год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Система социальной поддержки, основу которой составляют всеобщие социальные трансферты, субсидии на товары и услуги, а также категориальные льготы, принципиально неспособна решать задачу перераспределения ресурсов в пользу наиболее нуждающихся домохозяйств. В условиях возросшего недофинансирования социальных программ эта проблема приобрела особенно большую остроту, в том числе политическую.

Ни одна из социальных функций государства не реализуется в тех количественных и качественных параметрах, которые предусмотрены законом. Эффективность ряда направлений социальной политики, таких как выплата пособий на детей и финансирование программ занятости, достигла критически низкого уровня. Существенно возрос уровень фактической платности услуг здравоохранения и образования, что сделало многие из этих услуг недоступными для малообеспеченных слоев населения. Следовательно, реформирование социальной политики стало задачей, решение которой нельзя дальше откладывать.

Цели социальной политики

Преобразования в социальной сфере должны быть направлены на достижение следующих основных целей:

• во-первых, обеспечение максимально эффективной защиты социально уязвимых домохозяйств, так как они не обладают возможностями для самостоятельного решения социальных проблем и потому объективно нуждаются в государственной поддержке;
• во-вторых, обеспечение всеобщей доступности и общественно приемлемого качества базовых социальных благ, к числу которых относятся прежде всего медицинское обслуживание и общее образование;
• в-третьих, создание для трудоспособного населения экономических условий, позволяющих гражданам за счет собственных доходов обеспечивать более высокий уровень социального потребления, включая комфортное жилье, лучшее качество услуг в сфере образования и здравоохранения, достойный уровень жизни в пожилом возрасте;
• в-четвертых, формирование в социально-культурной сфере институтов, создающих возможность максимально полной мобилизации средств населения и предприятий, эффективного использования этих средств, и на этой основе - обеспечение высокого качества и возможностей широкого выбора населением предоставляемых социальных благ и услуг.

Программа социальных реформ призвана дать ориентиры, которые позволяют строить социальную политику, исходя из реально имеющихся у государства ресурсов и возможностей. Только в этом случае активная социальная политика выступает не ограничителем, а катализатором экономического роста.

Последовательное осуществление политики, базирующейся на указанных ориентирах, предполагает переход к модели "субсидиарного государства", которое обеспечивает перераспределение социальных расходов в пользу самых уязвимых групп населения при одновременном сокращении социальных трансфертов обеспеченным семьям. При таком подходе граждане, которые обладают самостоятельными источниками финансирования социальных потребностей, сами, за счет собственных доходов, должны оплачивать практически все расходы по оплате жилья и коммунальных услуг, а также часть расходов на медицинское обслуживание, образование, пенсионное страхование. В перспективе значительную часть социальных благ этой категории граждан следует предоставлять преимущественно на конкурентной основе через предприятия негосударственных форм собственности.

В то же время государство не должно ослаблять усилий, направленных на оказание социальной помощи, а также предоставление ограниченной номенклатуры бесплатных услуг в области здравоохранения и образования той части населения, которая без государственной помощи лишилась бы доступа к основным социальным благам.

Безусловным приоритетом в области социальной политики являются инвестиции в человека. Именно поэтому предлагаемая Программа предусматривает опережающий рост ассигнований на цели здравоохранения, образования и культуры по сравнению с большинством других направлений государственных расходов.

Реализация предлагаемой модели социальной политики требует осуществления следующих мер.

1.1. Ожидаемый вклад образования в модернизацию России

Опора на образованность общества, на качество человеческого капитала позволит России сохранить свое место в ряду государств, способных оказывать влияние на мировые процессы. Образование должно помочь России ответить на вызовы, стоящие перед ней в социальной и экономической сферах, в обеспечении национальной безопасности и укреплении институтов государства. Именно "социальный заказ" общества и государства будет определять направления развития и изменения системы образования России в первом десятилетии 21 века.

Неотъемлемое условие модернизации общества - освоение людьми новых социальных навыков и ролей, развития культуры социального поведения граждан с учетом открытости общества, его быстрой информатизации, роста динамики изменений.

Приоритетами образования для модернизации общества должны быть:

(1) Облегчение социализации в рыночной среде через формирование ценностей: ответственности за собственное благосостояние и за состояние общества через освоение молодыми поколениями основных социальных навыков, практических умений в области экономики и социальных отношений.

(2) Противодействие негативным социальным процессам, таким как распространение алкоголизма, наркомании и криминогенности в молодежной среде; вытеснение асоциального поведения, борьба с беспризорностью.

(3) Обеспечение социальной мобильности в обществе через поддержку наиболее талантливых и активных молодых людей, независимо от их социального происхождения, через освоение молодым поколением возможностей быстрой смены социальных и экономических ролей, в том числе через развитие специального образования для лиц с ограниченными возможностями здоровья.

(4) Поддержка вхождения новых поколений в глобализированный мир, в открытое информационное сообщество. Для этого в содержании образовании должны занять центральное место коммуникативность: информатика, иностранные языки, межкультурное обучение.

(5) Образование должно реализовать ресурс свободы, поле выбора для каждого человека, получающего образование, инвестирующего в себя. Социальный заказ на образование не должен быть только и по преимуществу заказом со стороны государства, а представлять и сумму частных интересов семей и предприятий.

Возрастает роль образования в модернизации экономики. Располагая первоначально очень ограниченным инвестиционным ресурсом, Россия должна выбрать образовательный сектор в качестве приоритета - одной из "национальных точек роста". Инвестиции в повышение качества человеческого капитала являются условием развития всех секторов российской экономики. На потребности экономики, которые заявят себя через 5-15 лет, система образования должна реагировать уже сейчас.

В краткосрочной перспективе (2000-2005 гг.) необходимо сделать Россию привлекательной для инвестиций и обеспечить воспроизводство и развитие инновационного потенциала экономики.

Это потребует:

(1) формирования адекватной современным технологиям кадровой инфраструктуры основных отраслей промышленности и сферы услуг; обновления профессионального образования, повышение его качества и соответствия структуре потребностей рынка труда; опережающего развития начального и среднего профессионального образования , способных в относительно короткий срок обеспечить повышение культуры производства.

(2) обеспечения условий для развития научных школ в фундаментальном и инженерном образовании, в сфере информационных технологий. Приоритетного развития университетской науки и на ее основе - венчурных подразделений и предприятий.

(3) резкого повышения качества профессионального образования в области экономики и управления производством и смежных "активных социальных наук" (права, социологии), в том числе через введение соответствующего содержания в общее образование.

В среднесрочной перспективе (2005-2010 гг.) решающим становится уровень общей образованности населения. Качество человеческого капитала будет одним из самых главных препятствий экономического развития в долгосрочном плане.

Интеллектуальные профессии становятся массовыми и теряют присущую им раньше исключительность. Растущие информационные потоки и высокотехнологичные производства требуют не исполнителей узкой специализации, а специалистов с базовым уровнем образованности, способным переключиться с одного вида деятельности на другой, с обширными коммуникативными умениями и навыками. Вместе с тем на завершающих этапах обучения необходима более точная адаптация системы профессионального образования к актуальным и перспективным потребностям рынка труда, ориентация на конкретные "меню профессиональных карьер".

Модернизация государства, формирование гражданского общества требуют, чтобы система образования формировала сознательного гражданина, эффективно участвующего в демократическом процессе.

Для решения этой задачи приоритетными ориентирами для образования личности становятся:

• способность к самоорганизации, умение отстаивать свои права, участвовать в деятельности и создании общественных объединений.
• толерантность, терпимость к чужому мнению, умение вести диалог, искать и находить содержательные компромиссы.
• правовая культура: знание основополагающих правовых норм и умение использовать возможности правовой системы государства.

Чтобы выполнить эти требования, необходимо обеспечить открытость системы образования разнообразным воздействиям со стороны общества, государства и экономики при сохранении ее внутренней целостности и поддержании высоких академических стандартов. Модернизация страны опирается на модернизацию образования, на его содержательное и структурное обновление. Необходимо сделать все возможное для ресурсной обеспеченности образовательной сферы. Однако ресурсы должны направляться не на консервацию системы, а на ее эффективное обновление. Консервировать даже то, что когда-то было лучшим в мире - значит, заведомо гарантировать отставание.

Российская система образования должна перейти из режима выживания в режим развития. Российское общество должно перейти от режима бюджетного содержания своей системы образования к режиму инвестирования в нее.

1.2. Анализ ситуации

Начиная с середины 80-х годов в отечественной системе образования стали развиваться процессы демократизации, появляется вариативность образования, возникают инновационные движения. Они определялись в первую очередь быстрой (в ряде случаев даже опережающей) адаптацией системы образования к принципиально новым условиям политической демократии, свободного развития гражданского общества и рыночной экономики. Эти процессы нашли свое нормативно-правовое оформление в Законе "Об образовании" 1992 года, утвердившем принципы академической и экономической автономии учебных заведений, свободу выбора в образовании для учителей и учащихся.

Однако новые принципы организационно-экономического функционирования средней и высшей школы не были полностью воплощены в жизнь. В наибольшей степени их удалось реализовать в системе высшего образования, опираясь на потенциал влияния и традиции академической независимости вузов. В то же время в системе общего образования, а также в системах начального и среднего профессионального образования возобладали консервативные тенденции.

До сих пор в образовании (за исключением очень ограниченных секторов) практически не действует конкурентный рынок, что существенно снижает эффективность общественных затрат, приводит к потере ресурсов на пути к учебным заведениям. При этом потери ресурсов накладываются на резкое падение финансирования образования, обусловленное неблагоприятной макроэкономической ситуацией. Бюджетное финансирование образования в реальном выражении упало ниже 40% уровня 1991 года. Это привело к накоплению хронической задолженности по оплате коммунальных расходов и заработной платы (45 миллиардов руб. на начало 2000 года). Непоследовательное осуществление реформ в системе образования в сочетании с сокращением объемов финансирования привели к следующим последствиям:

• формализация государственных гарантий общедоступности и бесплатности общего среднего образования и доступа к профессиональному образованию, ведущие к росту социального и территориального неравенства в этой сфере.
• структурная деформация образования: структура подготовки не совпадает с потребностями рынка труда, растет нехватка специалистов среднего звена и квалифицированных рабочих кадров.
• усиление разрыва между традиционно высоким уровнем профессионального образования в области точных и естественных наук, смыкающихся с ними разделов инженерного образования, с одной стороны, и качеством начального и среднего профессионального образования, оторванных как от общего и высшего профессионального образования, так и от потребностей рынка труда, - с другой. Это определяет низкую организационную и технологическую культуру массового производства.

1.3. Направления модернизации образования

Обновление содержания образования, повышение его качества

В содержании образования необходимо решить следующие задачи:

Устранить характерную как для общего, так и для профессионального образования традицию перегруженности учебных планов предметами и сведениями, которые не являются фундаментом для новых знаний. Все предметы должны быть необходимы для последующих стадий образования и востребоваться в дальнейшей социальной и/или профессиональной деятельности.

Изменить методы обучения, расширив вес тех из них, которые формируют практические навыки анализа информации, самообучения. Поднять роль самостоятельной работы учащихся и студентов.

Восстановить и укрепить связи профессионального образования с практикой и научными исследованиями.

Создать механизмы систематического обновления содержания образования всех уровней.

Ликвидировать отставание от мировой науки в стандартах и качестве преподавания социальных наук, в первую очередь экономики, менеджмента и права. Дать всем выпускникам средней школы и всех ступеней профессионального образования знания и базовые навыки в областях, обеспечивающих активную социальную адаптацию (экономика, право, основы политической системы, менеджмент, социология и т.п.).

Увеличить долю открытого образования в учебных программах всех уровней. К 2005 году обеспечить подключение к глобальной информационной сети Интернет всех учебных заведений системы профессионального образования и не менее 60% общеобразовательных учебных заведений, в том числе, всех детских домов и интернатов. Создать условия для персонального доступа к компьютеру в системе общего образования в объеме не менее 6 часов в неделю в рамках учебного плана и внеурочной деятельности на каждого учащегося. Обеспечить в средней школе необходимую базовую подготовку учащихся по основным направлениям применения информационных и коммуникационных технологий.

Осуществить переход на сопоставимую с мировой систему показателей качества и стандартов образования всех уровней.

Обеспечить знание на уровне функциональной грамотности как минимум одного иностранного языка всеми выпускниками полной средней школы.

Обеспечить развитие вариативности и доступности образовательных программ, перейти от вариативности для преподавателя - к вариативности для учащегося. Обеспечить бюджетным финансированием несколько базовых вариантов полного среднего образования.

Определяющее значение имеет равенство доступа к образованию для различных социальных слоев и территориальных групп населения. Актуален переход на систему адресной дифференцированной поддержки учащихся и студентов из низкодоходных семей и отдаленных территорий. Размер помощи должен определяться с учетом различий в экономическом положении регионов. Инструментами адресной социальной поддержки должны стать:

• адресное предоставление стипендий в размере, покрывающем стоимость обучения и проживания в размере прожиточного минимума, а также льгот по оплате общежитий в системе профессионального образования учащимся и студентам из низкодоходных семей, сиротам, другим строго определенным категориям учащихся
• компенсация проезда в учебные заведения в системе профессионального образования учащимся и студентам из низкодоходных семей, сиротам и другим строго определенным категориям учащихся;
• развитие системы предоставляемых или гарантированных государством образовательных кредитов учащимся и студентам из низкодоходных семей.
• фонды рабочих мест с неполным рабочим днем, создаваемые местными органами власти и учебными заведениями.

Формирование эффективных механизмов трансляции социального заказа системе образования.

Основная часть потоков в образовании будет основываться на персонификации бюджетного финансирования. Это делает более открытой и эффективной для граждан и семей возможность софинансировать закрепленные за ними бюджетные средства.

Вышеуказанная система должна дополняться целевыми субсидиями (также на персонифицированной основе) со стороны федерального и регионального уровней власти. Такие корректирующие рыночный механизм субсидии реализуют социальные (поддержка учащихся из малодоходных групп населения, поддержка территориальной мобильности) и стратегические (поддержка перспективных направлений подготовки специалистов, формирование платежеспособного спроса по которым отстает) задачи государства.

Рынок в образовании должен формироваться не только на стороне спроса, но и на стороне предложения. Это предполагает свободное (контрактное) ценообразование на образовательные услуги (за исключением той их части, которая непосредственно реализует конституционные гарантии бесплатного образования), ликвидацию существующей сегментации образовательного рынка, дискриминации учебных заведений по критерию их учредителя.

Расширение участия общества в управлении образованием (образовательными организациями) достигается путем создания:

• системы Попечительских советов (образовательных организаций, муниципалитетов и т.п.), что призвано усилить внимание, прежде всего, местного сообщества к проблемам развития и нуждам образования, обеспечить приток в образовательные организации дополнительных ресурсов - финансовых, материальных, кадровых, их эффективное использование и общественный контроль за деятельностью администраций;
• фондов поддержки образования (образовательных организаций), аккумулирующих средства юридических и физических лиц и направляющих их на решение конкретных проблем данной сферы;
• системы поддержки профессиональных сообществ в сфере образования, их привлечение к решению вопросов образовательной тактики и стратегии на федеральном и региональном уровнях;
• условий, прежде всего налоговых, для стимулирования различных форм самоорганизации населения и хозяйствующих субъектов в поддержку образования.

Для эффективной модернизации образования необходимо обеспечить три базовых условия:

(1) Повышение заработной платы преподавателей до уровня, привлекающего в образование эффективные кадры;

(2) Финансирование информатизации образования, обеспечивающее модернизацию его методов и технологий, переход к открытому образованию;

(3) Формирование новых институтов системы образования, обеспечивающих максимально полную мобилизацию средств населения и предприятий, эффективное использование этих и бюджетных средств, и на этой основе - высокое качество и возможности широкого выбора образовательных программ и услуг.

Решение этих задач потребует напряжения ресурсов и концентрации усилий всего общества. Особые усилия потребуются от самой системы образования. Общество не может экономить на образовании, но образование обязано эффективно использовать свои ресурсы - как выделенные государством и обществом, так и заработанные на рынке.

1.4. Ресурсы модернизации

Качественные

• рост общественной востребованности образования. Субъекты, востребующие образование, в возрастающей степени представляют частный сектор: семьи и предприятия, наемных работников и предпринимателей. Мотивационная база для частных инвестиций в образование создана; дело - за институциональными и финансовыми механизмами реализации таких инвестиций.
• широкая доступность общего образования, относительно массовый характер профессионального образования удерживает нашу страну в составе группы развитых государств.
• сохраняется традиция творческой активности педагогов;
• в высших учебных заведениях сосредоточен основной научный потенциал целого ряда отраслей. Вузовская наука, опирающаяся на экономические и академические возможности привлечения кадров и материальных активов, находится в наиболее работоспособном состоянии и может быть опорой для инновационного роста.
• высокий образовательный уровень населения, богатые традиции российской культуры, которая остается одной из самых "читающих" в мире.

Финансовые

В настоящее время в российскую систему образования государством, обществом и населением направляется почти 300 млрд. руб., или 5% ВВП . Из них 0,75% ВВП составляют потоки, которые направляются в образование в основном населением, но в учебные заведения не попадают.

Расширение бюджетного финансирования образования имеет следующие возможные параметры и ограничения:

(1) в период 2001-2004 гг. в силу ограниченности платежеспособного спроса необходимо обеспечить опережающий рост бюджетного финансирования образования; начиная с 2005 г. предполагается перейти на темпы роста бюджетного финансирования, соответствующие темпам роста ВВП; основная часть дополнительных ресурсов начнет поступать из семейных бюджетов и средств предприятий. При этом в свою очередь необходимо пойти на значительно более быстрый рост расходов федерального бюджета, обеспечивающего инновационную составляющую системы образования.

(2) развитие системы планирования расходов в рамках модели двухсекторного бюджета: первый сектор - обеспечение нормативов бюджетного финансирования в расчете на 1 учащегося, воспитанника; второй сектор - формирование бюджета развития учебных заведений, играющих ключевую роль в развитии всей системы образования или в исполнении "инновационного заказа" государства, выделение средств на информатизацию и обновление оборудования и рост доли этих средств в консолидированном бюджете образования. Инвестиции государства в учебные заведения будут осуществляться в основном в форме софинансирования отобранных на конкурсной основе проектов. Это поможет мобилизовать внебюджетные средства учебных заведений.

(4) структурный маневр ресурсами внутри системы образования. Реальная хозяйственная самостоятельность образовательных учреждений, переход на нормативное финансирование в расчете на 1 учащегося, воспитанника, реструктурирование сети сельских (малокомплектных).

(4) механизм субсидиарной ответственности вышестоящих бюджетов за исполнение нижестоящими федеральных мандатов, в том числе в области образования, не расчленен по видам ответственности, непрозрачен для контроля и не создает стимулов для нижестоящих бюджетов полностью мобилизовывать средства для исполнения федеральных мандатов. Предполагается в рамках реформы субсидиарной ответственности бюджетов перейти, начиная с 2002 года, на прозрачную систему целевых субвенций на образование дотационным регионам. Эта мера может быть дополнена стимулирующим механизмом формирования таких субвенций, при которой дотационный регион, увеличивающий долю собственных средств на образование и повышающий эффективность их использования, получал бы в течение следующего года увеличенный трансферт. В результате ежегодного повышения федеральных мандатов по финансированию образования и введения стимулирующих целевых субвенций расходы территориальных бюджетов на образование , доля расходов на образование в территориальных в бюджетах существенно возрастет.

Мобилизация частных средств в систему образования наталкивается в настоящее время на серьезные ограничения, обусловленные низкими доходами основной части российских семей. В настоящее время только 25-30% семей потенциально могут принимать участие в финансировании образования своих детей. Доля семей, заинтересованных в инвестировании в образование, растет по мере завершения их детьми общего образования и достигает пика к 10-11 классам средней школы. Средства, направляемые семьями в образование, составляют от 1,1 до 1,5% ВВП. При этом больше половины этих средств расходуется "теневым" образом, обеспечивая поступление на дефицитные направления образования, остающегося формально бесплатным, а также вынужденное "теневое" софинансирование государственных образовательных учреждений.

Предполагается, что по мере роста доходов, доля семей, способных инвестировать в образование, возрастет к 2010 году до 40-45%. При этом основная масса семей будет способна вкладывать в образование лишь очень ограниченные средства, от 3 до 10 тысяч рублей в год. Уловить эти средства и направить их в учебные заведения возможно путем связывания их с персонифицированным государственным финансированием в качестве добровольных и прозрачных дополнений к такому финансированию.

С учетом введения стимулирующих механизмов бюджетного финансирования, налоговых льгот на частные инвестиции в образование (в частности, уменьшение налогооблагаемой базы с учетом затрат на образование) и темпов роста доходов к 2010 году ожидается значительное - в 2-3 раза в реальном выражении - увеличение средств семей, поступающих в образование. Вместе с тем основная часть этого прироста придется на вторую половину десятилетия.

Средства предприятий (ориентировочно 10 млрд.руб. в 2000 году) делятся на два потока. Первый - оплата тех образовательных программ, в которых заинтересованы сами предприятия (в основном короткие программы дополнительного профессионального образования и подготовка персонала в средних и начальных профессиональных учебных заведениях). Второй - спонсорские средства.

Эффективный спрос со стороны предприятий на образовательные услуги может возрасти по мере оживления реального сектора экономики. При относительно сбалансированных темпах роста по отраслям можно ожидать повышения спроса на образование в 4-5 раз в реальном выражении.

Дополнительный эффект будет получен благодаря введению налоговых льгот, по расходам на образование предусмотренных в рамках налоговой реформы.

Дополнительные доходы системы образования складываются из коммерческой необразовательной деятельности (продажи собственной продукции вузами, ПТУ и техникумами, сдачи в аренду помещений учебных заведений и др.). Ожидается снижение доли "пассивных" доходов рентного характера при стабилизации их абсолютного объема, и опережающего роста "активных".

При определении последовательности решения поставленных выше проблем необходимо учитывать резкие демографические изменения. В 2000-2003гг. будет продолжаться рост выпуска учащихся из общеобразовательной школы. В период 2000-2008 гг. произойдет резкое сокращение числа учащихся в общеобразовательной школе ( с 2008 года это затронет и высшие учебные заведения) - с 21 млн в 1999 году до 14 млн в 2008 году. Это означает, что структурная и содержательная реформа общего образования должна быть в основном завершена до 2009 года.

1.5. Новые институты системы образования

Персонификация бюджетного финансирования

• нормативное финансирование в расчете на 1 учащегося, воспитанника в общем среднем и начальном профессиональном образовании;
• дифференцированное персонифицированное бюджетное финансирование студентов (по государственным именным финансовым обязательствам - ГИФО) в системе среднего и высшего профессионального образования

Переход на эти формы начнется в экспериментальном порядке в 2001 году по системе общего образования, в 2002 году по системе профессионального образования. Персонификация финансирования позволит значительно повысить эффективность использования бюджетных средств и вовлечь в образование частные средства в виде добровольного софинансирования. Она обеспечит также свободу выбора учебных заведений и образовательных программ, увеличит доступность высшего образования.

Академическая и экономическая автономия учебных заведений

Важнейшим элементом нового организационно-экономического механизма является полная и последовательная реализация правового статуса образовательной организации (учебного заведения), заложенной в Законе "Об образовании". Это включает:

• контрактные (рыночные) формы отношений с государством и частными заказчиками, в том числе с непосредственными получателями образовательных услуг;
• государственное регулирование учебных заведений через механизмы аккредитации и контроля качества образования. Это потребует значительного повышения эффективности и прозрачности этих механизмов;
• постепенное сближение в правах государственных и негосударственных учебных заведений, имеющих государственную аккредитацию.

Для повышения эффективности использования ресурсов следует изменить характер (порядок) выделения бюджетных средств учебному заведению, обеспечив:

• переход от выделения средств по статьям расходов Бюджетной классификации к финансированию одним показателем (исполнение государственного именного финансового обязательства);
• расширение прав учебных заведений по распоряжению финансовыми ресурсами, в том числе в части планирования и исполнения сметы расходов (в общем образовании - при участии попечительских советов);
• прозрачность и доступность для общественно-государственного контроля всей академической и финансовой деятельности образовательной организации, включая разработку единых форм отчетности и ежегодную публикацию академических и финансовых отчетов;
• создание унифицированных и понятных процедур расходования средств, основанных на конкурсном отборе поставщиков товаров, работ и услуг.

Порядок использования недвижимого имущества, переданного собственником учебному заведению, должен гарантировать его эффективное использование в уставных целях. Следует подтвердить запрет на приватизацию объектов собственности, закрепленных за государственными и муниципальными учебными заведениями, трудовыми коллективами данных учебных учреждений.

Государственные инвестиции в образование должны выполнять следующие функции:

• обеспечить государственные приоритеты в развитии образования;
• стимулировать эффективное использование внебюджетных доходов учебными заведениями;
• служить инструментом отбора наиболее эффективных инвестиционных проектов учебных заведений.

Государственные инвестиции будут направляться в образование в двух основных формах.

(1) инвестиции в формирование информационной базы учебных заведений и в обновление их учебно-научного оборудования. Имеют форму прямых инвестиций, направляемых в учебные заведения соответственно количеству студентов (учащихся), уровню и типу подготовки и государственным приоритетам в развитии образования

(2) Бюджет развития образования предполагает конкурсный порядок отбора инвестиционных проектов учебных заведений и государственное софинансирование отобранных проектов.

Стимулирование притока частных средств в образование с помощью комплекса налоговых льгот.

Адресная социальная поддержка учащихся и студентов из низкодоходных семей:

• в общем среднем образовании - введение финансовой поддержки учащихся из низкодоходных семей, сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, одаренных детей для оплаты обучения в учебных заведениях повышенного уровня;
• в начальном профессиональном образовании - обеспечить доступность этого уровня образования с сохранением действующих мер социальной защиты;
• в среднем и высшем профессиональном образовании- обязательное выделение государственных дотаций определенным категориям студентов из низкодоходных семей для покрытия разницы между ценой обучения и ценой сертификата, а также для проживания в общежитии иногородних студентов.

1.6. Направления модернизации образования в 2000-2010 гг.

Приоритетной сферой государственных интересов является создание условий для качественной реализации на основе бюджетного финансирования образовательных программ следующих уровней:

• дошкольное образование;
• начальное, основное и полное общее образование;
• дополнительное к ним.

Дошкольное образование должно стать частью общего обязательного образования. Будут разработаны минимальные государственные требования к дошкольному воспитанию и образованию. В 2001-2004 гг. будут организованы гибкие программы дошкольного образования (подготовки к школе) для 5-6 летних детей с индивидуальным графиком посещения (неполная неделя, неполный день и т.п.).

В организационной структуре системы дошкольного воспитания и обучения необходимо разделить собственно дошкольное образование и содержание детей. Первое составит сферу государственного финансирования и к 2005 году войдет в федеральные мандаты для бюджетов субъектов Федерации. Второе по истечении переходного периода 2000-2004 гг., будет финансироваться государством на адресной основе в форме оплаты содержания детей из низкодоходных семей.

Общее среднее образование

Главная стратегическая линия развития общего среднего образования состоит в его адаптации к изменившимся социально-экономическим условиям - в части содержания образования, во внутреннем устройстве школы, в ее организационно-экономическом механизме, в управлении. Необходимые условия реализации этой линии: личностная ориентированность и индивидуализация образовательного процесса; многообразие образовательных учреждений и вариативность образовательных программ; эффективная поддержка инновационных мероприятий и активное участие общества в образовательной деятельности, в развитии образования.

При этом необходимо обеспечить реальную всеобщность и доступность общего среднего образования и на этой основе поднять образовательный уровень страны.

Ведущие направления действий в 2000-2003 годах: разработка и экспериментальная апробация нового содержания и структуры общего среднего образования и организационно- экономических отношений в сфере образования.

Обновление содержания общего среднего образования требует в первую очередь решения следующих задач:

Реализация модели открытого образования в общеобразовательном процессе предполагает:

• формирование инфраструктуры технических средств, постоянно доступных участникам образовательного процесса (рабочая станция в школьной библиотеке, дома у ребенка-инвалида и т. д.); соответствующих программных средств, в том числе виртуальных сред учебной деятельности, информационно-справочных ресурсов; организационной инфраструктуры, в том числе региональных центров открытого образования, университетских Интернет-центров, структур методической поддержки, повышения квалификации и подготовки кадров;
• подготовку и переподготовку координаторов и методистов информационных технологий всех уровней;
• Реализация политики в области образовательных стандартов предполагает также разработку и введение системы государственных минимальных социальных стандартов в области общего среднего образования. Новые стандарты общего образования должны обеспечить разумную разгрузку содержания школьного образования в интересах сохранения здоровья учащихся. Их введение должно сопровождаться внедрением системы измерителей для определения качества общего среднего образования ("стандартов на выходе").

Основным результатом деятельности образовательного учреждения должна стать не система знаний, умений и навыков сама по себе, а набор заявленных государством ключевых компетенций в интеллектуальной, общественно-политической, коммуникационной , информационной и прочих сферах.

Усиление социальной и гуманитарной ориентированности общего среднего образования, расширение и конкретизация его социального и культурного контекста.

Практическая ориентация и инструментальная направленность общего среднего образования. Это означает: достижение оптимального сочетания фундаментальных и практических знаний; направленность образовательного процесса не только на усвоение знаний, но и на развитие способностей мышления, выработку практических навыков; изучение процедур и технологий, а не набора фактов; расширение различного рода практикумов, интерактивных и коллективных форм работы; привязка изучаемого материала к проблемам повседневной жизни и т.д. Необходимо существенно повысить роль коммуникативных дисциплин, прежде всего информационных технологий, русского и иностранных языков.

Дифференциация и индивидуализация образовательного процесса путем развития вариативных образовательных программ, ориентированных на различные контингенты учащихся - от одаренных детей до детей с ограниченными возможностями, а также путем формирования индивидуализированных программ и графиков обучения с учетом особенностей и способностей учащихся.

Уменьшение доли обязательных часов в учебном плане по мере продвижения к старшим ступеням образования, увеличение часов на самостоятельную работу (реферирование, проектирование, исследовательская и экспериментальная деятельность).

Структурная перестройка в сфере общего среднего образования содержит в себе следующие основные компоненты:

• восстановление системы дошкольного образования, в том числе путем расширения практики создания комплексов "детский сад - школа" с гибкими формами получения дошкольного образования (неполный день, неполная неделя и т.п.).
• отработка структуры старшей ступени школы с профильным обучением для более эффективной подготовки ее выпускников к различным видам профессионального образования и профессиональной деятельности.

Расширение возможностей и повышение эффективности профильного обучения за счет интеграции образовательных ресурсов старшей ступени различных общеобразовательных школ и организации их взаимодействия с учреждениями начального и среднего профессионального образования: создание межшкольных комплексов на уровне старшей школы; создание комплексов "школа - ПТУ", "школа - ССУЗ" и нескольких технологически ориентированных вариантов полного среднего образования на базе НПО и СПО; организация профессиональной подготовки в средней школе на базе ПТУ и общеобразовательной подготовки в ПТУ на базе средней школы. Решение этих проблем возможно путем создания объединений образовательных учреждений, включающих учреждения дошкольного, общего, начального и среднего профессионального образования. Тем самым будет реализована возможность создания многоуровневого вариативного образования на старшей ступени общего среднего образования.

Реструктурирование городской системы образования предполагает возможность создания отдельно функционирующих общеобразовательных учреждений различных ступеней.

При реформировании общего образования сельская школа требует особого внимания. Объективная трудность обеспечения должного качества образования в малокомплектной сельской школе при высоком уровне затрат на нее (затраты на 1 ученика здесь в среднем в 2-3 раза выше аналогичных затрат в городе) требует серьезной структурной перестройки сельской школы, ее укрупнения на уровне основной и полной средней школы. Механизмы и варианты осуществления реструктуризации сельской школы включают:

• стимулирование начавшегося процесса создания образовательных центров в сельской местности в различных их вариантах в зависимости от наличия и характера образовательных, социокультурных и производственных ресурсов;
• организация транспортного обслуживания сельских школ с помощью системы "школьных автобусов";
• создание интернатов, в том числе пятидневных, на базе сельских школ;
• развитие дистанционного образования (включая Интернет-образование) и соответствующей сети центров дистанционного обучения.

Выбор названных вариантов или различной их комбинации должен проводиться в каждом сельском районе в зависимости от конкретных условий.

Реорганизация экономических отношений в системе общего образования. Учебные заведения финансируются за счет средств бюджета пропорционально количеству учащихся (нормативное финансирование) в размерах, обеспечивающих условия предоставления образовательных услуг в объемах необходимых для реализации минимальных требований федерального и национально-регионального компонентов государственного образовательного стандарта. Норматив бюджетного финансирования является гарантированной нормой, фиксирует минимальный объем финансовых средств в год на одного учащегося, обеспечивающих реализацию прав граждан на бесплатное общее образование. Дополнительные образовательные услуги за рамками стандарта являются платными для всех учащихся. Для учащихся из малообеспеченных семей эти расходы полностью или частично будут компенсироваться в форме социальной поддержки.

Необходимым условием реорганизации и повышения эффективности экономических отношений в сфере образования является правовое и организационно-экономическое обеспечение реального перехода общеобразовательных учреждений на финансово-хозяйственную самостоятельность: обязательное получение школами статуса юридического лица; изменение порядка выделения им бюджетных средств (переход от выделения средств по статьям расходов бюджетной классификации к финансированию одной строкой); создание единых форм финансового учета и отчетности; подготовка и переподготовка управленческого персонала школ.

Организация и управление общим образованием только на муниципальной основе не способствует реализации единой федеральной политики в сфере образования. Необходимо ввести государственную норму участия в управлении общеобразовательными учреждениями через соучредительство органов власти муниципалитетов и субъектов федерации.

Реализацию государственного управления муниципальной системой образования, ориентацию учреждений общего среднего образования, начального и среднего профессионального образования на местные рынки труда целесообразно вести также через организацию образовательных округов. В их рамках, в частности, должен обеспечиваться весь набор специализаций в полной средней школе.

1.7. Система качества и единый экзамен

Необходимо создание государственной федеральной системы управления качеством образования, оценивающей соответствие достигаемого качества образования утвержденным требованиям и нормативным показателям, в состав которой будут входить. Система мониторинга качества образования должна включать разветвленную региональную сеть.

При проведении реформы управления качеством образования необходимо предусмотреть разграничение полномочий аттестационных, методических и инспекторских служб.

Приоритетными мерами по созданию системы управления качеством образования в России является создание следующих ее компонентов:

• системы показателей качества и эффективности образования;
• объективных процедур и технологий оценки, обеспечивающих получение достоверных и сопоставимых данных.

Будет проведена работа по повышению объективности и унификации итоговой аттестации общего образования и вступительных испытаний системы профессионального образования, в рамках общегосударственной аттестации выпускников. Аттестация должна проводиться независимо от конкретных учебных заведений общего и профессионального образования, в частности, с использованием единого экзамена. Исходя из результатов этой аттестации, выпускник получает право на дифференцированную по объему государственную финансовую поддержку дальнейшего профессионального образования (которая будет дополняться социальными пособиями для учащихся из семей с низкими доходами) . На первом этапе (в 2001-2002 гг.) система общегосударственной аттестации выпускников будет вводиться в экспериментальном порядке в отдельных регионах и для отдельных групп учебных заведений общего и профессионального образования на базе существующего российского опыта выпускных и вступительных экзаменов и мирового опыта систем общенациональной аттестации.

1.8. НАЧАЛЬНОЕ И СРЕДНЕЕ Профессиональное образование

1.8.1. Развитие начального профессионального образования

Основные задачи среднесрочной перспективы (до 2010 года) в области начального профессионального образования:

• актуализировать содержание и обеспечить повышение выпускных стандартов начального профессионального образования, ориентацию их на международный уровень качества, предусмотрев участие работодателей, инвесторов и экспертов в формировании стандартов;
• создать условия для значительного повышения качества профессиональной подготовки выпускников. Предусмотреть усиление профессиональной составляющей НПО и дифференцированное изучение общеобразовательных дисциплин, отказавшись от одновременного освоения стандарта начального профессионального образования и всеобщего обязательного стандарта среднего (полного) общего образования;
• оптимизировать сеть учебных заведений НПО с одновременным обновлением материально-технической базы и созданием ресурсных центров; развить инфраструктуру учебно-производственной деятельности; создать условия для обеспечения использования базы предприятий всех форм собственности для организации практического обучения учащихся системы НПО;
• перейти на смешанную систему финансирования системы НПО из бюджетов различных уровней, сформировать, апробировать и внедрить новые модели финансирования начального профессионального образования, в том числе на основе многоучредительства. Повысить привлекательность системы начального профессионального образования для потенциальных инвесторов,
• обеспечить правовую поддержку развития многоуровневых учреждений начального профессионального образования как новых видов образовательных учреждений, реализующих программы начального и среднего профессионального образования, профессионального технологического обучения школьников, переподготовки взрослого населения;
• обеспечить направление государственных ресурсов, выделяемых на переподготовку незанятого населения по рабочим профессиям, в учебные заведения начального профессионального образования.

1.8.2. Развитие среднего профессионального образования

На современном этапе увеличивается потребность в специалистах среднего звена для обеспечения технологической культуры производства, административно-технической поддержки процессов управления, развития рыночной инфраструктуры, технического, информационного и социального сервиса. Средняя профессиональная школа обеспечивает получение доступного и массового профессионального образования, направленного на подготовку специалистов среднего звена, повышение образовательного и культурного уровня личности. В средних специальных учебных заведениях обучаются лица в основном из малообеспеченных слоев населения. Это обусловливает необходимость сохранения ведущей роли государства в финансировании среднего профессионального образования.

Подготовка специалистов со средним профессиональным образованием направлена на обеспечение потребностей как федерального, так и регионального рынка труда. Профильная структура среднего профессионального образования, ориентированного на федеральный уровень, должна включать, в основном , подготовку кадров по целевым федеральным программам, для наукоемких и высокотехнологичных производств, для обеспечения федеральных систем инфраструктуры, систем контроля качества продукции, подготовку кадров в области искусства. Наряду с бюджетным финансированием необходимо предусмотреть развитие многоканального финансирования, в том числе в форме соучредительства образовательных учреждений СПО.

В целях лучшей адаптации к платежеспособному спросу на рынках труда и обеспечения вертикальной мобильности учащихся начальной и средней ступеней профессионального образования необходимо осуществить многовариантную интеграцию средних специальных учебных заведений с учебными заведениями других типов.

Дальнейшее развитие получит интеграция средних специальных учебных заведений с высшей школой, их включение в состав университетских комплексов (в различных формах, в том числе с сохранением статуса юридического лица), а также практика создания филиалов вузов на базе средних специальных учебных заведений, что позволит сделать высшее образование более доступным в территориальном аспекте.

Перспективным направлением станет интеграция средних специальных учебных заведений с учреждениями начального профессионального образования и создание на этой базе многоуровневых образовательных учреждений, осуществляющих подготовку специалистов среднего звена, квалифицированных рабочих, переподготовку кадров по широкому спектру специальностей и профессий.

1.9. Высшее профессиональное образование

В высших учебных заведениях сосредоточен основной потенциал инновационного развития страны. Поэтому именно здесь будет на первом этапе (2001-2005гг.) сосредоточен основной прирост бюджетных средств.

Структура высшего образования

Для обновления структуры ВПО, его адаптации к потребностям общества и экономики необходимо создать механизм эффективной трансляции потребностей семей, предприятий и государства.

Его центральным элементом, начиная с 2003 г. выступает рыночный спрос со стороны семей с учетом государственных именных финансовых обязательств. В среднем платежеспособный спрос возрастет в три раза в реальном выражении. Складывающийся на такой основе рынок профессионального образования будет служить несравненно более эффективным механизмом обновления его структуры и повышения качества, чем существующая система инерционного "государственного заказа".

Наряду с этим усиливает свою роль механизм реализации государственных приоритетов в профессиональном образовании. Его роль - формирование "кадрового запаса" для развития перспективных рынков и технологий, подготовка кадров для тех отраслей, которые еще не начали предъявлять широкого платежеспособного спроса на выпускников. Будет создан особый стипендиальный фонд для дополнительного финансирования обучения тех студентов, которые выберут направления и специальности, приоритетные для государства. Его размеры должны обеспечивать не только стимулы для студентов, но и материальные потребности подготовки по "капиталоемким" естественнонаучным и инженерным направлениям и специальностям. Для ведущих инженерных вузов и естественных факультетов классических университетов софинансирование из этого фонда может составлять до 40% всех средств, поступающих от студентов.

Улучшение финансового обеспечения высших учебных заведений.

Финансирование высшего образования будет осуществляться по двум направлениям: финансирование текущих расходов учебных заведений и их модернизации через бюджет развития. Средства бюджета развития, выделяемые отдельной строкой в бюджете, будут направлены в первую очередь на информатизацию и обновление учебно-научного оборудования.

Средства, выделяемые на обучение одного студента вуза из федерального бюджета, вырастут за 5 лет в два-три раза. В этом повышении закладывается возможность значительного повышения заработных плат профессорско-преподавательского состава (не менее чем вдвое) и переход к регулярной оплате коммунальных платежей. Бюджетные средства вузам (кроме целевых "инвестиционных" средств) будут, начиная с 2003-2004 гг., выделяться одной строкой "обеспечение государственных именных финансовых обязательств".

Введение комплекса налоговых льгот для семей и предприятий, инвестирующих в образование и оказывающих ему безвозмездную поддержку, обеспечит уже с 2001 года прирост внебюджетных средств вузов.

Порядок финансирования обучения студентов.

В 2001-2002 гг. будут развиваться конкурсные процедуры на реализацию государственного заказа на подготовку специалистов.

Начиная с 2003 г., по итогам проведения эксперимента, будет определен порядок приема в вузы на основе результатов единого государственного экзамена и соответствующего финансирования по государственным именным финансовым обязательствам. Бесплатное высшее образование на конкурсной основе сохраняется, но предоставляется не "раз навсегда": студент должен удерживаться в соответствующей группе в ходе своей текущей учебы.

В дополнение к общему финансированию по именным сертификатам устанавливаются два вида государственных стипендий: социальная и академическая. Социальная стипендия имеет характер поддержки студентов из низкодоходных семей и составляет до 75% прожиточного минимума. Академические стипендии выделяются за академические достижения студентам и носят характер грантов. Порядок выделения этих стипендий определяется уставами вузов.

Университетские комплексы

Создание университетских комплексов как нового типа учебных заведений предусматривает различные формы интеграции разнопрофильных учебных заведений высшего и среднего профессионального образования, учреждений дополнительного профессионального образования, других образовательных учреждений; формирование ассоциаций и консорциумов, включающих в себя не только учебные заведения, но и научно-исследовательские институты, базовые предприятия и организации. В рамках комплексов будут разработаны сопряженные образовательных программ разных уровней профессионального образования с целью обеспечения повышения качества подготовки и сокращения образовательной траектории.

Возможно использование трех моделей взаимодействия учебных заведений:

• создание комплекса как университетского образовательного округа (не имеющего статуса юридического лица), в котором университет играет роль центра методического обеспечения образовательных учреждений различных уровней, повышения квалификации преподавателей в регионе, формирует развитую информационную образовательную среду, ведет целевую подготовку кадров для производственной и социальной сферы региона; при этом все учреждения, входящие в состав округа, сохраняют юридическую самостоятельность;
• формирование комплекса как юридического лица в форме объединения образовательных, научных, производственных и других структур различных форм собственности, сохраняющих статус юридических лиц;
• создание комплекса как единого юридического лица - автономного учебного заведения, в котором объединены подразделения, реализующие образовательные программы различных уровней (лицеи, гимназии, колледжи, институты, учреждения дополнительного профессионального образования), НИИ и КБ, производственные и другие подразделения, объекты социальной сферы.

Функционирование университетских комплексов обеспечит:

• повышение качества преподавания в колледжах и профессиональных училищах (преподаватели колледжа и училища становятся членами вузовских кафедр, у них появляется круг профессионального общения и создаются перспективы профессионального роста); повышение социального статуса и социальной мобильности студентов и преподавателей колледжей и техникумов.
• повышение гибкости структуры профессионального образования, возможность быстрой адаптации к изменениям рынка труда;
• рост эффективности использования материальных и кадровых ресурсов, более быструю и гибкую адаптацию системы профессионального образования к изменениям рынка труда.

1.10. Дополнительное и послевузовское профессиональное образование. Необходимость развития непрерывного ДПО объясняется как объективным, все более ускоряющимся процессом устаревания знаний, так и необходимостью гибко и оперативно откликаться на новые требования рынка в отношении новых знаний, умений и отношений. Для успешной профессиональной деятельности в новых условиях требуется в ближайшие годы обеспечить повышение квалификации и переподготовку около 20 миллионов руководителей, специалистов и государственных служащих. Для решения такой задачи необходимо в 3-4 раза увеличить пропускную способность существующей системы дополнительного и послевузовского профессионального образования.

Ориентация большинства предприятий на краткосрочные результаты резко сузила спрос - объём инвестиций в человеческий капитал упал одновременно с общим объёмом промышленных инвестиций. Сокращение спроса существенно сказалось на объёме и, особенно, качестве предлагаемых услуг в области ДПО. Если в области высшего образования в целом сохранен и развивается потенциал экспорта образовательных услуг, то в области ДПО ситуация прямо противоположная. Практически отсутствуют конкурентоспособные программы повышения квалификации и переподготовки. Значителен удельный вес импорта услуг, особенно в сфере наиболее платежеспособного спроса - переподготовки руководителей и финансистов. Во многих областях профессиональной деятельности отсутствуют задаваемые государством либо профессиональным сообществом квалификационные требования.

Необходимо распространить практику софинансирования из бюджетов программ ДПО, имеющих федеральное и региональное значение. При этом бюджетные средства предоставляются на конкурсной основе (в рамках бюджета развития образования). Для мобилизации средств работодателей и граждан необходимо предоставление кредитов на повышение квалификации и переподготовку, а также развитие системы финансирования ДПО через целевые благотворительные фонды, аккумулирующие средства из различных источников.

Государство должно поддержать структурные и содержательные изменения в дополнительном профессиональном образовании. Приоритетным направлением должно стать развитие высших учебных заведений, осуществляющих дополнительное и послевузовское профессиональное образование, в том числе путем формирования в своей структуре специальных подразделений. Налоговые льготы должны предоставляться только в том случае, когда предприятия оплачивают услуги ДПО, предоставляемые аккредитованными учебными заведениями. Наряду с этим предусматривается поддержка корпоративно-отраслевой системы дополнительной подготовки кадров и обеспечение ее интеграции с вузовской.

Обновление корпуса администраторов и менеджеров в сфере образования, создание эффективной системы их подготовки и переподготовки на базе экономических и педагогических университетов.

Повышение общего уровня оплаты труда образовательных кадров при одновременном усилении ее дифференциации, в том числе за счет пересмотра роли ЕТС и роста финансового обеспечения ГИФО. За счет доходов из внебюджетных источников учебные заведения получают право без ограничений устанавливать любые размеры оплаты труда и премирования. Необходима реализация комплекса мер по повышению стартовой оплаты труда и расширению карьерных возможностей для молодых преподавателей. Перечисленные меры будут направлены на преодоление необоснованного разрыва в уровне оплаты труда работников образования по сравнению с производственной сферой.

Совершенствование пенсионного обеспечения педагогов и других работников образования. В рамках пенсионной реформы учебные заведения получат возможность перечислять дополнительные средства на персональные накопительные счета своих работников, существенно повышая тем самым уровень их пенсий.

Создание вариативной системы повышения квалификации по модели именного образовательного чека, дающего права раз в пять лет повысить профессиональный уровень педагога при условии обеспечения возможности выбора места, формы, программы, обучения в пределах предусмотренных средств, включив соответствующие расходы в норматив финансирования образовательной услуги.