год 2010-й - более 30.000.000 обращений

1. Роль региональных банков в укреплении финансово-экономического федерализма

В.В. Попков, вице-президент АРБ, президент Уралвнешторгбанка

В преддверии выборов вновь оживились дискуссии на тему, какое устройство федеративное или унитарное больше подходит для России. Данный вопрос сложен и имеет длительную историю, хотя представляется, что для страны с такой огромной территорией, уникальным географическим положением и многонациональным составом населения эффективное развитие возможно скорее в условиях федеративного устройства. Задача построения федеративного государства включает две важнейшие составляющие политическую, которая в данном докладе не рассматривается, и финансово-экономическую. Последняя, в свою очередь, зачастую сводится пусть к важной, но все же частной проблеме формирования эффективной системы бюджетного федерализма системы распределения бюджетной ответственности и налоговых полномочий между центром и территориями, выработки гибкой формулы перераспределения централизованных финансовых ресурсов в виде дотаций и субсидий регионам с учетом экономических, этнографических, климатических особенностей и т.д.

В то же время финансово-экономическая составляющая федеративных отношений не ограничивается только взаимоотношениями субъектов Федерации в рамках бюджетного процесса, она включает широкий спектр отношений между федеральным центром и регионами межрегиональные финансовые потоки, обслуживание экспортно-импортных операций, движение инвестиций, отношений собственности, финансы банковской системы и т.д. Поэтому следует вести речь о более широком понятии финансово-экономическом федерализме, представляющем сложную, динамическую систему распределения ответственности и полномочий центра и регионов в вопросах финансово-экономического развития в целом. В решении данных задач региональные власти могут использовать как прямые возможности финансирование приоритетных программ развития за счет бюджетных доходов, так и косвенные, связанные с формированием благоприятного инвестиционного климата, привлечением в регион всех форм отечественного и зарубежного капитала.

Именно поэтому мы считаем важным рассматривать данные вопросы через призму финансово-экономического федерализма. Его составная часть проблема межбюджетных отношений сложна и запутанна, и еще более сложна проблема финансово-экономического федерализма. Вопрос о роли региональных банков в укреплении финансово-экономического федерализма является новым по своей постановке и важно рассмотреть проблему как часть построения политики в отношении региональных банков.

Концентрированным выражением финансово-экономических отношений между субъектами Федерации и центром являются финансовые потоки, которые в значительной мере обслуживаются банковской системой. Остановимся на той роли, которую играют в формировании экономических взаимоотношений между субъектами Федерации, в инвестиционном процессе самостоятельные банки регионов.

Для формирования долгосрочной базы экономического роста необходимы инвестиции в производство, технологическую перестройку предприятий. Вторым после собственных ресурсов предприятий источником являются средства банков, однако краткосрочный их характер и невозможность получения рефинансирования под долгосрочные кредиты сводит на нет большинство значимых проектов. Тем не менее многие инвестиционные проекты реализуются даже в условиях отсутствия адекватных по срокам ресурсов это характерно в основном для региональных банков, длительное время работающих с определенной категорией предприятий, переживших вместе с ними не один кризис и уверенных, что в случае наступления очередного кризиса предприятие досрочно погасит кредит.

Отношения большинства региональных банков с предприятиями имеют долгосрочную основу, они складывались годами, поэтому поддержку от банков получали и получают далеко не только благополучные производства или торговые организации. Региональные банки кровно заинтересованы в сохранении и развитии предприятий, они не зациклены на промышленных гигантах, наоборот, в отличие от крупнейших банков, они наиболее полно учитывают интересы малого и среднего бизнеса, небольших производств, без которых сбалансированное экономическое развитие регионов просто невозможно.

2. Роль региональных банков в укреплении финансово-экономического федерализма

Тесную связь состояния региональных банков и предприятий ярко характеризует кризис августа 1998 года. До кризиса подавляющее большинство региональных кредитных учреждений имело по сравнению с крупнейшими банками большую долю кредитов реальному сектору и, соответственно, большую долю просроченной задолженности, что было вызвано плохим финансовым состоянием предприятий-заемщиков. Однако после августа, когда сверхприбыли крупнейших банков обернулись сверхубытками, громкими банкротствами, повсеместным закрытием филиалом и остановкой расчетов в тех регионах, где сохранились местные банки, ситуация выправилась быстро. Более того за год после кризиса региональные банки сумели в разы увеличить активы, сократить просроченную задолженность. По сути, в кризис данные кредитные учреждения продемонстрировали, что они являются в какой-то мере гарантами финансовой устойчивости регионов.

Далеко не во всех районах страны ситуация была таковой. В ряде областей, не имевших самостоятельной банковской системы, платежный кризис вызвал полную остановку расчетов, массовый переток клиентуры в Сберегательный банк, который не в состоянии был справиться с подобным наплывом, перевод расчетов в нелегальные схемы и т.д. В таких районах региональные власти на определенный период лишились возможности влиять на финансы экономики, потеряли часть налоговых поступлений, возможность своевременной выплаты по социальным обязательствам. В связи с этим правомерно поставить вопрос соответствует ли сегодняшняя роль региональных банков той системе федеративных отношений, которая декларируется государством, соответствуют ли действия государства в отношении банковской отрасли регионов принципам финансово-экономического федерализма? Ответ будет скорее отрицательным по следующим причинам.

Ряд регионов фактически лишен самостоятельных банков. В Воронежской области лишь 4 местных банка, из которых 2 на грани банкротства. ВВП Воронежской области и численность населения в 1,5-2 раза выше, чем в Тверской, Вологодской, Ярославской областях. Однако в этих областях количество банков в среднем в 3-4 раза больше. Аналогичная ситуация в Пермской, Курской, Кировской и многих других областях. Еще более критическая ситуация в Республике Карелия, Курской, Липецкой, Орловской областях, где есть 1-2 местных банка и 25-35 филиалов инорегиональных. Фактически собственной кредитно-финансовой системы в этих районах нет. И если слабое развитие самостоятельных банков в районах Крайнего Севера или в районах, приближенных к Москве и Санкт-Петербургу в какой-то мере объяснимо вполне объективными причинами низким социально-экономическим потенциалом в одном случае и высокой конкуренцией в другом, то крайне слабое развитие местных банков в совокупности с большим количеством инорегиональных филиалов в центральных районах является следствием целенаправленной политики, а точнее, ее полного отсутствия.

В целом при примерно одинаковом ВВП и не более, чем в 1,5 раза различающейся численности населения в Северном, Северо-Западном, Волго-Вятском и Центрально-Черноземном экономических районах, количество самостоятельных банков в данных районах различается более, чем в 3 раза. Незаполненную нишу занимают филиалы инорегиональных банков, в первую очередь московских. Результаты анкетирования пяти десятков банков из различных регионов, свидетельствуют о том, что:

• в подавляющем большинстве экономически развитых областей за последний год открылись филиалы московских кредитных учреждений, проводящих откровенно демпинговую политику;
• наибольшую конкуренцию на рынках услуг юридическим лицам региональные банки испытывают со стороны филиалов московских банков, причем, конкуренция носит как ценовой, так и неценовой характеры, включая неформальные связи с властными структурами.

Существует мнение, что широкая сеть филиалов крупных столичных банков по всей стране способствует свободному переливу капитала в экономике. Это не так, против данного аргумента говорят следующие факты. Во-первых, все составляющие финансовой системы страны кредитная, расчетная и сберегательная в таком случае попадают в стратегическую зависимость от ограниченного числа частных компаний, что чревато огромными системными рисками. Во-вторых, в условиях отсутствия какой-либо правовой базы, регулирующей лоббирующее влияние различных финансовых, хозяйственных и политических элит, возникает существенный риск принятия крупнейшими кредитными учреждениями далеко не всегда оправданных с точки зрения рынка финансовых решений. В-третьих, управление любым филиалом осуществляется из головного банка, что, безусловно, снижает эффективность инвестиционных решений на территориях.

3. Роль региональных банков в укреплении финансово-экономического федерализма

Существует мнение, что крупнейшие банки кредитуют дешевле, чем местные, а значит, приносят большую пользу экономике. Против этого можно привести простой аргумент крупнейшие банки берут дешевые ресурсы не из воздуха это либо средства, привлеченные в регионах, либо ресурсы бюджета. В любом случае эти средства собираются с территорий и через посредничество московских банков возвращаются обратно на территории в виде выданных кредитов. Ясно, что если бы данные ресурсы оборачивались, минуя такого посредника, они были бы еще дешевле и еще полезнее для экономики регионов.

Если сегодня ничего не предпринимать, то многие регионы через несколько лет полностью лишатся местных банков, и, конечно, связано это будет отнюдь не с большей жизнеспособностью в условиях рынка их московских конкурентов, а с особенностями перераспределения финансовых потоков по линии центр-регионы. Возьмем, к примеру, Свердловскую область: в 1999 г. федеральный центр изъял в одностороннем порядке 2,4 млрд. руб. из доходов бюджета области, выросла с 33 до 35% доля доходов, перечисляемых в федеральный бюджет. Но кто обращал внимание на то, какая огромная доля небюджетных ресурсов выкачивается из области через филиалы крупнейших банков, систему Сбербанка, сколько финансовых средств уральских промышленных предприятий обслуживается в центре? А это неуплаченные в областной бюджет налоги, не полученные местными банками ресурсы, недостаток инвестиций в нашу промышленность.

Такая ситуация связана с целым комплексом причин, основные из которых следующие:

• факторы, связанные с отношениями собственности в России. Общеизвестно, что значительная доля частной собственности в первую очередь крупнейших предприятий находится в руках достаточно ограниченного числа крупных финансово-промышленных конгломератов, имеющих центр принятия решений в Москве. Соответственно, основной инструмент контроля финансовые потоки входящих в группу предприятий по понятным причинам сосредотачивается в центре. Это ведет к искусственному разделению товарных и финансовых потоков в регионах. Складывается ситуация, когда производственный комплекс, сырьевая база, наконец, социальная сфера находится в регионе, а возможности развития этого производства и поддержки социальной сферы в центре;
• отсутствие внятной государственной политики в отношении развития банковской системы, отсутствие единой концепции. Выражается это в бессистемных, направленных на решение краткосрочных, текущих задач. Ресурсы федерального бюджета и внебюджетных фондов переводятся на обслуживание в надежные, имеющие хорошую историю и большой капитал банки, которые, будучи заведениями коммерческими, а не благотворительными, начинают использовать эти ресурсы в конкурентной борьбе. В результате, имея дешевый и надежный пассив в виде ресурсов бюджета, данные банки проводят демпинговую политику в регионах, вытесняя с рынка региональных конкурентов. Пример, свидетельствующий о полном непонимании проблемы на федеральном уровне кредит из средств АРКО опять же крупному и надежному кредитному учреждению на развитие филиальной сети в депрессивных и лишенных банковской системы регионах. Естественно, этот банк, являясь учреждением коммерческим, открывает филиалы в промышленно-развитых Пермской, Тюменской, Волгоградской, Свердловской, Иркутской областях и Приморье. Банковская система в этих регионах одна из самых развитых (Тюменская и Свердловская области, к примеру, по количеству банков находятся в первой пятерке среди регионов России, а по ВВП (!) на 1 и 2 местах). Естественно, данный банк, обладая к тому же огромным фактически бесплатным пассивом в виде средств федерального бюджета, более конкурентоспособен по сравнению с региональными кредитными учреждениями. Ситуация точно такая же, как если бы государство помогло нескольким крупным торговым предприятиям создать широкую сеть магазинов по всей стране, а затем еще и предоставило бы им дешевый оборотный капитал. В течение определенного периода цены в таких магазинах были бы ниже, и со временем они бы вытеснили менее удачливых конкурентов с рынков. Только в конечном счете проиграли бы покупатели, оказавшись без права выбора и будучи вынужденными покупать продукты по тем ценам, которые установит продавец;
• наличие естественного монополиста на рынке частных вкладов Сберегательного банка, использующего зачастую не экономические, а политические мотивы при принятии тех или иных инвестиционных решений. Типичный пример, Свердловская область, где Сбербанк аккумулирует 65% банковских вкладов и лишь 24% кредитов. Трансформация сбережений населения в инвестиции через систему Сбербанка неэффективна, и глубинная причина этой неэффективности в том, что огромным инвестиционным ресурсом управляет не рынок, а государство. На государственном уровне данная проблема также не признается это иллюстрирует недавний ответ Министерства финансов РФ на письмо Председателя Совета Федерации Е. Строева по итогам решения заседания Межрегионального банковского совета, в котором предлагалась в общем-то невинная и логичная вещь ограничить функции Сбербанка работой с населением, признав де-юре его особый статус. Основной аргумент Минфина против данного предложения сводился к тому, что дескать п. 1 ст. 1 ГК РФ устанавливает юридическое равенство участников регулируемых им отношений. Помимо того, что данное возражение попросту юридически неграмотно (в соответствии с ним можно вполне объявить незаконными, к примеру, любые виды лицензирования), оно противоречит само себе ведь Сбербанк находится в заведомо лучших условиях по сравнению с другими кредитными организациями, т.к. возврат вкладов в Сбербанке гарантирован государством;
• существование мощных государственных холдингов, наиболее крупные из которых Газпром, предприятия атомной промышленности, железная дорога, военно-промышленный комплекс и др. Это государства в государстве, каждое обладает мощнейшим финансовым потенциалом, собственными банками, социальной инфраструктурой. Когда финансовые институты, обслуживающие интересы такого холдинга и несущие в силу понятных обстоятельств всю финансовую мощь корпорации, начинают работать на равных с другими участниками рынка, происходит монополизация банковской отрасли. Один из последних ярких примеров , в полной мере иллюстрирующих процесс перетока финансовых ресурсов из регионов в центр увеличение уставного капитала одного крупного банка. Его акционеры это государственные предприятия, входящие в структуру Министерства по атомной энергии. По информации проспекта эмиссии, а также СМИ, банк в прошлом году увеличил уставный капитал на 220 млн. руб. (до 290,5 млн. руб.) за счет вышеуказанных предприятий. Однако все они государственной формы собственности, ни одно из них не может самостоятельно увеличить участие в капитале коммерческого банка (для этого требуется решение на правительственном уровне). Таким образом, государство фактически распорядилось средствами предприятий в регионах и вложило их в капитал частного банка. Не было бы ничего плохого, если бы данный банк имел статус специализированного государственного финансового учреждения, уполномоченного обслуживать интересы атомной промышленности. Но ведь это не так данный банк по российским меркам ничем не отличается от любого другого! Данный банк действительно работает на нужды атомной промышленности, однако есть и другие примеры бывшие олигархи. Вероятно, было бы полезно для экономики, если бы они занимались развитием, к примеру, добычи никеля или медной промышленностью. Вместо этого они начали активную экспансию на другие рынки. Пока законодательно не будет закреплена специализация кредитных учреждений, такие риски в отношении банков, входящих в крупные финансово-промышленные группы, сохранятся.

4. Роль региональных банков в укреплении финансово-экономического федерализма

Совокупность указанных факторов уже привела к тому, что более половины финансовых ресурсов предприятий и свыше 70% сбережений населения сосредоточено в банках столицы. В то же время все чаще звучат упреки в адрес региональных банков, суть которых сводится к следующему дескать, не в состоянии региональные банки кредитовать промышленность, не хватает у них потенциала, поэтому нужно работать с московскими банками. Это примерно то же самое, что упрекать власти субъекта Федерации в том, что они не способны обеспечить приемлемый уровень социальных расходов, предварительно отобрав у них в пользу федерального бюджета основные доходные статьи.

Существующее положение нельзя назвать нормальным. Процесс перетока финансовых ресурсов в центр снова набирает силу и представляет собой серьезную угрозу не только для региональных кредитно-финансовых систем, но и для сложившейся системы федеративных отношений в широком смысле, для самостоятельности субъектов Федерации. Формально федеративное устройство государства, которое с точки зрения структуры как всей финансово-экономической системы, так и отдельных ее звеньев бюджетной, банковской является унитарным, не может сохраняться долго. Либо политическое устройство придет в соответствие с финансово-экономическим, либо наоборот, удастся создать обруч, который скрепит политический остов Федерации. Одно из важных звеньев данного обруча региональная кредитно-финансовая система. В то же время нельзя говорить о создании каких-то особых, тепличных условий для региональных банков. Необходимо рассмотреть и решить лишь несколько принципиальных вопросов:

• Принять за основу приоритеты системы финансово-экономического федерализма, равных финансово-экономических возможностей для банков центра и регионов.
• Обеспечить равноправную конкуренцию. Если банк использует ресурсы бюджета, гарантии государства и другие, связанные с государством источники, он должен нести дополнительные обязательства и ограничения. Если банк входит в крупную финансово-промышленную группу либо обслуживает монополиста, он должен иметь статус отраслевого банка, дающего широкие возможности в части обслуживания ФПГ, но запрещающего выходить на другие рынки.
• Принять Концепцию развития банковской системы, сформировать государственную поли-тику ее развития, особенно в региональном аспекте. Это даст возможность снять неопределенность хозяйствующих субъектов и общества в целом в будущем развития банковской отрасли сформулировать единую стратегию, делающую возможной эффективную координацию усилий различных ведомств, законодательных органов и других участников экономического процесса, а также определить оптимальное распределение ответственности и объемов задач между ними.
• Обеспечить рыночную дисциплину, соблюдение всеми участниками принципов добросовестной конкуренции, максимально возможного раскрытия информации субъектам экономики о деятельности банка. Формулировка государственного подхода и поэтапное решение данных вопросов способно коренным образом изменить не только финансово-экономическую основу федеративных отношений, придав ей реальный смысл, но и улучшить инвестиционный климат, создать предпосылки для эффективного развития как кредитно-финансового, так и реального секторов экономики.