Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, заместителя Председателя Н.В. Витрука, секретаря Ю.Д. Рудкина, судей Э.М. Аметистова, И.Т. Ведерникова, Г.А. Гаджиева, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, В.И. Олейника, Н.В. Селезнева, О.И. Тиунова, Б.С. Эбзеева рассмотрел в судебном заседании действия и решения Президента Российской Федерации, связанные с его Обращением к гражданам России 20 марта 1993 г.

Поводом к даче настоящего заключения в соответствии с частью первой статьи 75 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации явились письменные предложения судей Конституционного Суда Г.А. Гаджиева и В.О. Лучина, а также запрос Верховного Совета Российской Федерации.

Руководствуясь статьей 165 Конституции Российской Федерации, пунктом 2 части второй и частью четвертой статьи 1 и статьями 74, 77 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, Конституционный Суд Российской федерации установил:

20 марта 1993 г. Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин выступил по телевидению с Обращением к гражданам России и объявил о введении "особого порядка управления до преодоления кризиса власти". В названном Обращении Президент Российской Федерации сообщил о своих оценках ситуации в стране, итогов восьмого (внеочередного) Съезда народных депутатов Российской Федерации, а также о том, какие решения Президент принял или намерен принять.

Конституционный Суд разделяет высказанную в Обращении тревогу Президента за судьбы страны, за сохранение единства и целостности Российской Федерации, межнационального согласия. Конституционный Суд поддерживает поставленные в Обращении цели: преодолеть кризис власти, продолжить курс политических и экономических реформ и коренных преобразований в обществе, гарантировать соблюдение прав и свобод человека в полном объеме, свободу массовой информации, обеспечить общественный порядок, осуществить меры по усилению социальной зашиты населения, развитию предпринимательства, борьбе с инфляцией и коррупцией.

Конституционный Суд солидарен с выраженным Президентом стремлением обеспечить соблюдение основ конституционного строя России, прежде всего народовластия, федерализма, разделения властей, действовать в строгом соответствии с Федеративным договором. Это отмечалось и в Послании Конституционного Суда восьмому Съезду народных депутатов и Верховному Совету Российской Федерации о состоянии конституционной законности в Российской Федерации. Конституционный Суд выразил серьезную озабоченность нарушением принципа разделения властей, конфронтацией законодательной и исполнительной властей, призвал к поиску конституционных средств и способов выхода из кризиса власти. В Послании Конституционного Суда подчеркивалось, что положение усугубляется односторонним толкованием части второй статьи 104 Конституции о правомочности Съезда народных депутатов принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации. Это касается и аналогичного положения пункта 26 части первой статьи 109 Конституции о полномочиях Верховного Совета. Указанные конституционные нормы, как отмечалось в Послании, должны рассматриваться во взаимосвязи с положениями статей 1, 3, 72, 81' - 815 и других статей Конституции, гарантирующими принцип разделения властей.

Провозглашенные в Обращении Президента цели вытекают из действующей Конституции Российской Федерации. В то же время некоторые действия и решения Президента, направленные на достижение этих целей, требуют проверки Конституционным Судом с точки зрения их соответствия Конституции Российской Федерации.

Президент объявил о принятом им решении, а именно о том, что он подписал Указ об особом порядке управления до преодоления кризиса власти. Конституцией и законодательством Российской Федерации не предусмотрена возможность введения особого порядка управления. Особые формы управления могут быть введены лишь в условиях чрезвычайного положения на основаниях и в порядке, предусмотренных Законом.

Президент подтвердил в Обращении свою обязанность обеспечить соблюдение основ конституционного строя. Однако избранные им средства противоречат этой цели. По его мнению, сотрудничество с федеральными органами законодательной власти и ныне действующим депутатским корпусом невозможно.

Заверяя, что работа представительных органов власти России не приостанавливается. Президент вместе с тем объявил об изменении закрепленного Конституцией разграничения компетенции между федеральными органами власти.

Заявление Президента о том, что в условиях особого порядка управления не имеют юридической силы любые решения органов и должностных лиц, которые направлены на отмену и приостановление указов и распоряжений Президента и постановлений Правительства, означает ограничение полномочий органов представительной и судебной власти. Реализация данного положения делает невозможным осуществление Верховным Советом Российской Федерации части его контрольных функций, а Конституционным Судом - ряда его полномочий по защите конституционного строя. Это ведет к отказу от закрепленного Конституцией верховенства закона, устанавливает приоритет указов Президента, в результате чего ограничиваются полномочия Верховного Совета Российской Федерации по обеспечению единства законодательного регулирования. По существу разрушается принцип разделения властей.

В Обращении Президент объявил о своем решении назначить на 25 апреля 1993 г. голосование о доверии Президенту и вице-президенту Российской Федерации. Желаемое Президентом голосование может быть назначено. Однако вынесение вотума доверия Президенту не должно означать устранения других органов государственной власти. Поэтому выдвинутое в Обращении положение, что голосование решит вопрос, кому руководить страной - Президенту или Съезду народных депутатов, недопустимо.

Президент предусмотрел провести одновременное голосование о доверии Президенту и вице-президенту, о проекте новой Конституции Российской Федерации и проекте закона о выборах федерального парламента. Вынесение Президентом названных законопроектов на всенародное голосование противоречит статье 5, части пятой статьи 104 Конституции Российской Федерации и Закону о референдуме Российской Федерации.

Президент решил, что выносимые им на всенародное одобрение проекты Конституции и закона о выборах вступают в силу, если граждане России поддержат Президента и вице-президента. Тем самым граждане будут поставлены перед необходимостью на три самостоятельных вопроса дать только один ответ: "за" или "против". Это ограничивает свободу волеизъявления граждан и противоречит статье 28 Закона о референдуме Российской Федерации, устанавливающей, что в случае проведения всенародного голосования по проектам различных решений все проекты голосуются отдельно и независимо друг от друга.

Введение особого порядка управления означает нарушение установленного Федеративным договором разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами федерации.

Решение Президента о том, что главы исполнительной власти и правительства субъектов Российской Федерации подотчетны непосредственно Президенту и Правительству России, а их полномочия "не могут быть прекращены без решения Президента Российской Федерации" - явное вмешательство в компетенцию субъектов федерации. Это противоречит части третьей статьи 81 , статье 132 Конституции Российской Федерации. а также Федеративному договору.

Кроме того, следует учитывать, что главы администраций подотчетны также соответствующим Советам народных депутатов. Это предусмотрено статьей 136 Конституции Российской Федерации и статьей 35 Закона Российской Федерации "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации".

Заключая Федеративный договор, все субъекты Российской Федерации пришли к согласию, что установленное Договором разграничение предметов ведения и полномочий не может быть изменено в одностороннем порядке и производится по согласованию с республиками в составе Российской Федерации, краями, областями, другими субъектами Российской Федерации в лице их Советов народных депутатов. Решение Президента означает одностороннее изменение Федеративного договора, что создает реальную угрозу целостности Российской Федерации.

Исходя из изложенного и на основании статьи 165 Конституции Российской Федерации, статей 74 и 79 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, Конституционный Суд пришел к заключению:

Обращение Президента Российской Федерации к гражданам России 20 марта 1993 года, в котором он обнародовал свои действия и решения по введению в стране особого порядка управления до преодоления кризиса власти, в ряде своих положений, отмеченных выше, не соответствует частям первой и второй статьи 1, части первой статьи 3, части второй статьи 4, статье 5, части третьей статьи 813, части пятой статьи 104, статьям 132 , 136 Конституции Российской Федерации, а также Федеративному договору (статье VII Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации).

Председатель Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.Зорькин