год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Низкая собираемость налогов - больное место российской экономики. Из 2,6 млн юридических лиц лишь около 400 тыс. платят налоги добросовестно и в срок. Недобросовестных граждан-налогоплательщиков намного больше, чем добросовестных (насколько именно, подсчитать невозможно). Это красноречиво говорит о том, что России еще далеко до настоящего законопослушания и современной налоговой морали.

Предприниматели руководствуются не абстрактными сравнениями пользы государства и потерь от налогообложения, а вполне конкретными соображениями о величине риска: насколько сумма налога выше, чем санкции за уклонение от него. Если последствия уклонения не слишком тяжелы, а вероятность обнаружения невелика, то большинство предпринимателей предпочтет уйти от налогов или минимизировать их, воспользовавшись слабыми местами и противоречиями в налоговом законодательстве и в технике взимания налогов (не случайно на книжном рынке пользуются повышенным спросом книги о том, как "законными" методами уменьшить налоговые выплаты).

Таким образом, массовому уклонению от налогов способствуют прорехи в законодательстве, безнаказанность его нарушения и слабость контроля. А распространенные утверждения, будто основная причина заключается в слишком высоких налогах, не вполне обоснованны.

Хотя, как говорилось, действительно существует предельный уровень налогообложения, который может привести к свертыванию экономической деятельности. Но в России, по крайней мере в торговле, он еще не достигнут. К тому же не факт, что, если сделать налог даже минимальным - скажем, не 25%, а только 5%, недобросовестные налогоплательщики не постараются платить еще меньше (нельзя урезать только нулевой налог).

Мотивы уклонения от налогов подробно исследованы. Отмечаются различия между "новыми русскими" и директорами бывших советских предприятий. Предприниматели из "новых русских", вышедшие из полукриминального кооперативного движения последних предреформенных лет, не желают платить налоги по психологическим мотивам. Они никогда ничего не платили государству, этому противится их криминальная философия и предпринимательская натура. Нужно ждать, чтобы они осознали необходимость быть законопослушными гражданами, хотя бы для того, чтобы обрести право требовать от государства законной защиты своей собственности. Чем быстрее будет крепнуть государство, включая налоговый контроль, тем раньше произойдет их психологическое созревание.

Директора бывших советских предприятий быстро переняли опыт неуплаты налогов у "новых русских": по статистике налоговая дисциплина государственных предприятий и акционерных обществ с государственным участием не лучше, чем частных предприятий. Но директора были государственными людьми и пользовались защитой и помощью государства, у них иные мотивы для неуплаты налогов. Скажем, предприятия ВПК страдают от отсутствия средств из-за резкого сокращения государственных закупок, а во многих случаях от неумения и нежелания быстро перестроить производство на выпуск конкурентоспособной, нужной рынку и населению продукции.

Многие управляющие разворовывают активы предприятий, живут по принципу "после нас хоть потоп". Ожидать от них расширения производства и, следовательно, увеличения налоговой базы наивно, если они сами не станут (законными или незаконными путями) собственниками руководимых ими предприятий.

Особая ситуация с естественными монополиями, которые платят или не платят налоги по договоренности с государством. Объясняется это тем, что не только они должны государству, но и оно им (за поставки тепла, электроэнергии государственным учреждениям, за транспортные услуги, оказываемые по решению властей).

При предприятии (обычно крупном) создаются родственные фирмы, которым оно продает свою продукцию по настолько заниженным ценам, что прибыль оказывается почти нулевой. Налоговые органы не могут предъявлять претензии по поводу неуплаты налога на прибыль. Родственная фирма перепродает продукцию по рыночной цене и полученной прибылью делится с владельцами основного предприятия. Поскольку в ней работают лишь несколько человек или фирма зарегистрирована в оффшорной зоне, она пользуется льготами по налогообложению малого бизнеса.

Для снижения налоговых платежей применяется учетная политика, позволяющая максимально откладывать зачисление выручки и быстрее фиксировать затраты (эффективность такой политики тем выше, чем выше инфляция). Сюда следует отнести метод учета реализованной продукции и прибыли по поступлению денежных средств. В том случае, когда начало и конец операции не совпадают по времени, предприятию для занижения прибыли выгодно фиксировать реализацию на момент получения денежных средств - в отличие от метода начислений, когда выручка определяется на момент продажи товара или предоставления услуги. Добиться более быстрой фиксации затрат позволяет также ускоренное начисление амортизации активной части основных фондов.

Недобросовестные налогоплательщики умело пользуются несовершенством законодательства. Многие хозяйственные операции, одинаковые по содержанию, в документации могут быть названы по-разному, что порождает неодинаковые налоговые обязательства: покупка банковского векселя или внесение денег на депозитный счет, выплата работнику заработной платы и процентов по фиктивному депозиту, сдача помещения в аренду или заключение договора о совместной деятельности, учет операции, которую реально провело предприятие, или проведение этой же операции через фирму, имеющую налоговые льготы. На этом строятся многочисленные рецепты "законной" или почти "законной" минимизации налогов.

Поэтому необходимо усилить контроль со стороны налоговой администрации (налоговой службы, налоговой полиции, таможенной службы, валютноэкспортного контроля, алкогольной инспекции) за адекватностью отражения реальной хозяйственной деятельности в бухгалтерском учете и во всей финансовой документации, а главное - уточнять само налоговое законодательство.

Для повышения собираемости налогов необходимо совершенствовать работу судебной системы, бороться с коррупцией в налоговых органах, повышать их техническую оснащенность и квалификацию работников, охранять от посягательств криминализированного бизнеса. Предлагаются такие меры:

• стимулирование полной и своевременной уплаты налогов предприятиями и гражданами, создание условий, при которых уклонение от уплаты налогов становится экономически невыгодным: издержки нарушения финансовой дисциплины превышают возможную прибыль от таких действий. Этим обусловлено введение дополнительных штрафов за просрочку уплаты налогов и других обязательных платежей в бюджет в размере ставки рефинансирования. Немало сторонников и у более жесткого порядка - начислять проценты на сумму задолженности за период от установленного срока до даты ее погашения по повышенной ставке, равной, скажем, 120% базисной коммерческой ставки;
• предотвращение искажения смысла отдельных операций, которые налогоплательщики проводят для занижения налогооблагаемой базы или необоснованного получения льгот. Следует увеличить количество и улучшить качество налоговых проверок документов и проверок с выездом на место;
• пресечение хозяйственной деятельности, которая не отражается в бухгалтерском учете и скрывается от налоговой администрации (хотя формально разрешена законом);
• для сокращения неучтенного наличного оборота пресечение деятельности короткоживущих фирм, специализирующихся на обналичивании денег;
• присвоение предприятиям и гражданам индивидуальных номеров налогоплательщиков, регистрация реального местонахождения плательщиков, принудительная ликвидация предприятий, не представляющих налоговую отчетность, обязательная регистрация всех банковских счетов предприятий;
• регламентация деятельности банков для борьбы с фиктивными банковскими депозитами, передачей векселей юридических лиц гражданам;
• строгий контроль за зарубежными банковскими счетами юридических и физических лиц, в том числе за оффшорными счетами. Для этого нужно ввести обязательную регистрацию зарубежных счетов (а не только получение разрешения на их открытие) и жесткие санкции за уклонение от регистрации;
• обращение взыскания задолженности на имущество злостных неплательщиков, введение личной материальной ответственности собственников предприятий и управляющих за неуплату налогов в бюджет. Госналогслужба создала специальное подразделение по работе с крупными предприятиями-неплательщиками, учредила на них налоговые посты, вводит представителей налоговой администрации в аппарат управления;
• принятие поправок к законодательству, которые позволят взыскивать задолженность за счет средств, полученных от новой эмиссии и продажи пакетов акций предприятий-должников ("размывание" уставного капитала), как произошло с ВАЗом, когда были выпущены дополнительные акции и переданы государству в обеспечение погашения задолженности по налогам.

Улучшить положение со сбором налогов должен был Указ Президента РФ "О мерах по повышению собираемости налогов и других обязательных платежей и упорядочению наличного и безналичного денежного обращения" от 18 августа 1996 г. № 1212. Он обязал предприятия-недоимщики по платежам в бюджеты всех уровней и во внебюджетные фонды все расчеты по погашению задолженности проводить с одного из рублевых расчетных (текущих) счетов - так называемого счета недоимщика.

Однако лишь 25% предприятий зарегистрировали такие счета в налоговых органах, которые не могут применить санкции к остальным, поскольку Указом не предусмотрена ответственность за уклонение от открытия и регистрации этих счетов. Но даже наличие счета не гарантирует полного погашения задолженности, так как не исключает возможности расчетов через ссудные и текущие счета, счета "третьих лиц", использование векселей, задержки в исполнении банками платежных поручений по перечислению налоговых платежей.

Еще недавно излюбленным способом ухода от налогов была ссылка на то, что на рублевых счетах предприятия нет денег (хотя на валютных счетах их было достаточно). Сейчас налоговые органы получили право в таком случае взыскивать в бесспорном порядке недоимки, а также пени за задержку их уплаты с текущих валютных счетов - по курсу, действующему на дату выставления инкассового поручения (распоряжения) на списание средств.

С 1992 г. финансисты доказывают целесообразность перехода на ведение бухгалтерского учета реализованной продукции по факту ее отгрузки, а не оплаты, т.е. перехода с кассового метода учета на метод счетов (начислений). Одновременно должен быть введен симметричный метод учета затрат, т.е. учет на основе возникновения обязательств, для исчисления налога на прибыль, НДС и акцизов. Это, по мнению его сторонников, позволит уменьшить промежуток времени между производством продукции и возникновением налоговых обязательств предприятий, следовательно, уменьшит инфляционное обесценение поступлений в бюджет НДС и налога на прибыль. Но высказываются и возражения: взимание налогов с еще не полученных сумм может поставить предприятия в сложное положение, заставить влезать в долги, а в некоторых случаях даже вынудит свернуть производство.

С этим связаны активно обсуждаемые вопросы о периодичности взимания налогов, о том, является ли полученная по отдельной сделке выручка самостоятельным налогооблагаемым объектом или прибыль рассчитывается за определенный отчетный период. Президиум Высшего Арбитражного Суда подтвердил, что налог на прибыль исчисляется на основании полученной прибыли нарастающим итогом с начала года. Прибыль, полученная по отдельной сделке, не является самостоятельным объектом налогообложения, а входит в состав валовой прибыли. Недоплаты и переплаты суммируются.

Основную тяжесть налогового бремени несут крупные предприятия (в основном промышленные), у которых меньше возможностей уклониться от налогов, более высокая продолжительность производственного цикла, что в условиях инфляции усиливает налоговый пресс, сказывается также по существу произвольный характер предоставления налоговых льгот.

Аналогично среди физических лиц полностью платят налоги граждане со средними доходами, получающие зарплату, а лица с высокими доходами имеют множество способов (в том числе формально не противоречащих закону) до минимума снизить величину налогов.

Важно четко регламентировать права и обязанности налогоплательщиков и налоговой инспекции (в частности, установить ответственность первых за налоговые нарушения, а второй - за правомерность ее действий и решений) и при этом соблюсти меру. Иначе не исключено бесправие налоговой администрации, неспособной собирать налоги, или ущемление прав налогоплательщиков, поставленных в зависимость от произвола чиновников.

Регламентация прав налогоплательщиков и налоговых органов тесно связана со справедливостью налоговой системы. Поэтому важно четко определить, на ком лежит бремя доказывания нарушения законодательства по налогам и умысла при его нарушении. По традиции в России налогоплательщики доказывают, что допустили нарушения не умышленно, а по небрежности (в некоторых странах бремя доказывания возложено на налоговые органы).

При возникновении споров между налоговым органом и налогоплательщиком в процессе исчисления и уплаты налогов и других обязательных платежей налогоплательщик вправе обратиться с иском в суд или арбитражный суд о признании недействительным решения налогового органа или о возврате из бюджета списанных в бесспорном порядке сумм, а также о признании не подлежащим исполнению документа, по которому взыскание производилось в бесспорном порядке. Возможно также обращение в суд с иском о возмещении убытков, причиненных незаконными действиями налоговых инспекций и их должностными лицами.

В спорах, вытекающих из административных правоотношений, преобладают (84,7% из 97,4 тыс. дел) дела с участием налоговых органов, которые активизировали работу по сбору в бюджет обязательных платежей. В 1998 г. налоговые органы предъявили 21,7 тыс. исков о взыскании с организаций и индивидуальных предпринимателей недоимок и санкций по налогам, что на 47,4% больше, чем в 1997 г. Удовлетворены 73,7% исков, в бюджет взыскано недоимок и штрафов на 894 млн рублей.

Налогоплательщики также обращаются в арбитражные суды с исками о признании недействительными актов (решений) налоговых органов. В 1998 г. удовлетворены 58,6% из 7,6 тыс. этих исков.

По мнению экспертов Общества налогоплательщиков, общенациональной проблемой стало преследование налогоплательщиков в угоду политическим или экономическим интересам третьих лиц. Речь идет не об отдельных нарушениях, а о сознательном использовании налоговой полиции в местечковой конкурентной борьбе. Статья 199 Уголовного кодекса позволяет привлечь к уголовной ответственности за сокрытые налоги в размере 1000 минимальных окладов (83,4 тыс. рублей). Количество возбужденных налоговых уголовных дел неуклонно растет: в 1997 г. - около 6 тыс., в 1998 г. - свыше 8 тыс. Доказать свою невиновность предпринимателям крайне сложно.

Довольно типичной была ситуация, когда налоговая полиция предъявляла предприятию претензии, оно не соглашалось с ними и пыталось отстоять свою правоту в арбитражном суде. Но для этого требовалось решение по проверке, вынесенное налоговым органом, который с таким решением не торопился и возбуждал в отношении налогоплательщика уголовное дело. Основанием для этого становился даже акт документальной проверки, который не являлся официальным документом и его невозможно оспорить в суде. Доводы обвинения в уголовном процессе теоретически оспорить можно, но сложно, поскольку народные судьи слабо разбираются в налоговом законодательстве и склонны верить полиции.

Конституционный Суд 6 ноября 1997 г. признал неконституционным бесспорный порядок взыскания с юридических лиц штрафов с суммы сокрытого или заниженного дохода (прибыли) без их согласия, независимо от того, кем (налоговой полицией или налоговой инспекцией) принято решение о взыскании. В связи с этим Госналогслужба определила, что в решении (акте) должно содержаться предложение о добровольной уплате начисленных штрафов в установленный срок. Если это предложение не выполнено, налоговый орган должен подать иск в арбитражный суд. Но налоговая инспекция и арбитражные суды нередко игнорируют это решение Конституционного Суда.

В принятой общей части Налогового кодекса введена презумпция невиновности налогоплательщика, т.е. преднамеренность допущенного им нарушения должны доказывать налоговые органы. Но при прямолинейной реализации такой подход слишком затрудняет взыскание налогов. Поэтому специалисты предлагают включить в НК компромиссную норму - предусмотреть порог финансовой ответственности налогоплательщика (в виде размера санкций относительно его прибыли, дохода или оборота).

До этого порога налоговая инспекция вправе налагать взыскания (штрафы), не доказывая свою правоту, свыше - вступает в силу презумпция невиновности, бремя доказывания вины налогоплательщиков ложится на инспекцию. Такой порядок вызван несимметричностью информационных возможностей налогоплательщика и налоговых органов, необходимых для обоснования в суде позиций сторон.

До начала 1999 г. Федеральная служба налоговой полиции (ФСНП) была одновременно налоговым и правоохранительным органом, поэтому во многом дублировала Госналогслужбу. Первая часть Налогового кодекса лишила полицию права проводить налоговые проверки. В апреле 1999 г. глава ФСНП объявил, что его ведомство отказывается от фискальных методов и займется сугубо правоохранительной деятельностью. Это не значит, что полиция вообще не будет проводить проверок. Она, как и любой другой правоохранительный орган, имеет право на документальные проверки для доказательства вины. По форме такая проверка мало чем отличается от налоговой, разница - в результате.

Раньше работу налоговой полиции оценивали, в частности, по количеству доначисленных в бюджет денег, теперь для нее главное - доказать, что совершено уголовно наказуемое деяние, например умышленно не уплачены налоги в особо крупных размерах (выбиванием этих денег будет заниматься налоговая служба). Предстоит существенно активизировать работу оперативно-следственного аппарата. Уже сокращены пять управлений и отделов ФСНП, выполнявших вспомогательные и обслуживающие функции, за их счет увеличен оперативный блок и штат судебно-экономической экспертизы, создано специальное аналитическое управление для разработки методов борьбы с налоговыми преступлениями. Количество уголовных дел, по утверждению работников ФСНП, увеличится в 4-5 раз, а документальных проверок - на порядок и составит 50-60 тыс.

С другой стороны, теперь все действия налоговых полицейских при проведении проверок будут регулироваться законом "Об оперативно-розыскной деятельности" и Уголовно-процессуальным кодексом, т.е. достаточно ясными и отработанными на практике документами. По мнению юристов, адвокатам налогоплательщиков будет легче оспаривать в суде действия полицейских. Однако цена поражения будет иной: ведь спорить будут уже не о деньгах, а о свободе.

В главе использованы материалы Г. Бооса, Н. Варнавской, Т. Васильевой, А. Величенкова, А. Ивантера, Л. Лопатникова, М. Орлова, Г. Осипова, В. Кривова, П. Кузнецова, И. Харланова, Е. Ясина и др.