год 2010-й - более 30.000.000 обращений

2.1. Основные направления бюджетной политики

Формирование эффективной бюджетной системы является неотъемлемой частью процесса становления эффективного государства, рыночной экономики и открытого общества. Бюджетная политика должна играть важнейшую роль в политике государства в целом, реализуя - в сочетании с денежно-кредитной политикой - следующие основные функции:

• финансовое обеспечение выполнения государством своих функций;
• поддержание финансовой стабильности в стране;
• обеспечение финансовой целостности федеративного государства;
• создание финансовых стимулов для поступательного социально-экономического развития.

2.1.1. Текущее состояние государственных финансов и адекватность бюджетной политики

За прошедшие годы государство достигло значительного прогресса в построении бюджетной системы, отвечающей современным требованиям. Несмотря на это, государству еще предстоит решить связанные с ней фундаментальные проблемы, которые заключаются в: (1) несбалансированности обязательств и ресурсов на всех уровнях бюджетной системы и избыточности долгового бремени; (2) неэффективности налоговой системы; (3) неэффективности значительной части бюджетных расходов; (4) незавершенности формирования эффективной системы управления государственными финансами.

Финансовый кризис 1998 года привел к сокращению непроцентных обязательств государства за счет существенного снижения реальной заработной платы в бюджетном секторе. Дополнительный эффект дала и реализация Программы экономии государственных расходов. Однако на сегодняшний день непроцентные обязательства расширенного правительства все еще составляют более 55% ВВП. Существенным остается долговое бремя (до 50% бюджетных доходов) Общая несбалансированность обязательств и ресурсов государства составляет не менее 20% ВВП, что определяет низкую эффективность бюджетной системы.

Несмотря на значительный прогресс в направлении создания эффективной системы управления государственными финансами, все ее элементы функционируют с недостаточно высокой степенью эффективности. Это относится и к межбюджетным отношениям, и ко всему бюджетному процессу, включая стадии формирования бюджетной политики, исполнения бюджета, учета и контроля, а также к прозрачности бюджетов и процедур принятия бюджетных решений, управлению долгом и активами.

Принятие Бюджетного кодекса стало значительным шагом на пути повышения эффективности бюджетного процесса. Тем не менее, для полной реализации его положений еще предстоит проделать огромную работу. Кроме того, многие положения Бюджетного кодекса оставляют существенные возможности для сохранения неэффективных механизмов управления государственными финансами.

Последние годы стали периодом обострения кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов как следствия резкой диспропорции между сосредоточенными на региональном и местном уровне значительными расходными обязательствами и бюджетными средствами, с одной стороны, и недостаточной ответственностью за их выполнение и использование, с другой.

Формирование государственного бюджета продолжает осуществляться по методу "от достигнутого". Процесс исполнения бюджетов заметно улучшился в последние годы в связи со становлением казначейской системы. Казначейская система уже позволила (главным образом, на федеральном уровне) упорядочить расходование средств в соответствии с принятыми законами, в частности, путем установления внутригодовых постатейных лимитов расходов, а также регистрации контрактов на поставку товаров и услуг, заключаемых бюджетополучателями. Был усилен текущий контроль за целевым расходованием средств бюджетными организациями. С 1999 года реализуется Концепция функционирования единого счета Федерального казначейства по учету доходов и средств федерального бюджета, который позволяет сокращать срок прохождения доходов от плательщиков налогов до возможности их использования, ежедневно иметь оперативную информацию о доходах и расходах федерального бюджета, оперативно управлять средствами федерального бюджета, ускорять их оборачиваемость, снижать потребность в заемных ресурсах и минимизировать риск потери бюджетных денег. Тем не менее, проблемы в этой области еще очень велики. Казначейская система лишь в малой степени затрагивает исполнение региональных бюджетов. Далеки от совершенства процедуры внутригодового перераспределения ресурсов и использования дополнительных доходов. Не удается уйти от накопления кредиторской задолженности по отдельным бюджетным статьям.

Процедуры государственных закупок, в том числе конкурсные, оставляют значительные возможности для дискриминации потенциальных производителей товаров и услуг, а также к завышению бюджетных потребностей и сохранению неэффективных бюджетных расходов.

До сегодняшнего дня сохраняется широкое использование целевых бюджетных фондов и механизмов связанного кредитования как инструментов бюджетного финансирования. Эти инструменты являются, как правило, крайне неэффективными, поскольку ведут либо к избыточным расходам, прямо не предусмотренным в законах о бюджете, либо к утрате механизмов ответственности на нижестоящем уровне и соответствующей финансовой ответственности на более высоком уровне. Внебюджетные фонды, продолжают играть чрезмерную роль в системе государственных финансов.

Управление долгом до недавнего времени продолжало осуществляться (как на федеральном, так и на региональном уровне) в большей степени, исходя из бюджетных потребностей. Управление долгом плохо сопряжено с управлением государственными активами. В управлении государственным имуществом отсутствует комплексность и подходы, опирающиеся на оценку эффективности.

2.1.2. Стратегические направления бюджетной политики

Цели бюджетной политики в долгосрочной перспективе:

• обеспечить полное и устойчивое выполнение финансовых обязательств государства на всех уровнях власти;
• устранить дестимулирующие элементы и развить стимулирующие элементы бюджетной политики, прежде всего в рамках реформирования налоговой системы;
• существенно снизить относительные издержки функционирования
• значительно уменьшить долговую нагрузку на экономику.

Указанные цели будут достигаться сочетанием бюджетных реформ по пяти основным направлениям: создание эффективной системы управления государственными финансами, концентрация финансовых ресурсов государства на выполнении его базовых функций, проведение целенаправленной политики управления государственным долгом и активами, совершенствование межбюджетных отношений, налоговая реформа.

Первоочередная задача государства - обеспечение собственной платежеспособности. Необходимо привести обязательства государства в соответствие с его ресурсами и - с учетом высокого долгового бремени - безусловно сохранять бездефицитность бюджета. На первом же этапе следует инвентаризировать все обязательства государства и провести оценку их эффективности. Избыточные обязательства должны быть сокращены и реструктуризованы, обязательства, не подлежащие отмене или приостановке - безусловно выполняться. Необходимо максимально быстро ликвидировать необоснованные бюджетные субсидии, создающие неравные условия конкуренции и снижающие потенциал экономического роста, и сконцентрировать финансовые ресурсы на выполнении основных функций государства - повысить бюджетные расходы на социальную помощь, здравоохранение, образование, культуру, судебную систему, правоохранительную деятельность и оборону.

Для создания эффективного государства необходимо построение соответствующей системы управления государственными финансами. Принципы реформ в этом направлении - финансовая открытость государства и жесткий бюджетный контроль; снижение стоимости функционирования государственной власти; сбалансированность ресурсов и обязательств, полномочий и ответственности на всех уровнях бюджетной системы; целенаправленное управление государственным долгом и активами.

Реализация первого принципа потребует завершить перевод бюджетов всех уровней на казначейское исполнение, ввести обязательную публикацию подробной бюджетной отчетности, обеспечить открытость процедур размещения государственных заказов.

Для реализации второго принципа необходима максимальная консолидация внебюджетных фондов.

Третье направление подразумевает создание эффективной системы межбюджетных отношений: реальная децентрализация бюджетной системы с одновременной передачей на федеральный уровень финансовых обязательств общенационального характера и соответствующих им налоговых ресурсов. Здесь необходимо четкое разграничение расходов между уровнями бюджетной системы, повышение степени автономности налоговых полномочий, выработка прозрачных объективных процедур распределения финансовой поддержки регионам. Межбюджетные отношения должны стать реальной основой федеративных отношений, стимулировать разумную экономическую политику в регионах, обеспечивать равный доступ граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям, а также свободное перемещение труда и капитала по всему экономическому пространству страны.

Четвертое направление включает завершение создания единой системы управления государственным долгом, которая даст возможность осуществлять активную долговую политику, и диверсификацию методов управления государственными активами на основе их инвентаризации и оценки эффективности.

Основными задачами налоговой реформы, одной из важнейших частей всей стратегии долгосрочного развития являются: значительное снижение и выравнивание налогового бремени, упрощение налоговой системы, минимизация издержек исполнения и администрирования налогового законодательства. Необходимо уже с 2001 г. ликвидировать налоги с оборота, резко снизить налоговую нагрузку на фонд оплаты труда, уменьшить импортные пошлины, создать условия для легализации прибыли предприятий.

Эти решения должны сопровождаться отменой необоснованных льгот и других налоговых преференций, создающих неравные условия конкуренции и открывающих широкие возможности для ухода от налогов. Должно быть резко снижено количество налогов, взносов и сборов, следует ввести единую ставку подоходного налога и существенно упростить структуру таможенных пошлин. Необходимо максимально консолидировать полномочия по сбору и администрированию налогов и социальных взносов, реализовать автоматическую индексацию номинальных параметров налоговой системы. Укрепление налоговой администрации будет достигнуто за счет ограничения репрессивных полномочий налоговых и таможенных органов при одновременном повышении ответственности налогоплательщиков.

Необходимо добиться приведения обязательств государства в соответствие с его ресурсами. Первоочередной мерой должна стать инвентаризация государственных активов и пассивов с последующей оценкой эффективности их сохранения и вариантов их реструктуризации. Это позволит получить относительно полное представление о масштабах государственного участия в экономике и осуществлять обоснованную бюджетную политику.

Следуя принципам бездефицитного бюджета и полного выполнения взятых на себя обязательств, государство должно уже до инвентаризации отказаться от тех обязательств, финансирование которых не было возможным в прошлом и не будет возможно в обозримом будущем. Необходимо получить согласие Федерального собрания на ликвидацию или приостановку действия не финансируемых или частично финансируемых федеральных мандатов.

Необходимо в максимально короткие сроки определить, отключение каких предприятий и организаций от потребления товаров и услуг естественных монополий противоречит интересам государства, и включить финансирование соответствующих обязательств в бюджетные расходы. Остальные предприятия и организации должны подлежать отключению в общем порядке. В перспективе, то же должно касаться и домашних хозяйств, которым будем предоставляться минимально необходимая социальная защита, а все дополнительные расходы будут ложиться на семейные бюджеты.

Необходимо максимально быстро урегулировать кредиторскую и дебиторскую задолженность расширенного правительства. В отношении кредиторской задолженности это подразумевает максимально возможное погашение в наличной форме, списание несанкционированной части, реструктуризацию оставшихся долгов путем выпуска ценных бумаг в наиболее ликвидной форме (в частности, это касается задолженности перед Банком России). Кроме того, Правительству необходимо в максимально короткие сроки завершить переговоры о реструктуризации долга перед внешними кредиторами, а региональным органам власти - по всем имеющимся долговым обязательствам.

В отношении дебиторской задолженности это означает, прежде всего, добровольную реструктуризацию налоговой недоимки с дальнейшем инициированием процедур банкротства всех тех предприятий, которые не урегулировали свою задолженность перед бюджетом и внебюджетными фондами. Более долгосрочным вопросом является урегулирование задолженности других стран перед Россией.

Меры касающиеся увеличения ресурсной базы Правительства включают, прежде всего, мероприятия в области налогового администрирования, повышение доходов от управления государственной собственностью, а также восстановление ликвидного рынка государственных ценных бумаг для привлечения заимствований в рамках бездефицитного бюджета.

Данные меры позволят максимально приблизить обязательства расширенного правительства к его ресурсам и более эффективно заниматься решением других насущных задач - созданием действенной системы управления государственными финансами и изменениями в структуре бюджетных расходов.

Основные направления работы по созданию эффективной системы управления государственными финансами - совершенствование межбюджетных отношений и бюджетного процесса, завершение формирования казначейской системы, обеспечение прозрачности и стабильности бюджетов и бюджетных процедур, максимальная консолидация целевых бюджетных и внебюджетных фондов.

В сфере макроэкономического прогнозирования необходима консолидация имеющихся у правительства научных и аналитических ресурсов, максимальное использование разработок Российской академии наук, а также независимых институтов и организаций. Практика социально-экономического прогнозирования должна сопрягаться с анализом тенденций на микроэкономическом уровне, моделированием поведения предприятий и домохозяйств при различных вариантах экономической политики. Необходимо уделять большее внимание средне- и долгосрочному сценарному прогнозированию, которое будет способствовать принятию стратегических решений в области экономической политики.

Формирование бюджетов должно строиться исключительно на основе оценки эффективности расходов (в противовес методу "от достигнутого"), в полном соответствии с полномочиями различных уровней власти, установленными федеральным законодательством. Необходимо максимально быстро построить систему среднесрочного бюджетного планирования, которое может существенно повысить стабильность бюджетной системы и государства в целом. Планирование бюджетных расходов будет значительно облегчено в результате приведения обязательств государства в соответствие с его ресурсами, и основной задачей станет пересмотр структуры расходов, вытекающий из приоритетов государственной политики, степени и форм участия государства в экономике.

Необходимо продолжать совершенствование внутригодового бюджетного планирования в процессе исполнения бюджета, включая установление ежемесячных лимитов расходов, оперативный выбор источников финансирования дефицита, уточнение процедур использования дополнительных бюджетных доходов. Такое планирование должно осуществляться на основе постоянного анализа краткосрочных экономических тенденций, уточнения потребностей бюджетных организаций, анализа ситуации на финансовых рынках, а также эффективности реализуемых мер экономической политики по сравнению с ориентирами, заложенными в основу бюджетных расчетов. В то же время, показатели, установленные в законах о бюджете, должны стать действенным инструментом укрепления финансовой дисциплины на всех уровнях власти, и дополнительные расходы могут осуществляться исключительно при крайней необходимости. Основными направлениями использования дополнительных доходов должны стать структурные реформы (включая создание необходимых резервов) и урегулирование долгов государства.

Необходимо совершенствовать процедуры бюджетного учета и контроля. Правительство должно вести постоянную методологическую работу по внедрению на практике всех принципов бюджетной классификации в полном объеме на всех уровнях бюджетной системы, что позволит существенно повысить качество управления бюджетными средствами и бюджетного планирования, а также прозрачность бюджетной системы.

Правительство должно в максимально короткие сроки завершить формирование казначейской системы исполнения бюджета на федеральном уровне и начать реализацию программы перевода исполнения региональных бюджетов в рамки казначейства. Основные приоритеты на федеральном уровне - полное покрытие всех расходов федерального бюджета казначейским контролем (прежде всего, это касается системы Министерства обороны и целевых бюджетных фондов) и совершенствование процедур регистрации контрактов, заключаемых бюджетополучателями всех уровней. Необходимо обеспечить казначейский учет и контроль за движением внебюджетных средств бюджетных организаций. Казначейство должно получить реальную возможность проверки контрактных условий на предмет соответствия текущей рыночной конъюнктуре по соответствующим товарам и услугам. Регионам, способным в короткие сроки создать свои казначейские системы, должна оказываться максимальная методологическая поддержка и техническая помощь. Другие регионы должны быть постепенно переведены на обслуживание в системы Федерального казначейства по мере готовности последнего к выполнению соответствующих функций.

Прозрачность бюджетов всех уровней и процедур принятия бюджетных решений является ключевым условием повышения эффективности управления государственными финансами. Первоочередной шаг, необходимый для обеспечения прозрачности бюджетной системы - обязательная публикация бюджетной отчетности по всем разрезам бюджетной классификации на всех уровнях бюджетной системы с высокой периодичностью. Второй важнейший шаг - обеспечение прозрачности процедур осуществления закупок товаров и услуг для государственных нужд. Все уровни власти должны использовать ясные и прозрачные критерии при проведении конкурсов, а также предоставлять реальную возможность участия в конкурсах всем производителям соответствующих товаров и услуг. При этом, при прочих равных условиях, приоритет должен отдаваться отечественным производителям.

Стабильность бюджетной системы - ключевой фактор ее управляемости и создания благоприятных условий для взаимодействия государства и общества. Правительство должно обеспечить - после проведения необходимых преобразований - стабильность налоговой системы и бюджетных процедур, предсказуемость структуры бюджетных расходов (в том числе, за счет повышения роли среднесрочного бюджетного планирования), а также возможность поддержания устойчивости финансового положения всех уровней государственной власти как фактора снижения экономических и политических рисков.

Необходимо максимально консолидировать в бюджеты соответствующих уровней существующие внебюджетные фонды, а также целевые бюджетные фонды. Это позволит не только повысить прозрачность и ответственность государственных органов власти, но и будет способствовать борьбе с коррупцией, повышению эффективности бюджетных расходов. Что касается внебюджетных ресурсов получателей бюджетных средств, то должен быть обеспечен их учет, а в специальных случаях и ясные процедуры использования.

Государство должно сконцентрировать свои ограниченные ресурсы на выполнении своих базовых функций. Бюджетная политика должна строиться на оценке относительной эффективности участия государства в различных сферах экономической активности и сводить к минимуму распределение бюджетных ресурсов по направлениям, где участие государства необязательно или неэффективно. Общий объем расходов расширенного правительства снизится с 36% ВВП в 2000 году до 32-33% ВВП в ближайшие 5 лет и далее до 30% в долгосрочной перспективе.

Основным приоритетом бюджетных расходов как в кратко-, так и в долгосрочной перспективе останутся расходы на социальную сферу - систему социальной защиты и инвестиции в человеческий капитал. Формирование "социального бюджета" будет основано на принципах социальной политики, подробно описанных в соответствующем разделе. Политика в области расходов на социальную сферу подразумевает:

• повышение реального уровня пенсий с одновременным обеспечением кратко- и долгосрочной устойчивости пенсионной системы;
• существенное снижение уровня бедности за счет обеспечения необходимой социальной помощи;
• сохранение существующих льгот ветеранам войны, инвалидам, участникам ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, детских пособий (с обязательной проверкой нуждаемости), а также перевод большинства из них в денежную форму;
• выплату жилищных субсидий домохозяйствам расходы которых на жилищно-коммунальные услуги превышают законодательно установленные нормы (с учетом ликвидации дотаций предприятиям ЖКХ и перекрестного субсидирования);
• повышение реальной заработной платы учителей и врачей, а также техническое переоснащение образовательных и медицинских учреждений;
• обеспечение текущих материальных расходов бюджетных организаций в соответствии с установленными нормативами;
• необходимые государственные инвестиции в социальную сферу.

Второй приоритет бюджетных расходов - это финансирование судебной системы. Рост расходов по этой статье, который необходим для обеспечения реальной независимости правосудия, должен быть связан с обоими основными компонентами затрат - увеличением численности судей и их средней заработной платы, а также улучшением материально-технического обеспечения работы судов. Это приведет к существенному реальному росту расходов на содержание судебной системы, который с избытком окупиться улучшением правовых условий развития общества и защиты прав гражданина в целом и функционирования предприятий в частности.

Расходы на национальную оборону являются важным бюджетным приоритетом. Недофинансирование расходов по этой статье до 1999 года привело к недостаточному темпу перевооружения армии и недопустимому снижению уровня жизни военнослужащих. Стабильное финансирование национальной обороны в ближайшие годы позволит - при условии продолжения военной реформы и особого внимания к сфере НИОКР - добиться нового качества армии, отвечающего требованиям оборонной доктрины Российской Федерации, а также дальнейшего повышения конкурентоспособности российского экспорта вооружений на мировых рынках.

Приоритетными направлениями государственной инвестиционной политики станут комплексное обновление производственной и непроизводственной инфраструктуры и содействие научно-техническому прогрессу, прежде всего, в сферах высоких технологий.

Снижение налогового бремени и повышение приоритетных расходов будет осуществляться, прежде всего, за счет сокращения заведомо неэффективных расходов расширенного бюджета, а после инвентаризации расходов - выявленных неэффективных расходов.

Наиболее существенному сокращению будут подвергнуты расходы по разделу "Национальная экономика". Неэффективная государственная поддержка отдельных отраслей должна быть сведена к минимуму. Прежде всего, это касается субсидий предприятиям жилищно-коммунального хозяйства (с переводом части соответствующих расходов в адресные субсидии малообеспеченным домохозяйствам), избыточных инвестиций в дорожное строительство и другие отрасли (после завершения инвентаризации федеральных целевых программ), субсидий отдельным промышленным предприятиям на региональном и местном уровне.

Другим направлением сокращения бюджетных обязательств станет сокращение избыточных, в большинстве случаев нефинансируемых, федеральных обязательств социального характера. Часть их них будет переводится в целевую форму или компенсироваться повышением заработной платы и финансироваться полностью. Региональные бюджеты, обладающие достаточными ресурсами смогут продолжать финансировать обязательств, которые они будут готовы принять на себя.

Наконец, третьим важным источником сокращения бюджетных расходов станет пересмотр структуры и объемов финансирования органов государственного управления. Часть министерств и ведомств (либо их подразделений) будет ликвидирована с соответствующим сокращением штатов. Штатная структура оставшихся органов управления будет коренным образом пересмотрена. Проведенное сокращение позволит существенно повысить реальную заработную плату оставшимся государственным служащим, что будет компенсировать планируемую отмену категориальных льгот и выплат в натуральной форме.

Доля государственных расходов в валовом внутреннем продукте будет снижаться также по мере роста последнего при неизменном реальном объеме бюджетных ассигнований. Этот процесс, естественный для динамично развивающихся стран, а также постепенное снижение долговой нагрузки позволят и далее снижать налоговое бремя.

Только бездефицитный бюджет (с возможными минимальными отклонениями в отдельные годы) может стать основой устойчивого финансового положения государства в кратко- и долгосрочной перспективе. При разработке стратегии заимствований Правительство должно исходить не только из структуры погашения и обслуживания государственного долга, но и из прогнозируемых макроэкономических тенденций, а также из необходимости развития внутренних финансовых рынков. Выпуск государственных ценных бумаг в ограниченном объеме и максимально ликвидной форме может стать основой восстановления российских финансовых рынков, что требует от Правительства смещения акцента на внутренние заимствования. Тем не менее, ожидаемое удорожание национальной валюты, а также необходимость восстановления статуса надежного заемщика на внешних рынках требуют отведения существенной роли и внешним заимствованиям.

Другие два мотива, которые будут присутствовать в ближайшие годы при выборе политики управления долгом - это необходимость поддержания хороших отношений с международными финансовыми организациями, а также создание благоприятных условий для кредитования частного сектора.

Правительство должно постепенно отказаться от широкого использования практики связанного кредитования как неэффективного способа финансирования бюджетных потребностей и/или гарантирования частных инвестиций. Следует переместить акцент на страхование некоммерческих рисков при кредитовании российских предприятий зарубежными институтами.

В Бюджетный кодекс должны быть внесены поправки, устанавливающие жесткие финансовые и институциональные ограничения на субфедеральные заимствования, включая требования к прозрачности бюджетов и возможность введения внешнего финансового управления.

Приватизация государственной собственности, а также управление государственными пакетами акций и другими активами должны осуществляться, главным образом, из соображений эффективности. В конечном счете, это будет подразумевать и максимизацию бюджетных доходов. Необходимо провести полную инвентаризацию государственного имущества и его оценку, завершить разграничение прав собственности на государственное имущество по уровням власти (в особенности, в части земли и недвижимости). Это позволит перейти к составлению и ведению на постоянной основе имущественного баланса и бюджета государства. Любые государственные инвестиции должны вести к увеличению этого баланса. Необходимо обеспечить полное изъятие рентных платежей при передаче прав пользования государственным имуществом и наличии вклада государства в уставный капитал предприятий и организаций.

2.1.3 Первоочередные задачи бюджетной политики

Первоочередные задачи бюджетной политики, которые необходимо решать в 2000-2001 годах, исходят из стратегических ориентиров бюджетной политики и соответствуют принципам, изложенным в Бюджетном послании Президента Федеральному собранию.

Первый приоритет - это принятие налоговых законов, составляющих основу второй части Налогового кодекса.

Бюджет на 2001 год должен базироваться на новой налоговой системе. Основные элементы налоговой реформы соответствуют стратегическим ориентирам налоговой политики:

• введение низкой единой
• ставки подоходного налога,
• снижение и установление регрессивной шкалы
• социальных начислений на фонд оплаты труда,
• ликвидация налогов с оборота,
• включение в состав затрат при расчете базы налога на прибыль все
• обоснованные издержки,
• либерализация амортизационной политики,
• снижение и максимальная унификация таможенных пошлин, отмена
• необоснованных налоговых льгот,
• снижение числа и установление закрытого списка налогов и сборов.

Снижение налогов и упрощение налоговой системы, а также поправки в первую часть Налогового кодекса, предусматривающие уточнение прав налогоплательщиков и налоговых органов, должны привести к укреплению налоговой администрации. Необходимо ликвидировать льготы по ЗАТО (а также все прочие особые налоговые режимы, применяемые на различных территориях) и провести инвентаризацию соглашений об избежании двойного налогообложения. Процесс урегулирования налоговой задолженности предприятий должен быть существенно ускорен на основе применения максимально прозрачных схем и инструментов при сохранении равного подхода к налогоплательщикам и исключении неденежных форм расчетов.

Второй приоритет - инвентаризация и оценка эффективности бюджетных расходов и обязательств, включая федеральные целевые программы. Инвентаризация должна затронуть все категории расходов и обязательств государства, все уровни распоряжения бюджетными средствами. На ее основе будет возможна оценка эффективности бюджетных расходов. Первые результаты инвентаризации и оценки эффективности должны учитываться уже в процессе исполнения бюджета на 2001 год. Бюджет на 2002 год и последующие годы должен формироваться на основе проведенной работы и постоянного обновления ее результатов.

Третий приоритет - приостановка, сокращение или отмена обязательств государства, которые не могут быть профинансированы в 2000-2001 годах. Это, прежде всего, нефинансируемые "федеральные мандаты". Адресные детские пособия, поддержка ветеранов войны и инвалидов, а также ликвидаторов аварии на Чернобыльской АЭС останутся приоритетными обязательствами государства. Прочие социальные льготы необходимо трансформировать в адресную социальную помощь с обязательной проверкой нуждаемости и преимущественно в денежной форме. Отмена большинства категориальных и ведомственных льгот должна компенсироваться соответствующим повышением реальной заработной платы и денежного довольствия. Отраслевые обязательства государства должны устанавливаться текущим бюджетным законодательством. Регионы, имеющие достаточные ресурсы, будут иметь возможность перевода части федеральных обязательств на региональный уровень.

Четвертый приоритет - концентрация ресурсов федерального бюджета на решении ключевых задач при одновременном сокращении заведомо неэффективных расходов. Основные направления, на которые будут использоваться дополнительные доходы в 2000 году, это: урегулирование бюджетной кредиторской задолженности, обеспечение внутренней безопасности страны, повышение реального уровня пенсий и заработной платы бюджетников. В 2001 году необходимо опережающее увеличение бюджетных расходов на образование, здравоохранение, культуру, науку и судебную систему за счет сокращения субсидий экономике и неэффективных инвестиционных программ. Должно происходить дальнейшее увеличение реальной заработной платы государственных служащих и работников бюджетной сферы. Важным направлением расходов станут адресные жилищные субсидии и пособия по безработице.

Пятый приоритет - более четкое разграничение расходных и налоговых полномочий между бюджетами трех уровней, завершение формирования новых систем финансовой поддержки регионов и финансирования федеральных мандатов. Необходимо внести поправки в Бюджетный кодекс, конкретизирующие расходные полномочия различных уровней власти и максимально сужающие сферы совместной компетенции.

Наряду с централизацией большей части доходов расширенного бюджета, должна начаться реальная децентрализация налоговых полномочий. Фонд финансовой поддержки регионов должен распределяться на основе усовершенствованной формулы, объективно определяющей налоговый потенциал и бюджетные потребности регионов. В федеральном бюджете должно быть предусмотрено финансирование федеральных мандатов на региональном уровне. В Бюджетный кодекс должны быть внесены поправки, устанавливающие жесткие финансовые и институциональные ограничения на субфедеральные заимствования, включая требования к прозрачности бюджетов и возможность введения внешнего финансового управления.

Шестой приоритет - урегулирование кредиторской задолженности федерального бюджета и завершение реструктуризации государственного долга, начало функционирования единой системы управления государственным долгом. Часть существующей задолженности должна быть реструктурирована путем выпуска ценных бумаг в максимально ликвидной форме. Уже в этом году необходимо завершить в целом переговоры с внешними кредиторами Российской Федерации, что в 2001 году позволит возобновить заимствования на внешних рынках в рамках сбалансированного бюджета. Правительство должно урегулировать свои финансовые взаимоотношения с Банком России, с тем чтобы создать максимально благоприятные условия для осуществления эффективной денежно-кредитной политики.

Седьмой приоритет - завершение формирования казначейской системы на федеральном уровне, ускорение этого процесса на других уровнях бюджетной системы. Федеральное казначейство должно охватить расходы "силовых ведомств" и доходные счета таможенного комитета, принять на обслуживание высокодотационные территории. Необходимо стимулировать создание казначейских систем на региональном и местном уровне, оказывать им всемерную техническую и методологическую поддержку.

Восьмой приоритет - реализация новых требований прозрачности бюджетов и бюджетных процедур, максимальная консолидация внебюджетных и целевых бюджетных фондов. Необходимо ввести требование обязательной публикации бюджетной отчетности по всем разрезам бюджетной классификации на всех уровнях бюджетной системы, обеспечив для этого необходимую методологическую базу. Процедуры государственных закупок товаров и услуг должны стать максимально открытыми, следует минимизировать практику закупок "у единственного производителя".

В 2001 году необходимо максимально консолидировать в бюджетах всех уровней расходы внебюджетных и целевых бюджетных фондов. В частности, упраздняются Федеральный фонд занятости, а также Федеральный дорожный фонд с переводом соответствующих расходов в федеральный бюджет на общей основе с полным казначейским контролем. Внебюджетные средства федеральных бюджетополучателей должны покрываться казначейским учетом.

Девятый приоритет - переход к новым принципам управления государственными активами. Необходимо провести полную инвентаризацию государственного имущества и его оценку, завершить разграничение прав собственности на государственное имущество по уровням власти (в особенности, в части земли и недвижимости). Это позволит перейти к составлению и ведению на постоянной основе имущественного баланса и бюджета государства. Необходимо обеспечить полное изъятие рентных платежей при передаче прав пользования государственным имуществом и наличии вклада государства в уставный капитал предприятий и организаций. Продажа государственного имущества должна осуществляться с учетом соображений эффективности и бюджетных потребностей.

Принципиальным требованием к бюджетной политике должно стать обеспечение реальной бездефицитности государственного бюджета, как на кассовой основе, так и на основе обязательств. Бездефицитный бюджет станет сигналом о проведении ответственной бюджетной политики и залогом общей финансовой устойчивости государства.

2.2. Реформирование налоговой системы и таможенной политики.

Налоговая система стала очевидным тормозом экономического развития государства. Многочисленные изменения, которые ежегодно на протяжении 1992-1999 гг. вносились в законодательство о налогах и сборах, решали лишь некоторые частные проблемы, не затрагивая, однако, основ системы. К сожалению приходится констатировать, что текущая таможенная политика в последние годы была сведена главным образом к увеличению сбора таможенных платежей в федеральный бюджет.

На протяжении 1995 - 1998 годов периодически осуществлялись попытки улучшения собираемости налогов и таможенных платежей как путем улучшения системы налогового и таможенного администрирования, так и путем совершенствования законодательства. Однако все предпринимавшиеся меры давали весьма ограниченный и краткосрочный результат, вслед за чем собираемость налогов и таможенных платежей вновь падала до прежнего уровня или ниже.

Цель налоговой реформы заключается не в том, чтобы собирать больше налогов и тем самым решить проблему бюджетного кризиса, а в том, чтобы:

• по мере снижения обязательств государства в области бюджетных расходов снизить уровень налоговых изъятий;
• сделать российскую налоговую систему более справедливой по отношению к налогоплательщикам, находящимся в различных экономических условиях;
• повысить уровень нейтральности налоговой системы по отношению к экономическим решениям фирм и потребителей.

При этом система администрирования налогов должна обеспечивать снижение уровня издержек исполнения налогового законодательства как для государства, так и для налогоплательщиков. Создание справедливой и нейтральной налоговой системы требует решения, по крайней мере, трех взаимосвязанных проблем: ликвидации многочисленных налоговых льгот, урегулирования значительного объема задолженности предприятий по налогам и совершенствования процедур уплаты налогов и налогового администрирования.

Важным шагом в области налоговой реформы явилось принятие в 1998 г. и вступление в действие с 1 января 1999 г. первой (общей) части Кодекса, что позволило решить целый ряд вопросов, связанных с взаимоотношениями между налогоплательщиками и контролирующими органами, а также администрированием сбора налогов.

Кодекс четко определил права и обязанности участников налоговых правоотношений, регламентировал процесс исполнения обязанности по уплате налогов, правила в отношении налогового контроля, установил ответственность за налоговые правонарушения. Кодексом были установлены закрытые перечни федеральных, региональных и местных налогов, введены важные дефиниции и новые инструменты, необходимые для функционирования качественно новой налоговой системы.

Основная задача при доработке первой части Налогового кодекса состоит в обеспечении более разумного баланса прав налогоплательщиков и полномочий налоговых органов, что является главной предпосылкой эффективного функционирования фискальной системы. В рамках этой задачи предлагается, с одной стороны, более строго регламентировать порядок применения некоторых принудительных мер, в частности:

• ограничить возможности произвола при взыскании налоговой задолженности, доначисленной налоговыми органами по итогам налоговой проверки,
• смягчить режим ареста имущества налогоплательщика,
• сузить перечень оснований для приостановления операций по счетам в банке.

Целями таможенной политики являются обеспечение наиболее эффективного использования инструментов таможенного контроля и регулирования товарообмена на таможенной территории Российской Федерации, участие в реализации торгово-политических задач по защите российского рынка, стимулирование развития национальной экономики, содействие проведению структурной перестройки и других задач экономической политики Российской Федерации.

2.2.1. Стратегия налоговой реформы.

Практика последних лет показывает бесперспективность попыток устранения основных недостатков действующей налоговой системы путем внесения "точечных" изменений в налоговое законодательство. Проблема может быть решена исключительно принятием единого, взаимосвязанного и комплексного документа, в котором достигается баланс интересов государства и налогоплательщиков, и разработки четкого плана по внесению в него сбалансированных поправок по мере создания необходимых для этого предпосылок. Налоговая реформа должна предусматривать, с одной стороны, снижение налоговой нагрузки и решение наиболее важных для бизнеса вопросов (ликвидация барьеров, препятствующих развитию бизнеса), а с другой стороны, - б?льшую "прозрачность" налогоплательщиков для государства, улучшение налогового администрирования и сужение возможностей для уклонения от налогообложения.

Насущной задачей является скорейшее решение проблемы, касающейся обеспечения сбалансированности фискальной, протекционистской и регулятивной функций таможенных платежей и, в первую очередь, таможенных пошлин как одного из основных инструментов таможенной политики.

Проводимые мероприятия в области реформирования налоговой системы не должны ограничиваться лишь совершенствованием законодательства.

• установление жесткого оперативного контроля за соблюдением действующих законов и резкое усиление мер, направленных на пресечение противозаконной деятельности и теневых экономических операций, не подпадающих под налогообложение;
• усиление пропаганды идей о серьезности, безнравственности и высокой общественной опасности налоговых преступлений.

Налоговая реформа не должна ставить целью кардинальное изменение действующей налоговой системы, более реалистичным является ее эволюционное преобразование, обеспечивающее устранение присущих ей недостатков и перекосов, и направленное на создание рациональной, справедливой, стабильной и предсказуемой налоговой системы.

В рамках осуществления налоговой реформы должны быть достигнуты следующие цели.

Повышение уровня справедливости и нейтральности налоговой системы будет достигаться за счет

• выравнивания условий налогообложения для всех налогоплательщиков (прежде всего, путем отмены имеющихся необоснованных льгот и исключений);
• отмены неэффективных и оказывающих негативное влияние на экономическую деятельность хозяйствующих субъектов налогов и сборов (прежде всего, оборотных налогов);
• исправления деформаций в правилах определения налоговой базы по отдельным налогам, искажающих экономическое содержание этих налогов;
• улучшения налогового администрирования и повышения уровня собираемости налогов за счет включения в налоговое законодательство дополнительных механизмов и инструментов, налогового контроля;
• сокращения числа контролирующих органов;
• упрощения и ускорения процедур обжалования решений и действий налоговых органов (в том числе за счет создания специализированных коллегий по налоговым спорам в судах общей юрисдикции и арбитражных судах);

Для снижения общего налогового бремени на законопослушных налогоплательщиков следует:

• добиваться более равномерного распределения налоговой нагрузки между налогоплательщиками;
• отменить налоги, рассчитываемые в зависимости от выручки предприятий;
• снизить налоговую нагрузку на фонд оплаты труда;
• разрешить к вычету из базы налога на прибыль всех обоснованных необходимых для ведения бизнеса расходов;
• по мере осуществления бюджетной реформы, приводящей к снижению расходов государства за счет роста их эффективности, - снизить ставку НДС.

Упрощение налоговой системы будет достигаться за счет

• установления закрытого перечня налогов и сборов;
• сокращения числа налогов и сборов;
• максимальной унификация налоговых баз и правил их исчисления по отдельным налогам, а также порядка их уплаты;
• обеспечения стабильности и предсказуемости налоговой системы.

Налоговая реформа должна проводиться в несколько этапов и занять 4 - 5 лет. Причем значительную часть преобразований следует реализовать в ближайшее время с тем, чтобы бюджет 2001 года был основан на новой налоговой системе.

Снижение налоговой нагрузки за счет налога на доходы организаций (налога на прибыль предприятий) и налога на доходы физических лиц (подоходного налога с физических лиц) может стать дополнительным импульсом для развития предпринимательской активности и расширения платежеспособного спроса населения. При этом необходимо повысить фискальное значение налогов, связанных с использованием природных ресурсов, а также имущественных налогов, которые должны стать основой формирования региональных и местных бюджетов. В ближайшие годы в общем объеме налоговых поступлений должна быть сохранена высокая доля косвенных налогов и прежде всего НДС.

Одним из приоритетных направлений налоговой реформы должно стать реальное облегчение налоговой нагрузки на экономику. Такое снижение должно сопровождаться мерами, позволяющими увеличить фактическую собираемость налогов. Эти меры должны быть направлены на расширение базы налогообложения и включать в себя сокращение числа и объема налоговых льгот и перекрытие имеющихся в законодательстве каналов ухода от налогообложения.

Реформированию подлежат следующие налоги, формирующие налоговую систему:

• Налог на добавленную стоимость (на первом этапе переход к полному зачислению налоговых поступлений в федеральный бюджет, отмена ряда льгот, на втором этапе ликвидация пониженной ставки, начало постепенного снижения ставки, переход к принципу страны назначения).
• Налог на доход организаций (отмена налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, сбора на нужды образовательных учреждений при введении муниципального налога на доход).
• Подоходный налог с физических лиц (переход на плоскую шкалу налога со ставкой налога 13%).
• Социальный налог (ликвидация Фонда занятости, объединение отчислений в Фонд обязательного медицинского страхования и Фонд социального страхования в единый социальный налог со ставкой 7,6%).
• Отчисления в Пенсионный фонд (установление ставки отчислений в Пенсионный фонд на уровне 28%; на втором этапе объединение взносов во внебюджетные социальные фонды в единый социальный налог).

• Налоги, взимаемые в дорожные фонды (отмена целевого характера Федерального дорожного фонда, консолидация территориальных дорожных фондов в региональные бюджеты с последующей отменой целевого характера, отмена налога на пользователей автодорог с разумной компенсацией поступлений, отмена налога на владельцев автотранспортных средств и налога на приобретение автотранспорта, регионального транспортного налога и пр.).
• Платежи за пользование природными ресурсами (отмена отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, переход к взиманию экологического налога вместо сборов за загрязнение окружающей среды), пересмотр ставки платы за право пользования недрами в сторону увеличения.
• Таможенные пошлины (снижение и максимальная унификация).
• Налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте (сохранение на первом этапе реформ с последующей отменой).
• Налоги на имущество, земельный налог (переход после завершения формирования земельного кадастра и создания единых объектов собственности к налогу на недвижимость, заменяющему налог на имущество и земельный налог).
• Налог на дополнительный доход от добычи углеводородов (введение вместо акциза на нефть для новых месторождений и части роялти).
• Вмененный налог для особо малых предприятий (при введении упрощенной системы учета для малых предприятий).
• Модифицированный порядок уплаты налогов для сельскохозяйственных производителей (единый налог).
• Акцизы (переход на взимание акцизов по специфическим ставкам, повышение ставок акцизов на бензин, дорогие автомобили, украшения и т.д.).
• Государственная пошлина (расширение круга операций, облагаемых пошлиной, в том числе за счет отмены налога на операции с ценными бумагами).

Либерализация налоговой системы и заметное усиление защищенности налогоплательщиков должны способствовать улучшению инвестиционного климата и возврату в легальную сферу капиталов, выведенных из-под налогообложения.

Следует добиваться сокращения многочисленных и бессистемных налоговых льгот, нарушающих принцип справедливости по отношению к тем участникам экономической деятельности, которые не пользуются налоговыми привилегиями. Отдельные нормы могут быть переведены в категорию общих правил, в частности, могут быть расширены возможности учета затрат, связанных с НИОКР, природоохранными мероприятиями, разработкой месторождений полезных ископаемых, затраты на разработку и внедрение малыми предприятиями венчурных проектов.

В целях упорядочения налоговых льгот следует ввести обязательную ежегодную статистическую отчетность об объеме предоставляемых налоговых льгот по видам налогов и направлениям использования средств, что позволит обеспечить учет средств, получаемых в виде налоговых льгот, при формировании расходной части бюджета.

2.2.2. Налоговое администрирование.

Принципы налогового администрирования должны быть направлены на максимально возможный сбор налогов при минимизации соответствующих затрат, включая административное бремя, возлагаемое на налогоплательщиков.

Важным решением должна стать концентрация всех функций по налоговому администрированию. Актуальной задачей является изменение организационной структуры налоговой администрации. Следует резко укрупнить областные (республиканские) государственные налоговые инспекции, создав региональные инспекции, обслуживающие несколько субъектов Российской федерации. Это позволит обеспечить независимость Налоговых органов от региональных властей. Улучшению налогового администрирования будет служить создание федерального налогового округа, в котором должны регистрироваться крупнейшие предприятия, ведущие хозяйственную деятельность на всей территории России.

Важным направлением модернизации налоговых органов является развитие информационных технологий. Одним из путей развития информационных технологий является создание центров обработки данных (ЦОД), в которых будет производиться централизация информации региона, а в будущем и межрегиональной информации. Функции ЦОД - интеграция данных из внешних источников, централизация рутинных операций (унифицированное преобразование всех входных документов в их электронное представление, формирование электронного архива, формирование, печать и подготовка документов для пересылки их налогоплательщикам и организациям, обработка поступающей информации на основе безбумажных технологий, формирование аналитических и статистических материалов по функционированию налоговой системы, создание и ведение единых региональных баз данных физических и юридических лиц), подготовка и обучение специалистов, высвобождение рабочего времени инспекторов районных инспекций для содержательной работы по существу налоговых задач, централизация планирования контрольной работы по соблюдению налогового законодательства со всеми категориями налогоплательщиков, обеспечение работ по сбору и обработке всей доступной информации о хозяйственной деятельности юридических и физических лиц.

Главная цель ЦОД - создание информационного массива (электронного паспорта налогоплательщика) на основе слияния потоков информации о его хозяйственной деятельности, поступающей не только от самого налогоплательщика, но и из других источников, в том числе средств массовой информации, государственных и негосударственных структур.

Это позволит сделать основой контрольной работы не сравнение учетных регистров с первичной документацией, а полный анализ информации о налогоплательщике, полученной из всех возможных источников, решить задачи контроля соблюдения налогового законодательства всеми категориями налогоплательщиков (крупных, проблемных, малого и среднего бизнеса и других классификационных групп), обеспечить выбор объектов при планировании контрольной работы и выездных проверок, отслеживание налоговой дисциплины плательщиков, включающих цепочки дочерних структур, рассредоточенных по разным регионам России и т.д.

Среди мер по совершенствованию техники налогового администрирования следует выделить следующие группы:

1) Важнейшее значение в современных российских условиях имеет борьба с противозаконным уклонением от налогов, осуществляемым в т.ч. путем проведения ряда хозяйственных операций наличными деньгами, не учитываемыми в официальной бухгалтерии. Сближение ставок налогообложения прибыли и заработной платы для прибыльных предприятий позволит резко уменьшить стимулы для перевода хозяйственных операций в не учитываемый в бухгалтерии наличный оборот. Основной способ борьбы с практикой наличных расчетов заключается в повышении стоимости операций по получению неучитываемых наличных денег до размеров, сопоставимых со ставкой уплачиваемых налогов.

Для этого следует осуществить ряд мер по борьбе с так называемыми "короткоживущими предприятиями", которые специализируются на оказании фиктивных услуг (возврате заказчику наличных денег за вычетом комиссионных вместо предоставления оговоренных в договоре услуг), через которые осуществляется нелегальный оборот наличных денег. Кроме того, для борьбы с выведением средств в нелегальный наличный оборот через заключение фиктивных сделок на оказание услуг (маркетинг, консалтинг, реклама, НИОКР и пр.) следует ввести процедуру специальной регистрации в налоговых органах поставщиков подобных услуг. Условиями такой регистрации могут быть: полная ответственность учредителей по долгам организации, либо наличие определенной налоговой истории, либо предоставление обеспечения исполнения налоговых обязательств (залог, банковская гарантия и пр.) При отсутствии у поставщика таких услуг лицензии налоговых органов заказчик должен внести авансовый платеж по налогу на прибыль и по НДС за своего контрагента, после чего разрешается вычет из налогооблагаемой базы по налогу на прибыль и вычет по НДС, уплаченному заказчиком.

Для борьбы с неучтенным наличным оборотом и максимально возможного предотвращения масштабов подобных операций необходимы следующие меры:

• ужесточение контроля за налогоплательщиками путем введения обязательного присвоения предприятиям, организациям и гражданам индивидуальных номеров налогоплательщиков, регистрации реального места деятельности плательщика, обязательной регистрации в налоговой службе всех банковских счетов предприятий. Необходимо принятие законодательной нормы о государственной регистрации, связывающей юридический адрес с основным местом деятельности предприятия. Следует предусмотреть возможность снятия налогоплательщика с налогового учета (с одновременным приостановлением операций по его банковским счетам и арестом имущества) в случаях неподачи отчетности по налогу на прибыль, а также отсутствия предприятия по своему юридическому и фактическому адресу. Чтобы затруднить ведение хозяйственной деятельности без налоговой регистрации следует установить обязанность банков информировать налоговые органы о заключении договоров о совместном использовании счета или аренды счета другого лица. За невыполнение этой обязанности следует предусмотреть штрафные санкции. В тех же целях следует предоставить налоговым органам право регулярно проверять подведомственную территорию на предмет выявления экономической деятельности, осуществляемой без налоговой регистрации.
• усиление контроля за движением наличных в легальном секторе и перекрытие каналов их перетока в теневой сектор через торговлю и оказание услуг за наличный расчет (обеспечение достаточной частоты проверок соблюдения правил торговли и использования контрольно-кассовых аппаратов);
• ужесточение нормативной базы, регламентирующей деятельность банковской системы, направленное на борьбу с открытием счетов без уведомления налоговой службы, с фиктивными банковскими депозитами, с передачей векселей юридических лиц физическим лицам, и т.п.

Проблема уклонения от налогов тесно связана с незаконным вывозом капитала, под которым понимаются как деньги организованной преступности (незаконная торговля оружием, наркотиками и т.п.), так и часть средств, полученных от легальной экономической деятельности, сокрытых от налоговых и таможенных органов. Для борьбы с незаконным вывозом капитала следует шире использовать административные методы, среди которых следует выделить:

• пересмотр соглашений об избежании двойного налогообложения с государствами, имеющими зоны пониженного налогообложения;
• активное участие России в глобальном регулировании оффшорных зон;
• борьбу с искажением контрактных цен при осуществлении экспортно-импортных операций, в том числе путем перехода на использование справочных цен мирового рынка (см. ниже);
• введение порядка обязательной регистрации (а не получения разрешения на открытие) зарубежных счетов и жесткие санкции за уклонение от регистрации;
• при расчетах налогоплательщика с юридическими лицами, имеющими счета в банках-нерезидентах, через их корреспондентские счета в российских банках введение авансовой уплаты налогов за контрагента-поставщика, аналогично случаю расчетов с предприятиями, не являющимися российскими налогоплательщиками;
• усиление контроля за деятельностью в России банков-нерезидентов;
• мониторинг невозвращаемых кредитов, применение санкций (вплоть до лишения лицензий) по отношению с финансовым институтам, осуществляющим безвозвратное кредитование;
• сокращение числа банков с валютной лицензией на основе повышения требований к размеру капитала при предоставлении таких лицензий;
• введение контроля над предприятиями, оказывающими услуги по созданию оффшорных фирм и открытию зарубежных банковских счетов.
• тесную кооперацию с соответствующими международными организациями (Интерполом, национальными организациями по борьбе с организованной преступностью).

Особое значение в области борьбы с оттоком капитала имеет упорядочение платежных отношений со странами СНГ (в том числе и на межгосударственном уровне), допускающих неуплату за поставленные энергоресурсы. Необходимо заключение межправительственных соглашений, регулирующих отношения между российскими поставщиками энергоносителей и их потребителями в ближнем зарубежье, включая имущественную ответственность последних.

2) Следует расширить перечень случаев, когда налоговым органам предоставляется право доначислять налоговое обязательство сторон сделки исходя из рыночных цен, одновременно сузив произвол налоговых чиновников при определении уровня применимой рыночной цены. Следует ввести практику регулярной публикации в электронных средствах массовой информации уровня рыночных цен на товары, являющиеся наиболее распространенным предметом экспортных сделок. При наличии опубликованных в указанном порядке цен, а также в ряде других случаев (сделки между взаимозависимыми лицами, большие колебания цен у одного и того же агента) налоговые органы должны иметь право переоценивать налоговое обязательство по любым сделкам вне зависимости от степени отклонения примененной ее сторонами цены от рыночной.

3) Способы взыскания налоговой задолженности должны дифференцироваться в зависимости от того, исчислена ли сумма задолженности самим налогоплательщиком или налоговыми органами по итогам проверки. В первом случае основная сумма налоговой задолженности и пени могут взыскиваться за счет имущества налогоплательщика в бесспорном порядке. Если налоговая задолженность исчислена по результатам проверки, то следует запретить ее бесспорное взыскание за счет имущества налогоплательщика до истечения месячного срока для обжалования требования об уплате налога, а в случае подачи налогоплательщиком жалобы - также и на период ее рассмотрения. Если налогоплательщик не обжаловал требование об уплате налога, выставленное по результатам налоговой проверки - налог может быть взыскан в бесспорном порядке.

В то же время действующий судебный порядок взыскания штрафов за нарушения налогового законодательства излишне обременителен для налоговых органов и судебной системы. Взимание штрафа должно производиться в судебном порядке, только если налогоплательщик обжаловал требование о его уплате.

4) Следует внедрить систему автоматической индексации всех параметров налоговой системы на основе использования условной расчетной единицы в целях налогообложения.

5) Необходимо упрощение системы бухгалтерского учета, его приведение в вид, максимально близкий к международным стандартам. Следует еще раз отметить необходимость немедленного перехода на обязательное ведение бухгалтерского учета средними и крупными предприятиями реализованной продукции и прибыли по методу начислений взамен применяющегося в настоящее время кассового метода учета при одновременном введении симметричного метода учета затрат - по моменту возникновения обязательств. Данный метод учета должен применяться для исчисления налога на прибыль, НДС и акцизов.

6) В целях исключения необоснованных потерь налоговых поступлений и повышения нейтральности налогового законодательства следует сузить перечень оснований для предоставления отсрочек и рассрочек исполнения налоговых обязательств и запретить региональным и местным органам власти расширять этот перечень. Отсрочки можно предоставлять лишь в случае, если они являются предпосылкой надлежащего исполнения данным лицом своих налоговых обязательств в будущем. Предоставление отсрочки по мотиву финансовой несостоятельности налогоплательщика возможно лишь при подтверждении Федеральной службой по финансовому оздоровлению и банкротству возможности восстановления его платежеспособности. Следует предусмотреть запрет на повторное предоставление отсрочки одному и тому же лицу в течение непродолжительного времени. Кроме того, исходя из принципа о недопустимости льготного кредитования государством своих налогоплательщиков, следует повысить размер процента по любым отсроченным обязательствам до рыночного уровня.

7) Необходимо исключить из Налогового кодекса институт "инвестиционного налогового кредита".

8) Следует изменить меры по обеспечению исполнения налогового обязательства, исходя из следующих принципов:

• в качестве альтернативы аресту имущества налогоплательщика и приостановлению операций по его банковским счетам на период обжалования требования об уплате налога следует предоставить налогоплательщику право предоставить обычные гражданские способы обеспечения исполнения налогового обязательства: залог, поручительство, банковскую гарантию.
• следует либерализировать режим ареста имущества налогоплательщика, сняв ограничения на владение и пользование арестованным имуществом. Распоряжение готовой продукцией должно также осуществляться свободно, а распоряжение основными средствами - с санкции налоговой администрации. На случай продажи налогоплательщиком арестованного имущества без санкции налоговых органов и (или) по цене ниже рыночной следует установить правила о субсидиарной ответственности приобретателя имущества по долгам налогоплательщика в размере рыночной цены данного имущества за вычетом суммы, уплаченной за него приобретателем.
• следует исключить из арсенала мер обеспечения исполнения налогового обязательства приостановление операций по счетам в банке, так как эта мера парализует деятельность налогоплательщика. Вместо нее на период обжалования решения о взыскании налога можно использовать арест имущества или договорные формы обеспечения обязательства (залог, банковскую гарантию, поручительство). В то же время приостановление операций по счетам в банке нужно сохранить в качестве способа борьбы с некоторыми длящимися нарушениями налогового законодательства (такими как неподача декларации по налогу на прибыль), а также в качестве способа борьбы с налогоплательщиками, уклоняющимися от налогового учета и контроля.

9) В целях упрощения производства по делу о налоговом правонарушении и снижения риска коррупции следует отказаться от деления налоговых правонарушений на умышленные и неосторожные, так как возможность снижения размера ответственности по таким субъективным основаниям как форма вины создает почву для коррупции. Вместо этого базовый размер штрафов следует установить на относительно низком уровне, повышая его при наличии обстоятельств, с высокой вероятностью указывающих на мошеннический характер правонарушения. Такими обстоятельствами могут быть: совершение налогового правонарушения лицом, ранее привлекавшимся к ответственности за аналогичное правонарушение; совершение правонарушения по сговору группой лиц и пр. Во избежание коррупции право снижать размер штрафа следует предоставить исключительно суду, если налогоплательщик докажет наличие смягчающих обстоятельств. Размер штрафов следует устанавливать не в твердой сумме, а в процентах от оборота налогоплательщика.

10) Необходимо обособить в структуре налоговых органов подразделения, специализирующиеся на рассмотрении налоговых споров. В перспективе следует отказаться от административной процедуры обжалования решений и действий налоговых органов, и передать рассмотрение указанных дел специализированным налоговым коллегиям при судах общей юрисдикции и арбитражных судах.

11) В целях поощрения налогоплательщиков к соблюдению налогового законодательства следует либерализировать правила о порядке зачета и возврата излишне уплаченных сумм налогов:

• размер процентов должен быть равен ставке пени по налоговым долгам;
• зачет или возврат излишне уплаченного налога должен осуществляться налоговыми органами автоматически независимо от наличия соответствующей просьбы налогоплательщика.

12) Необходимо создать общую базу данных таможенных и налоговых органов в отношении контроля схемы "импортер-декларант-продавец-покупатель".

2.2.3. Таможенная пошлина.

Таможенные пошлины и сборы являются инструментом торговой политики и государственного регулирования внутреннего российского рынка товаров при его взаимодействии с мировым рынком. Таможенная пошлина призвана содействовать оперативному регулированию налогообложения перемещения товаров через таможенную границу России, поэтому право установления размеров таможенных пошлин по конкретным товарам, перемещаемым через таможенную границу, в отличие от других налогов и сборов, как в ближайшие годы, так и на более длительную перспективу должно быть сохранено за Правительством Российской Федерации.

Таможенные платежи играют исключительно важную роль в обеспечении доходной части федерального бюджета Российской Федерации. Однако неиспользованные резервы увеличения таможенных платежей остаются значительными.

В целях совершенствования фискальной и регулирующей функций таможенной системы следует:

• последовательно снизить средневзвешенную и максимальную импортную пошлину;
• максимально укрупнить товарные группы;
• отказаться от прямых и косвенных форм квотирования экспорта и импорта (кроме исключительных случаев, связанных с защитой внутреннего рынка сельскохозяйственной продукции);
• ликвидировать все существующие льготы в максимально короткие сроки;
• исключить регулятивные функции из компетенции таможенных органов (кроме вопросов внутриведомственной организации работы).

Таможенное регулирование в его нынешнем виде остается недостаточно эффективным. Следует привести таможенные процедуры в соответствие с реальными возможностями государства. Таможенные процедуры должны совершенствоваться в направлении унификации методов таможенного оформления и контроля, сокращения дифференциации штрафных санкций.

Проблемы эффективного таможенного контроля непосредственно связаны с соблюдением правил доставки товаров от границы до таможенных органов назначения, с несовершенством процедуры представления товаров и транспортных средств в местах доставки для таможенного контроля. Количество складов временного хранения и таможенных складов должно быть сокращено с одновременным радикальным повышением технических требований к складам, заключающихся в обязательном оснащении их современной досмотровой техникой, высокоточными измерительными приборами большой производительности, компьютерной системой учета товаров, подключенной к локальной сети таможенного органа, модемными каналами связи, наличии достаточных для проведения таможенного оформления площадей.

Следует формализовать процесс выборочного контроля, т.е. процесс выбора объектов полного досмотра. При этом следует осуществить специализацию складов временного хранения, таможенных складов и таможен. Важным направлением является профессионализация процесса таможенного оформления.

Для усиления таможенного контроля необходимо согласование действий российских таможенных органов с таможенными органами сопредельных стран, и в первую очередь, со странами Таможенного союза, границы с которыми весьма прозрачны.

В целях укрепления связей таможенных и налоговых органов следует ввести идентификацию товаров, основанную на грузовой таможенной декларации. Этот документ, идентифицирующий товар должен сопровождать товар вплоть до конечного потребления, что позволит любому проверяющему вплоть до розничной торговли выяснить, соблюдены ли таможенные формальности при ввозе товара. При этом ответственность за наличие идентификации и ее подлинность должна быть возложена на текущего владельца товара.

Для усиления контроля над повсеместным соблюдением таможенных процедур за счет упрощения процедур, предлагается значительно увеличить численность рядового инспекторского состава и правоохранительного блока таможни за счет сокращения административных должностей.

Важным шагом в процессе упрощения таможенных процедур могло бы быть введение института "добросовестного участника внешнеэкономической деятельности", по отношению к которым таможенные органы могут применять упрощенную процедуру досмотра.

2.3. Реформа межбюджетных отношений

С 1998 года осуществляется реализация одобренной Правительством Российской Федерации (Постановление от 30 июля 1998 года № 862) Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999-2001 гг. В 1999 бюджетном году осуществлен переход к новой методике распределения трансфертов Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), на 2000 бюджетный год она была значительно усовершенствована за счет введения объективных оценок бюджетных потребностей и налогового потенциала регионов и общего повышения прозрачности расчетов. В 2001 году предполагается завершить реформирование ФФПР с выходом в конечном счете на стабильное закрепление на федеральном уровне методики и процедуры распределения основной части финансовой помощи субъектам Российской Федерации.

В то же время рамки данной Концепции узки для проведения полномасштабной реформы межбюджетных отношений. Наряду с формированием нового механизма бюджетного выравнивания, необходимы глубокие преобразования в двух других основополагающих блоках системы межбюджетных отношений - разграничении расходов и доходов между уровнями бюджетной системы, распространение реформы на уровень субъектов Федерации (взаимоотношения региональных и местных властей), развитие нормативно-правовой базы бюджетного процесса на региональном и местном уровне. Необходим новый этап более широкой и комплексной реформы межбюджетных отношений, увязанный с долгосрочной стратегией развития страны.

2.3.1 Необходимость и цели реформы

Ключевая проблема межбюджетных отношений - незавершенность децентрализации бюджетной системы. Расходы субнациональных бюджетов перегружены обязательствами, установленными федеральным законодательством ("федеральные мандаты"), основная часть их доходов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи (в том числе - неформализованной), имеет место резкая несбалансированность расходных обязательств и возможностей их финансирования. Официальная система межбюджетных отношений остается чрезмерно централизованной, заведомая невыполнимость (нерациональность) ее требований позволяет субнациональным властям переложить основную политическую и финансовую ответственность на федеральный центр.

Общими целями реформы межбюджетных отношений является обеспечение экономической эффективности, бюджетной ответственности, социальной справедливости и политической консолидации. Применительно к межбюджетным отношениям экономическая эффективность означает создание долгосрочных институциональных стимулов для субнациональных властей проводить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат; бюджетная ответственность - управление общественными финансами от имени и в интересах населения, при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсах соответствующих территорий, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики; социальная справедливость - поддержание на всей территории страны равного доступа граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям; политическая консолидация - достижение общественного согласия по вопросам распределения между уровнями бюджетной системы и регионами финансовых ресурсов, создание условий для эффективного выполнения региональными и местными властями своих полномочий в рамках гражданского общества.

Для их достижения взаимодействие властей разных уровней должно отвечать пяти основным условиям: 1) четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти; 2) субнациональные органы власти должны обладать в пределах своих территорий и полномочий достаточной степенью автономности в проведении финансово-экономической политики; 3) национальные власти должны иметь эффективные полномочия по обеспечению единого экономического и правового пространства, поддержанию мобильности факторов производства; 4) субнациональные власти должны быть поставлены в условия жестких бюджетных ограничений (т.е. повышение их бюджетных доходов не должно изыматься в вышестоящие бюджеты, а ухудшение финансово-экономического положения не должно компенсироваться притоком средств из вышестоящих бюджетов или за счет неограниченных заимствований); 5) все эти условия должно быть стабильными и не являться предметом торга.

Для создания этих условий необходимо ликвидировать сложившуюся к настоящему времени диспропорцию между децентрализацией бюджетных ресурсов и централизацией (официальных) бюджетных полномочий. Это означает, что для субнациональных властей исчезнет необходимость прибегать к "теневым" полномочиям, а для федеральных властей - появится возможность требовать безусловного соблюдения единых для всех регионов требований федерального законодательства.

2.3.2. Стратегия реформы

В основу стратегии реформы межбюджетных отношений должен быть положен принцип взаимоувязанного по масштабам и темпам повышения централизации бюджетных ресурсов и одновременной децентрализации "официальных" бюджетных полномочий. После проведения реформы региональные и местные власти будут отвечать за использование меньшей части средств национальной бюджетной системы, но при существенно большей реальной налогово-бюджетной автономии и ответственности за их использование.

В дальнейшем, после достижения сбалансированности бюджетных полномочий и ответственности, доля финансовых ресурсов, сосредоточенных на субнациональном уровне, может и должна постепенно увеличиваться при: а) соответствующем расширении "официальных" полномочий региональных и местных властей по их формированию и использованию; б) соблюдении жестких бюджетных ограничений; в) формировании конкурентной среды; г) оптимальном выравнивании бюджетной обеспеченности; д) максимальной прозрачности, стабильности и предсказуемости межбюджетных отношений.

2.3.3. Расходные полномочия

В основе всей системы бюджетного федерализма должно лежать четкое законодательное разграничение расходных полномочий и ответственности властей разных уровней. Соответствующие разделы Бюджетного кодекса как базового для данной сферы закона должны быть существенно переработаны.

В Бюджетном кодексе следует закрепить принципы разграничения расходных полномочий и ответственности между бюджетами всех трех уровней. Сфера "совместного" финансирования бюджетных расходов должна быть сокращена до минимума. Перечень расходов, подлежащих финансированию из бюджетов разных уровней, должен быть конкретизирован в привязке к бюджетной классификации на максимально глубоком ее уровне. Решая вопрос о разграничении полномочий, необходимо четко различать уровень власти и управления: а) определяющий качество (стандарты) предоставления тех или иных услуг; б) организующий производство (предоставление, "доставку" населению) тех или иных бюджетных услуг и в) обеспечивающий финансирование производства (предоставления) данных услуг. Данные позиции должны быть четко отражены в отраслевом законодательстве, конкретизирующем установленное Бюджетным кодексом общее разграничение расходных полномочий и ответственности между властями разных уровней. Финансовые обязательства, непосредственно установленные правовыми актами федерального, регионального, местного уровня, должны "автоматически" закрепляться за соответствующим бюджетом и полностью финансироваться за счет их собственных доходов - либо непосредственно из данного бюджета, либо в форме прямой финансовой помощи (компенсаций) бюджетам более низких уровней.

Необходимо принять меры по сокращению "федеральных мандатов" по следующим направлениям.

1. Расходы, формально закрепленные за федеральным бюджетом, но частично финансируемые из субнациональных бюджетов (территориальные подразделения федеральных структур, коммунальные расходы федеральных учреждений и т.д.). Необходимо снять "вынужденность" финансирования этих расходов субнациональными властями, ввести территориальный разрез планирования ведомственных расходов, в перспективе - законодательно запретить финансирование из субнациональных бюджетов федеральных расходов.
2. Бюджетные учреждения, находящиеся в федеральной собственности, но финансирующиеся из субнациональных бюджетов. Учреждения, выполняющие федеральные функции, должны быть переданы на финансирование через сметы соответствующих федеральных ведомств, ряд учреждений может быть передан в ведение (собственность) региональных властей или приватизирован.
3. Ведомственные льготы (главным образом, по оплате жилищно-коммунальных и транспортных услуг военнослужащими, работниками федеральных органов). Должны финансироваться в рамках смет расходов соответствующих федеральных министерств (с выплатой компенсаций сотрудникам) или отменены.
4. Льготы отдельным категориям работников бюджетной сферы. Целесообразно принять решение об их полной отмене с увязкой с очередным повышением заработной платы соответствующим категориям работников.
5. Территориальные льготы, "привязанные" к определенным районам (Крайний Север, сельская местность). В основном должны быть отменены с включением либо в заработную плату, либо в социальное пособие по нуждаемости. Возможно сохранение отдельных видов пособий (например, по переселению из северных районов) с прямой выплатой из федерального бюджета.
6. Социальные пособия и льготы (гражданам, имеющим детей, ветеранам, инвалидам, многодетным и неполным семьям, пострадавшим от радиации, переселенцам, адресные жилищные субсидии и т.д.). В конечном счете должны быть заменены единым пособием по нуждаемости, которое будет выплачиваться непосредственно из федерального бюджета через систему органов социальной защиты. В переходный период возможно финансирование части из них через региональные бюджетов, получающих на эти цели федеральные субвенции.
7. Заработная плата в бюджетной сфере. Необходимо либо отменить федеральное регулирование зарплаты в бюджетной сфере, либо открыто перевести ее в статус "федерального мандата" с частичным со-финансированием за счет компенсаций (субвенций) из федерального бюджета.
8. Бюджетные нормативы. В бюджетной сфере продолжают действовать множество натуральных и финансовых норм и требований, ограничивающих самостоятельность субнациональных властей и бюджетных учреждений. Должны быть отмены с переходом к целевым параметрам планирования предоставления бюджетных услуг и индикаторам "результативности".

Необходимо пересмотреть концепцию минимальных государственных социальных стандартов. Последние должны быть выражены в конечных результатах (а не затрат и/или обеспечения объектами, материальными ресурсами и пр.) и служить "ограничителем" для введения "федеральных мандатов" в отношении расходных полномочий, закрепленных за региональными (местными) властями. При этом финансовые нормативы обеспечения этих стандартов (как правило, в расчете на 1 потребителя бюджетных услуг без расшифровки по видам расходов) должны использоваться только в качестве расчетных индикаторов, а не как обязательные к исполнению параметры бюджетного планирования.

2.3.4. Налоговые полномочия

Конечным результатом реформы должен стать полный отказ от разделения налогов на "собственные", "закрепленные" и "регулирующие". Поступления по федеральным налогам полностью, без какого бы то ни было "расщепления", должны поступать в федеральный бюджет, региональные налоги - только в региональные бюджеты, местные налоги - только в бюджеты муниципальных образований. Соответственно, налоговое законодательство должно устанавливать как налоговые полномочия властей разных уровней, так и разделение налоговых поступлений по принципу "один налог - один бюджет" при существенном расширении налоговых полномочий (в рамках "закрытого" переченя налогов) региональных и особенно местных властей (на промежуточных этапх реформы могут сохраняться 1-2 "расщепляемых" налога).

При этом, поскольку в рамках этого принципа налоговые поступления каждого уровня бюджетной системы будут определяться налоговой политикой (ставками) соответствующих властей, с самого начала реформы необходимо отменить нормы федерального законодательства, устанавливающие какие-либо пропорции распределения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы.

К моменту завершения реформы, основными федеральными налогами должны быть: таможенные пошлины, НДС, акцизы (уплачиваемые предприятиями), федеральный налог на прибыль (доход предприятий и организаций), подоходный налог, платежи за использование неравномерно размещенных природных ресурсов (прежде всего - за добычу углеводородного сырья и других экспортных сырьевых ресурсов), федеральные лицензионные и регистрационные сборы.

В состав региональных (субъектов Федерации) налогов целесообразно включить: региональный налог на прибыль (доходы), акцизы, уплачиваемые оптовой торговлей, платежи за пользование лесными и водными ресурсами, общераспространенными полезными ископаемыми, экологические платежи, региональные лицензионные и регистрационные сборы.

Местными налогами должны стать: муниципальный налог на прибыль (доходы), налог на недвижимость (до его введения - налоги на имущество и земельный налог), налоги на малый бизнес (единый налог на вмененный доход, единый сельскохозяйственный налог), местные лицензионные и регистрационные сборы. Кроме того, значительную часть доходов местных бюджетов должны составлять платежи населения за предоставляемые местными органами и муниципальными предприятиями услуги.

Оптимальной формой регионального налога на прибыль (доходы) является надбавка к федеральной ставке (при ограничении ее максимального уровня и использовании одной и той же налогооблагаемой базы), что позволяет обеспечить сочетание единства налогового пространства и налоговой самостоятельности регионов (муниципалитетов). В перспективе аналогичный принцип может быть применен при разделении подоходного налога на федеральный, региональный и местный, при этом два последних могут вводится в форме подушевых сборов.

В целях предотвращения чрезмерной концентрации налоговых поступлений в отдельных субъектах Федерации и муниципальных образованиях как на федеральном, так и на региональном уровне может вводится специальный порядок регистрации особо крупных налогоплательщиков (с зачислением дополнительно поступающих от них налогов в федеральный и/или региональные фонды выравнивания), а также механизм "отрицательных трансфертов" (перечисление части доходов "сверхобеспеченных" регионов или муниципалитетов в вышестоящие бюджеты для формирования фондов выравнивания). Кроме того, для противодействия несправедливой налоговой конкуренции должно быть резко усилена нормативно-правовая база, обеспечивающая уплату региональных и местных налогов по месту фактической деятельности (а не регистрации) предприятий.

2.3.5. Финансовая помощь

Основная часть финансовой помощи из федерального бюджета будет предоставляться через Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации - регионов (ФФПР). К 2001 г. должно быть завершен переход к новой методике его распределения, которая обеспечивает выравнивание бюджетной обеспеченности регионов с учетом объективных региональных факторов удорожания бюджетных услуг (индексов бюджетных расходов) и налогового потенциала территорий (индексов налогового потенциала, отражающих уровень и структуру валового регионального продукта). В перспективе части трансфертов ФФПР может придан целевой характер с ориентацией на долевое со-финансирование приоритетных расходов региональных бюджетов.

На первом этапе реформы в составе федерального бюджета будет создан Фонд компенсаций, через который должно осуществляться финансирование (в форме целевых субвенций региональным бюджетам) сохраняющихся прямых "федеральных мандатов", прежде всего - социальных пособий и льгот. Общий объем этого Фонда должен полностью покрывать возложенные на региональные бюджеты федеральными законами финансовые обязательства по выплате социальных пособий и льгот, а его средства - распределяться между всеми без исключения субъектами Федерации, вне зависимости от их бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения (с учетом удорожающих факторов). В дальнейшем, по мере расширения практики выплаты соответствующих федеральных пособий непосредственно гражданам через органы Федерального казначейства и органы социальной защиты, размер Фонд компенсаций будет сокращаться вплоть до его полной ликвидации (или присоединения к ФФПР).

Дополнительными элементами механизма финансовой помощи субъектам Федерации станут Фонд регионального развития (со-финансирование инвестиционных программ по развитию регионов) и формируемый за счет займов международных финансовых организаций Фонд развития (реформирования) региональных финансов (поддержка, на конкурсной основе, экономических и бюджетных реформ в регионах).

Основные подходы к формированию и распределению финансовой помощи должны быть определены федеральным законодательством и среднесрочным финансовым планом, при рассмотрении же ежегодного закона о федеральном бюджете могут корректироваться параметры, непосредственно связанные с приоритетами и условиями федеральной бюджетной политики на очередной год. На завершающем этапе реформы субъекты Российской Федерации должны иметь возможность самостоятельно рассчитывать основной объем полагающейся им финансовой помощи из федерального бюджета как на очередной бюджетный год, так и на среднесрочную перспективу (за исключением средств, распределяемых на конкурсной основе). Аналогичные принципы и механизмы оказания финансовой помощи должны действовать и в отношениях "субъект Федерации - муниципальные образования".

В рамках государственных внебюджетных фондов (Пенсионного, социального страхования, обязательного медицинского страхования, дорожного, занятости) территориальное перераспределение финансовых средств также должно осуществляться на основе формализованных, "прозрачных" и стабильных правил, при необходимости - с повышением уровня централизации доходов.

В целях реализации одного из ключевых требований реформы - поддержания для субнациональных бюджетов жестких бюджетных ограничений - в течение бюджетного года не должны применяться какие-либо формы финансовых перечислений в региональные бюджеты, не утвержденные в федеральном бюджете с разбивкой по регионам. Соответственно, из бюджетного законодательства, бюджетной классификации и отчетности должны быть исключены категории "средства, передаваемые в порядке взаимных расчетов" и "бюджетные ссуды". Первые, в случае необходимости, могут быть заменены конкретными категориями целевой финансовой помощи в рамках соответствующих фондов, вторые - авансовыми трансфертами Фонда финансовой поддержки регионов или Фонда поддержки муниципальных образований.

2.3.6. Управление субнациональными бюджетами

Федеральное законодательство должно четко устанавливать единые минимальные требования к субнациональным бюджетам и бюджетному процессу (базовая бюджетная классификация, бухгалтерская отчетность, учет и отчетность, процедуры исполнения, в том числе казначейские технологии), а также, в ряде случаев, к бюджетной политике субнациональных властей. В то же время значительная часть федерального бюджетного регулирования может быть передана на уровень субъектов Федерации (в том числе - путем принятия на федеральном уровне "рамочных", типовых законов или разделов).

В дополнение к минимальным федеральным требованиям федеральное правительство должно поддерживать использование субнациональными властями дополнительных, более высоких стандартов качества управления и бюджетной политики. В этих целях на федеральном уровне может быть разработан и регулярно обновляться Кодекс лучшей практики, опережающий в своем развитии законодательные требования.

Особое внимание в федеральном законодательстве должно быть уделено выполнению обязательств субнациональными властями перед населением, бюджетными организациями, кредиторами. В этих целях следует сохранить законодательные ограничения на уровень дефицита и задолженности региональных и местных бюджетов. В случае нарушения финансовых обязательств перед населением, бюджетополучателями и кредиторами, невыполнения установленных федеральным законодательством требований к управлению бюджетами в отношении региональных (местных) бюджетов федеральным правительством может и, в установленных случаях, должен вводиться режим внешнего финансового управления. Бюджеты субъектов Федерации, на 50 и более процентом зависящие от дотаций из федерального бюджета, в обязательном порядке должны исполняться территориальными органами Федерального казначейства.

Одновременно необходимо поэтапно расширять самостоятельность региональных и местных финансовых органов. В перспективе им должно быть предоставлено право выбора между заключением агентских соглашений на соответствующее обслуживание территориальными органами Федерального казначейства, Министерства налогов и сборов, федеральных контрольно-ревизионных служб или созданием собственного казначейства и налоговой службы (с четкой процедурой и критериями сертифицирования соответствующими федеральными ведомствами).

Мероприятия:	Э Т А П
	Первый	Второй	Третий
Расходные полномочия	Перенос ведомственных льгот и федеральных учреждений на финансирование в федеральный бюджет Федеральные субвенции на финансирование социальных пособий и льгот (законы о ветеранах, инвалидах, пособия на детей) через региональные бюджеты Поправки к Бюджетному кодексу по принципам разграничения расходных полномочий Закон о государственных минимальных стандартах (новая концепция) Территориальный разрез федерального бюджета (отчетность)	Преобразование социальных пособий и льгот в единое пособие по нуждаемости с выплатой из федерального бюджета Отраслевое законодательство по разграничению расходных полномочий и обязательств Передача профессионального образования в региональные бюджеты Территориальный разрез федерального бюджета (планирование)	Отраслевые государственные стандарты и их отражение в бюджетном законодательстве Поправки в Бюджетный кодекс по разграничению расходных полномочий и "федеральным мандатам"
Налоговые полномочия	Зачисление 100% НДС в федеральный бюджет Отмена ряда местных налогов Отмена пропорции 50 на 50 (поправки в Бюджетный кодекс) Разделение акцизов на алкогольную продукцию между производителями (федеральный бюджет) и оптовой торговлей (региональные бюджеты) Приостановка норм закона "О финансовых основах местного самоуправления" о разделении налоговых поступлений	Разделение (Налоговый кодекс) налога на прибыль на федеральный и региональный Разделение подоходного налога на федеральный (прогрессивная ставка) и региональный (плоская ставка или подушевой сбор) Разделение платежей за использование разных видов природных ресурсов между бюджетами Сокращение налогов, поступающие в дорожные фонды	Разделение регионального подоходного налога (подушевого сбора) на региональный и местный подоходный налог (сбор) Перевод налога на имущество и налога на недвижимость в состав местных налогов Закрепление особых налоговых режимов, в случае их сохранения, (единые налоги на вмененных доход, сельскохозяйственный налог) за местными властями
Финансовая помощь	Завершение перехода к новой методике распределения ФФПР Начало работы Фонда регионального развития Начало работы Фонда развития (реформирования) региональных финансов (получение займа МБРР) Упорядочивание (отмена) взаимных расчетов и бюджетных ссуд	Закон (поправки в Бюджетный кодекс) о финансовой помощи субъектам Федерации и местным бюджетам
Управление субнациональными бюджетами	Закон о внешнем финансовом управлении Поправки к Бюджетному кодексу по вопросам субнационального долга Концепция взаимодействия федеральных и региональных (местных) финансовых органов (казначейство, налоговая служба) Сертификат "Управляющий общественными финансами"	Нормативно-правовая база взаимодействия федеральных и региональных (местных) финансовых органов (казначейство, налоговая служба) Переход к новой системе бухгалтерского учета, бюджетной классификации и отчетности Кодекс лучшей практики Завершение перехода к казначейской системе исполнения региональных и местных бюджетов	Руководство по управлению общественными финансами на региональном и местном уровне Выборность "аудитора субъекта Федерации (муниципального образования"
Общие вопросы	Ликвидация особого бюджетного статуса Татарстана и Башкортостана Ликвидация внутренних оффшорных зон Прекращение действия двусторонних соглашений Повышение объективности и "прозрачности" территориального перераспределения средств в рамках государственных внебюджетных фондов Концепция административно-территориального деления субъектов Федерации и статуса местного самоуправления	Закон об основах административно-территориального устройства субъектов Федерации; Определение бюджетного статуса местного самоуправления

2.4. Денежно-кредитная политика.

2.4.1. Денежно-кредитная политика и условия ее осуществления.

Во взаимодействии с Правительством Российской Федерации Банк России разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику. Основной целью денежно-кредитной политики является защита и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам.

Правительство Российской Федерации и Банк России исходят из того, что в предстоящий период конечной целью денежно-кредитной политики должно быть снижение, а в дальнейшем при достижении низких значений - сохранение инфляции на уровне, при котором обеспечиваются условия для устойчивого экономического роста, включая снижение процентных ставок. Конкретное сочетание параметров инфляции и экономического роста на каждый предстоящий год будет согласовываться в рамках общегосударственной экономической программы с учетом изменения внутренних и внешних факторов развития экономики.

Постановка целей и процесс осуществления денежно-кредитной политики в ближайшие 10 лет будут определяться рядом условий:

• высокой степенью чувствительности экономики страны к изменениям внешнеэкономической ситуации, и особенно зависимостью платежного баланса от конъюнктуры мировых цен на экспортные товары и размеров платежей по внешнему долгу;
• интенсивностью и структурой притока иностранного капитала в российскую экономику;
• сбалансированностью федерального бюджета;
• продолжающимся процессом освобождения экономики от неденежных форм расчетов и сокращения непроизводительного оттока капитала; результатами реформирования банковского сектора;
• повышением прозрачности и проведением структурных мер в реальном секторе экономики.

Основной предпосылкой для осуществления действенной и пользующейся доверием единой государственной денежно-кредитной политики является обеспечение независимости Центрального банка Российской Федерации в выполнении его основных функций и, в частности, отсутствие какого-либо давления со стороны органов законодательной и исполнительной власти. Это прежде всего означает, что не будет допускаться прямое кредитование федерального бюджета, в том числе путем приобретения Банком России государственных ценных бумаг при первичном размещении, а также будет осуществляться последовательное погашение Министерством финансов Российской Федерации накопленного долга перед Банком России.

Исходя из соответствия конечной цели денежно-кредитной политики основным задачам экономической политики государства, Банк России в ближайшие годы будет сохранять контроль за денежным предложением посредством таргетирования прироста денежной массы.

При этом будет сохраняться режим плавающего валютного курса, позволяющий сглаживать резкие колебания на внутреннем валютном рынке, обеспечивать соответствие уровня курса рубля фундаментальным экономическим факторам, поддерживать объем золотовалютных резервов страны на уровне, адекватном складывающейся экономической ситуации.

Рост деловой активности и промышленного производства способствует увеличению спроса на деньги. Однако в период устойчивого притока иностранной валюты на внутренний рынок и накопления золотовалютных резервов страны возникает проблема стерилизации свободной ликвидности. В связи с этим Правительство Российской Федерации будет осуществлять погашение задолженности Центральному Банку Российской Федерации, а также переоформит часть имеющегося портфеля ценных бумаг Банка России в рыночную ликвидную форму с возможностью последующих операций на открытом рынке.

В дальнейшем при формировании адекватных макроэкономических, финансовых и институциональных условий возможен переход на иные принципы установления промежуточных целей денежно-кредитной политики (например, уровня процентных ставок).

Осуществляя денежно-кредитную политику, Банк России будет учитывать возможные пути и последствия интеграционных процессов.

При формировании и реализации денежно-кредитной политики будут соблюдаться принципы транспарентности и информационной открытости.

2.4.2. Инструменты денежно-кредитной политики.

В настоящее время система применяемых Банком России инструментов денежно-кредитной политики адекватна мировой практике и включает изменение ставок Банка России по собственным операциям, привлечение депозитов от коммерческих банков на различные сроки, изменение нормативов отчислений в обязательные резервы, интервенции на валютном рынке. Среди постоянно действующих кредитных механизмов на регулярной основе применяются внутридневные кредиты, кредиты "овернайт" и еженедельные ломбардные кредитные аукционы.

Банк России может использовать также в качестве инструмента денежно-кредитной политики покупку и продажу ценных бумаг на вторичном рынке, а также операции РЕПО.

В целях расширения инструментов денежно-кредитной политики Правительство Российской Федерации внесет в Государственную Думу проекты законов об освобождении Банка России от уплаты налога на операции с ценными бумагами в случае выпуска им собственных облигаций и предоставлении бессрочного права Банку России выпуска собственных облигаций как более гибкого инструмента управления банковской ликвидностью.

Банк России продолжит работу по распространению процедуры предоставления обеспеченных внутридневных кредитов и кредитов "овернайт" на банки других регионов (кроме банков Москвы и Санкт-Петербурга) по мере технической готовности и расширению перечня активов, которые могут использоваться в качестве залога при предоставлении кредитов банкам, за счет включения в него векселей финансово устойчивых и платежеспособных предприятий, прав требований по кредитным договорам, закладных ценных бумаг и поручительств (с осуществлением необходимого мониторинга кредитоспособности предприятий).

Будет осуществляться работа по совершенствованию применяемых и внедрению новых инструментов денежно-кредитной политики, используемых в международной банковской практике.

2.4.3. Развитие денежного рынка

Наличие современного денежного рынка - высоколиквидного, диверсифицированного по инструментам, с развитой инфраструктурой, надежной и оперативной системой расчетов, налаженными каналами перетока ресурсов между его секторами, с единой ценой денег (процентной ставкой) на всех его секторах, при условии активизации выполнения банковской системой посреднической функции по перераспределению привлекаемых финансовых ресурсов в пользу реального сектора является важной предпосылкой дальнейшего повышения эффективности денежно-кредитной политики.

За прошедший после кризиса августа 1998 г. период российский денежный рынок еще не смог полностью восстановиться. Пока сохраняются относительно низкие объемы рынка и обособленность его отдельных секторов, препятствующая формированию единой рыночной цены денежных ресурсов.

Межбанковский кредитный рынок в послекризисный период постепенно восстанавливал свою функцию регулятора банковской ликвидности. В то же время остается проблема дефицита объективной информации о финансовом состоянии потенциальных контрагентов, поскольку публикуемая ими отчетность еще не соответствует международным стандартам.

Наряду с этим проведенная в 1999 году реструктуризация внутреннего долга не смогла в полной мере восстановить доверия к государственным ценным бумагам со стороны инвесторов, особенно нерезидентов. Об этом свидетельствуют низкие обороты вторичных торгов по государственным облигациям, ограниченный спрос, концентрирующийся на ГКО и отдельных выпусках ОФЗ с близкими сроками до погашения или выплаты купонов. Эти обстоятельства препятствуют формированию репрезентативной структуры доходности инструментов с различной срочностью и не позволяют использовать доходность государственных ценных бумаг в качестве рыночного индикатора инфляционных ожиданий. В определенной степени решению проблемы недостатка краткосрочных инструментов на рынке внутреннего государственного долга может способствовать реализация разрабатываемой Министерством финансов совместно с Банком России программы выпуска стрипов-купонов по уже существующим ОФЗ, которые бы обращались на рынке отдельно от основной облигации и могли использоваться как участниками рынка, так и Банком России в целях денежно-кредитного регулирования.

Центральный банк и Правительство Российской Федерации будут обеспечивать развитие всего комплекса инструментов денежного рынка как предпосылки и по мере создания условий для его эффективного функционирования.

2.4.4. Платежная система

В целях создания в России надежной, эффективной и безопасной платежной системы Банком России будет продолжена работа по совершенствованию действующей платежной системы и построению в ней новых компонент, основанных на системе валовых расчетов в режиме реального времени (RTGS). Эта подсистема предназначена для проведения крупных, срочных, высокоприоритетных платежей, генерируемых межбанковскими рынками, рынками ценных бумаг, другими пользователями и позволит осуществить интеграцию в международные платежные системы. Банк России завершит работы по построению Единой телекоммуникационной банковской сети (ЕТКБС). Будет осуществляться работа по совершенствованию тарифной политики в области предоставления пользователям, включая бюджет, услуг платежной системы.

Правительство и Банк России будут способствовать развитию безналичных расчетов, в т.ч. за счет применения современных банковских технологий, сети Интернет и расширения использования платежных карт, Правительство Российской Федерации внесет в Государственную Думу проекты Федеральных законов "Об электронном документе" и "О переводе денежных средств".

В процессе реформирования платежной системы будет продолжено тесное сотрудничество и координация усилий Банка России и кредитных организаций, их ассоциаций.

2001 г.