономики. Реализация программы - одно из обязательных основных условий повышения инвестиционной привлекательности в нефтяной промышленности.

Государство обеспечит гарантии равного, пропорционального для всех производителей доступа к экспортным возможностям с использованием естественной монополии - трубопроводного транспорта. Принципы работы, предоставления услуг и перспективного развития трубопроводного транспорта должны найти свое отражение в законе "О магистральном трубопроводном транспорте"

Институциональные преобразования в угольной промышленности должны означать переход к следующему этапу государственной программы реструктуризации угольной промышленности, который предполагает:
- приватизацию рентабельных шахт и разрезов (50 % до конца 2000 года, остальные до конца 2001 года),
- продолжить дотирование по узкому ряду убыточных шахт и разрезов, безнадежно нерентабельные должны быть закрыты с безусловным проведением мероприятий по социальной поддержке и реабилитации, в том числе за счет средств полученных от приватизации угольной промышленности (до конца 2003 года),
- выделение среди убыточных потенциально рентабельных подразделений, выведение их на рентабельный уровень добычи (подготовка к приватизации) и приватизация (до конца 2002 года).

Завершение этого этапа реструктуризации угольной промышленности позволит сформировать конкурентный рынок угля, ликвидирует недобросовестных посредников и перепродавцов, повысит эффективность и инвестиционную привлекательность угольной промышленности.

Реализация вышеуказанных мероприятий ценовой и налоговой политики, институциональных преобразований в энергетическом секторе безусловно должна способствовать повышению эффективности работы и инвестиционной привлекательности отраслей ТЭК.

Вместе с тем, в начальный период (2000-2003 гг.) до улучшения общего инвестиционного климата в стране маловероятно ожидать сколько-нибудь значительного увеличения инвестиций в ТЭК. Предполагаемый эффект от роста инвестиции в виде увеличения объемов производства будет еще позже (по причине длительности инвестиционных периодов в ТЭК).

Таким образом, важнейшей задачей является определение плана мероприятий, которые необходимо реализовать на первом этапе (2000-2003 гг.), чтобы обеспечить потребности растущей экономики в топливе и энергии.

На первом этапе (2000-2003 гг.) необходимо реализовать следующие мероприятия:
- реализация программы мер по преодолению кризиса неплатежей потребителей энергоресурсов, исключение неденежных форм расчетов, в том числе безусловное обеспечение расчетов бюджетополучателей за энергоресурсы (2000);
- осуществление налоговой реформы в промышленности в целом и в ТЭК в частности (2000-2001);
- прекращение перекрестного субсидирования потребителей энергоресурсов (2000-2003);
- доведение цен и тарифов до уровня покрытия всех обоснованных затрат с дифференциацией по режимам потребления (2000-2001),с постепенным увеличением инвестиционной составляющей;
- обеспечение финансовой и организационной прозрачности монополий в ТЭК (2000 -20001), разделение учета по видам деятельности;
- принятие нормативно-правовых актов по улучшению общего инвестиционного климата в России (2000-2001), в т.ч.:

Федеральные законы:
- "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации…"
- "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об иностранных инвестициях",
- "О концессионных договорах…",
- "О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации "О соглашениях о разделе продукции".
- Акты органов исполнительной власти для реализации федерального закона "О СРП";
- создание необходимой законодательной и нормативной базы для реализации институциональных преобразований в электроэнергетике и газовой промышленности (2000-2001), в том числе создание условий для возникновения независимых производителей;
- организационная перестройка (с учетом интересов миноритарных акционеров) в РАО "ЕЭС России" и продолжение совершенствования структуры ОАО "Газпром", направленные на повышение их эффективности;
- развитие конкурентных отношений в нефтяной промышленности (2000-2002);
- завершение реструктуризации угольной промышленности (2000-2003);
- совершенствование налогового законодательства в нефтяной и газовой промышленности (2001-2001);
- стимулирование межтопливной конкуренции путем увеличения цен на газ и/или введения налога на потребление газа (2002-2003).

Вышеуказанные меры не могут дать быстрого эффекта, поэтому на первом этапе очень важно реализовать ряд организационных мер, направленных в первую очередь на энергосбережение и повышение эффективности использования имеющихся ресурсов (2000-2003):
- реализация системы организационных мер по энергосбережению в бюджетной сфере, в том числе жесткий мониторинг исполнения принятых решений;
- реализация программ энергосбережения на муниципальном и региональном уровнях, в том числе предусматривающих элементы либерализации региональных энергетических отношений;
- введение системы стимулирования энергосбережения, в том числе через трансфертную политику;
- реализация программы энергосбережения в жилищно-коммунальной сфере, включая введение обязательных нормативов использования топлива и энергии, элементов стимулирования;
- введение налогов на потребление энергоресурсов, предусматривающее систему преференций при их эффективном использовании;

На первом этапе необходимо реализовать ряд мер на уровне организаций ТЭК при непосредственном участии органов исполнительной власти, направленных на эффективное использование имеющегося производственного и финансового потенциала (2000-2003):
- повышение эффективности управления в рамках существующих организационных структур ТЭК, в том числе реализация программ переподготовки кадров;
- выделение непрофильных направлений деятельности, прекращение их финансирования;
- разработка и реализация программы по использованию объектов незавершенного строительства, которые должны стать первоочередными направлениями привлечения внешних инвестиций;
- выведение из оборота неэффективных и максимальная загрузка наиболее эффективных генерирующих объектов в электроэнергетике,
- реализация отраслевых программ и комплексных региональных энергетических программ, направленных на повышение эффективности использования ресурсов, с жестким мониторингом их исполнения со стороны управляющих компаний и государства.

На втором этапе (2004-2010) с учетом корректировки по итогам первого этапа будут реализованы следующие мероприятия:
- продолжение структурных преобразований в отраслях ТЭК, в том числе дерегулирование потенциально конкурентных рынков (проводимого по мере обеспечения всего комплекса необходимых условий и согласовываться с темпами реформирования соответствующих отраслей ТЭК);
- привлечение внешних инвестиций в отрасли ТЭК;
- совершенствование налоговой системы в ТЭК;
- эффективное государственное регулирование естественных монополий в ТЭК;
- проведение антимонопольной политики в формировании и развитии энергетических рынков, в том числе тарифное регулирование участников рынка, занимающих на нем доминирующее положение, до достаточного увеличения доли на рынке независимых производителей (продавцов) газа;
- продолжение ценовой политики, направленной на устранение межтопливной конкуренции путем увеличения цен на газ и/или введения налога на потребление газа;
- дальнейшая реализация мероприятий по энергосбережению и эффективному использованию энергии;
- продолжение реализации организационных мер, направленных на энергосбережение и повышение эффективности использования имеющихся ресурсов;
- эффективное использование имеющегося производственного и финансового потенциала организаций ТЭК.

В результате реализации намеченных мер в России сложится эффективно развивающийся топливно-энергетический комплекс, удовлетворяющий потребности растущей экономики в энергоресурсах, постепенно интегрирующийся в мировые энергетические рынки.

3.7. РАЗВИТИЕ ОБОРОННО-ПРОМЫШЛЕННОГО КОМПЛЕКСА

Текущее состояние ОПК определяет необходимость разработки и реализации сценария его развития на основе жесткой увязки мероприятий по реструктуризации с задачами военного строительства и реальными финансово-экономическими возможностями государства

Основной задачей реструктуризации ОПК на 10-летнюю перспективу является полное обеспечение определяемых военной доктриной и планами военного строительства потребностей Вооруженных сил и других войск России в системах, комплексах и образцах вооружения (в том числе ядерного) и военной техники (В и ВТ) отечественного производства.

Для достижения основной цели развития ОПК в существующей системе угроз, при ограниченных ресурсах, основным содержанием структурной политики в комплексе должно стать:
- сокращение ресурсоемкости ОПК с одновременным повышением его эффективности;
- сопряжение ресурсов государственного оборонного заказа, возможностей военно-технического сотрудничества, использования двойных технологий и диверсификации для достижения основной цели развития комплекса;
- перенос акцента в финансировании государственного оборонного заказа с закупок вооружений и военной техники на военные НИОКР, обеспечивающие создание задела для создания перспективных образцов и систем вооружений во второй половине текущего десятилетия;
- эффективное использование потенциала ОПК для развитие гражданских секторов экономики.

В рамках сценария активной реструктуризации ОПК можно условно выделить два этапа:

1. Концентрация производства вооружений и военной техники на ограниченном числе предприятий, в том числе путем создания крупных диверсифицированных корпораций ОПК.

2. Повышение эффективности и развитие корпораций, выход их за национальные границы.

Некоторая условность разделения процесса управляемого развития на этапы определяется особенностями и различным современным состоянием отраслей, входящих в ОПК, т.е. различными стартовыми условиями процесса их реформирования.

Этап 1 (2000 - 2005 гг.) Основной целью первого этапа структурных преобразований ОПК является формирование его компактной структуры, отвечающей современным и перспективным потребностям обеспечения Вооруженных сил в военной технике, а также реальным возможностям расширения военно-технического сотрудничества. Кроме того, проводимая реструктуризация должна учитывать потребности мобилизационного развертывания с учетом масштабов и интенсивности наиболее вероятных вооруженных конфликтов. На этом этапе осуществляются меры по запуску программы реформирования комплекса путем интеграции предприятий с целью концентрации доходов, снижения себестоимости продукции, формирования механизмов эффективного использования полученной прибыли на инвестиции в разработки нового поколения военной техники, модернизацию производственного аппарата, освоению новых экспортных рынков. Осуществляется концентрация ресурсов, прежде всего в создаваемых корпорациях "ядра" ОПК, в рамках государственного оборонного заказа на разработку вооружений и военной техники нового поколения.

Основным содержанием первого этапа является инвентаризация производственно-технологических цепочек ОПК, оценка в них экономического и технологического состояния предприятий, сокращение их количества за счет концентрации разработок и производства вооружений и военной техники на наиболее жизнеспособных и эффективных предприятиях, вывод с рынка оборонной продукции неэффективных предприятий, создание интегрированных структур на базе технологических коопераций (в первую очередь путем интеграции КБ с серийными заводами).

Концентрация разработок и производства вооружений и военной техники потребует решения трех основных задач:
- вывода (перепрофилирования) избыточных мощностей и высвобождения персонала из структуры ОПК;
- перемещения составляющих военно-промышленного потенциала с одних предприятий на другие;
- консервации отдельных технологий ОПК.

Вывод неиспользуемых в военном производстве мощностей и высвобождение персонала проводится в тесной связи с реализацией мероприятий по конверсии, основными целями которой являются:
- развитие экспортного потенциала и снижение импортной зависимости по приоритетным направлениям наукоемкой гражданской продукции, производимой оборонной промышленностью;
- разработка и производство конкурентоспособного технологического оборудования (продукции) для обеспечения технического перевооружения промышленности и сырьевых отраслей;
- создание в конверсируемых организациях дополнительных рабочих мест для работников, высвобождаемых в связи с проведением конверсии.

Государственная поддержка конверсии будет иметь целевой, адресный характер и предоставляться конверсируемым организациям (предприятиям) на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР), реализацию инвестиционных программ (проектов) конверсии, компенсацию и социальные выплаты работникам.

Наиболее остро проблема вывода мощностей и высвобождения персонала встанет на градообразующих предприятиях ОПК и в ЗАТО оборонного комплекса. Именно здесь необходимо будет сконцентрировать основной объем бюджетных средств новой программы конверсии.

При проведении реструктуризационных мероприятий данного этапа будут использованы следующие основные механизмы регулирования:

В сфере управления государственной собственностью:
- реорганизация предприятий госсектора ОПК путем их слияния и присоединения;
- внесение государственного имущества (пакетов акций, прав на результаты интеллектуальной деятельности и других видов государственного имущества) в уставные капиталы хозяйственных обществ с целью формирования интегрированных структур;
- возложение функций исполнительного органа нескольких акционерных обществ, которые целесообразно интегрировать, на одну управляющую организацию.

Реструктуризация государственного научно-исследовательского сектора ОПК будет проводиться по следующим направлениям:
- преобразование отдельных НИИ и КБ в филиалы других исследовательских организаций, что позволит хотя бы частично сохранить результаты ранее выполненных ими исследований;
- создание Федеральных центров науки и высоких технологий, ориентированных на развитие и последующее продвижение для промышленного использования прогрессивных технологий и прикладных разработок. Формирование таких центров не предполагает механического объединения исследовательских организаций ОПК и направлено на интеграцию отдельных, наиболее передовых разработчиков.

В сфере развития конкурентной среды, концентрации и антимонопольного регулирования:
- на этапе формирования "ядра" ВПК будет стимулироваться формирование конкурентных предложений предприятий по развитию направлений разработок и производства вооружений и военной техники. Критерием отбора станет экономическая эффективность программ развития в долгосрочной перспективе;
- в силу ограниченности объема государственного оборонного заказа, будет устраняться внутренняя конкуренция по всем дорогостоящим и ресурсоемким направлениям разработок и производства. Заказы Минобороны сконцентрируются преимущественно на предприятиях, производящих конкурентоспособную на внешних рынках продукцию, либо критическую продукцию в рамках гособоронзаказа;
- предприятия, на которых концентрируются безальтернативные мощности по выполнению экспортных заказы и заказов Минобороны будут признаны монополистами. Необходимо разработать правовую базу контроля за их ценами и себестоимостью, а также нормативную базу стимулирования использования доходов от экспортных контрактов для финансирования НИОКР и модернизации производства;
- на переходный период будет поддерживаться разрыв между внутренними и внешними ценами на вооружения и военную технику при приведении внутренних нормативов ценообразования к экономическим реалиям;
- разработка и принятие нормативной базы, включающей в сферу ответственности силовых ведомств недопущение контроля криминальными группировками деятельности предприятий и организаций "ядра", определение дополнительных источников финансирования силовых ведомств в рамках указанной сферы ответственности. Обеспечение оперативного прикрытия силовыми ведомствами крупных программ, в том числе конверсионных, таких предприятий, в части предотвращения противодействия криминальных группировок, контролирующих крупнейших поставщиков этих предприятий;
- обеспечения расширения доступа малых инновационных предприятий к выполнению на правах соисполнителей государственного оборонного заказа и экспортных контрактов в сфере военно-технического сотрудничества.

В сфере развития науки и инновационной деятельности:
- финансирование консервации потенциально перспективных, но временно невостребованных разработок, путем систематизации и подробного оформления конструкторской и технологической документации, формирования групп сопровождения, в которых обеспечивается преемственность кадров;
- сопряжение финансирования НИОКР двойного назначения с учетом реальных перспектив государственного оборонного заказа и военно-технического сотрудничества;
- содействие концентрации ресурсов в сфере НИОКР путем урегулирования отношений к правам на результаты интеллектуальной деятельности, использование прав государства для стимулирования заключения цепочек лицензионных договоров производителей с разработчиками и НИИ.
- бюджет участвует в финансировании перехода разработчиков к технологиям проектирования, соответствующим международным стандартам, в интересах загрузки конструкторских и проектных организаций гражданскими экспортными заказами.

В сфере поддержки военно-технического экспорта:
- исключение конкуренции российских предприятий между собой на внешнем рынке и реализация скоординированной ценовой политики;
- облегчение процедур заключения и реализации предприятиями сервисных контрактов в сфере военно-технического сотрудничества;
- расширение кооперации с зарубежными компаниями по модернизации российской техники за рубежом;
- разработка и реализация комплекса мер по прекращению нелицензионного выпуска российского вооружения и военной техники и комплектующих к ним за рубежом.

Этап 2 (2005 - 20010 гг.) Главной задачей второго этапа структурных преобразований ОПК является развитие на базе сформированного на первом этапе "ядра" предприятий крупных диверсифицированных корпораций и повышение эффективности их деятельности, в том числе на базе межотраслевой кооперации. Вновь образованные корпорации объединят мощные исследовательские и конструкторские подразделения с производственной базой. В их составе будут также организованы маркетинговые службы и подразделения послепродажного обслуживания. Планируется завершать разработку и создание опытных образцов нового поколения вооружений и военной техники, начать их поставки в войска.

Основой планирования процесса создания военно-промышленных корпораций в интересах решения их главной задачи - разработки и производства новейших образцов и систем вооружений и военной техники станет Государственная программа вооружений и соответствующие целевые программы. К началу этапа, в соответствии с данными программами, будут определены головные организации по разработке и созданию опытных образцов, серийному изготовлению, проработана полная кооперация изготовителей (поставщиков) комплектующих изделий для этого вида вооружения, военной и специальной техники, по обеспечению жизненного цикла вооружения (техники).

При планировании развития интегрированных структур в ОПК принципиально важны обеспечение "вертикали управления" в создаваемых интегрированных структурах и обеспечение необходимых прав государства по управлению деятельностью создаваемых интегрированных структур.

Состав участников создаваемых в ОПК интегрированных структур должен обеспечивать:
- единство и неразрывность процессов маркетинга, разработки, производства, сбыта и обслуживания вооружений и военной техники;
- устойчивость при изменениях объемов государственного оборонного заказа, платежеспособного спроса на мировых рынках вооружений за счет диверсификации деятельности, в том числе на основе производства гражданской продукции;
- оптимизацию загрузки производственных мощностей участников интегрированной структуры.

В целях финансовой поддержки создаваемых корпораций государство в основном будет оставлять в их распоряжении средства от экспортных контрактов, эффективное расходование которых на разработки и модернизацию производства для перехода к следующим поколениям техники обеспечивается за счет сохранения государственного контроля за деятельностью корпораций.

Основными принципами реализации второго этапа являются:
- обеспечение концентрации средств госзаказа, доходов предприятий ОПК от экспорта, иных инвестиций, на разработки и модернизацию производства в соответствии с потребностями Вооруженных Сил, с учетом перспектив военно-технического сотрудничества;
- создание и отработка механизма эффективного государственного участия в стратегическом управлении диверсифицированными интегрированными компаниями ОПК, в сочетании с расширением участия частного капитала в указанных компаниях;
- формирование системы эффективного использования, где это возможно, двойной ориентации НИОКР, выполняемых на предприятиях ОПК;
- расширение сферы военно-технического сотрудничества и занятие новых сегментов рынка гражданской продукции;
- подготовка технической и технологической документации, производства к расширению выпуска военной продукции в интересах масштабного перевооружения российских Вооруженных Сил.

По мере укрепления корпораций ожидается расширение выпуска на них гражданской продукции за счет управляемой коммерциализации технологий двойного назначения. Государство будет содействовать выходу наиболее успешных корпораций ОПК за национальные границы, в том числе путем организации зарубежных подразделений в интересах приближения части производств, включая военное, к мировым рынкам сбыта. Начнется расширение производства вооружений и военной техники для Вооруженных Сил России в рамках цикла перевооружения.

3.8. РАЗВИТИЕ АГРАРНО-ПРОМЫШЛЕННОГО КОМПЛЕКСА

3.8.1. Цели и задачи агропродовольственной политики

Аграрная политика должна быть направлена на формирование развитых агропродовольственных рынков, поддержку надежного продовольственного обеспечения страны, повышение уровня доходов сельского населения и сохранение природных ресурсов для аграрного производства, формирование эффективного устойчивого агпромышленного производства, обеспечивающего потребности населения в продуктах питания и предприятий пищевой промышленности в сельскохозяйственном сырье.

Основными задачами гарантированного продовольственного обеспечения населения страны являются:
- формирование конкурентных и эффективных рынков агропродовольственной продукции, создание правовой и институциональной инфрастуктуры их функционирования, защита от недобросовестной конкуренции и неблагоприятной конъюнктуры мировых рынков;
- разработка механизмов обеспечения продовольственной помощи регионам страны, оказавшихся в экстремальных ситуациях;
- создание системы обеспечения гарантий качества продовольствия, поступающего на внутренний рынок. Жесткий контроль за технологиями по всей продовольственной цепи - от поля до розничной реализации, а также контроль над качеством импорта;

Основой формирования общих условий повышения эффективности производства в АПК и доходов сельского хозяйства является повышение технологического уровня аграрного производства и внедрение ресурсосберегающих и экологически чистых технологий путем поддержки соответствующих исследований и внедрения системы консультирования в сельском хозяйстве.

Для эффективного проведения агропродовольственной политики необходимо рациональное распределение функций между федеральными и региональными органами власти.

Необходимо сконцентрировать усилия федерального правительства в области агропродовольственной политики на решении следующих задач:
Обеспечение единства агропродовольственных рынков в стране:
- установление режима беспрепятственного перемещения товаров, услуг и ресурсов по всей территории страны;
- формирование единой антимонопольной политики в секторе;
- поддержка формирования и регулирование организованных рынков, обслуживающих общегосударственный оборот агропродовольственной продукции (межрегиональных бирж, оптовых рынков, аукционов);

Обеспечение продовольственной безопасности страны:
- создание страховых запасов базовых агропродовольственных продуктов;
- оказание продовольственной помощи отдельным территориям, оказавшимся в зоне чрезвычайного продовольственного положения;
- получение продовольственной помощи от других государств и оказание продовольственной помощи другим странам;
- поставка продовольствия на территории, обеспечение продовольствием которых на коммерческой основе затруднено.

Проведение структурной политики (выбор общенациональных приоритетов в области агропродовольственного сектора и обеспечение их реализации механизмами налоговой, внешнеторговой, инвестиционной политики).

Проведение внешнеторговой политики в области агропродовольственных товаров и ресурсов для АПК:
- осуществление разумного протекционизма при импорте продовольствия;
- поддержка экспорта отечественной продукции (информационная, инфраструктурная, финансовая и проч.);
- ведение переговоров с международными торговыми организациями, подписание межгосударственных торговых соглашений и т.п.;
- регламентация зарубежных инвестиций в агропродовольственный сектор.

Проведение единой земельной политики:
- разработка общих принципов земельной политики в сельском хозяйстве (разрешенные формы земельных титулов, прав по распоряжению земельной собственностью, разделение земель на федеральные и субъектов федерации, принципы земельного налога и т.п.);
- ведение общегосударственного земельного кадастра;
- ведение единой системы регистрации недвижимости (в том числе и в сельском хозяйстве);

Проведение единой технологической политики в отрасли:
- поддержание элитного семеноводства и племенного дела в стране;
- установление единых государственных стандартов в АПК;
- формирование и осуществление государственных целевых программ, обеспечивающих либо развитие приоритетных подотраслей, определяющих технологический и технический прогресс в секторе, либо развитие сфер АПК, в которых рыночные механизмы оказываются неэффективными (например, производство детского питания);
- формирование и финансирование программы фундаментальных исследований в аграрной науке;
- формирование кадровой политики в отрасли (системы подготовки и переподготовки кадров, регулирование межстрановой трудовой миграции в сельскую местность и проч.)

Информационное обеспечение АПК:
- создание и поддержание единой государственной системы информационного обеспечения агропродовольственного рынка;
- обеспечение полного отражения федеральной аграрной политики в общенациональных средствах массовой информации;
- пропаганда отечественной продукции и технологий за рубежом.

Проведение единой кредитной политики, обеспечивающей равный доступ субъектов рынка к государственным кредитным ресурсам для сельского хозяйства.

Разработка единой системы бухгалтерского и статистического учета в отраслях АПК.

Осуществление общегосударственных контрольных функций в отрасли (ветеринарный, технический контроль, контроль в семеноводстве и племенном деле и проч.).

Отнесение вышеперечисленных задач к функциям федеральной власти означает, что региональные власти не вправе брать на себя их реализацию. Так, контрольные функции должны финансироваться исключительно за счет федерального бюджета, а установление ограничений на перемещение продукции на основе региональных фитосанитарных норм недопустимо и т.д.

С другой стороны, федеральная власть не должна осуществлять задачи по организации сезонных работ в сельском хозяйстве, регламентированию программ социальной поддержки населения или обеспечению занятости в сельской местности отдельных территорий (если это не территории чрезвычайного положения).

Для прекращения спада производства в сельском хозяйстве необходимо в ближайшее время реализовать следующие первоочередные меры:
- провести финансовое оздоровление, в том числе за счет реструктуризации задолженности сельхозпроизводителей бюджетам всех уровней, государственным внебюджетным фондам, поставщикам топливо-энергетических и других ресурсов;
- подготовить юридические и экономические условия для концентрации земли и капитала в руках эффективных производителей;
- восстановить с учетом рыночных условий систему страхования в сельском хозяйстве;
- создать на базе Россельхозбанка государственную кредитно-финансовую систему обслуживания товаропроизводителей АПК;
- создать федеральный резервный фонд зерна и организовать государственное регулирование рынка зерна;
- обеспечить мобилизацию государственных кредитных ресурсов и создать благоприятные условия для привлечения частных инвестиций в производство сельскохозяйственной техники, расширение лизинга.

3.8.2. Структурная политика в АПК

В ближайшее десятилетие Россия может за счет собственного производства полностью обеспечить внутреннее потребление таких продуктов, как птица, яйца, молоко и молокопродукты, овощная продукция, лен. Необходимо принять меры по формированию специализированных зон этой продукции. Также необходим и разумный торговый протекционизм, не допускающий демпинга на внутреннем рынке со стороны зарубежных импортеров и недобросовестную конкуренцию. Правительство намерено поддержать технологическое перевооружение перерабатывающей промышленности облегченными процедурами импорта технологического оборудования для этих предприятий. Это ускорит развитие рыночной инфраструктуры соответствующих продуктовых цепей с целью повышения конкурентоспособности указанной продукции на внутреннем рынке.

По другим важнейшим видам продовольствия и сырья, таких как мясо и мясопродукты, сахар и др., Россия в ближайшее десятилетие будет нуждаться в импорте. В 2001-2010 годы необходимо создать предпосылки по увеличению конкурентоспособности собственного производства говядины и других мясопродуктов. В производстве сахара необходимо соблюсти разумный баланс между его получением (в т.ч. из зарубежного сырья) и производством сахарной свеклы: Россия не должна превратиться в переработчика импортного сырца.

3.8.3. Регулирование рынков АПК

3.8.3.1.Основные принципы регулирования рынков

Основой функционирования рынков продукции, ресурсов, труда и капитала в АПК являются рыночные цены, складывающиеся под воздействием спроса и предложения. В то же время осуществляет мониторинг паритета цен в АПК и уровня доходов основных субъектов рынков, и в соответствии с данными этого мониторинга осуществляет регулирование соответствующих рынков. Центральные задачи государственного регулирования рынков заключаются в следующем:
- избежание резких колебаний цен;
- недопущение существенного снижения доходов значительных групп населения и предпринимателей;
- ограничение монополизации отдельных сегментов рынков;
- обеспечение равных конкурентных условий для всех участников рынков.

3.8.3.2. Регулирование агропродовольственных рынков

Правительство планирует разработать комплекс мер по расширению сбыта отечественной продукции для повышения доходности сектора. Второй важной задачей является формирование конкурентного рынка с гарантиями для всех его участников. Это позволит удерживать цены на равновесном уровне, повышая внутреннюю конкурентность отечественной продукции.

Поскольку рынки такой продукции могут быть дезориентированы при поддержке сельхозпроизводителей субсидиями, компенсациями, другими льготами, Правительство намерено изменить прежние формы поддержки аграрного производства.

В области внешнеторгового регулирования будет сформирована долгосрочная политика разумного протекционизма и поддержания экспорта.

Сочетание государственного и негосударственного регулирования продовольственнных рынков осуществляется и в таких направлениях:

Союзы, совместно с государственным органом, регулирующим рынки, определяют правила делового оборота на рынках, которые обеспечивают добросовестную конкуренцию, минимизацию трансакционных издержек и удельного веса теневых операций. Участники продуктовых союзов добровольно берут обязательства по обеспечению своей информационной прозрачности перед союзом и государством. Союзы вместе с Минсельхозом России будут определять правила торговли на рынке и нести ответственность за его развитие;
Союзы осуществляют связь с федеральными и региональными органами власти, отстаивают необходимые для развития соответствующего рынка решения, организуют взаимодействие членов союза с естественными монополиями;

Для усиления правовых гарантий деятельность субъектов агропродовольственных рынков будет обеспечена следующим образом:
- государственной гарантией прав собственности на основные производственные факторы, в том числе: закрепление прав на землю, увеличение сроков аренды и более широкое предоставление в собственность торговых помещений в оптовой и розничной торговле продовольствием, сокращение доли государственного участия в предприятиях перерабатывающей промышленности и проч.;
- создание системы гарантий выполнения контрактов на поставку продукции, кредитных договоров и т.д..

Внешнеторговое регулирование будет сориентировано на решение следующих задач:
- активное противостояние демпингу на внутреннем рынке и субсидированному экспорту;
- использование механизмов гибких импортных тарифов;
- совершенствование системы таможенного контроля над агропродовольственным рынком;
- активная поддержка экспорта российской агропродовольственной продукции и поиск мировых рынков для этой продукции.
- вступление в ВТО, активное использование его механизмов для участия в международной торговле и защите внутренних рынков от недобросовестных зарубежных импортеров.
- максимально возможная гармонизация аграрной политики со странами СНГ на основе общего процесса вступления в ВТО;
- переориентация государственных дипломатических и торговых представительств за рубежом с деятельности по привлечению импорта продукции на деятельность по привлечению технологий и поиску рынков сбыта российской продукции.

Для содействия развитию рыночной инфраструктуры агропродовольственных рынков Правительство будет проводить следующие меры:
- расширение государственной системы рыночной информации и консультирования;
- оптимизация системы санитарного и фитосанитарного контроля, в т.ч. в соотвествии с требованиями ВТО;
- развитие единой системы контроля качества агропродовольственной продукции на всех этапах ее прохождения от поля до конечного потребителя;
- совершенствование системы стандартов для агропродовольственной продукции;
- развитие сети шоссейных дорог и инженерной инфраструктуры в регионах интенсивного производства сельскохозяйственной продукции;
- правовое и организационное содействие формированию системы страхования рисков в аграрном производстве.

3.8.3.3. Регулирование рынка земли в сельском хозяйстве

1. Цивилизованный, регулируемый и контролируемый государством рынок земель сельскохозяйственного назначения в будущем необходим. Он существенно увеличит общую товарную массу, укрепит рубль, создаст возможности привлечения инвестиций в село при условии осуществления ясной политики государства, направленной на установление экономического функционирования села. Залог земли может обеспечить надежные гарантии при предоставлении кредитов. Однако, в этом вопросе нужно четко регламентировать правила торговли, исключив продажу земли иностранцам, ввести следующие ограничения;
- земли сельскохозяйственного назначения могут быть использованы только для сельскохозяйственных целей, а изменение их целевого использования возможно через установленную федеральными и региональными законами и другими нормативными актами процедуру;
- залог земель сельскохозяйственного назначения возможен только под долгосрочные инвестиционные кредиты; в случае наступления права залога коммерческие кредитные организации обязаны выставить этот участок на торги, при этом правом преимущественного приобретения пользуются владельцы соседних земельных участков, с сохранением характера использования земли для сельскохозяйственных целей;
- количество земель, находящихся в собственности одного физического или юридического лица определяется законодательными органами субъектов федерации.

2. Большую часть проблем, связанных с перераспределением собственности от менее эффективных к более эффективным владельцам позволяет решить развитый рынок прав аренды. Соответственно оформленные права долгосрочной аренды земли могут свободно продаваться и покупаться, что позволит осуществлять надежную оценку и подготовит переход к купле - продаже земли.

3. Для обеспечения рынка земли первоочередной задачей является создание единого кадастра земельных ресурсов и региональных реестров собственников конкретных земельных участков. Параллельно с этим необходимо создание геоинформационных компьютерных баз данных по всем землям сельскохозяйственного назначения.

Принципы земельного законодательства в аграрной сфере:
- частная собственность на землю является неотъемлемым элементом эффективного аграрного сектора;
- для эффективного перераспределения земельного ресурса между производителями необходим оборот земли и земельных долей;
- земельный оборот должен регулироваться законодательно, правовые нормы не должны оставлять основные процедуры оформления сделок с землей и земельными долями на усмотрение чиновников или стороны сделок, регулирование сделок с земельными долями должны быть максимально упрощены;
- регулирование земельного оборота должно предусмотреть сохранение наиболее ценных сельхозугодий для аграрного производства, соблюдение экологических требований, недопущение излишней фрагментации землепользования;
- разнообразие природно-климатических и национально-демографических условий в субъектах Российской Федерации определяет возможность частичных отклонений региональных земельных норм от федеральных в части процедур регулирования земельного оборота и при условии не противоречия конституционным принципам;
- залог земель необходим для повышения кредитоемкости сельского хозяйства;
- государство должно обеспечить ведение земельного кадастра, открытого для всех экономических субъектов.

Исходя из перечисленных принципов земельных отношений в аграрном секторе Правительство намерено осуществить следующие меры:
- обеспечение прав собственников земельных участков и долей, снятие запрета на залог земель сельскохозяйственного назначения, развитие прав аренды и залога сельскохозяйственной земли;
- завершение формирования федерального законодательства по регистрации земельной собственности и по регулированию земельного оборота;
- более определенное распределение полномочий федерального и региональных законодательств в области регулирования земельного оборота, недопущение противоречий региональными нормативными актами федеральных правовых норм;
- завершение кампании по заключению формальных контрактов между собственниками и пользователями земельных паев;
- рынок капитала.

3.8.4. Институциональная политика в АПК

Основными направлениями деятельности Правительства в 2001-2010 годах в указанной области станет разрешение проблем, возникших в 90-ые годы и завершение начатых реформ непосредственно в сельском хозяйстве, включая меры:
- приведение организационно-правовых форм сельскохозяйственных предприятий в соответствие с гражданским законодательством Российской Федерации;
- создание условий для концентрации сельскохозяйственных земель и капитала у наиболее эффективных пользователей;
- решение проблемы финансирования сельской социальной инфраструктуры и полное освобождение сельскохозяйственных предприятий от этой функции;
- введение рамочного законодательного статуса сельскохозяйственного производителя в России; организация единого статистического учета сельскохозяйственных производителей всех организационно-правовых форм, обеспечивающего сопоставимость оценок;
- завершение создания информационной системы в АПК, позволяющей эффективно получать, обрабатывать и распространять данные о состоянии аграрного сектора, агропродовольственных рынков, положении сельского населения и т.д.;
- разработка нормативно-правовых документов, определяющих порядок и особенности банкротства сельскохозяйственных производителей;
- разработка федеральных и региональных программ развития сельской местности, нацеленных на формирование альтернативной занятости его населения;
- государственная поддержка всех видов кооперации, в т.ч. семейных хозяйств в области сбыта, снабжения, переработки и т.п.

Институциональная политика в перерабатывающей промышленности и посредническом секторе:
- содействие вертикальной интеграции в агропродовольственном секторе при жестком соблюдении антимонопольного законодательства;
- совершенствование системы антимонопольного контроля в агропродовольственном секторе, недопущение создания монополий, необоснованных барьеров для поступления агропродовольственной продукции на рынок, искуственных ограничений на перемещение продукции и т.п;.
- правовая и организационная поддержка таких рыночных форм, как форвардные и фьючерсные контракты, оптовые рынки, биржи и аукционные торги, использование складских расписок и транспортных накладных как инструментов обеспечения краткосрочных кредитов в агропродовольственной сфере и т.д.;
- содействие формированию различных ассоциаций производителей и передача им по мере становления отдельных функций регулирования рынков;
- содействие формированию дилерских и дистрибьюторских сетей, лизинговых компаний, машинных пулов и других институтов рынков ресурсов для сельского хозяйства;
- демонополизация производства отдельных ресурсов для сельского хозяйства;
- отказ от государственной монополии на предоставление товарных кредитов сельскому хозяйству и проведение лизинговых операций.

3.8.5. Кредитно-финансовая и налоговая политика

Специфические особенности аграрного сектора привели к созданию в странах с развитой рыночной экономикой многоканальных систем финансовой поддержки сельского хозяйства. Среди них особое место занимают системы кредитования с участием государства и формирования кредитной кооперации.

На ближайшие годы необходимо изменить направления государственной поддержки сельского хозяйства, сделав упор на поддержку предприятий и фермерских хозяйств, способных обеспечить наибольшую отдачу вложенных средств. Предоставление дотаций и субсидий будет осуществляться путем заключения соглашений с хозяйствами. В них будут оговариваться условия, которые должны выполнять сельскохозяйственные предприятия. Вместе с тем в депрессивных неэффективных сельскохозяйственных территориях будет осуществляться поддержка преимущественно сельского населения.

Предоставление дотаций и субсидий на региональном уровне, прежде всего на продукцию животноводства будет упорядочено. Для этих целей следует принять законодательный акт, обеспечивающий правовую возможность субсидирования на федеральном и региональном уровнях.

В механизмах государственной поддержки АПК важное место останется за льготным кредитованием, в том числе за Фондом сезонного льготного кредитования. По мере стабилизации финансовой ситуации в сельском хозяйстве улучшатся возможности для введения механизма субсидирования процентной ставки за счет бюджетных средств

Следует развивать кооперативные кредитные организации (ККО), которые будут работать в качестве кассы взаимопомощи и взаимного кредитования.Одновременно следует предусмотреть возможность создания ссудо-сберегательных кооперативов и кооперативных банков, подпадающих под действие банковского законодательства.

Следует наладить взаимодействие ККО с местными филиалами государственного Россельхозбанка, где банк может выступать гарантом при предоставлении государственных кредитов и инвестиций сельхозпредприятиям - организаторам ККО.

Необходимо продолжить работу по реструктуризации задолженности сельскохозяйственных предприятий по платежам во внебюджетные социальные фонды и в федеральный бюджет, включая пени и штрафы. Отсрочку долгов следует тесно увязать с реформированием хозяйств, изменением их структуры, восстановлением эффективного управления и платежеспособности.

3.8.6. Сельское развитие

Политика развития сельских территорий направлена на повышение уровня жизни сельского населения, для чего Правительство намерено в ближайшие годы осуществлять следующие меры:
- развитие несельскохозяйственной занятости в сельской местности для повышения доходов сельского населения и роста производительности труда непосредственно в сельском хозяйстве; проведение с этой целью переобучения работников, консультирование по отдельным видам деятельности сельских жителей, упрощение процедур открытия предприятий малого предпринимательства в сельской местности, проведение общественных работ;
- освобождение сельскохозяйственных предприятий от бремени затрат на социальную и инженерную инфраструктуру; отказ от субсидий сельхозпредприятиям на содержание инфрастуктуры и перевод этих средств в местные бюджеты;
- постепенное обеспечение для сельских жителей равной с городскими жителями доступности социальных услуг.

Поскольку рост сельскохозяйственного производства приведет к его интенсификации и увеличению темпов загрязнения окружающей среды и продовольствия, Правительство будет развивать законодательство, регулирующее аграрное и продовольственное производство на основе экологических требований, а именно:
- контроль над технологиями в сельскохозяйственном производстве для снижения антропогенной нагрузки на окружающую среду в сельской местности, развитие земельного зонирования и системы нормативов для контроля;
- формирование системного контроля над технологиями производства продуктов на всех уровнях продовольственной цепи с целью обеспечения его максимальной экологической чистоты;
- контроль за поступлением на территорию России генетически измененных продуктов питания и компонентов для их производства; разработка нормативной и организационной системы контроля такой продукции на территории России;
- унификация санитарных и фитосанитарных стандартов с мировым сообществом и усиление экологического контроля агропродовольственного импорта.

3.8.7. Научное, консультационное и кадровое обеспечение агропродовольственного сектора

Перевод агропродовольственного сектора на рыночные механизмы требует новых подходов к научному и кадровому обеспечению. Конкуренция будет стимулировать сельхозпроизводителей, агробизнес и его ассоциации поддерживать прикладные исследования, а наметившийся рост в агропродовольственном секторе увеличивает их финансовые возможности в этой сфере. Фундаментальные исследования должны остаться объектом государственного финансирования. Главная задача в этом направлении на ближайшие десять лет - переход к конкурсному распределению ресурсов для осуществления фундаментальных исследований финансируемых государством. Несомненно важным направлением в развитии фундаментальной науки в АПК станет интеграция российских исследований в мировой научный процесс.

В ближайшее десятилетие предстоит начать кардинальную перестройку системы образования в сельском хозяйстве, и, прежде всего, его экономической составляющей. Планируется организация разветвленной сети подготовки по программам МБА для сельского хозяйства и агробизнеса, специалистов в области недвижимости, маркетинга.

3.9. РАЗВИТИЕ РЫНКА ЗЕМЛИ И НЕДВИЖИМОСТИ

3.9.1. Стратегическая цель и основные направления

Стратегической целью государственной политики в сфере земли и иной недвижимости является обеспечение условий для эффективного использования и развития недвижимости в интересах удовлетворения потребностей общества и граждан.

Основными результатами реализации государственной политики должны стать: вовлечение в гражданский оборот земли и иной недвижимости; обеспечение государственной защиты прав на недвижимость и баланса интересов субъектов правоотношений; становление и развитие системы ипотечного кредитования и привлечение инвестиций под обеспечение недвижимостью; обеспечение роста налоговых поступлений в бюджеты всех уровней; функционирование эффективной системы правового регулирования рынка недвижимости.

Для достижения стратегической цели государственная политика должна быть сфокусирована на следующих основных направлениях:
- реформирование отношений собственности на землю и иную недвижимость (разгосударствление земли, обеспечение правовой защиты собственников и владельцев недвижимости);
- стимулирование эффективного использования, создания объектов недвижимости и их гражданского оборота;
- институциональное обеспечение государственной политики в сфере земли и иной недвижимости.

3.9.2. Реформирование отношений собственности на землю и иную недвижимость

Главной целью проводимого в стране реформирования отношений собственности на землю и иную недвижимость является ликвидация государственной монополии на землю. Государство как собственник должно иметь в своем распоряжении земли, обеспечиващие стратегические интересы государства и удовлетворение государственных нужд, а также те земли, которые не представляют интереса для частного сектора и муниципальных образований. Такой подход обеспечит передачу подавляющего большинства объектов недвижимости в руки юридических и физических лиц и позволит с использованием рыночных механизмов обеспечить их эффективное использование.

Разгосударствление земли должно включать три элемента:
(1) передача участков под строениями в собственность их собственникам (строений и предприятий);
(2) разграничение земель по уровням собственности, включая передачу земли в границах муниципальных образований в их собственность; проведение правового зонирования территорий;
(3) приватизация земли и связанной с ней недвижимости как единых объектов.

Разгосударствление земли направлено на увеличение предложения недвижимости, создание новых объектов и более эффективное использование существующих объектов благодаря их гражданскому обороту. Увеличение предложения недвижимости необходимо, чтобы обеспечить возможности для развития производства товаров и услуг, снизить цену для пользователей объектов, решить жилищную проблему.

Создание единого объекта недвижимости на основе прав на земельный участок

Меры:
- Обеспечить передачу участков под зданиями, сооружениями, предприятиями в собственность тех лиц, которым эти объекты принадлежат на праве собственности.
- Усовершенствовать гражданское законодательство о недвижимости. Сделать единым гражданское законодательство о недвижимости, отразив особенности недвижимого имущества, отличающие его от движимого имущества. Внести изменения в земельное законодательство, исключающее его противоречие нормам гражданского законодательства по вопросам недвижимости. Подготовить законопроекты и внести изменения в существующее законодательство относительно определения земельного участка как базового элемента недвижимости, а любых его строительных изменений - как улучшений земельного участка. Ввести и определить необходимые новые правовые понятия, включая категории ограниченных вещных прав, к которым, в частности, следует отнести все "вторичные" вещные права (в том числе, права собственника строения на участок, находящийся в собственности иного лица, сервитуты). Цель этих мероприятий - защита прав собственников зданий, участков, а также иных лиц, имеющих права и законные интересы в отношении недвижимости.

Обеспечить правовую возможность гражданского оборота единых объектов недвижимости

Меры:
Защита прав покупателей при приобретении недвижимости в случае, когда строение расположено на государственной или муниципальной земле, путем:
- законодательного требования к продавцу (дарителю, иному отчуждающему имущество лицу, залогодателю) перед актом продажи (иного отчуждения, залога) реализовать свое право на получение в собственность участка под зданием, строением, предприятием;
- отмены неоправданных ограничений на гражданский оборот земельных участков. Следует отказаться от "дозволительного порядка" гражданского оборота земельных участков (например, п.3 ст.129 ГК РФ) и иных объектов недвижимости, определив, что оборот разрешен во всех случаях, кроме прямо установленных федеральным законом. Это необходимо для того, чтобы собственники недвижимости могли реализовать свои права на имущество, в том числе на распоряжение им, получение действительной цены имущества, которая может быть выявлена только при возможности его свободной купли-продажи.

Формирование системы установления и гарантирования прав на объекты недвижимости

Меры:
- законодательно закрепить единство кадастрового учета, в который должен входить учет земельных участков и находящихся на них объектов недвижимости как физических объектов. Зафиксировать права и обязанности кадастровых органов и граждан в связи с кадастровым учетом, обеспечить публичность сведений кадастра недвижимости. Кадастровый учет единых объектов недвижимости на территории муниципального образования или иной установленной юрисдикции осуществляет один орган, который ведет учет и земельного участка, и здания, помещений и иных объектов недвижимости (лес, участки недр, обособленные водные объекты и пр.).
- обеспечить гарантии надежности регистрации прав на недвижимость, доверие к записям Единого государственного реестра прав, а в перспективе - перейти к принципу полной защиты государством имущественных прав добросовестного приобретателя.
- определить содержание прав по использованию и развитию недвижимости.

Необходимо установить, сделать общеизвестными и защитить от произвольного изменения со стороны властей права владельцев недвижимости на ее использование и строительное изменение. Это требует принятия федеральных правовых актов о правовом зонировании, определяющих рамочные требования к соответствующим документам (Правила застройки и землепользования), которые должны определить содержание прав по использованию недвижимости.

Разграничение земель

Целью разграничения собственности на землю между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями является максимально возможная передача участков органам управления нижнего уровня, которые могут обеспечить эффективное использование недвижимости. Меры:
- передача земель городов и поселений в собственность муниципальных образований.
- разграничение земель между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
- оставление в собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации участков, отнесенных федеральным законом к видам территорий, необходимых для выполнения государственных функций (обеспечения государственных нужд). В собственности Российской Федерации находятся земли, отнесенные к собственности Российской Федерации федеральными законами.

Приватизация недвижимости как единого объекта

Передать новому собственнику полноценный объект недвижимости за его реальную рыночную цену, зафиксировать права, обязанности и ответственность будущего собственника за содержание объекта, уплату им налога на недвижимость. Меры:
- правовое регулирование приватизации объектов недвижимости и предприятий.
- дополнить федеральное законодательство о приватизации нормами о приватизации единых, включающих участок, объектов недвижимости и предприятий вместе с земельным участком с заранее определенными правами по их использованию и развитию на основе правового зонирования.
- передача на конкурсной основе государственных и муниципальных участков под застройку в собственность либо аренду.
- принятие на федеральном уровне норм о порядке передачи земельных участков как объектов недвижимости под застройку на основе публичности и конкурсности. Участки могут передаваться не в собственность, а в аренду лишь в установленных случаях:
(1) когда приватизация конкретных земельных участков запрещена федеральным законом;
(2) в случае резервирования участков для государственных и муниципальных нужд в порядке, установленном федеральным законом;
(3) по желанию всех заявителей на предоставление участка под застройку.

При этом сохраняется правовое единство объекта недвижимости: строение и улучшения, возводимые собственником земельного участка считаются его собственностью; строение и все улучшения, возводимые на арендуемом участке, считаются находящимися в аренде на тех же условиях, что и арендуемый участок, если иное не установлено договором с собственником земельного участка.

3.9.3. Стимулирование эффективного использования, гражданского оборота и создания объектов недвижимости

Стимулирование эффективного использования, гражданского оборота и создания объектов недвижимости должно осуществляться в интересах граждан, организаций, муниципальных образований и государства.

Такое стимулирование должно предусматривать: меры налоговой политики, создающие благоприятный инвестиционный климат для привлечения средств в создание и улучшение объектов недвижимости (развитие недвижимости);
снижение трансакционных издержек;
осуществление правового зонирования и контроля за соблюдением установленных ограничений;
распространение сферы действия государственных и местных программ приватизации на приватизацию земли и иной недвижимости.

Формирование условий для введения в оборот участков как объектов недвижимости

Меры:
- формирование земельных участков как объектов недвижимости.
- принять правовой акт Российской Федерации о землеустройстве, частных и государственных землеустроителях, на основании которого граждане и организации смогут получить качественные и приемлемые по цене услуги по землеустройству и межеванию участков.
- организовать кадастровый учет объектов недвижимости в интересах владельцев и в целях налогообложения.
- установление федеральным законодательством максимально быстрого и низкозатратного кадастрового учета объектов недвижимости и выдачи соответствующими органами кадастровых планов для регистрации прав - по желанию заявителя - с фиксированными (в виде линии на местности) или общими (в виде описания) границами участка. Учет недвижимости в государственных целях проводится за счет средств соответствующего бюджета. Граждане и организации оплачивают только тот кадастровый учет, который производится по их заявлениям.
- упростить процедуры и сократить продолжительность процесса получения инвесторами прав на земельные участки для строительства.
- установить порядок, при котором:
1) земельные участки как объекты недвижимости (с установленными границами и ограничениями на использование в виде градостроительных регламентов) формируются до начала строительства;
2) права собственности либо аренды на земельные участки предоставляются инвесторам до начала разработки проектной документации и получения разрешения на строительство;
3) согласование и экспертиза проектной документации не выходит за рамки технической проверки на соответствие градостроительным регламентам, строительным нормам и правилам безопасности;
4) устраняется дублирование действий многочисленных согласующих инстанций;
5) существенно сокращается количество этих инстанций, устанавливаются временные пределы для согласований;
6) инвесторы, застройщики получают реальные права на обжалование в суде неправомерных действий согласующих органов.

Введение муниципального налога на недвижимость

Замена платы за землю, налога на имущество физических и юридических лиц одним муниципальным налогом на недвижимость создаст постоянный и предсказуемый источник наполнения бюджетов муниципальных образований, позволит обеспечить эффективное использование и развитие объектов недвижимости. Меры:
- расширение эксперимента по налогообложению недвижимости, уточнение содержания налогообложения недвижимости с учетом накопленного опыта;
- введение муниципального налога на недвижимость;
- принятие законодательства о муниципальном налоге на недвижимость. Налог устанавливается местной властью как определенный процент от фискальной оценки, производной от рыночной стоимости единого объекта недвижимости. Рыночная стоимость определяется с учетом наилучшего использования недвижимости;
- создание системы оценки недвижимости для целей налогообложения, включающей ведение реестра фискальной оценки.

Создание законодательной базы по оценке недвижимости для целей налогообложения на следующих принципах: использование метода массовой рыночной оценки; фискальная оценка осуществляется административными органами по единым для Российской Федерации процедурам и стандартам; возможность оспаривания налогоплательщиком результатов фискальной оценки в суде на основе заключения независимого оценщика. Сведения хранятся в реестре фискальной оценки, оценочные сведения которого являются открытыми. Устанавливается обязательная периодическая контрольная оценка объектов с привлечением независимых оценщиков, которая должна проводиться по каждому объекту один раз в пять лет.

Стимулирование инвестиций в недвижимость

Меры:
- проведение эффективной политики амортизации недвижимости.
- принятие законодательного акта Российской Федерации о ведении гибкой амортизационной политики с возможностью снижения сроков амортизации объектов недвижимости.
- налоговое стимулирование инвестиций в недвижимость.
- исключение из налогооблагаемой базы по налогу на прибыль расходов на оплату процентов по ипотечным кредитам, страхования объекта в период строительства.

Развитие ипотечного кредитования

Меры:
- стимулирование ипотечного кредитования с использованием в качестве обеспечения земельных участков и других объектов недвижимости.
Принять меры банковского и налогового регулирования по стимулированию сделок с использованием недвижимости в качестве обеспечения при кредитовании, в частности, изменение обязательных экономических нормативов деятельности банков, осуществляющих операции по долгосрочному жилищному ипотечному кредитованию, а а также совершенствовать механизм обязательного резервирования посредством невключения в состав базы обязательного резервирования (в зависимости от структуры кредитных вложений) отдельных видов обязательств банков свыше двух лет; отказ от взимания налога на добавленную стоимость при реализации предмета залога при обращении на него взыскания; снижение пошлин при нотариальном заверении договоров ипотеки. Стимулирование спроса на ипотечные кредиты для приобретения жилья гражданами путем снижения на срок выплаты кредита налогооблагаемой базы на сумму выплат по кредитному договору, обеспеченному ипотекой.
- Развитие системы долгосрочного ипотечного жилищного кредитования.

Реализация задач, предусмотренных "Концепцией развития системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации" по созданию условий для развития долгосрочного ипотечного жилищного кредитования, включая:
- совершенствование правовых механизмов реализации прав по ипотеке;
- совершенствование законодательной базы привлечения долгосрочных финансовых ресурсов в сферу ипотечного жилищного кредитования;
- создание благоприятной налоговой среды для развития ипотечного жилищного кредитования;
- организацию условий для эффективной работы кредитных организаций на рынке ипотечных жилищных кредитов.

Снижение трансакционных издержек при сделках с недвижимостью

Меры:
- снижение размера сбора за нотариальные услуги при сделках с недвижимостью. Принятие поправок к Федеральному закону "О государственной пошлине" для снижения размера сбора за нотариальные услугипри сделках с недвижимостью путем перехода от процентного сбора к фиксированному.
- снижение налогов на операции с жилой недвижимостью. Для того, чтобы стимулировать процесс улучшения гражданами своих жилищных условий путем продажи старой квартиры и приобретения новой, необходимо обеспечить снижение налогов на доходы физических лиц от операций с недвижимостью, в т.ч. полное исключение из налогооблагаемой базы дохода от продажи недвижимости при реинвестировании в недвижимость в течение двух лет.

3.9.4. Институциональное обеспечение государственной политики в сфере земли и иной недвижимости.

Необходимо осуществить правовое закрепление единой государственной политики в сфере недвижимости, а затем обеспечить строгое следование этой политике всеми государственными органами и служащими.

Государственная политика в сфере недвижимости должна быть направлена на создание правовой "законодательной вертикали" и "исполнительной горизонтали", то есть системы правового государственного и муниципального регулирования рынка недвижимости, включающей передачу административных функций по обслуживанию участников рынка недвижимости органам, действующим на уровне городов и поселений.

Законодательно зафиксировать две различные функции государства и органов местного самоуправления на рынке недвижимости: как организаторов этого рынка и, с другой стороны, как собственников недвижимости, участников рынка. Одновременно следует запретить организационное совмещение указанных функций.

Участие граждан и их объединений в решении проблем рынка недвижимости осуществляется через процедуры публичных слушаний по правовому зонированию, посредством законопроектной и контрольной деятельности объединений профессиональных участников рынка недвижимости.

Консолидация усилий по развитию рынка недвижимости на федеральном и местном уровне

Меры:
- централизация стратегического планирования и нормативного регулирования развития рынка недвижимости. Наделение одного федерального ведомства полномочиями: по подготовке проектов правовых актов, необходимых для развития рынка недвижимости, а также по выполнению иных государственных функций в сфере недвижимости, кроме распоряжения имуществом. Деятельность этого органа должна быть сконцентрирована на подготовке законопроектов и иных правовых актов, мониторинге проблем рынка недвижимости, разработке стандартов обмена информацией.
- централизация государственных и муниципальных функций по распоряжению землей и иной недвижимостью, находящейся в государственной и муниципальной собственности.
Функции по распоряжению землей и недвижимым имуществом должны быть исключены из полномочий различных ведомств, кроме одного, представляющего государство, или муниципальное образование как собственника. В качестве такового должны выступать специальные органы по управлению имуществом. Должны быть установлены нормы и порядок действий административных органов и их служащих в публичных интересах и под публичным контролем.
- предоставление органам местного самоуправления самостоятельности в планировании и правовом регулировании использования земельных участков и иной недвижимости.

Управление развитием недвижимости на уровне городов и поселений включает в себя:
(1) планирование и управление развитием территории муниципального образования;
(2) правовое регулирование использования и строительного изменения всей недвижимости в пределах муниципального образования;
(3) управление объектами недвижимости, находящимися в муниципальной собственности. Управление развитием территорий осуществляется на основании стратегических планов развития городов. Они должны стать инструментом стратегического планирования, который реализуется посредством планов и регламентов правового зонирования территории.

Создание на местном уровне административных структур по обслуживанию участников рынка недвижимости

Для того, чтобы обеспечить необходимые условия для рынка недвижимости, следует создать на местном уровне систему, состоящую из четырех учреждений (служб), которые будут выполнять как государственные полномочия (государственные учреждения):
(1) по кадастровому учету;
(2) по регистрации прав на недвижимость, - так и чисто муниципальные функции (муниципальные учреждения);
(3) по правовому зонированию;
(4) по налогообложению недвижимости.

Меры:
- содействие созданию кадастровых органов на местном уровне. Необходимо на местном уровне создать органы для кадастрового учета недвижимости в форме филиалов кадастрового учреждения субъекта Российской Федерации. При создании необходимых условий возможна передача государственных функций муниципальным кадастровым бюро (в форме муниципальных учреждений). Создать механизм компенсации лицам, которые понесли ущерб вследствие действий кадастровых учреждений. Оплата услуг этих учреждений должна осуществляться по тарифам, утверждаемым в соответствии с законодательством. Указанные средства будут учитываться в смете доходов и расходов названных учреждений, отражаясь как доходы и расходы соответствующего бюджета в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
- создание системы регистрации прав, гарантирующей защиту прав добросовестного приобретателя недвижимости. Реализовать на практике нормы о правах, обязанностях и ответственности регистрирующих органов, создать систему гарантийных фондов учреждений юстиции для финансового возмещения лицам, потерпевшим ущерб.
- содействие становлению на местном уровне регистрации прав на недвижимость.
Необходимо обеспечить становление на местном уровне системы регистрации прав на недвижимость в форме филиалов учреждения юстиции субъекта Российской Федерации. Оплата услуг учреждений юстиции должна осуществляться по тарифам, утверждаемым в соответствии с законодательством. Указанные средства будут учитываться в смете доходов и расходов названных учреждений, отражаясь как доходы и расходы соответствующего бюджета в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
- содействие созданию муниципальной службы градостроительного планирования и правового зонирования территории.
Должно быть обеспечено создание муниципальных служб градостроительного планирования и правового зонирования территории для планирования и контроля за развитием недвижимости в соответствии с установленными видами использования и строительного изменения недвижимости. Планы и регламенты зонирования должны стать основным инструментом правового регулирования использования участков и иных объектов недвижимости в интересах их собственников и местного сообщества.
- содействие становлению муниципальной службы по налого-обложению недвижимости. С целью обеспечения становления на муниципальном уровне системы налогообложения недвижимости на базе ее рыночной стоимости необходимо создание муниципальных служб по налогообложению недвижимости.

Регулирование деятельности государственных и муниципальных органов как представителей собственников недвижимости

Установить права органов власти по принудительному выкупу недвижимости и ограничению прав на нее в публичных интересах, необходимые процедуры и контроль общества за использованием и распоряжением государственной, муниципальной недвижимостью в интересах местного сообщества и общества в целом. Меры:
- правовое регулирование выкупа недвижимости в публичных интересах.
Для защиты интересов сообщества и, с другой стороны, интересов владельцев недвижимости, необходимо принятие федерального законодательства о выкупе недвижимости и установлении ограничений прав на недвижимость в публичных интересах (для государственных и муниципальных нужд) при справедливой компенсации правообладателям.

3.10. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА.

Главная цель - дальнейшая эффективная интеграция России в систему международного разделения труда как важнейшее условие стабильности функционирования национальной экономики, экономического роста и завершения реформ.

Последовательная реализация этой цели должна изменить характер интеграции России в мировую экономику, сделать этот процесс управляемым, подчиненным долгосрочным экономическим задачам, основанным на расчете, а не на предположении, и - что самое главное - направленным на структурную перестройку российской экономики и обеспечение интересов российских участников внешнеэкономических операций.

Внешнеэкономическая политика России будет направлена прежде всего на обеспечение:
- наилучших условий доступа российских товаров, услуг и рабочей силы на мировые рынки;
- разумного уровня защиты внутреннего рынка товаров, услуг и рабочей силы;
- доступа к международным ресурсам, имеющим стратегическое значение для экономического развития (таким, как капиталы и технологии, товары и услуги, национальное производство которых отсутствует или ограничено);
- благоприятных внешних платежных позиций;
- обеспечения безопасности государства, а также прав и безопасности потребителей;
- соблюдения принципа взаимности - благоприятного баланса взаимных уступок и обязательств.

Набор инструментов для реализации внешнеэкономической политики довольно ограничен. Традиционно наибольший приоритет отдавался тарифной политике. Однако в текущих условиях при принятии решений защитная функция тарифных методов с одной стороны сильно преувеличена, с другой - на практике малоэффективна, т.е. не выполняет защитные функции в той мере в какой это предполагается при принятии решений.

С этой точки зрения очевидна необходимость приведения таможенных процедур в соответствие с реальными возможностями государства. Таможенные процедуры должны совершенствоваться в направлении унификации тарифов и упрощения таможенного оформления и контроля товаров, что не будет противоречить фискальным функциям импортных тарифов. (см. раздел 2.2.3)

Другая причина целесообразности этого заключается в том, что в международной практике тариф используется, как правило, в рамках специальных защитных мер, и может поддерживать лишь отдельные потенциально конкурентоспособные производства, успешные производства, находящиеся в стадии становления, и отрасли, имеющие стратегическое значение, в том числе с социально-экономической точки зрения (обеспечение занятости при невозможности альтернативных решений).

Основным инструментом защиты внутреннего рынка должны стать меры, направленные прежде всего на формирование здоровых и разумных условий конкуренции. Применение антидемпинговых, специальных защитных и компенсационных мер позволит обеспечить "избирательную" защиту интересов национальных производителей в случаях нарушения нормальной конкурентной ситуации из-за наносящего ущерб импорта. Процедуры введения таких мер должны быть простыми и основанными на ясных и хорошо известных критериях. Применение других нетарифных мер регулирования импорта, таких, как стандарты, требования к упаковке, маркировке и аналогичных им должно быть связано исключительно с требованиями безопасности, защиты жизни и здоровья. Должны быть четко разделены функции разработки торговой политики и функции применения мер, включая меры на таможенной границе (и некоторых других административных решений).

Необходимо стремится к транспарентности, гласности и предсказуемости. применения мер внешнеэкономической политики России. Поэтому целесообразно создать механизм специального судебного (или административного) разрешения споров, которые могут возникнуть между экономическими операторами и органами исполнительной власти в связи с решениями, затрагивающими интересы бизнеса в области внешнеэкономических связей. Одновременно административные меры регулирования необходимо свести к минимуму, обеспечивающему разумный контроль государства за осуществлением экономической деятельности.

Принцип взаимности в рамках общепризнанных норм и правил международной торговли - еще один инструмент реализации внешнеэкономической политики, который должен активно использоваться. Наилучшие условия доступа в Россию должны прежде всего получать те страны, которые в свою очередь предоставляют России сопоставимые по обьему и экономическому эффекту условия для доступа на свои рынки. С этой точки зрения очевидна необходимость пересмотра подходов к формированию и развитию договорно-правовой базы внешнеэкономических отношений с третьими странами и интеграционными организациями.

Необходимо поставить цель добиться вступления России в ВТО не более, чем за 2 года (до начала 2003 года). При этом необходимы изменения существующего и разработки нового законодательства, чтобы привести законодательную базу внешнеэкономической деятельности в России в соответствие с требованиями ВТО.

Работа предполагает сквозной анализ действующего федерального законодательства и всех проектов, направляемых на рассмотрение Государственной думы.

Необходимо задействовать механизмы регулированию торговли услугами, выработав единые подходы. Введение национального классификатора услуг, определение категории услуги как особого предмета экономических обменов позволит упорядочить экономические отношения в этом важнейшем секторе российской экономики, включая налоговые аспекты. Внешнеэкономическая политика России в этом секторе должны быть направлена на поэтапное формирование нормальной конкурентной среды. Одновременно, может обеспечиваться защита секторов услуг, находящихся в стадии становления и развития, на временный период, необходимый для выравнивания конкурентных возможностей отечественных и иностранных компаний. Открытие наиболее привлекательных сегментов рынка услуг России для иностранных поставщиков будет проводиться с учетом встречных уступок со стороны торговых партнеров России, рынки товаров и услуг которых пока остаются закрытыми для отечественных поставщиков.

Осуществление активной внешнеэкономической политики предполагает формирование системы контроля за обеспечением прав России, вытекающих из двухсторонних и многосторонних международных торговых соглашений. Этот инструмент необходим для адекватной реакции на любые случаи нарушения таких прав, дискриминации российских компаний, их товаров и услуг на внешних рынках. Российские экономические операторы должны получить равные возможности защиты своих интересов.

Целесообразно активизировать механизм ограничения доступа для иностранной рабочей силы только теми категориями рабочих и специалистов, которые имеют уникальный опыт и знания. Как общее правило, разрешение на работу иностранному гражданину должно выдаваться только тогда, когда соответствующая вакансия не может быть занята российским гражданином, или когда такое разрешение приведет к созданию нескольких новых рабочих мест для россиян.

Точечная поддержка структурных изменений российского экспорта должна быть сконцентрирована на тех секторах экономики, которые обладают реальной или потенциальной конкурентоспособностью. В настоящее время к ним можно отнести авиастроение, услуги по коммерческим космическим запускам, а также некоторые другие науко- и капиталоемкие производства. Такая поддержка должна осуществляться в формах, которые исключают возможность легального применения протекционистских инструментов со стороны торговых партнеров. ОЖИДАЕМЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ

Реализация предлагаемой стратегии должна обеспечить выход России на качественно новый уровень развития, характеризующийся устойчиво растущей экономикой, эффективным государством, наличием самостоятельного среднего класса, стабильными социальными и политическими отношениями.

В результате осуществления мер, предусмотренных стратегией, повысится роль рыночных механизмов в регулировании деятельности экономических агентов. Снижение административных препятствий для входа на рынок и создание равных конкурентных условий повысит уровень рыночной конкуренции, благоприятно отразится на качестве и условиях продажи продукции, даст толчок развитию малого и среднего бизнеса, позволит рыночными методами перераспределить трудовые ресурсы с неэффективных предприятий в более эффективные и востребованные секторы экономики.

Снижение рисков работы в российской экономике позволит значительно расширить круг инвесторов всех типов. В результате снижения риска хозяйственных операций и инвестиционных проектов, развития институтов рыночной инфраструктуры снизятся трансакционные издержки и стоимость привлечения внешнего финансирования. Российская экономика перестанет быть закрытой на вход и открытой на выход для капитала и других ресурсов. Возникнет возможность взаимовыгодной в долгосрочном плане интеграции с мировой экономикой. Создание конкурентоспособных на мировом рынке капитала условий для инвестиций будет способствовать притоку современных управленческих и производственных технологий в реальный сектор.

В ходе улучшения инвестиционного климата спекулятивные инвесторы будут в значительной мере замещены более консервативными инвесторами, в большей мере ориентирующимися на надежность инструмента, чем на доходность. Можно ожидать повышения дюрации внутренних государственных обязательств и существенного снижения их доходности. В дальнейшем, произойдет кардинальное увеличение объема инвестиций в долговые обязательства Российской Федерации со стороны крупнейших пенсионных фондов и консервативных инвестиционных фондов. При создании необходимых предпосылок для привлечения производственными предприятиями ресурсов на финансовых рынках через выпуск ими облигаций следует ожидать существенного снижения остроты дефицита оборотных средств. Развитие финансовых институтов, нацеленных на инвестиционные проекты с различным периодом, позволит расширить рамки отечественной финансовой системы, увеличив объем инвестиционных ресурсов.

Увеличится доля долгосрочных инвесторов с одновременным углублением специализации отдельных финансовых институтов и снижением уровня риска, приходящегося на каждый институт. Произойдет перераспределение пенсионных выплат в пользу негосударственных пенсионных фондов. Существенно усилится вовлечение средств населения в инвестиционный процесс.

Предложенные меры приведут к росту капитализации банковской системы. Это, в свою очередь, создаст необходимые предпосылки к росту кредитных ресурсов для реального сектора, повышению скорости расчетов в экономике, перераспределению заемных финансовых ресурсов между секторами экономики. Ограничения на спекулятивные операции коммерческих банков позволят повысить стабильность банковской системы и ограничить возможные злоупотребления банковского менеджмента. Укрепление доверия к банковским и финансовым институтам позволит восстановиться механизму превращения сбережений в инвестиции, что увеличит объем кредитных ресурсов для российской экономики.

При реализации мер в области внешнеэкономической политики и валютного регулирования увеличится объем иностранных инвестиций, прежде всего прямых. Уменьшится эффективность использования оффшорных технологий, что приведет к сокращению оттока капитала, а также к более активному возвращению ранее вывезенного капитала. Произойдет существенное увеличение объема инвестиций крупнейшими транснациональными корпорациями и инвестиционными банками. Можно также ожидать увеличения инвестиций в интеллектуальную собственность, что приведет в долгосрочной перспективе к улучшению структуры российской экономики за счет увеличения доли высоких технологий.

Реализация комплекса мер в области бухгалтерского учета и финансовой отчетности приведет к повышению инвестиционной привлекательности российских компаний в глазах иностранных инвесторов. Кроме того, эти меры приведут также к сокращению неэффективной финансовой политики предприятий и их менеджеров.

Повышение требований к раскрытию информации предприятиями приведет к более полному контролю над их деятельностью со стороны инвесторов (в том числе кредиторов) и фискальных органов, снизит возможности для проведения незаконных операций. Данные меры сделают информацию о российских предприятиях доступной более широкому кругу потенциальных инвесторов, повысят эффективность корпоративного управления.
Осуществление комплекса мер по усилению информационной работы с потенциальными инвесторами приведет к увеличению притока в Россию инвестиций мелких частных инвесторов.

Реализация комплекса мер, направленных на сокращения барьеров входа рынок, приведет к увеличению доли домохозяйств, инвестирующих в малый бизнес. Вовлечению сбережений домохозяйств в малый бизнес также будет способствовать реализация мер в области защиты прав собственности, борьбы с коррупцией и преступностью.

В результате реализации мер в области налогообложения произойдет существенное изменение соотношения между "официальной" и "теневой" экономикой. Значительное количество технологий по уходу от налогообложения станет неэффективным, вследствие чего увеличится налогооблагаемая база, прежде всего по налогу на прибыль и подоходному налогу. Реализация мер в области администрирования налоговой сферы позволит снизить издержки экономических агентов по своевременному и правильному выполнению фискальных требований и повысит конкурентоспособность российских условий по сравнению с условиями, предлагаемыми инвесторам в других экономиках.

Реализация Программы должна обеспечить темпы роста ВВП как минимум в 5 процентов в год в среднем на протяжении 10-летнего периода. Это позволит увеличить объем ВВП примерно на 26-28 процентов к 2004 году и на 70 процентов к 2010 году (в сравнении с 1999 годом). В отдельные годы рост может ускоряться до 8-10 процентов, в этом случае увеличение объема производимого ВВП к 2010 году может быть большим. В долларовом эквиваленте объем ВВП, рассчитываемый по текущему обменному курсу, к 2010 году увеличится примерно в 2.5 раза, примерно в такой же степени увеличится и среднедушевой объем ВВП.

Финансирование экономического роста в значительной мере будет обусловлено сокращением масштабов оттока капитала. Сокращение масштабов вывоза капитала вдвое могло бы позволить увеличить инвестиции примерно на одну треть, в случае, если бы эти ресурсы оставались в стране и были направлены на инвестиции.

Валовые сбережения в 2000-2010 гг. будут составлять около 30 процентов ВВП, так что потенциал роста будет оставаться высоким в течение всего периода. Это означает, что экономический рост по крайней мере в среднесрочной перспективе должен сопровождаться опережающим по сравнению с динамикой потребления ростом инвестиций в основной капитал. Таким образом, данная стратегия направлена на то, чтобы максимально задействовать этот потенциал роста, сделав экономику страны привлекательной для долгосрочного инвестирования. Другим источником финансирования роста будут иностранные инвестиции. Однако ощутимый приток иностранного капитала будет возможен только с некоторым лагом, после того как активность отечественных инвесторов приобретет устойчивый характер.

Период опережающего по сравнению с потреблением роста инвестиций может длиться не менее 6-8 лет. К концу десятилетия возможно некоторое замедление темпов роста инвестиций и экономической динамики в целом.

Реализация Программы позволит добиться постепенного преодоления деформаций в структуре распределения доходов населения, и помимо общего увеличения реальных располагаемых доходов позволит увеличить суммарную долю доходов среднедоходных групп населения. Тем самым будет создана основа для устойчивого массового внутреннего спроса и перехода к качественно иной траектории роста, когда динамика потребления начнет обгонять динамику инвестиций.

В результате к концу десятилетнего периода динамика частного потребления начнет устойчиво опережать динамику инвестиций, так что в 2010 году потребление увеличится в несколько большей пропорции, чем ВВП. В целом динамика ВВП будет отставать как от динамики потребления, так и от динамики валового накопления. Это отставание будет компенсироваться сокращением чистого экспорта и, соответственно, сокращением вывоза капитала. Не следует исключать, что в отдельные годы чистый экспорт товаров и услуг может принимать и отрицательные значения, если Россия станет надежным реципиентом капитала.

Сокращение чистого экспорта, и, как следствие, сокращение сальдо счета по текущим операциям может начаться уже с 2001 года. Причем это будет вызвано не только снижением объемов экспорта вследствие прогнозируемого ухудшения мировой конъюнктуры на рынках товаров, составляющих основу российского экспорта, но и вследствие роста импорта, в том числе - импорта инвестиционных ресурсов. Однако, эта тенденция не окажет дестабилизирующего воздействия на экономику, поскольку будет сопровождаться сокращением масштабов оттока капитала. К 2004 году сальдо торгового баланса сократится менее чем до 20 миллиардов долларов, а сальдо счета текущих операций - до 10 миллиардов долларов. К 2010 году сальдо счета текущих операций будет составлять менее 5 миллиардов долларов, а сальдо торгового баланса - менее 10 миллиардов долларов в год.

К 2010 году Россия может существенно увеличить традиционно слабый для страны сектор экономики - экспортно-ориентированные услуги, объем которых может вырасти за десятилетие не менее чем на 60 процентов по сравнению с 1999 годом. При этом импорт услуг увеличится примерно чем на 30 процентов. Противоположные тенденции будут преобладать во внешней торговле товарами - динамика импорта будет устойчиво опережать динамику экспорта, причем в существенной степени за счет импорта инвестиционных товаров.

Существенно, что в ближайшее десятилетие будет происходить укрепление рубля в реальном выражении, приближение рыночного курса к паритету покупательной способности, что будет способствовать росту импорта, который за 10 лет может вырасти более чем вдвое. К 2010 году следует ожидать укрепления реального курса рубля не менее чем на треть. Одновременно с этим ожидается устойчивой тенденции накопления денежными властями валютных резервов.

В настоящий момент структура российской экономики такова, что динамика ВВП в ближайшие годы будет в существенной мере определяться динамикой промышленного производства. Удельный вес информатики и связи, где потенциально ожидаются более высокие темпы роста, составляет порядка двух процентов ВВП. Несмотря на то, что увеличение объема этих и других рыночных услуг в среднесрочной перспективе будет ускорять динамику ВВП, эти сектора пока еще не станут определяющими. Лишь к концу десятилетия можно рассчитывать на весомое увеличение экспорта услуг, так что традиционно отрицательное внешнее сальдо баланса услуг может стать приблизиться к нулевому значению.

К 2004 году чистый экспорт может сократиться до 5-7 процентов ВВП. К концу десятилетия он может составлять порядка 2-3 процентов ВВП. При этом к 2010 году удельный вес инвестиций в основной капитал будет составлять порядка 26-27 процентов ВВП с тенденцией к последующему его плавному снижению. Доля потребления в ВВП сохранится практически неизменной до 2004 года - увеличение доли валового накопления будет компенсироваться пропорциональным сокращением чистого экспорта. После 2004 года обозначится устойчивый рост потребления, доля которого в ВВП может превысить 70%, что будет примерно соответствовать пропорциям 1996-1998 гг. и существенно превышать значения 1991-1995 гг. При этом, однако, следует учитывать, что прогнозируемые относительно высокий уровень потребления и пропорции между потреблением, валовым накоплением основного капитала и чистым экспортом в конце десятилетия будут гораздо более стабильными по сравнению с 1996-1998 гг., учитывая, что в эти годы относительно высокий для страны уровень потребления поддерживался за счет внешних заимствований.

Одновременно с этим доля государственного потребления в ВВП будет плавно снижаться при одновременном росте его в реальном выражении, который, однако, будет существенно отставать от темпов роста ВВП. Это будет сопровождаться сокращением номинального налогового бремени и номинальных обязательств государства, не выполняемых в настоящее время. В итоге при росте общего уровня потребления, лишь незначительно опережающим рост ВВП, к 2010 году частное потребление увеличится не менее чем на 80 процентов. Это будет происходить на фоне повышения эффективности производства, в частности производительности труда, динамика которой будет примерно соответствовать динамике роста частного потребления и реальных доходов.

Сокращение доли расширенного правительства в ВВП будет способствовать более эффективному перераспределению ресурсов частным сектором. Государство сможет выполнять свои обязательства по погашению и обслуживанию внешнего долга. Доля этих расходов в ВВП будет плавно снижаться как вследствие роста реального ВВП, так и вследствие укрепления национальной валюты. К концу периода (2010 год) удельный вес процентных расходов будет составлять менее 3 процентов ВВП. Доля непроцентных расходов в ВВП составит к концу периода около 30 процентов ВВП.

Начиная с 2004 года, инфляция будет устойчиво сохраняться на уровне менее 10 процентов, несмотря на опережающий рост денежного предложения, поскольку он будет компенсироваться увеличением спроса на деньги вследствие роста экономики и замещения неденежных форм расчета денежными. При этом в течение относительно длительного периода времени рост цен производителей будет превышать рост потребительских цен, однако этот разрыв не будет столь существенным, как в 1999-2000 гг. Снижению инфляции будет способствовать сокращение доли неденежных расчетов между предприятиями, выбытие и реструктуризация неэффективных производств, их замещение сектором предприятий работающих по рыночным принципам.

Сохранение определенного инфляционного фона будет способствовать постепенной трансформации структуры внутренних цен, в первую очередь опережающему росту цен на энергосырьевые ресурсы, которые вследствие проводившейся в предшествующие годы политики регулирования существенно подешевели в относительном выражении. Рост средних тарифов на электроэнергию к 2005 году по сравнению с 1999 годом в номинальном выражении может составить 3.5 раза, к 2010 году - 5.3 раза. Тарифы на газ в номинальном выражении могут увеличиться к 2005 и 2010 годам соответственно в 3 и 4.5 раза. При этом потребительские цены по сравнению с 1999 годом в 2005 году вырастут в среднегодовом исчислении примерно на 80 процентов, а в 2010 году - в 2.4 раза. Одновременно, к 2004-2005 году будет ликвидировано перекрестное субсидирование в электроэнергетике: тариф для промышленных потребителей будет выровнен с тарифом для населения. Это означает, что рост тарифов для населения будет существенно опережать рост тарифов для предприятий. Не исключено, что по объективным причинам может потребоваться и более быстрая трансформация структуры внутренних цен, более резкий рост цен первичных энергоресурсов. В этом случае инфляционный фон может быть несколько выше.

Развитие финансовых рынков в условиях политики бездефицитного бюджета будет также способствовать сдерживанию давления денежного предложения на уровень цен, так что потенциально возможный "избыточный" приток иностранного капитала может быть стерилизован посредством эмиссии относительно низкодоходных инструментов. Повышение уровня монетизации экономики будет способствовать росту капитализации банковской системы, так что доля заемных средств в составе инвестиций будет постепенно возрастать.

Преломление негативных тенденций в экономике будет существенным образом содействовать улучшению демографической ситуации, повышению рождаемости, что, однако позитивно скажется не ранее, чем через несколько десятков лет.

Переход к адресному принципу назначения социальных пособий и социальной помощи (за исключением некоторых видов социальных льгот ветеранам ВОВ и другим категориям населения) позволит увеличить к 2005 г. долю средств, получаемых малообеспеченными домохозяйствами. Если в 1999г. на долю 40% наименее обеспеченного населения приходилось около 36,2% общей суммы пособий и социальной помощи, то к 2005г. эта доля вырастет до 85%. Доля социальных пособий и социальной помощи в денежных доходах всего населения в период до 2005г. останентся практически постоянной. Однако повышение адресности социальной помощи приведет к тому, что доля социальных пособий и социальной помощи в денежных доходах 20% наименее обеспеченного населения увеличится примерно на 3 процентных пункта и превысит 10%, в то время как у 20% наиболее обеспеченного населения эта доля снизится с 1,1% до примерно 0,2%.

Значительный рост субсидий на оплату ЖКХ в связи с ликвидацией дотаций по ЖКХ и перераспределение данных субсидий, социальных пособий и социальной помощи в пользу малообеспеченных домохозяйств приведут к значительному снижению уровня неравенства. Уровень неравенства, измеряемый коэффициентом фондов по денежным доходам населения (соотношение доходов 10% наиболее и 10% наименее обеспеченного населения) сократится с 13,9 раз в 1999 г. до менее чем 10 раз в 2005 г.

В результате доходы наименее обеспеченных 40% населения будут увеличиваться опережающими темпами и возрастут к 2005 г. в 1,9 раза. При этом реальные денежные доходы всего населения в 2000 - 2005 гг. увеличатся в 1,5 раза, а в последующие 5 лет будут расти темпами 6 - 8% в год.

Рост денежных доходов населения и уменьшение уровня социального неравенства приведут к снижению численности населения с доходом ниже прожиточного минимума в 1,5 - 2 раза к 2005 году. За 2006 - 2010 гг. численность населения с доходами ниже прожиточного минимума уменьшится еще на 25 - 35%.

Доля заработной платы в денежных доходах населения (без учета в денежных доходах населения роста адресных субсидий на оплату ЖКХ в связи с отменой дотаций по ЖКХ) увеличится к 2005 г. примерно на 3 процентных пункта и составит около 38%. Если учесть в денежных доходах населения рост адресных субсидий на ЖКХ в связи с отменой дотаций по ЖКХ, то доля заработной платы в денежных доходах населения к 2005г. составит примерно 36%.

В связи с повышением уровня жизни населения отношение расходов на питание к денежным доходам населения уменьшится с примерно на 5 процентных пунктов и составит около 52%.

В связи с ликвидацией дотаций ЖКХ возрастут расходы населения на жилищно-коммунальные услуги, однако, этот рост будет скомпенсирован увеличением адресных жилищных субсидий малообеспеченным домохозяйствам.

В 2000 - 2005гг. расходы населения с доходом ниже прожиточного минимума на образование и здравоохранение будут постепенно снижаться за счет сокращения неформальных платежей населения в этих сферах. Расходы на эти цели населения со средними и высокими доходами будут расти быстрее, чем все расходы населения за счет приобретения этими слоями населения более качественных платных услуг образования и здравоохранения.

Основные макроэкономические показатели на период до 2010 года приведены в таблице.

Таблица. Ожидаемые результаты  

	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2010
Прирост ВВП к предыдущему году, %	3,2	5,0	4,1	4,6	5,1	4,7	5,2
ВВП в текущих ценах, млрд.руб.	4545	5837	6964	7907	8990	10023	18932
ВВП по обменному курсу, млрд.долл.	186,1	205	229	234	261	284	457
Объем в % к уровню 1999 г.
ВВП - всего	100,0	105,0	109,3	114,3	120,1	125,7	170,3
Расходы на конечное потребление	100,0	103,6	107,8	113,3	118,9	125,1	171,6
домашних хозяйств	100,0	105,0	109,8	116,1	122,8	128,9	182,1
государственных учреждений	100,0	101,5	104,1	107,3	110,2	116,5	145,5
Валовое накопление основных фондов	100,0	105,8	118,2	131,2	151,4	169,5	270,7
Структура ВВП в текущих ценах, %
ВВП - всего	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0
Расходы на конечное потребление	68,6	65,5	65,8	66,8	67,1	67,8	70,8
домашних хозяйств	50,4	48,5	48,7	49,9	50,5	50,9	54,6
государственных учреждений	15,4	14,7	14,6	14,6	14,2	14,4	13,6
НКО	2,8	2,3	2,4	2,4	2,4	2,5	2,6
Валовое накопление	15,1	17,6	21,7	23,0	24,7	25,6	27,2
основных фондов	15,8	18,4	20,3	21,6	23,4	24,7	27,2
прирост запасов материальных оборотных средств	-0,7	-0,7	1,4	1,4	1,3	0,9	0,0
Чистый экспорт	16,3	16,9	12,6	10,2	8,2	6,6	2,0
Валовой национальный доход, % ВВП	95,9	97,9	98,0	98,0	98,2	98,7	99,6
Валовые сбережения, % ВВП	25,5	30,6	31,5	31,0	31,0	30,7	28,7
Прирост потребительских цен, % (среднегодовой)	87	13	10	11	9	7	6
Среднегодовой обменный курс, руб. за долл.США	24,4	28,4	30,3	33,8	34,5	35,2	41,3
Экспорт товаров (ФОБ), млрд.долл.	74,7	84,6	81,2	83,8	86,4	88,7	104,2
Импорт товаров (ФОБ), млрд.долл.	39,4	45,9	54,0	59,9	65,1	70,7	95,3
Сальдо счета текущих операций, млрд.долл.	25,0	29,3	19,7	16,2	12,9	11,0	4,0
Валютные резервы на конец года, млрд.долл.	9,4	19,1	24,2	32,8	35,2	39,1	52,4